C. LE VOLET FINANCIER
Compte tenu des projections démographiques qui ont été rappelées dans la seconde partie de ce rapport, la question du financement de la prestation apparaît essentielle.
C'est d'ailleurs à des considérations d'ordre financier que se sont heurtés, au cours des dernières années, le projet de loi Teulade de 1992 et l'initiative annoncée par le gouvernement Balladur au début de l'année 1994. Le projet de loi Teulade prévoyait que l'essentiel des charges reposerait sur le département par l'affectation à la nouvelle allocation des sommes consacrées à l'allocation compensatrice pour tierce personne et à l'aide sociale à l'hébergement. L'aide de l'État ne devait représenter environ qu'un dixième du financement par les départements, soit 1 milliard de francs, proportion jugée inacceptable par les seconds. Pour le financement du dispositif envisagé par le gouvernement Balladur plusieurs hypothèses avaient été avancées dont celle, très sensible politiquement, d'un relèvement du taux de cotisations d'assurance maladie des personnes retraitées. Ce taux fixé à 1,4 % contre 6,8 % pour les salariés du régime général n'apparaît en effet plus aussi justifié tant au regard des charges d'assurance maladie liées à cette population que de son niveau de vie qui, selon les études les plus récentes, seraient désormais très comparable à celui des actifs.
Une constante apparaît nettement dans presque toutes ces propositions : le souci de recycler les dépenses engagées par les départements en faveur des personnes âgées dépendantes. Quelle que soit l'origine de ces propositions, les départements apparaissent, dès les premières analyses sur la dépendance, comme des partenaires financiers incontournables, forts de quelque 9 milliards (chiffres déjà cités dans le rapport Schopflin pour l'année 1988) versés à ce titre.
Une autre idée largement partagée est celle de la nécessité de faire intervenir une pluralité de financeurs (l'État - les collectivités locales - la sécurité sociale et, le cas échéant, les organismes de protection complémentaire) regroupés soit au plan départemental (proposition Fourcade-Marini), soit au plan national (rapport Boulard). Mais les échecs successifs ont entamé l'optimisme des commentateurs. Comme le souligne l'un des spécialistes de ce sujet, M. Francis Kessler, maître de conférences à l'université Robert Schuman de Strasbourg, « un fonds de gestion de l'allocation dépendance avec partenariat multiple verra-t-il le jour ? Si ce fonds est organisé au niveau national, on peut imaginer de difficiles négociations avec les conseils généraux ; si un fonds est mis en place par département, les négociations pour la contribution des caisses de retraite (de base et complémentaires) risquent d'être longues et les résultats incertains. Les caisses accepteront-elles de se défaire de la gestion d'une part importante de leur action sanitaire et sociale ? Ne serait-ce pas se priver d'un potentiel d'innovation qui a fait ses preuves... en matière de dépendance ? » 1 ( * )
Le présent projet de loi n'innove pas fondamentalement par rapport aux deux orientations esquissées par les précédentes réflexions sur ce sujet. Il a néanmoins le mérite d'articuler la question du financement autour d'un principe général simple, rappelé dans l'exposé des motifs : la prestation d'autonomie sera financée par les départements à hauteur des crédits qu'ils consacrent à l'heure actuelle aux personnes âgées dépendantes, et pour le surplus, par le Fonds de solidarité vieillesse au titre de la solidarité nationale.
Cet énoncé est toutefois incomplet si on omet de mentionner la participation financière des communes appelées à contribuer au financement de la nouvelle prestation par le biais du contingent communal d'aide sociale dont le principe a été posé par l'article 93 de la loi n 83-8 du 7 janvier 1983. Cette contribution existait avant les réformes de décentralisation mais celles-ci en ont modifié le mécanisme. Elle n'est plus calculée aujourd'hui en fonction des prestations mais en fonction des dépenses globales du département.
On examinera donc successivement la situation de ces trois financeurs : les départements, le Fonds de solidarité vieillesse et les communes.
1. Le financement par les départements
La prise en charge par les départements du coût de la nouvelle prestation doit être analysée au plan des principes et au plan des modalités. Si, dans le premier cas, la place des départements dans le dispositif financier n'apparaît pas incohérent, les modalités retenues soulèvent en revanche de nombreuses interrogations.
a) Le principe du financement par les départements.
On a rappelé la convergence des analyses réalisées bien avant le dépôt du présent projet de loi, plaçant le département au premier rang des financeurs de la future prestation d'autonomie.
Bien qu'on ignore si c'est ce financement quasi incontournable qui a conduit le gouvernement à retenir dans le cas présent les modalités d'instruction et de gestion de la prestation d'autonomie faisant une place essentielle aux départements ou si c'est parce que le gouvernement voulait confier aux départements la mise en oeuvre de la prestation qu'il en a tiré les conséquences au plan financier, on ne peut nier qu'il existe une cohérence entre le volet financier du projet de loi et ses autres dispositions portant sur les caractéristiques et les modalités d'attribution de la prestation.
L'intervention des départements dans ce financement se justifie, en effet, au regard de trois considérations d'ordre général.
Premièrement, les lois de décentralisation en particulier la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi °83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ont clairement confié aux départements l'essentiel des prestations légales d'aide sociale aux personnes âgées.
Longtemps régie par la loi de 1905 sur l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables, l'aide sociale aux personnes âgées est clairement redevenue une compétence départementale puisqu'à l'issue des lois de décentralisation, le département détient la compétence de droit commun en matière d'aide sociale. Elles ont substitué au partage financier en vigueur depuis 1953, système fort complexe dit des « financements croisés », un partage par nature des tâches duquel découlent les responsabilités en matière de financement.
Concrètement, cette aide sociale départementale aux personnes âgées concerne celles qui répondent aux critères suivants :
- une condition d'âge : il faut être âgé de 65 ans au moins, ou de 60 ans en cas d'inaptitude au travail constatée après avis d'un médecin-expert au sein de la commission d'admission à l'aide sociale.
- une condition d'impécuniosité : il faut être dépourvu de ressources ou avoir des ressources insuffisantes soit par rapport aux plafonds de ressources réglementaires pour l'attribution des aides en espèces et en nature à domicile, soit par rapport au prix de journée, en cas de place.
- une condition de résidence : il faut être français résident ou résident ressortissant d'un pays signataire avec la France d'une convention d'assistance réciproque, ou étranger résidant en France depuis quinze ans au moins avant l'âge de 70 ans. Toutefois, cette condition de durée de résidence n'est pas exigée pour un placement.
Les interventions des départements prennent essentiellement deux formes : l'aide à domicile et l'aide en hébergement.
L'orientation générale de l'aide sociale aux personnes âgées est de maintenir ces dernières à leur domicile le plus possible. Il existe, pour ce faire, une aide en nature qui recouvre l'aide médicale à domicile (notamment les soins infirmiers), l'aide ménagère (c'est-à-dire les aides matérielles pour assumer les travaux ménagers, courses, nettoyages) et une aide en espèces qui comprend une allocation de base à laquelle s'ajoute l'allocation supplémentaire du fonds national de solidarité et l'allocation représentative des services ménagers lorsqu'aucune organisation de services ménagers effectifs n'a été mise en place ; L'allocation de base dite aussi allocation simple est financée par l'État conformément à l'article 35 de la loi du 22 juillet 1983.
En matière d'hébergement, le département prend en charge le placement en établissement selon le degré d'autonomie de la personne âgée. Cette prise en charge concerne soit uniquement le logement (foyer-logement, résidence pour personnes âgées) soit l'hébergement et l'entretien complet (maisons de retraite et services de soins de longue durée). Lorsque le placement comporte l'ensemble de l'entretien, les intéressés participent à leurs frais de séjour à concurrence de 90 % de leurs ressources. Lorsque le placement ne comporte que le logement, le président du conseil général détermine le seuil de ressources au-delà duquel est opéré le prélèvement de 90 %. Ce seuil ne peut être inférieur au montant du minimum vieillesse.
Selon l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées (hors ACTP) représentaient ainsi environ 6,7 milliards en 1994, soit 1,4 milliard au titre de l'aide sociale à domicile et 5,3 milliards au titre de l'aide sociale en hébergement. 1 ( * )
Deuxièmement, les départements assument déjà de fait une part importante de la prise en charge des personnes âgées dépendantes à cause du dévoiement de l'allocation compensatrice pour tierce personne instituée par la loi d'orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975.
Aucune analyse du coût actuel de la dépendance ne peut faire abstraction de la montée en charge, au cours des dix dernières années, de l'ACTP versée aux personnes âgées dépendantes.
Cette allocation était à l'origine destinée aux personnes handicapées dont l'incapacité dépasse 80 % et attribuée sous condition de ressources. L'absence de condition d'âge et l'arrêt du Conseil d'État du 30 octobre 1985 permettant le versement de cette allocation à des personnes hébergées en hôpital de long séjour ont conduit à ce que cette prestation en espèces soit essentiellement versée aux personnes âgées dépendantes. De plus, son régime est incitatif car il déroge doublement aux règles de droit commun de l'aide sociale : l'allocation n'est pas susceptible d'un recours des organismes d'aide sociale envers la famille en vertu de l'obligation alimentaire et il n'existe pas de reprise sur succession si l'héritier est le conjoint, l'enfant ou la tierce personne. Enfin, s'agissant de versements en espèces, l'opportunité de l'aide est difficile à apprécier surtout lorsque l'aide continue à relever pour l'essentiel de l'entourage.
En 1994, on estime que les personnes âgées de plus de 60 ans représentent environ 70% des bénéficiaires 2 ( * ) contre 57% en 1984. Elle concerne environ 186.000 personnes pour une dépense totale estimée à 6 milliards de francs.
Après avoir très fortement progressé depuis 1989 (+15 % par an de 1989 à 1992, + 8 % en 1993), elle connaît en 1994 un ralentissement de son rythme d'évolution, ramené à environ 5 %. Ce ralentissement s'expliquerait essentiellement par la mise en oeuvre dans les départements de contrôles d'effectivité de la prestation.
Pourtant, le nombre de bénéficiaires potentiels est encore très supérieur au nombre de bénéficiaires réels. L'Observatoire national de l'aide sociale décentralisée estime ainsi que 230.000 personnes en institution et 320.000 à domicile, soit 550.000 personnes environ répondent strictement aux conditions médicales d'attribution. Parmi elles, entre 400.000 et 450.000 pourraient justifier des conditions de ressources qui permettent l'octroi de l'allocation compensatrice.
Les départements, conscients que le nombre de bénéficiaires continuera de croître, ont depuis longtemps tiré la sonnette d'alarme. Cette évolution est d'autant plus préoccupante pour les départements qu'institutionnellement ils n'ont que peu de moyens pour la freiner, ses représentants étant notamment en minorité au sein des instances d'attribution que sont les COTOREP (commission technique d'orientation et de reclassement professionnel).
Troisièmement, ce choix des départements comme pivot du dispositif reflète la volonté de l'État de les intéresser financièrement à la maîtrise des dépenses de dépendance.
Compte tenu du contexte difficile des finances publiques, l'État est amené à tirer les conséquences des dérapages constatés pour d'autres prestations légales récemment mises en place telles que le revenu minimum d'insertion ou l'allocation de logement social. Les dépenses du RMI sont passées de 6,2 milliards en 1989 à plus de 20 milliards en 1994. Si on y ajoute les dépenses mises à la charge des départements et celles correspondant aux mesures pour l'emploi de ses allocataires, son coût avoisine 32 milliards.
Certes, on pourrait s'interroger sur la capacité des départements à maîtriser les dépenses de dépendance.
Les perspectives démographiques ont déjà été rappelées. De plus, indépendamment de la mise en place de la nouvelle prestation, les départements continueront à exercer leurs responsabilités en matière d'aide sociale aux personnes âgées. Or, il faut noter que la dépense brute d'aide sociale à l'hébergement par bénéficiaire augmente depuis 1989, en raison de l'alourdissement de la charge que représentent des personnes qui entrent en institution de plus en plus tard et donc de plus en plus dépendantes. Cette augmentation a pu être compensée jusqu'à présent par la hausse des récupérations. Mais, comme l'indique l'ODAS 1 ( * ) rien n'assure que cette heureuse conjonction se maintiendra durablement.
Par ailleurs, le plafond de ressources proposé pour la nouvelle prestation fait rentrer potentiellement dans le dispositif 85 % des personnes âgées dépendantes.
Pour tenir compte de ces risques, votre commission a donc tenu à entourer le dispositif d'attribution de certaines « garanties » destinées à optimiser les dépenses de dépendance, telles que l'intervention des maires dans la procédure d'instruction.
b) Les modalités de ce financement
Les modalités de la participation des départements soulèvent de nombreux problèmes. Dans le cadre de cet exposé général, seuls les principaux seront abordés, les autres étant détaillés dans le cadre de l'examen des articles.
- L'imputation au département de résidence
Le premier problème concerne la prise en compte de la notion de département de résidence.
L'article 26 du présent projet précise en effet que « le financement de la prestation d'autonomie est assuré par le département de résidence et par un versement du fonds de solidarité vieillesse institué par l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale ».
Or, les dépenses d'aide sociale sont traditionnellement à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours, les seules exceptions concernant l'aide sociale à l'enfance et, depuis 1992, l'aide médicale.
Il faut rappeler que le domicile de secours s'acquiert par une résidence habituelle de trois mois dans un département postérieurement à la majorité ou à l'émancipation, sauf pour les personnes admises dans des établissements sanitaires ou sociaux ou faisant l'objet d'un placement familial, qui conservent le domicile de secours qu'elles avaient acquis avant leur entrée dans l'établissement ou leur placement familial. Le séjour dans ces établissements ou le placement est sans effet sur le domicile de secours (article 193 du code de la famille et de l'aide sociale).
La référence au département de résidence (la condition de résidence était appréciée au moment de la demande d'admission) ne tient donc pas compte du droit commun de l'aide sociale et s'inspire visiblement de la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 qui a réformé l'aide médicale. Or, cette référence pénalise les départements qui ont développé leurs capacités d'accueil ou qui ont des coûts d'hébergement moins élevés que les départements limitrophes. Ils risquent de voir affluer une population nouvelle, génératrice de charges lourdes sur des périodes progressivement de plus en plus longues au fur et à mesure du progrès médical. Les départements particulièrement concernés sont ceux qui bordent l'Île-de-France ainsi que les départements du Sud, par un phénomène souvent qualifié « d'héliotropisme ».
Plutôt que de risquer de dresser les départements les uns contre les autres, votre commission des Affaires sociales a souhaité maintenir l'imputation classique des dépenses concernant la nouvelle prestation en fonction du domicile de secours. Celle-ci permet en outre d'assurer une continuité sur le plan des dépenses de référence visées aux articles 27 et 28 du projet de loi qui, pendant la période transitoire, serviront au calcul de la contribution départementale. Or ces dépenses de référence tiennent compte d'une part des sommes versées au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne et d'autre part de celles supportées au titre de l'aide sociale à l'hébergement. Celles-ci sont actuellement à la charge des départements dans lesquels les bénéficiaires ont leur domicile de secours.
- Le calcul des dépenses de référence
Le second problème réside dans le mode de calcul des dépenses de référence visées aux articles 27 et 28.
Si la prise en compte des sommes versées au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne aux personnes à domicile ne soulève pas de difficultés majeures, en revanche on constate de fortes disparités en matière de versement de l'ACTP en hébergement. Le rapport Boulard avait déjà fait état de ces disparités :
« Certains départements acceptent d'appliquer la loi de 1975 aux personnes âgées dépendantes, allant même comme l'Ille-et-Vilaine et la Somme jusqu'à instaurer un complément à l'allocation compensatrice, d'autres s'y refusent en se fondant sur la dissociation peu acceptable entre les décideurs que sont, en matière d'allocation compensatrice, les COTOREP et les payeurs que sont les conseils généraux et préfèrent l'attribution de l'aide sociale ; d'autres enfin s'appuient sur les positions de certaines COTOREP pour limiter le taux de l'allocation compensatrice à 40 % pour les personnes accueillies en section de cure ou en long séjour, alors qu'en vertu de la loi de 1975, le taux doit être fixé en fonction de l'état de dépendance de la personne et non en fonction de son type d'hébergement ».
Conformément aux dispositions de l'article 27, pour chaque département, les dépenses de référence seront initialement égales au montant de dépenses consacrées au cours de l'année 1995 au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne instituée par l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975, aux personnes résidant à domicile ou en foyer-logement et remplissant la condition d'âge pour bénéficier de la nouvelle prestation d'autonomie, soit 60 ans. Le gouvernement évalue ce montant approximativement à 6 milliards.
Aucune correction particulière n'est proposée par le texte à ce stade compte tenu de la pratique très comparable des départements à l'égard de cette population, l'ampleur des dépenses variant essentiellement en fonction de critères démographiques.
Cette solution présente l'avantage pour le département de « photographier » le niveau des dépenses actuellement atteint. Elle répond également au souci des gestionnaires des collectivités locaux de disposer d'une base initiale facile à calculer et incontestable dans son montant.
En revanche, à compter de l'élargissement du bénéfice de la prestation aux personnes hébergées en établissement, ce montant initial sera majoré par les dépenses assumées de façon actuellement disparates par les départements, au titre de l'ACTP versées aux personnes en établissement et de l'aide sociale à l'hébergement.
S'agissant des versements d'ACTP en établissement, deux garanties sont offertes aux départements.
D'une part, l'article 28 prévoit la prise en compte de trois critères destinés à corriger les données brutes, à savoir :
- le montant moyen de cette allocation servie à domicile par chaque département,
- le nombre de bénéficiaires de cette allocation à domicile et en établissement constaté au niveau national,
- la capacité d'accueil dans les établissements pour personnes âgées ayant atteint l'âge moyen d'entrée dans ces établissements.
D'autre part, le montant de la réévaluation sera déterminé après avis de la commission consultative d'évaluation des charges instituée par l'article 94 de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983.
S'agissant de l'aide sociale à l'hébergement, les ajustements visent à cerner les dépenses nettes des départements, c'est-à-dire des dépenses constatées après recouvrement de cette aide en application de l'article 146 du code de la famille et de l'aide sociale.
Avec le rapporteur de la commission des Finances, M. Jacques Oudin, votre rapporteur de la commission des Affaires sociales a cherché des solutions communes pour rendre ce dispositif le plus précis et rigoureux possible, tous les acteurs locaux auditionnés par ces commissions ayant souhaité une évaluation de la base « 0 » incontestable puisque par nature insusceptible de modifications ultérieures.
Votre rapporteur a tenu à ce que trois garanties y figurent, notamment :
1) que les ajustements soient faits par rapport à la moyenne nationale des comportements constatés dans les départements et non pas par rapport à l'idée d'un rattrapage à opérer sur les dépenses qui auraient dû être engagées depuis 1985 compte tenu notamment de la jurisprudence du Conseil d'État sur le versement de l'ACTP en hébergement. Une telle réévaluation des charges aurait été insupportable pour les départements qui ont refusé de s'acquitter de cette obligation ou qui ne l'ont fait qu'imparfaitement, justifiant leur opposition par le dévoiement de la loi de 1975.
Votre rapporteur estime en effet que ce dévoiement est incontestable et qu'il est regrettable que l'État ait tant attendu avant d'y mettre un terme.
2) que le montant de la réévaluation soit déterminé après avis d'une commission indépendante.
Après avoir songé à une commission ad hoc, votre rapporteur a jugé légitime d'utiliser la commission naturellement compétente dans ce domaine qui est celle mentionnée par le projet de loi, c'est-à-dire la commission consultative d'évaluation des charges instituée par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983. Celle-ci est exclusivement composée d'élus et ses travaux viennent d'être réactivés à l'initiative du Sénat, en particulier à la suite de la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993 qui prévoit le transfert aux régions des attributions en matière de formation professionnelle qualifiant et de la loi sur l'aménagement du territoire.
3) enfin, sur le terrain, que les présidents de conseils généraux soient étroitement associés à la détermination des dépenses à la charge du département, l'objectif étant d'aboutir à la collecte des renseignements fiables pour le calcul de ces références.
Il a été confirmé à votre rapporteur que l'intention du Gouvernement était bien de procéder de la sorte puisque, puisque dès juillet dernier, une circulaire a été adressée aux préfets afin qu'ils se rapprochent des services départementaux pour mettre en place, en commun, un dispositif de recensements des éléments utiles.
- L'indexation des dépenses de référence
L'article 29 fait évoluer ces dépenses comme la dotation globale de fonctionnement jusqu'à la fin de la période transitoire instituée par l'article L. 234-1 du code des communes. En vertu de l'article 52 de la loi de finances pour 1994, cette progression sera fonction, à partir de 1996, d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume.
Le Gouvernement justifie son choix par le fait que les dépenses d'allocation compensatrice pour tierce personne et d'aide sociale à l'hébergement entrent dans le champ des dépenses qui ont été décentralisées en 1983. Or, ces nouvelles charges ont fait l'objet d'une compensation financière qui a pris la forme, d'une part, d'un transfert de fiscalité (pour 1994, ce transfert s'élève à 31,1 milliards soit 12,6 milliards au titre de la vignette automobile et 18,5 milliards pour les droits de mutation) d'autre part, d'une dotation globale de décentralisation (DGD) qui constitue le solde, elle-même indexée sur la DGF.
Pourtant, une telle indexation n'apparaît guère satisfaisante pour les départements et ceci pour au moins trois raisons :
l) La réforme des règles d'évolution de la DGF qui doit être appliquée à compter de l'année 1996 conduit à un taux de progression non négligeable des dépenses départementales de référence. Pour 1996, celui-ci s'établirait à + 3,55 % alors que l'évolution prévisionnelle des prix (hors tabac) est de 2,1 %. Or, cette évolution ne cadre pas totalement avec le principe selon lequel les départements prennent en charge des dépenses qu'ils supportaient jusqu'à présent au titre de la dépendance des personnes âgées, le surplus étant financé désormais par le Fonds de solidarité vieillesse au titre de la solidarité nationale.
L'article 29 doit, de plus, être rapproché de l'article 30 qui prévoit le même type d'indexation pour après la période transitoire avec de plus un partage pour moitié de l'excédent de dépenses constatées entre les départements et le FSV. La question est de savoir si de telles dispositions sont cohérentes avec l'une des lignes directrices que s'est fixée la commission des Affaires sociales consistant à faire de ce texte une « loi de basculement » sans préjuger des mesures notamment financières qui pourront être adoptées à l'issue de la période transitoire. Votre commission craint notamment que l'article 29 tende à mettre en place un mécanisme de cofinancement qui ne constitue en réalité qu'une des possibilités envisageables à l'issue de la période transitoire.
2) Indépendamment de la réforme de la DGF, il convient de souligner que par le passé les dépenses d'aide sociale n'ont été qu'imparfaitement couvertes par les recettes transférées et la DGD. En 1992, selon une étude de l'Assemblée des Présidents de conseils généraux, les recettes de compensation ne couvraient que 78 % des dépenses. Par conséquent, il paraît inapproprié de lier l'évolution des dépenses départementales à celle de ces recettes tant celles-ci apparaissent déconnectées.
3) Surtout, cet écart entre dépenses et recettes départementales risque de s'accentuer à la suite du Pacte de solidarité entre l'État et les collectivités locales. L'article 18 du projet de loi de finances pour 1996 propose en effet de globaliser les concours de l'État aux collectivités locales, c'est-à-dire la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation globale de décentralisation, la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation globale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Ces concours évolueront entre 1996 et 1998 comme l'indice des prix à la consommation hors tabac. Les principales ressources des collectivités locales progressant de la sorte, il est difficilement concevable qu'il en soit différemment pour les dépenses.
2. Le financement par le Fonds de solidarité vieillesse
Le présent projet de loi élargit les missions du Fonds de solidarité vieillesse à la prise en charge d'une partie du coût de la nouvelle prestation d'autonomie. Si cet élargissement n'apparaît pas contraire à la vocation du Fonds en raison de son caractère de prestation de solidarité nationale et du type de bénéficiaires à laquelle elle s'adresse, il n'en soulève pas moins un certain nombre de questions de nature financière.
a) Une nouvelle extension des missions du FSV
Institué par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, le Fonds de solidarité vieillesse est un établissement public de l'État à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. Deux missions lui ont été initialement assignées : d'une part, à titre permanent, le financement d'avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale ; d'autre part, à titre exceptionnel, le remboursement du capital et des intérêts de la dette du régime général prise en charge par l'État au 31 décembre 1993 dans la limite de 110 milliards de francs.
Bien que constitué depuis peu, le Fonds a déjà vu son périmètre s'élargir sensiblement. En effet, la loi de finances rectificative pour 1994 a mis à sa charge les majorations de pensions pour enfants du régime des exploitants agricoles versées au titre de l'exercice 1994 et la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, les validations de périodes de chômage des bénéficiaires de l'allocation spécifique de conversion et des chômeurs non indemnisés. En revanche, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution, par une décision du 29 décembre 1994, les dispositions du projet de loi de finances initiale pour 1995 qui visaient à étendre au régime des fonctionnaires et à celui des exploitants agricoles la prise en charge par le Fonds des majorations de pensions versées à partir de l'année 1995.
Les précédentes modifications s'inscrivaient dans le cadre d'une clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, certes limitée, dans un premier temps à sa branche vieillesse. La distinction du « contributif » et de « non-contributif » conduit à envisager un nouveau partage de responsabilités entre les partenaires sociaux et l'État et une différenciation du mode de financement, l'assurance vieillesse proprement dite restant financée par des cotisations sociales alors que les charges de solidarité seraient progressivement couvertes par des recettes de nature fiscale.
Le présent projet de loi crée une situation nouvelle en mettant à la charge du Fonds une prestation sui generis dont les antécédents ne sont pas à rechercher du côté de la sécurité sociale mais plutôt du côté de l'aide sociale. Il permet donc au Fonds de franchir une nouvelle étape dans son positionnement au sein du paysage de la protection sociale française. Même s'il ne faut pas minorer les préoccupations d'ordre conjoncturel dans le choix du mode de financement de cette prestation, le texte donne au FSV l'opportunité d'affirmer sa vocation à constituer un pôle d'attraction pour les dépenses n'entrant pas dans une logique d'assurance sociale.
b) Son incidence sur l'équilibre financier du Fonds
L'élargissement des missions du Fonds nécessite une actualisation des dispositions du code de la sécurité sociale avec notamment la création d'une section spécifique de dépenses destinée à isoler, d'un point de vue comptable, la participation du fonds au financement de la prestation d'autonomie. C'est ce qui est prévu à l'article 34. Mais il soulève surtout un problème général qui est celui de l'équilibre financier à partir de 1996 et d'autres problèmes plus spécifiques concernant les relations financières avec les départements.
- L'équilibre financier
Le Fonds est alimenté par le produit de la fraction supplémentaire de contribution sociale généralisée instaurée en 1993 (1,3 point) et pour l'essentiel des droits sur les alcools et les boissons non alcoolisés. Au total, en 1995, le fonds devrait être tout juste équilibré avec 66 milliards de recettes et 65,9 milliards de dépenses. En revanche, pour l'exercice 1996, le Fonds devrait être déficitaire à hauteur d'1 milliard. Même si le solde cumulé depuis 1994 restait positif à hauteur d'1,4 milliard, ces prévisions ne prennent pas en compte le versement prévu par le projet de Budget annexe des prestations sociales agricoles pour 1996 au titre des bonifications de pensions pour enfants à charge à hauteur de 2 milliards.
En l'état actuel, on ne voit pas comment le FSV pourrait financer sa contribution à la prise en charge de la prestation d'autonomie en 1996. Le Gouvernement estime en effet que le coût de celle-ci pourrait représenter, dès les premières années, 14 milliards sachant que les départements en assumeraient, sur la base des versements actuels d'ACTP et d'ASH, environ 9 milliards. En régime de croisière, c'est-à-dire dans environ trois ans, le coût du dispositif est évalué à 20 milliards.
Certes, on peut raisonnablement penser que les incertitudes pesant sur ce financement seront prochainement levées. D'une part, une disposition introduite, lors de la création du FSV, à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale à l'initiative de votre rapporteur prévoit qu'en cas de recettes insuffisantes, le gouvernement est tenu de soumettre au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fonds. D'autre part, le ministre de la Solidarité entre les générations a précisé, lors de son audition par la commission des Affaires sociales, que la question des ressources supplémentaires du fonds sera abordée à l'occasion du débat devant le Parlement sur la protection sociale qui aura lieu à la mi-novembre.
En tout état de cause, votre commission manifeste sa préférence pour un financement par la CSG. Elle considère, en effet, que cette ressource a naturellement vocation à financer une prestation dite de solidarité nationale et est cohérente avec le profil d'évolution des dépenses correspondantes.
Au-delà de la question de l'équilibre général du Fonds, il convient de s'interroger sur l'équilibre de chacune des sections de dépenses du fonds ainsi rebaptisées :
- Section I : Dépenses au titre d'avantages d'assurance vieillesse,
- Section I bis : Participation au financement de la prestation d'autonomie,
- Section II : Dépenses à titre exceptionnel.
La logique voudrait qu'à chaque section correspondent des recettes clairement identifiées. Cette présentation aurait en outre l'avantage d'éviter que les recettes destinées par exemple à la couverture des avantages d'assurance vieillesse soient finalement affectées au financement de la prestation d'autonomie.
La mise en pratique de ce principe s'avère néanmoins délicate compte tenu de la nécessité de ventiler le produit de la CSG entre plusieurs sections (en raison de la masse financière qu'il représente au sein des recettes du fonds, soit 80 % du total). Par ailleurs, le profil d'évolution des dépenses est très différent d'une section à l'autre et on prendrait alors le risque pour chaque section d'être systématiquement en suréquilibre ou un déséquilibre.
Votre commission vous propose, par voie d'amendement, de préciser que les recettes actuelles du Fonds seront affectées aux sections I et I bis et le solde à la section II, afin de rappeler que le Fonds finance prioritairement ses dépenses à caractère permanent et ensuite seulement procède au remboursement de la dette mise à sa charge. Si ces recettes sont insuffisantes ou si le solde susmentionné est inférieur aux dépenses de la section II, votre commission vous suggère de maintenir l'obligation pour le gouvernement de présenter des mesures destinées à assurer l'équilibre du fonds, visée à l'article L. 135-3.
- Les relations financières avec les départements.
Les modalités des relations financières entre le Fonds de solidarité vieillesse et les départements sont encore imprécises. L'article 26 renvoie par exemple les conditions relatives aux versements du FSV pour le financement de la prestation d'autonomie à un décret.
On notera que les relations financières entre le Fonds et les caisses de retraite bénéficiaires de ses versements sont actuellement régies par le décret en Conseil d'État n° 93-1354 du 30 décembre 1993. Celui-ci indique notamment que le Fonds verse à chacun des régimes des acomptes mensuels représentatifs des prévisions de dépenses et qu'ils sont régularisés dès réception des états justificatifs annuels liés au service desdites dépenses.
Afin d'éviter aux départements de faire l'avance des frais sur leurs ressources propres, ce qui pour beaucoup d'entre eux risquent de poser d'importants problèmes de trésorerie, votre commission vous propose de prévoir par amendement que le FSV versera également des acomptes mensuels pour les dépenses qu'il prend en charge au titre de la prestation d'autonomie.
Par ailleurs, partageant ce point de vue avec la commission des Finances, votre commission des Affaires sociales souhaite que la couverture des frais de gestion soit assurée par le FSV pour plusieurs raisons :
1°) L'attribution de la nouvelle prestation nécessite la mise en place de nouvelles procédures visées notamment aux articles 7 (équipes médico-sociales et 20 (suivi médico-social) du projet de loi.
Si on veut que cette prestation soit accordée dans des conditions qui garantissent l'égalité de traitement des demandeurs sur tout le territoire national, il ne faut pas que les frais de gestion ou les coûts de fonctionnement soient un frein à l'action des départements. Des études ont montré 1 ( * ) que la richesse fiscale départementale est en partie corrélée à la structure démographique et qu'en conséquence les départements ayant les plus lourdes charges, liées notamment au handicap du vieillissement de leur population sont aussi ceux qui ont les plus faibles ressources.
2°) Les départements sont actuellement engagés dans une profonde mutation de leurs interventions en matière sociale qui induit, dans un premier temps, un accroissement de leurs charges de gestion.
Cette nouvelle voie est également appelée « territorialisation de l'action sociale ». Elle concerne l'organisation du travail social et est liée à l'extension et à la diversification du champ d'intervention des services d'action sociale locale. Ainsi, un nombre croissant de départements tentent d'améliorer la cohérence dans le suivi du groupe familial, autour d'un service social rénové. Pour y parvenir, de nouveaux moyens sont mis en oeuvre comme la déconcentration de la gestion et l'amélioration des structures d'accueil, le renforcement de l'encadrement intermédiaire ou encore la mise en place de systèmes de communication plus performants.
Une étude de l'ODAS publiée en 1994 2 ( * ) permet de confirmer que cette évolution est engagée de façon importante dans plus d'un tiers des départements et qu'un second tiers entend procéder à des restructurations à moyen terme.
Or, comme le note l'ODAS, « même si ces démarches tendent à optimiser les politiques locales et donc à réduire les coûts, elles accroîtront dans un premier temps le poids des charges de gestion dans les budgets départementaux ».
3. Le financement par les communes
Le financement de la nouvelle prestation sera enfin partiellement assuré par les communes. L'article 32 du projet de loi prévoit en effet que les dépenses qui ne seront pas financées par le FSV seront prises en compte dans le calcul de la contribution financière des communes aux dépenses d'aide sociale visée à l'article 93 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
Cette participation est connue sous l'appellation de « contingent communal ». Les modalités de cette participation sont fixées par le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987. Celui-ci représente actuellement 15 % des dépenses départementales d'aide sociale et de santé, soit 9,4 milliards de francs. Sa progression est proche du taux d'évolution des dépenses nettes d'aide sociale et de santé, c'est-à-dire qu'elle varie depuis 1990 entre 8 et 9 % par an.
Votre commission relève que le projet de loi comporte une disposition spécifique concernant la participation des communes au financement de la prestation d'autonomie alors que le principe général visé à l'article 93 de la loi du 7 janvier 1983 est sensé viser l'ensemble des dépenses d'aide sociale. Cette mention confirme le rattachement de la prestation au domaine de l'aide sociale et les dépenses.
Mais, votre commission considère que cette disposition n'est acceptable qu'à trois conditions :
1) qu'on précise, comme c'est le cas actuellement pour les autres dépenses d'aide sociale, qu'il s'agira d'une participation aux dépenses nettes d'aide sociale obligatoire et de santé des départements, c'est-à-dire celles qui restent effectivement à leur charge après qu'aient été déduites toutes les recettes « en atténuation de dépenses ». Tel est notamment le cas des récupérations sur succession ;
2) qu'en contrepartie, les maires auront un droit de regard sur le dispositif et seront consultés au moment de l'instruction des demandes de prestation d'autonomie. Ceci constitue d'ailleurs un des principes directeurs ayant guidé votre commission, comme cela a été rappelé au début de cette seconde partie ;
3) que le comité des finances locales sera saisi de toutes les dispositions réglementaires qui découleront de l'article 32 du présent projet de loi. Le comité donne son avis à l'heure actuelle sur l'arrêté fixant la moyenne nationale de participation des communes, or, cet avis est très important compte tenu des difficultés financières que traversent les communes. En 1996, leurs recettes progresseraient en effet moins vite que leurs dépenses, soit 3,4 % contre 5,5 %. L'accroissement des charges de fonctionnement résultant notamment des dépenses sociales a des incidences de plus en plus perceptibles sur les capacités d'investissement de ces collectivités, qu'il conviendra de prendre en compte.
Votre commission, malgré ses nombreuses observations portant notamment sur les ambiguïtés relatives à la nature et au financement de la prestation d'autonomie ainsi créée, tient à souligner l'opportunité qu'il y a à légiférer rapidement en la matière. Elle considère, à cet égard, que le dépôt du présent projet de loi constitue une étape décisive auquel le Parlement doit apporter sa contribution.
Au cours de ses travaux préparatoires, elle a tenté de prendre en compte la forte et légitime attente qui existe dans la population, bien au-delà des bénéficiaires potentiels, sans méconnaître les problèmes complexes liés en particulier à la gestion du dispositif par les départements et à la participation financière du Fonds de solidarité vieillesse.
Ses amendements ont été constamment inspirés par un souci d'équité et de pragmatisme dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif.
Par ailleurs, elle a estimé que ce dispositif n'était acceptable que si son financement était clairement précisé. Les amendements qu'elle vous propose sur ces dispositions n'ont d'autre objectif que d'apporter aux collectivités territoriales et aux bénéficiaires sans oublier leurs familles, les garanties qu'ils sont en droit d'attendre de l'État.
Votre commission vous demande donc d'adopter ce texte sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous propose maintenant d'examiner.
* 1 Francis Kessler « Quelles prestations pour les personnes âgées dépendantes ? Panorama des propositions de réforme » - Droit social n° 1 Janvier 1995.
* 1 Lettre de l'ODAS - Numéro spécial - 1 er septembre 1995
* 2 Chiffres de l'ODAS.
* 1 ODAS - L'action sociale, dix ans de décentralisation 1984-1994.
* 1 Voir notamment Rapport ENA - Séminaire de questions sociales, Promotion Saint-Exupéry -1993.
* 2 ODAS - L'action sociale, dix ans de décentralisation 1984-1994.