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Proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

(Articles 7, 15, 24 et 103 du Règlement)

Modifications de coordination

Ainsi que l'indique l'exposé des motifs de la proposition de résolution, cet article a pour objet de tirer les conséquences rédactionnelles de l'institution d'une session parlementaire unique en modifiant par coordination plusieurs articles du Règlement du Sénat faisant référence à l'existence de deux sessions ordinaires.


· Paragraphe I (Article 7 du Règlement)

L'article 7 du Règlement traite de la nomination des commissions permanentes, jusqu'à présent nommées par le Sénat en séance publique « au début de la première session ordinaire suivant chaque renouvellement triennal ».

Il est proposé de remplacer cette mention par les termes « après chaque renouvellement triennal ».

Sur le fond, cette modification rédactionnelle n'emporte aucun changement, le renouvellement des commissions continuant d'avoir lieu en octobre tous les trois ans.

Quant au moment précis de ce renouvellement, qui aurait lieu « après » le renouvellement triennal sans plus d'indication, il est suffisamment explicité par l'article 8, alinéa premier, du Règlement, qui dispose que « le Sénat, après l'élection de son Président, fixe la date de la séance au cours de laquelle seront nommées les commissions permanentes ». Le Président du Sénat étant nommé tous les trois ans à l'ouverture de la session, le renouvellement des commissions aura donc bien lieu au début de celle-ci, comme le précisait l'ancien dispositif.


· Paragraphe II (Article 15 du Règlement)

L'article 15 du Règlement prévoit la réduction de moitié de l'indemnité de fonction à l'encontre d'un commissaire ayant fait preuve de trois absences consécutives non justifiées dans sa commission permanente. Cette sanction financière s'applique « jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire d'octobre ».

Ce paragraphe propose de supprimer purement et simplement la référence au mois d'octobre, désormais inopérante.

Votre commission des Lois a estimé préférable d'indiquer qu'il s'agit de la « session ordinaire suivante », étant entendu que cette précision rédactionnelle n'a pas d'incidence sur le fond.


· Paragraphe III (Article 24 du Règlement)

Ce paragraphe propose de remplacer, dans l'article 24 relatif aux mesures de publicité des dépôts des projets et propositions de loi ou de résolution, les termes « dans l'intervalle des sessions » par les termes « lorsque le Sénat ne tient pas séance », cette mention s'appliquant, durant la session, aux jours ou aux semaines sans séance et, bien entendu, durant toute l'intersession d'été.


· Paragraphe IV (Article 103 du Règlement)

En vertu de l'article 103, la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes est nommée par le Sénat « à l'ouverture de chaque session ordinaire d'octobre ».

Ce paragraphe supprime la référence désormais inopérante au mois d'octobre.

Sous réserve de la modification qu'elle a adoptée au paragraphe II, votre commission des Lois a adopté cet article.

Article additionnel après l'article premier

(Article 13 du Règlement)

Majoration du nombre des vice-présidents des commissions permanentes

Actuellement, le Règlement du Sénat ne précise pas la fonction exacte des vice-présidents des commissions permanentes, contrairement à ce qui est prévu pour les vice-présidents du Sénat (Article 3, alinéa 2).

Or, les activités des commissions ont fortement progressé depuis plusieurs années. Les commissions et leurs différentes émanations ont tenu l'année dernière 647 réunions (pour un total de 1 213 heures), soit beaucoup plus que la séance publique (814 heures).

Avec la session unique de neuf mois et la nouvelle organisation du travail parlementaire, cette tendance ne pourra que s'amplifier, le rôle des vice-présidents s'en trouvant renforcé, puisqu'ils devraient être appelés plus souvent à remplacer le Président de leur commission permanente.

Votre commission des Lois propose donc au Sénat de consacrer leur fonction en inscrivant expressément dans le Règlement du Sénat qu'ils peuvent suppléer et représenter le Président de la commission.

Le renforcement du rôle des vice-présidents l'a également conduite à proposer l'augmentation de leur nombre, que le Règlement fixe actuellement à quatre. Il lui semble opportun de porter ce nombre à six, comme c'est le cas pour les vice-présidents du Sénat lui-même. Dans les observations qu'il a fait parvenir au Président de votre commission des Lois, le Président de la commission des Affaires sociales, M. Jean-Pierre Fourcade, a d'ailleurs approuvé pleinement cette proposition.

Du même coup, disparaîtraient deux inconvénients révélés par la pratique actuelle. En effet, un nombre de vice-présidents inférieur à celui des groupes politiques a pour effet d'écarter systématiquement des vice-présidences le Groupe communiste républicain et citoyen ; d'autre part il pénalise le groupe dont est issu le Président de la commission car ce groupe se voit privé de vice-présidence.

L'augmentation à six du nombre des vice-présidents est destinée à permettre aux six groupes politiques actuels d'occuper chacun une vice-présidence, sans qu'il soit nécessaire d'inscrire dans le Règlement du Sénat ce principe d'une répartition équitable entre tous les groupes politiques.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois a inséré dans la proposition de résolution soumise à son examen.

Article 2

(Articles 14 et 21 du Règlement)

Temps réservé aux commissions - Missions d'information


· Paragraphe I : le temps réservé aux travaux des commissions

Dans le souci d'éviter la concomitance entre la séance publique et les réunions des commissions qui est l'une des causes principales d'une présence parfois insuffisante dans l'hémicycle, l'article 14 du Règlement réserve un jour aux commissions dans l'actuelle semaine parlementaire de quatre jours : « le Sénat consacre, en principe, la journée du mercredi aux travaux des commissions ».

Depuis plusieurs années ce « principe » a été régulièrement battu en brèche du fait de la surcharge de l'ordre du jour qui a conduit la Conférence des Présidents à proposer au Sénat de siéger le mercredi après-midi. Fort heureusement, la réunion du Conseil des Ministres a permis de préserver le mercredi matin.

Compte tenu du recentrage de la semaine parlementaire sur quatre jours, la proposition de résolution prévoit que le Sénat consacrera, toujours en principe, la journée du mercredi matin aux travaux de la commission.

Votre commission des Lois se félicite de ce que la proposition de résolution ait conservé le principe d'un temps réservé aux travaux des commissions.

L'expérience oblige cependant à constater qu'une matinée se révélera souvent insuffisante, et que les commissions continueront à devoir se réunir à un autre moment, notamment pour les auditions de ministres qui, par définition, ne peuvent avoir lieu le mercredi matin. A cet égard, il suffira de rappeler que la commission des Lois a siégé en 1994, 208 heures au cours de 91 réunions, soit près du quart des débats en séance plénière.

Les réunions des commissions pendant que le Sénat siège doivent être d'autant plus limitées que si elle n'est pas prévue pour la séance publique, l'obligation de présence est expressément prescrite par le Règlement (Article 15, alinéa premier, du Règlement). Par ailleurs la règle constitutionnelle selon laquelle un commissaire ne peut exercer plus d'une délégation est également strictement appliquée en commission.

Pour toutes ces raisons, le souhait a été émis à plusieurs reprises, notamment dans le rapport de nos excellents collègues MM. Henri de Raincourt, Gérard Larcher et Guy Allouche, chargés par le Bureau du Sénat d'établir des propositions pour la rénovation du travail parlementaire, que la Conférence des Présidents se charge de la coordination entre la séance publique et les travaux des commissions.

Les débuts de la session de neuf mois ont confirmé les difficultés de cet objectif.

Quoi qu'il en soit, votre commission vous propose de retenir la solution proposée.


· Paragraphe II : les déplacements des missions d'information hors de la métropole

Comme cela a été souligné dans les travaux préparatoires de la loi du 4 août 1995, l'intersession d'hiver plus que celle d'été permettait aux commissions libérées des contraintes de l'ordre du jour prioritaire de conduire des travaux de contrôle ou de réflexion, sans oublier que les commissions d'enquête étaient souvent constituées à la fin de la session budgétaire pour tenir l'essentiel de leurs réunions avant la reprise des travaux parlementaires en avril.

La suppression de l'intersession d'hiver posera de multiples problèmes et notamment celui des déplacements hors métropole des missions d'information.

Jusqu'à présent, ces déplacements pouvaient être librement décidés pendant les intersessions. Pendant les sessions du Parlement, l'article 21, alinéa premier, prohibait ces déplacements « sauf dérogation exceptionnelle accordée par le Bureau ».

Compte tenu de l'institution d'une session unique de neuf mois, la proposition de résolution assouplit cette prohibition : les déplacements des missions d'information hors de la métropole ne pourront avoir lieu pendant la session ordinaire « sauf pendant les semaines où le Sénat ne tient pas séance ou sauf dérogation accordée par le Bureau ».

Il faut tout d'abord remarquer que, à la différence du texte actuel, la rédaction proposée ne concerne que la session ordinaire et non les sessions extraordinaires.

Votre commission s'est ensuite interrogée sur la nécessité de maintenir une interdiction de principe des déplacements pendant la session des missions d'information hors de la métropole, qui s'applique notamment aux déplacements dans les départements et les territoires d'outre-mer.

Pour des raisons d'ordre pratique, les commissions qui n'ont pas toujours la maîtrise du choix du moment, auront sans nul doute des difficultés pour programmer une mission entre Noël et le Jour de l'an, autour du dimanche pascal ou encore pendant la dernière semaine de février.

Aussi bien pour les déplacements qui devront avoir lieu entre octobre et juin, y compris pour les missions ponctuelles et de brève durée, une dérogation sera demandée et il n'y a aucune raison de penser que le Bureau ne l'accordera pas d'une manière quasi systématique. Comme l'a d'ailleurs souligné M. Philippe de Bourgoing lors des travaux de votre commission, la proposition de résolution ne prévoit plus que cette dérogation aurait un caractère exceptionnel.

Sous le bénéfice de ces remarques et des observations formulées par M. Xavier de Villepin, Président de la commission des Affaires étrangères et par M. Jean François-Poncet, Président de la commission des Affaires économiques, votre commission propose au Sénat d'adopter les dispositions approuvées par les Présidents de groupe, assorties toutefois d'une modification permettant de prendre en compte la situation spécifique des départements et des territoires d'outre-mer.

Ainsi l'interdiction de principe posée par ce paragraphe ne concernerait que les missions effectuées « hors du territoire national » et non les missions « hors de la France métropolitaine ».

Cette rédaction laisserait aux commissions la possibilité d'organiser pendant la session une mission aussi bien en France métropolitaine que dans les DOM ou dans les TOM. Pour toutes ces missions il convient en effet de s'en remettre à la décision de la commission et au contrôle que le Bureau exercera en tout état de cause puisque son avis favorable sur les frais exposés est un préalable nécessaire à l'autorisation du Sénat.

Au-delà du problème des missions, votre commission des Lois croit utile de rappeler les inquiétudes exprimées par un certain nombre de parlementaires d'outre-mer -notamment M. Daniel Millaud- à l'égard des incidences de la session unique. Aussi conviendrait-t-il que le calendrier de dépôt et d'examen des textes concernant l'outre-mer prenne en compte les contraintes inhérentes à l'exercice du mandat parlementaire outre-mer.

Plus précisément, il serait souhaitable que les parlementaires des départements et des territoires d'outre-mer connaissent suffisamment à l'avance les semaines de séance consacrées aux textes intéressant l'outre-mer.

Article 3

(Articles 28 et 88 du Règlement)

Caducité des propositions et pétitions


· Paragraphe I : Règles de caducité des propositions de loi

Si un projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat n'est frappé d'aucune péremption, le Règlement prévoit des règles particulières de caducité pour les propositions de loi ou de résolution qui n'ont pas été discutées.

Ces propositions deviennent caduques de plein droit à la clôture de la deuxième session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées (Article 28 alinéa 2).

Elles peuvent toujours être reprises, en l'état, dans le délai d'un mois.

Une pratique déjà ancienne avait allongé la durée d'existence des propositions, car le délai de reprise était ouvert en fait le premier jour de la session ordinaire suivant celle de caducité. Par ailleurs, les propositions déposées au cours d'une intersession sont rattachées à la session ordinaire suivante.

Pour mieux comprendre ce régime de caducité, il suffit de prendre deux exemples :

1°) Une proposition de loi déposée le 15 avril 1993 devient caduque le 30 juin 1995. Le délai de reprise s'ouvre le 2 octobre, ce qui rend la proposition définitivement caduque le 2 novembre 1995.

2°) Une proposition de loi déposée le 15 juillet 1992 et devenue caduque le 20 décembre 1994 est frappée d'une caducité définitive le 2 mai 1995, sauf reprise à partir du 2 avril 1995.

Comme le précise l'exposé des motifs, la proposition de résolution tend à prévoir la caducité à l'ouverture de la troisième session ordinaire suivant celle au cours de laquelle elles ont été déposées.

Cet allongement de la durée de validité des propositions de loi ou de résolution a pour « conséquence » la suppression de la possibilité de reprise. Ainsi une proposition déposée le 19 décembre 1995 deviendra caduque le premier jour ouvrable d'octobre 1997.


· Paragraphe II : règles de caducité des pétitions

Cette idée d'allongement n'a pas été étendue aux pétitions qui deviendront caduques à l'ouverture de la session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées. Ainsi une pétition déposée le 19 décembre 1995 deviendra caduque le premier jour ouvrable d'octobre 1996, alors que selon le système antérieur, la caducité n'interviendrait que le 20 ou le 21 décembre 1996.

Votre commission n'a pu que relever l'extrême technicité de dispositions dont il ne faut pas surestimer l'importance, car en tout état de cause, rien n'empêchera un sénateur de déposer à nouveau une proposition antérieurement caduque.

Dans ces conditions, bien que l'allongement de la durée de vie des propositions déborde le cadre strict des implications directes de la dernière révision constitutionnelle, votre commission ne peut que vous proposer d'approuver l'article 3 de la proposition de résolution.

Article 4

(Article 29 du Règlement)

Aménagement de différentes dispositions relatives à la Conférence des Présidents

L'article 29 du Règlement détermine la composition et les compétences de la Conférence des Présidents.


· Paragraphe I (premier alinéa de l'article 29)

Ce paragraphe n'est pas lié à la révision constitutionnelle du 4 août 1995 mais procède à un ajustement terminologique découlant de la loi du 10 juin 1994 qui a transformé les « délégations parlementaires pour les communautés européennes » en « délégations parlementaires pour l'Union européenne ».

Le Président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne étant inclus dans les membres de la Conférence des Présidents, ce paragraphe propose d'opérer l'ajustement terminologique correspondant.


· Paragraphe II (premier alinéa de l'article 29) : la séance mensuelle réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par le Sénat.

Ainsi qu'il a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport, le Sénat a obtenu, lors de la révision constitutionnelle, qu'une séance par mois soit réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée.

Il s'agit d'une « super-priorité », l'ordre du jour librement fixé par le Sénat une fois par mois s'imposant à tout autre. Cet ordre du jour pourra comporter toutes les affaires relevant de la compétence du Sénat, qu'il s'agisse de propositions de loi ou de résolution, de questions, de débats, etc.

Le présent paragraphe organise les modalités pratiques de fixation du jour et de l'ordre du jour de cette séance mensuelle qui est déjà appelée « journée d'initiative parlementaire ».

Il est proposé que la Conférence des Présidents en fixe la date, ce qui ne nécessitera donc pas de ratification par la séance publique.

En vue de permettre aux sénateurs de connaître suffisamment à l'avance la date de cette séance mensuelle, votre commission des Lois a approuvé la proposition du rapporteur, selon laquelle la Conférence des Présidents fixera cette date au moins pour le mois suivant. Pour ce qui est de date de la première séance mensuelle de la session, en octobre, elle devra être fixée en septembre, ou mieux, en juin.

S'agissant de l'ordre du jour de cette séance, il serait fixé par le Sénat sur proposition de la Conférence des Présidents, ainsi qu'il est déjà pratiqué pour la fixation de l'ordre du jour complémentaire.

Lors des travaux de votre commission, M. Michel Dreyfus-Schmidt a présenté le texte d'un amendement selon lequel la Conférence des Présidents aurait inscrit à l'ordre du jour des propositions de loi en nombre proportionnel à l'effectif des groupes. Pour tenir compte de cette suggestion, votre rapporteur a proposé que l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée à l'initiative parlementaire soit établi par la Conférence des Présidents « en tenant compte de l'équilibre entre tous les groupes ».

Votre commission des Lois a approuvé ce principe qui est de nature à assurer dans le Règlement les droits de la minorité, étant entendu que ce principe sera mis en oeuvre selon des modalités arrêtées par la Conférence des Présidents.

Elle croit cependant nécessaire de souligner que la séance mensuelle d'initiative parlementaire ne devrait pas se confondre avec celle réservée par priorité aux questions orales, car l'article 48 de la Constitution institue très clairement deux priorités bien distinctes : l'une, chaque mois, pour une séance dont l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée, l'autre, au moins une fois par semaine, pour les questions.


· Paragraphes III et IV : ces deux paragraphes procèdent à des adjonctions de coordination dans les quatrième et cinquième alinéas de l'article 29, relatives à la décision du Sénat sur les propositions de la Conférence des Présidents en matière d'ordre du jour de la séance mensuelle d'initiative parlementaire.


· Paragraphe V (dernier alinéa de l'article 29) : modalités d'information du Gouvernement et des sénateurs sur les modifications de l'ordre du jour

Ce paragraphe modifie sur quelques points de détail les modalités d'information du Gouvernement, des groupes politiques, des Présidents des commissions et de chaque sénateur en cas de modification de l'ordre du jour.

Force est de reconnaître que cette proposition n'est pas une conséquence nécessaire de la dernière révision constitutionnelle. Par ailleurs, l'exposé des motifs ne fournit aucune explication sur la nécessité et la portée de la modification en question.

Votre commission relève qu'en l'état, la proposition de résolution n'a prévu aucune disposition particulière en vue d'une meilleure programmation des travaux du Sénat, pourtant ressentie comme une nécessité -tant par les assemblées que par le Gouvernement- et vivement souhaitée tout au long de la discussion du projet de révision.

On peut même considérer que cet effort de programmation sera une des clés du succès de la session unique, dans la mesure où celle-ci n'a pas pour but de siéger plus longtemps mais de siéger mieux.

L'Assemblée nationale, dans sa résolution du 10 octobre 1995, a adopté une procédure souple précisément destinée à améliorer la programmation de ses travaux. Cette procédure, jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 novembre 1995, comporte deux mesures :

- une programmation à l'échéance de trois semaines par la Conférence des Présidents, au lieu de deux semaines comme précédemment. L'article 48 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit en effet qu'au cours de sa réunion hebdomadaire, « la Conférence examine l'ordre du jour de l'Assemblée pour la semaine en cours et les deux suivantes ». A cette fin, le Gouvernement lui notifie ses demandes d'inscription à l'ordre du jour prioritaire ;

- une programmation plurimensuelle deux fois par session, à l'ouverture de celle-ci, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation d'un nouveau Gouvernement.

A cet effet, le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, non seulement des affaires qu'il prévoit d'inscrire à l'ordre du jour durant les mois à venir, mais aussi « de la période envisagée pour leur discussion ».

Bien entendu, ces procédures ne sont qu'indicatives, le Gouvernement pouvant modifier par la suite son programme prévisionnel en vertu de sa maîtrise de l'ordre du jour prioritaire, comme l'a d'ailleurs noté le Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 novembre 1995.

Pour autant, ces dispositions représentent une avancée qui prend tout son sens dans la perspective de la session unique de neuf mois, permettant à l'Assemblée nationale de se faire une première idée à la fois sur les sujets dont elle devra débattre mais aussi sur les périodes où elle sera en principe appelée à le faire. Sous réserve de modifications ultérieures, cela permettra à chaque député d'organiser son temps suffisamment à l'avance.

Votre commission des Lois, qui avait souhaité qu'un effort particulier soit entrepris en matière de programmation des travaux parlementaires, a décidé de proposer au Sénat l'introduction dans le Règlement du Sénat de mesures de programmation indicatives équivalentes à celles dont l'Assemblée nationale vient de se doter.

S'agissant de la programmation sur trois semaines, il vous est proposé que la Conférence des Présidents examine l'ordre des travaux du Sénat pour la semaine en cours « et les deux semaines suivantes ». A cette fin, elle serait informée des affaires dont le Gouvernement a décidé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire.

S'agissant de la programmation à moyen terme, le texte proposé par votre commission des Lois prévoit qu'à l'ouverture de la session, puis au plus tard le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, celui-ci informe la Conférence des Présidents des affaires dont il prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour du Sénat et de la période envisagée pour leur discussion.

Tel est l'objet du paragraphe VI que votre commission des Lois propose au Sénat d'adjoindre à l'article 4 de la proposition de résolution.

Article 5

(Article 32 du Règlement)

Jours et horaires de séance

Le présent article est destiné à mettre en oeuvre le dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution qui confère à chaque assemblée l'entière maîtrise des jours et des horaires des séances : « les jours et les horaires de séances sont déterminés par le Règlement de chaque assemblée ».


· Paragraphe I : Les jours de séance

A l'heure actuelle, le Sénat se réunit « en principe » les mardi, jeudi et vendredi de chaque semaine (article 32, alinéa 2).

Le Sénat peut néanmoins décider de tenir d'autres séances, en clair le mercredi, le lundi, voire le samedi ou dimanche, à la demande de son Président, du Gouvernement de la commission intéressée, de la Conférence des Présidents ou de trente membres dont la présence a été constatée par appel nominal.

Lors des travaux préparatoires de la dernière révision constitutionnelle, le plus large consensus s'était rapidement dégagé sur l'idée que l'instauration d'une session unique avait pour corollaire ou devait avoir pour contrepartie le recentrage de la semaine parlementaire sur trois jours au milieu de la semaine.

Aussi la proposition de résolution prévoit que le Sénat siègera « en principe » les mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine (de séance), ce qui revient à la suppression du vendredi comme jour normal de séance.

Cette solution ne peut être qu'approuvée en dépit de son incidence sur le temps réservé aux commissions, qui se trouve réduit d'une journée à une matinée.

Le recentrage de la semaine parlementaire satisfait ainsi une demande exprimée depuis plusieurs années.

Cet aménagement du temps parlementaire permet en effet de concilier les fonctions de député ou de sénateur avec les contraintes inhérentes à un mandat local ou à une activité professionnelle. En dehors de cela, il importe de donner à chacun d'entre nous la possibilité d'être présent au début et en fin de semaine dans son département, car l'activité d'un parlementaire ne saurait se limiter à sa présence dans l'enceinte d'un Palais législatif.

La proposition de résolution reprend par ailleurs la souplesse prévue à l'heure actuelle par l'alinéa 4 de l'article 32 qui permet au Sénat de décider de tenir d'autres jours de séance, en clair de siéger le lundi, le vendredi, le samedi voire le dimanche.

Ces « dérogations » au principe de la semaine parlementaire de trois jours seront décidées par le Sénat sur la proposition de la Conférence des Présidents mais aussi à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Il y a lieu de remarquer que, par rapport au droit actuel, la demande ne pourra plus émaner du Président ou de trente Sénateurs.

Par ailleurs, la possibilité de tenir d'autres jours de séance s'exercera dans la limite du plafond de jours de séance fixé à 120 par le deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution. En effet, lorsque le plafond sera atteint, il faudra appliquer les règles prévues par le troisième alinéa de l'article 28 de la Constitution pour les « jours supplémentaires de séance », qui supposent une décision du Premier Ministre, après consultation du Président de l'assemblée concernée ou de la majorité des membres de chaque assemblée.


· Paragraphe II : les horaires des séances

Selon le texte proposé, le Sénat siégerait « en principe » :

- le mardi, à partir de 9 H 30 jusqu'à 13 heures, l'après-midi à partir de 16 heures, pour permettre aux groupes politiques de tenir leur réunion hebdomadaire, jusqu'à 20 heures ;

- le mercredi après-midi à partir de 15 heures jusqu'à 20 heures ;

- le jeudi, à partir de 9 H 30 jusqu'à 13 heures et l'après-midi, de 15 heures à 20 heures.

Tel est le programme « normal » de la semaine parlementaire qui met un terme salutaire à la banalisation des séances de nuit.

Par ailleurs, la proposition de résolution a ouvert la possibilité pour le Sénat de décider le contraire sur la proposition de la Conférence des Présidents. En clair, le Sénat sur proposition de la Conférence des Présidents pourrait décider de siéger le mercredi matin ou de ne pas siéger par exemple le mardi matin ou le jeudi après-midi. Encore faut-il dans tous les cas que la Conférence des Présidents le propose, car elle seule a le droit de le faire.

Ainsi, « sauf décision contraire du Sénat sur la proposition de la Conférence des Présidents », la durée des jours de séance s'établira comme suit :

- Mardi : 7 heures 30

- Mercredi : 5 heures

- Jeudi : 8 heures 30,

soit un total de 21 heures de séance publique.

Il faut également noter que le jeudi sera le jour où le Sénat sera en temps normal appelé à siéger le plus longtemps.

Il va sans dire également que ces horaires ne sont pas préfix puisque la séance pourra notamment commencer après 9 heures 30 ou être suspendue avant 13 heures, par exemple le mardi pour permettre à la Conférence des Présidents de se réunir en fin de matinée.

L'article 5 de la proposition de résolution prévoit enfin expressément que « la séance publique pourra se prolonger au-delà de ces horaires, soit sur proposition de la Conférence des Présidents, soit sur décision du Sénat, sur proposition du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ».

En fait, cette disposition laisse au Sénat la possibilité de prolonger ses travaux au-delà de 13 heures ou de 20 heures, donc de décider, en cas de nécessité, une séance de nuit.

Pour ce qui est de brèves prolongations, jusqu'à 13 heures 30 ou 20 heures 30 par exemple, cette idée rejoint celle exprimée par le Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Seguin : « De même, pour que l'heure de fin de séance ne constitue pas un butoir trop rigide, l'Assemblée nationale pourrait décider de prolonger la séance lorsqu'il apparaît qu'un débat en cours pourrait être achevé « dans le mouvement » à une heure raisonnable ».

Pour ce qui est des séances de nuit, votre commission des Lois se bornera à former le voeu qu'elles ne redeviennent pas une méthode habituelle de travail comme nous avons dû le déplorer ces dernières années.

Votre commission vous propose d'adopter cette disposition sous réserve d'une modification d'ordre rédactionnel. En effet, dans l'hypothèse où la proposition émane de la Conférence des Présidents, le texte proposé ne précise pas si la décision revient au Sénat.

Pour combler cette lacune, votre commission vous propose de préciser que « le Sénat peut décider de prolonger la séance publique au-delà de ces horaires sur proposition de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ». Il faut simplement noter qu'un Président de groupe politique ne sera pas en droit de solliciter une « prolongation » de la séance en cours.

Paragraphe III : disposition de coordination

Enfin, votre commission approuve la suppression du quatrième alinéa, dont le contenu est transféré au deuxième aliéna.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des deux modifications exposées ci-avant, votre commission vous propose d'approuver la nouvelle rédaction de l'article 32 de notre Règlement, qui contribuera sans nul doute à l'amélioration de nos méthodes de travail.

Elle confirme en tout cas l'importance des amendements adoptés par le Sénat à l'article 28 de la Constitution. Désormais, chaque Assemblée dispose d'une pleine autonomie dans la maîtrise de ses jours de séance ou de ses horaires. Rappelons que cette autonomie n'est pas même limitée par les pouvoirs que le Gouvernement tient de l'article 48 sur l'ordre du jour prioritaire, car le Sénat a tenu à spécifier en tête de cet article que l'ordre du jour prioritaire du Parlement était déterminé par le Gouvernement sans préjudice de l'application notamment du dernier alinéa de l'article 28 qui reconnaît enfin l'entière liberté du Parlement pour la détermination des jours et des horaires de séance.

Article 6

(insertion dans le Règlement d'un nouvel article 32 bis)

Mise en oeuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles sur les semaines de séance et les jours supplémentaires de séance

Cet article propose d'insérer dans le Règlement du Sénat un nouvel article 32 bis définissant les modalités de mise en oeuvre des dispositions de la révision constitutionnelle relatives aux semaines de séance et aux jours supplémentaires de séance.

Votre commission des Lois a constaté que cet article 32 bis ne paraissait pas avoir pris en compte tous les aspects de la notion de « jours supplémentaires de séance ».

Aussi, avant même d'aborder le texte proposé par cet article, convient-il de rappeler le mécanisme adopté par le Constituant.


· Les semaines de séance

L'article 28, alinéa 2, de la Constitution dispose que « le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne peut excéder cent vingt. Les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée ».

La fixation des semaines de séance vaudra sous réserve des jours supplémentaires de séance qui viendraient à être décidés en application de l'article 28, alinéa 3, de la Constitution. En effet, tout jour de séance tenu en dehors des semaines décidées par le Sénat sera un jour supplémentaire non pas par rapport au plafond, mais par rapport aux semaines de séance telles qu'elles sont prédéterminées par chaque assemblée.


· Le plafond de 120 jours de séance

Il s'agit d'un plafond global -un « crédit de jours »- sur lequel s'imputera tout jour où le Sénat aura siégé en séance publique, quelle que soit la durée de cette séance.

D'autre part, ce « crédit de jours » inclut aussi bien les jours de séance tenus à l'initiative du Gouvernement qu'à l'initiative du Sénat. L'un comme l'autre disposent d'un « droit de tirage » identique.

Une fois épuisé le plafond de 120 jours, les autres jours de séance relèveront du régime des jours supplémentaires.


· La notion de « jour supplémentaire » de séance

La structure de l'article 28 de la Constitution a été conçue de telle sorte que cette notion s'apprécie tant en fonction du plafond qu'en fonction des semaines. Ainsi est un jour supplémentaire de séance tout jour de séance :

- tenu après épuisement du plafond de 120 jours (donc à partir du 121e jour) ;

- ou tenu en dehors des semaines de séance, telles qu'elles auront été fixées par le Sénat.

Si le Sénat est appelé à siéger en dehors des semaines fixées, ce jour supplémentaire de séance s'imputera sur le plafond de 120 jours si celui-ci n'est pas encore épuisé.

Pour ce qui est de la définition des jours supplémentaires de séance par rapport aux semaines de séance, le Conseil constitutionnel a bien rappelé dans sa décision du 8 novembre 1995 (considérant 11 ) que le mécanisme particulier prévu par le troisième alinéa de l'article 28 de la Constitution « ne trouve à s'appliquer que dans le cas » où une des deux conditions suivantes serait remplie : soit que le plafond de 120 jours ait été dépassé, soit que l'assemblée doive siéger en dehors des semaines qu'elle a décidées.

Or le texte proposé pour le troisième alinéa (3) de l'article 32 bis vise seulement les jours supplémentaires « au-delà de la limite fixée par le deuxième alinéa » de l'article 48 de la Constitution, ce qui paraît ne recouvrir que le cas de dépassement du plafond de 120 jours.

Le sens du dispositif constitutionnel ayant été rappelé, le texte proposé pour le nouvel article 32 bis appelle plusieurs observations.


· Premier alinéa : fixation des semaines de séance

Ainsi qu'il est prévu à l'article 48, alinéa 2, de la Constitution, le Sénat fixerait au début de chaque session ordinaire les semaines de séance de la session, sur proposition de la Conférence des Présidents. Il est également prévu que le Sénat puisse ultérieurement, en cas de nécessité, décider de les modifier sur proposition de la Conférence des Présidents.

Votre commission des Lois a décidé de supprimer les termes « en cas de nécessité », la décision du Sénat en ce domaine relevant de son appréciation souveraine. On imagine d'ailleurs mal que le Sénat modifie en cours d'année ses semaines de séance s'il n'y en avait pas la nécessité.


· Alinéa 2 : cet alinéa définit les jours de séance, au sens de l'article 28 de la Constitution, comme « ceux au cours desquels une séance a été ouverte ».

En fait, cette définition est nécessaire pour lever toute ambiguïté sur le décompte des jours à l'intérieur du plafond de 120 ou des jours supplémentaires, dans l'hypothèse où une séance viendrait à se prolonger au-delà de minuit. A ce sujet, le rapporteur de la révision constitutionnelle, le Président Jacques Larché, précisait bien dans son rapport en première lecture que « si la séance se prolonge au-delà de minuit, on peut estimer qu'il s'agit du même jour de séance ».

Cette hypothèse devra toutefois demeurer exceptionnelle, eu égard au principe de la suppression autant que possible des séances de nuit.

Alinéa 3 : cet alinéa a inscrit dans le Règlement le principe de la tenue éventuelle de jours supplémentaires de séance, comme le prévoit l'article 28, alinéa 3, de la Constitution.

Votre commission a complété cet alinéa afin de prendre en compte les deux acceptions constitutionnelles des « jours supplémentaires », c'est-à-dire les jours décidés au-delà du plafond de 120 jours -comme le prévoyait la proposition de résolution- mais aussi les jours décidés en dehors des semaines de séance fixées par le Sénat.

Par ailleurs, votre commission des Lois a réaménagé la rédaction de cet alinéa pour y transposer les termes exacts de la Constitution. C'est ainsi que les jours supplémentaires pourront être organisés soit « sur décision du Premier Ministre après consultation du Président du Sénat » (et non « à la demande du Premier Ministre »), soit sur décision de la majorité des membres du Sénat.

Bien entendu, la décision de tenir des jours supplémentaires de séance doit s'entendre dans le cadre des dispositions du Règlement du Sénat sur les jours de séance, « en principe » les mardi, mercredi et jeudi.


· Alinéa 4 : cet alinéa fixe la procédure d'information du Sénat, des groupes, des commissions et des sénateurs lorsque la tenue de jours supplémentaires de séance a été décidée par le Premier Ministre.

Là encore, il convient de substituer aux termes « la demande » (émanant du Premier Ministre) les termes « la décision ». Par ailleurs, lorsque le Sénat tient séance, il a paru que l'information du Sénat sur cette décision par le Président du Sénat lui-même -comme le prévoit la proposition de résolution - pourrait être une procédure assez lourde. Aussi, puisque le Sénat serait en séance, votre commission des Lois propose-t-elle de confier cette mission au Président de séance, ce qui ne dispense en revanche aucunement de l'obligation constitutionnelle de la consultation préalable du Président du Sénat lui-même.


· Alinéa 5 : cet alinéa précise les modalités selon lesquelles la majorité des membres composant le Sénat peut décider de tenir des jours supplémentaires de séance, par communication au Président du Sénat d'une demande accompagnée de la liste des signataires et de la signature de ceux-ci.

Il s'agit d'une des deux modalités qui avaient été envisagées par le Président Jacques Larché dans son rapport en deuxième lecture sur la révision constitutionnelle, l'autre étant une décision au scrutin public, abordée au sixième alinéa :

« Votre commission estime que l'exigence de la majorité des membres de chaque assemblée devrait être interprétée d'une manière très souple. On peut ainsi considérer que la condition requise par la Constitution serait satisfaite si la décision était prise soit sous la forme d'une demande écrite émanant de la majorité des sénateurs, soit, si le Sénat siège, à l'occasion d'un scrutin public qui réunirait ladite majorité. ».

Votre commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel sur cet alinéa, afin d'y viser les « jours supplémentaires de séance », ainsi que le prévoit la Constitution, et non les « jours de séance supplémentaires ».


· Alinéa 6 : cet alinéa vise le cas des jours supplémentaires de séance décidés en séance par scrutin public à la majorité des membres composant le Sénat, sur proposition du Président du Sénat, de la Conférence des Présidents ou d'un Président de groupe.

Votre commission a estimé nécessaire de permettre également aux Présidents des commissions permanentes ou spéciales de soumettre une telle proposition, la tenue de jours supplémentaires de séance pouvant leur apparaître souhaitable pour entreprendre ou poursuivre dans de bonnes conditions l'examen de textes dont leur commission est saisie.

Par ailleurs, il convient de viser les mesures d'information prévues à l'alinéa 5, qui incluent notamment le Gouvernement, et non celles de l'alinéa 4, dans la mesure où le Gouvernement ne sera pas nécessairement représenté au cours de la séance où la tenue de jours supplémentaires de séance serait décidée par scrutin public.

S'agissant de ce scrutin public lui-même, il résulte du texte proposé qu'il ne donnera lieu à aucun débat.

Article 7

(Article 39 du Règlement)

Débat sur la déclaration du Gouvernement prévue à l'article 11 de la Constitution

Avec l'extension du champ du référendum, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a instauré, lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, une nouvelle procédure comportant une déclaration de celui-ci devant chaque assemblée, suivie d'un débat (article 11, alinéa 2, de la Constitution).

Cet article a pour objet d'inscrire dans le Règlement du Sénat le principe du débat et, comme l'indique l'exposé des motifs, de permettre que ce débat puisse être organisé par la Conférence des Présidents dans les conditions prévues à l'article 29 bis du Règlement. L'exposé des motifs ajoute qu'en pareille hypothèse, la discussion du projet de loi serait immédiatement interrompue.

La nécessité de telles dispositions, qui paraissent quelque peu redondantes avec l'article 11, alinéa 2, de la Constitution, est d'ordre essentiellement technique.

En effet, les règles d'organisation des débats par la Conférence des Présidents sont structurées autour des articles 29 bis et 39, alinéa 4, du Règlement du Sénat. A défaut de l'insertion d'un nouvel alinéa dans l'article 39, la Conférence des Présidents n'aurait pas les moyens d'organiser le débat sur la déclaration du Gouvernement.

Quoi qu'il en soit, votre commission a modifié la rédaction proposée sur deux points.

En premier lieu, les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle montrent clairement que la déclaration du Gouvernement intervient après que le référendum a été décidé par le Président de la République : en fait, la déclaration ne sera effectuée que si le Président de la République « a décidé » de soumettre au référendum un projet de loi, sur proposition du Gouvernement.

D'autre part, le texte proposé indiquait que « le cas échéant, la discussion dudit projet de loi est immédiatement interrompue ». Cette hypothèse ne vaut bien sûr que si la discussion a déjà commencé. D'autre part, il n'y a pas en droit interruption mais seulement suspension de la discussion, car celle-ci pourrait fort bien reprendre si, au vu précisément du débat parlementaire, le Président de la République décidait finalement de renoncer à la voie référendaire pour laisser se poursuivre la discussion parlementaire, sauf pour le Gouvernement à retirer son projet de loi.

La rédaction proposée par votre commission des Lois pour la seconde phrase du nouvel alinéa de l'article 39 répond à ces observations.

Enfin, dans la mesure où le référendum pourrait être décidé sur un texte dont était saisi une commission spéciale, il conviendrait d'ajouter dans le quatrième alinéa de l'article 39 une mention visant le Président de cette commission spéciale de façon à lui permettre, s'il y a lieu, de bénéficier dans le débat organisé du temps de parole spécifique susceptible d'être accordé au Président de la commission intéressée.

Article additionnel après l'article 7

(Article 45 du Règlement)

Modalités de mise en oeuvre de l'article 41 de la Constitution

L'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement d'opposer au cours de la procédure législative l'irrecevabilité aux propositions et amendements n'étant pas du domaine de la loi ou contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38 (habilitation à légiférer par la voie d'ordonnances).

Cette procédure est tombée en quasi-désuétude, et on ne peut que s'associer aux observations du rapporteur de la révision du Règlement de l'Assemblée nationale, notre excellent collègue M. André Fanton, pour qui « l'irrecevabilité prévue à l'article 41 s'est révélée incapable d'enrayer ce qui constitue aujourd'hui, de l'avis général, l'une des principales causes de la dégradation de la qualité de la loi, à savoir la multiplication des dispositions de nature réglementaire au sein des textes législatifs ».

Soucieuse d' « enrayer » cette dégradation, l'Assemblée nationale avait adopté une disposition selon laquelle tout député pourrait inviter le Gouvernement à opposer l'irrecevabilité de l'article 41, cette demande étant suivie d'un débat.

Le Conseil constitutionnel a toutefois censuré cette disposition, où il voyait une atteinte aux prérogatives du Gouvernement dans la mesure où il aurait dû « exposer au cours d'un débat les raisons de nature à déterminer son appréciation ».

En revanche, le Conseil constitutionnel n'a pas jugé contraire à la Constitution une seconde disposition selon laquelle le Président de l'Assemblée nationale pourra désormais consulter le Président de la commission des Lois ou un membre du Bureau désigné à cet effet avant de se prononcer sur l'irrecevabilité opposée par le Gouvernement. Il a pareillement approuvé le fait que soit réservée la discussion d'un amendement ou d'un article auquel l'irrecevabilité a été opposée, jusqu'à ce que le Président de l'Assemblée nationale ait statué, alors qu'auparavant la séance était suspendue.

Votre commission des Lois estime, pour la mise en oeuvre des mêmes dispositions constitutionnelles, préférable que le Sénat et l'Assemblée nationale appliquent les mêmes procédures, à la différence des pratiques internes qui ressortissent à la libre appréciation de chaque assemblée.

D'autre part, il serait dommage que contrairement au Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ne puisse pas consulter, s'il le souhaite, le Président de la commission des Lois ou un membre du Bureau sur une question d'ordre essentiellement juridique.

Aussi votre commission des Lois propose-t-elle au Sénat de compléter la proposition de résolution par un nouvel article introduisant dans le Règlement la même consultation facultative que celle adoptée par l'Assemblée nationale et approuvée par le Conseil constitutionnel.

Bien entendu, cette consultation facultative serait absolument sans incidence sur la faculté de chaque sénateur et de la commission compétente -voire du Gouvernement- d'opposer une exception d'irrecevabilité à l'encontre d'une disposition dont ils estimeraient qu'elle est contraire aux dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution.

Article 8

(Articles 73 bis et 83 ter du Règlement)

Dénomination réglementaire de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Cet article prend en compte dans deux articles du Règlement le changement de dénomination légale de la délégation parlementaire pour l'Union européenne, tel qu'il a été exposé dans le commentaire de l'article 4, paragraphe I (cf supra).

Article 9

(Articles 75 bis, 77, 78 et 82 du Règlement)

Questions d'actualité et questions orales

La dernière révision de la Constitution a eu pour objectif essentiel de revaloriser la fonction de contrôle du Parlement sur la politique du Gouvernement, qui peut s'exercer en séance publique à travers les questions.

Aussi, à l'initiative de l'Assemblée, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a-t-elle prévu au deuxième alinéa de l'article 48 qu'une séance par semaine « au moins » serait réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.

Pour la mise en oeuvre de cette disposition, la proposition de résolution suggère :

1. d'instituer deux fois par mois des questions d'actualité au Gouvernement,

2. de réserver la matinée du mardi par priorité aux questions orales au lieu du vendredi matin.

La proposition de résolution prévoit en outre d'aménager sur plusieurs points le régime juridique des questions orales sans ou avec débat.


· Paragraphe I : les questions d'actualité au Gouvernement

La séance mensuelle des questions d'actualité instituée en 1982 n'a aucune base réglementaire : c'est la Conférence des Présidents qui, en concertation avec le Gouvernement, a défini les règles de procédure applicables. Il avait été décidé, on s'en souvient, d'agir ainsi pour éviter la censure du Conseil constitutionnel qui s'était montré, par le passé, peu ouvert à des propositions similaires du contrôle parlementaire.

Le paragraphe I de l'article 9 de la présente proposition a pour premier objet de consacrer dans le Règlement cette catégorie de questions.

L'ordre du jour comporterait, deux fois par mois, des questions au Gouvernement « en liaison avec l'actualité ».

Comme à l'heure actuelle, c'est à la Conférence des Présidents qu'il reviendrait d' « arrêter » la répartition des questions entre les groupes et les non-inscrits, en tenant compte de leur importance numérique et de fixer les modalités de leur dépôt et de la procédure suivie en séance.

On pourrait s'interroger sur l'opportunité de définir les questions d'actualité comme étant des questions « en liaison avec l'actualité ». Les questions orales ne peuvent-elles pas non plus présenter un rapport avec l'actualité ? Ne s'agit-il pas plutôt de l'actualité immédiate ou de l'actualité politique générale ? Ne faut-il pas limiter ces séances bimensuelles à des questions de portée nationale ? Autant de questions que soulève cette définition...

A titre de comparaison, le Règlement de l'Assemblée nationale est muet sur la définition et le régime juridique des questions au Gouvernement. Ces questions y sont simplement visées à l'article 15 de l'Instruction générale du Bureau dont le paragraphe II est libellé comme suit :

« Les questions au Gouvernement ont un caractère spontané : elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées ».

S'agissant du Sénat, la question peut se poser de savoir s'il est en définitive souhaitable de figer dans une disposition du Règlement la périodicité des questions posées au Gouvernement en liaison avec l'actualité.

Sur la forme, en effet, le Règlement du Sénat sera ainsi plus détaillé que celui de l'Assemblée nationale, alors que le génie de notre Règlement est précisément de ne pas entrer trop avant dans des détails susceptibles d'être réglés par la pratique.

Sur le fond, on constate par ailleurs que la révision constitutionnelle a donné aux assemblées la possibilité d'organiser chaque semaine une séance de questions au moins. Fixer la périodicité à deux séances par mois représente une autolimitation qui n'est peut-être pas souhaitable : pourquoi figer un système de façon plus stricte que ne le prévoit la Constitution ? L'expérience pourrait d'ailleurs montrer d'ici quelques années que deux séances de questions d'actualité par mois se révèlent insuffisantes.

Quoi qu'il en soit, pour une matière qui intéresse au premier chef les groupes politiques, votre commission ne peut que s'en remettre à leur point de vue. Tout au plus convient-il de prévoir que la Conférence arrête la répartition non pas de ces questions, mais de leur nombre entre les groupes.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'approuver l'insertion dans le chapitre XII du règlement d'une division A bis comportant un seul article consacré aux questions d'actualité.


· Paragraphe II : Le temps réservé aux questions orales

A l'heure actuelle, l'alinéa premier de l'article 77 du Règlement réserve « la séance du vendredi » par priorité aux questions orales. Toutefois, la Conférence des Présidents peut, à titre exceptionnel, décider de reporter au mardi l'application des dispositions prioritaires de l'article 48 alinéa 2 de la Constitution.

Dans son paragraphe II, l'article 9 de la proposition de résolution tend à prévoir que la matinée de la séance du mardi est réservée par priorité aux questions orales.

Force est de constater que la rédaction proposée est en retrait par rapport au texte actuel du Règlement. Sans doute peut-on y voir l'une des conséquences indirectes du recentrage de la semaine parlementaire sur trois jours ? Le paradoxe serait néanmoins que le temps réservé aux questions soit réduit à l'occasion de la mise en oeuvre d'une réforme constitutionnelle destinée à renforcer les moyens dont le Parlement peut disposer pour contrôler le Gouvernement.

Qui plus est, il n'est pas assuré que cette rédaction soit strictement conforme au deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution, selon lequel une séance par semaine est réservée par priorité aux questions des parlementaires. Une séance n'est pas « une demi-séance ». Certes, cela ne signifie pas que les questions orales puissent occuper tout un jour de séance, compte tenu des autres contraintes de l'ordre du jour du Parlement. Il n'en reste pas moins que selon la Constitution, la priorité doit porter sur une séance au moins par semaine.

Là encore, les dispositions proposées représentent une autolimitation des pouvoirs reconnus au Sénat, alors que la révision constitutionnelle a au contraire souhaité les augmenter.

Peut-être aurait-il été plus sage de s'inspirer sur ce point de l'article 134 du Règlement de l'Assemblée nationale : « Les séances de questions orales sont organisées par la Conférence des présidents ».

Mais comme cette proposition de résolution a recueilli la pleine approbation des Présidents des groupes du Sénat, votre commission des Lois ne peut que s'en remettre à leur appréciation.


· Paragraphe III : La procédure des questions orales sans débat

Le Règlement du Sénat consacre aux questions des dispositions très détaillées.

Selon l'alinéa premier de l'article 78, le Président appelle les questions dans l'ordre fixé par la Conférence des Présidents. Il énonce le numéro du dépôt de la question, le nom de son auteur, son titre sommaire et précise à quel membre du Gouvernement elle a été adressée, puis il donne la parole à celui-ci. L'auteur de la question ou l'un de ses collègues désigné par lui pour le suppléer peut seul répondre au ministre.

La pratique des questions orales sans débat s'est développée dans un sens différent, dans la mesure où le Président donne la parole immédiatement au ministre intéressé.

L'auteur de la question ou son suppléant dispose de cinq minutes pour répondre au ministre.

Si l'on se réfère à l'exposé des motifs, la proposition de loi tend à « remodeler cette procédure en instaurant un véritable dialogue entre l'auteur de la question et le Gouvernement ».

Mais ce dialogue serait limité dans le temps : l'auteur de la question disposerait de trois minutes pour « développer » sa question et de deux minutes pour répondre au Gouvernement, ce qui fait un total de cinq minutes, soit le temps dont dispose un sénateur pour présenter un amendement.


· Paragraphe IV : Les questions orales avec débat connexes

L'article 9 de la proposition de résolution, dans son paragraphe IV, suggère de supprimer l'article 81 du Règlement qui permet au Sénat, sur proposition de la Conférence des Présidents, de décider la « jonction des questions orales avec débat connexes ».

Cette suppression pourra soulever des difficultés lorsque plusieurs sénateurs déposeront des questions traitant d'un même sujet. Il appartiendra dans ce cas à la Conférence des Présidents d'organiser la discussion conjointe de ces questions.


· Paragraphe V : La procédure des questions orales avec débat

Le dernier paragraphe dudit article réaménage l'organisation du débat portant sur une question orale avec débat.

Comme à l'heure actuelle, l'auteur d'une question orale avec débat disposerait d'un temps de parole de vingt minutes.

Pour l'organisation du débat, la Conférence des Présidents aurait l'option entre deux formules :

- soit les orateurs autres que l'auteur de la question se verront appliquer les dispositions de l'article 29 bis sur l'organisation de la discussion générale d'un texte ;

- soit chaque groupe disposera d'un temps de parole de dix minutes : dans ce cas l'auteur de la question et l'orateur pourraient répondre au Gouvernement pour une durée n'excédant pas cinq minutes.

Sur ce dernier point, votre commission vous propose de clarifier la rédaction de la proposition de résolution.

En effet dans le second cas visé par le paragraphe V de l'article, la discussion d'une question orale avec débat s'organiserait comme suit :

- auteur de la question : 20 minutes

- orateurs des groupes : 10 minutes par groupe

- intervention du ministre

- réponse de l'auteur de la question et d'un orateur par groupe : cinq minutes chacun.

Aussi bien, votre commission vous propose de préciser qu'à la suite de l'intervention du ministre, l'auteur de la question et l'orateur de chaque groupe disposent chacun de cinq minutes pour répondre au Gouvernement.

D'une manière plus générale, il y a lieu de faire observer que les paragraphes III à V ne sont pas directement « impliqués » par la révision du 4 août 1995.

Toutefois, comme elles ont été pleinement approuvées par les Présidents des groupes politiques, votre commission ne peut que vous proposer de les retenir.

Article 10

(chapitre XIV et articles 85 à 86 bis du Règlement)

Dispositions relatives à la Haute Cour de Justice et à la Cour de justice de la République

Cet article n'est pas lié à la dernière révision constitutionnelle mais à celle du 27 juillet 1993 relative, notamment, à la Haute Cour de justice et à la Cour de justice de la République.

On sait que cette révision de 1993 a limité la compétence de la Haute Cour de justice à la haute trahison du Président de la République (article 68 de la Constitution), les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement dans l'exercice de leurs fonctions relevant désormais d'une juridiction nouvelle, la Cour de justice de la République (articles 68-1 à 68-3 de la Constitution).

Les modalités d'application de cette réforme ont été déterminées par une loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993, dont certaines dispositions doivent être prises en compte dans le Règlement du Sénat.

ï Paragraphe I : ce paragraphe propose simplement de modifier l'intitulé du chapitre XIV du Règlement du Sénat, pour y viser aussi la Cour de justice de la République.

ï Paragraphe II : dispositions relatives à l'élection des sénateurs juges titulaires et suppléants de la Haute Cour de justice (article 85 du Règlement).

Après chaque renouvellement triennal, le Sénat élirait ses douze juges titulaires et ses six juges suppléants par scrutins séparés à la majorité des suffrages exprimés. Ces dispositions sont pratiquement la reprise du texte de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice, tel que modifié par la loi organique précitée du 23 novembre 1993.

On relève que l'élection serait à la majorité absolue des suffrages exprimés, conformément à la loi organique, et non plus comme précédemment, à la majorité absolue des membres composant le Sénat.

S'agissant du moment de l'élection, le texte proposé précise qu'après chaque renouvellement partiel du Sénat, la date du scrutin serait fixée par la Conférence des Présidents, alors que le texte actuel indiquait que cette opération devait avoir lieu « dans le mois de la première séance qui suit chaque renouvellement partiel ». On aurait pu songer à rétablir ce délai maximum d'un mois, mais en définitive, la loi organique ne l'indique pas, non plus d'ailleurs que le Règlement de l'Assemblée nationale modifié à ce sujet le 26 janvier 1994.

Il appartiendra donc à la Conférence des Présidents de fixer la date qui lui semble la plus opportune.


· Paragraphe III : insertion dans le Règlement du Sénat d'un nouvel article relatif à la Cour de justice de la République.

Là encore, il s'agit de permettre la désignation des six juges titulaires et des six juges suppléants du Sénat à la Cour de justice de la République, dans les conditions prévues par l'article premier, alinéa premier, de la loi organique du 23 novembre 1993 précitée.

De fait, beaucoup des dispositions de cet article sont redondantes avec la Constitution.

On note d'ailleurs qu'avant même l'introduction dans le Règlement d'un article spécifique, le Sénat a pu élire ses juges de la Cour de justice de la République lors de sa séance du 26 octobre 1995, les dispositions de la loi organique étant pratiquement d'application directe.

Quoi qu'il en soit, les dispositions proposées ont été approuvées par les Présidents de groupe. Le mécanisme est quasiment le même que pour l'élection des juges à la Haute Cour de justice, à cette exception qu'il serait procédé par un seul scrutin secret plurinominal, le nom d'un candidat suppléant étant associé à celui de chaque candidat titulaire. La parité du nombre des juges titulaires et suppléants autorise un tel système, alors qu'à la Haute Cour de justice, le nombre des juges titulaires est le double de celui des juges suppléants.

Article 11

(Article 105 du Règlement)

Modalités de mise en oeuvre du nouveau régime de l'inviolabilité parlementaire

Comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de résolution, l'article 7 de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a profondément modifié le régime de l'inviolabilité parlementaire.

Par rapport au régime antérieur, trois innovations essentielles ont été décidées, concernant :


· Le champ de l'immunité

- Désormais, l'autorisation du Sénat n'est plus nécessaire pour l'engagement des poursuites, alors qu'elle l'était précédemment lorsque le Parlement était en session.

- En revanche, l'immunité vaut maintenant à l'égard de toute « mesure privative ou restrictive de liberté », alors que le texte ancien prévoyait uniquement l'arrestation.

ï L'instance compétente : le Bureau devient seul compétent pour examiner les demandes tendant à autoriser l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté, que le Parlement soit en session ou non.

ï La portée de la « suspension des poursuites » : la suspension des poursuites, de la détention ou des mesures privatives ou restrictives de liberté demeure de la compétence du Sénat mais ne vaudra que pour la durée de la session, alors que depuis une vingtaine d'années, les assemblées considéraient que cette suspension valait en principe jusqu'à la fin du mandat de l'intéressé.

Votre commission des Lois rappelle qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi tirant les conséquences du passage à la session unique et de la modification du régime de l'inviolabilité parlementaire, elle a présenté au Sénat un amendement précisant dans la loi les modalités selon lesquelles le Bureau du Sénat devra être saisi des demandes d'arrestation ou de tout autre mesure privative ou restrictive de liberté. Il ne lui semblait pas en effet que de telles dispositions doivent figurer dans le Règlement du Sénat ni dans l'Instruction générale du Bureau, l'opposabilité de ces textes de caractère interne à des instances extérieures au Parlement pouvant un jour être mise en doute.

Quant au présent article, outre l'abrogation de dispositions désormais sans objet (toutes celles qui concernaient l'examen par le Sénat des demandes de levée d'immunité, cette compétence ayant été transférée au Bureau), il précise les modalités d'examen et la portée des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un sénateur (article 26, alinéas 3 et 4, de la Constitution).


· Paragraphe I : désignation d'une commission ad hoc

Chaque fois qu'il y aurait lieu pour le Sénat d'examiner une proposition de résolution déposée à cette fin, une commission de trente membre serait nommée à la représentation proportionnelle des groupes et de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

Le mécanisme proposé comporte une différence sensible avec celui appliqué antérieurement à la désignation des membres des commissions ad hoc, calqué sur la désignation des membres des commissions permanentes (affichage d'une liste, avis en séance publique et constat de la ratification de cette liste par le Sénat en l'absence d'opposition dans le délai d'une heure après l'avis).

L'exposé des motifs de la proposition de résolution indique qu'il faut « permettre la nomination dans les meilleurs délais, notamment lorsque le Sénat ne siège pas » d'où « une procédure souple : la commission est constituée à la représentation proportionnelle sans passage en séance publique ».

En pratique, il est proposé que la nomination des membres de la commission prenne effet dès la publication au Journal officiel de la liste des candidats arrêtée par les groupes et la réunion administrative.


· Paragraphe II : adjonction de deux nouveaux alinéas à l'article 105 du Règlement.

Il est tout d'abord proposé dans un nouvel alinéa (3) que les conclusions de la commission soient obligatoirement déposées dans les trois semaines à compter de sa désignation, et qu'elles soient inscrites à l'ordre du jour du Sénat par la Conférence des Présidents dès la distribution du rapport.

En l'état de sa rédaction, on peut s'interroger sur l'effectivité de cette disposition, car comment obliger une commission à déposer ses conclusions dans un délai qui, d'ailleurs, n'est peut-être pas le mieux adapté, d'autant que le rapport d'une commission peut déboucher sur l'absence de conclusions ?

Le dernier alinéa proposé (4) indique que « saisi d'une demande de la suspension de la poursuite d'un sénateur détenu ou faisant l'objet de mesures privatives ou restrictives de liberté, le Sénat peut ne décider que la suspension de la détention ou de tout ou partie des mesures en cause ».

Sur le fond, votre commission s'est interrogée sur l'utilité de cette disposition, estimant que « qui peut le plus peut le moins », selon un brocard qui s'applique en particulier au droit pénal.

L'Assemblée nationale a toutefois adopté une disposition équivalente, jugée non contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

En définitive, l'ensemble de cet article ayant emporté l'adhésion de tous les Présidents des groupes du Sénat, votre commission des Lois ne peut que s'en remettre à leur appréciation.

Article 12

(Articles 47 et 51 du Règlement)

Dispositions de coordination

ï Le premier paragraphe de cet article abroge dans l'article 47 du Règlement les références aux accords de Communauté, devenues sans objet par suite de l'abrogation par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 de toutes les dispositions constitutionnelles relatives à l'ancienne Communauté française.

ï Le paragraphe II fixe les modalités de report à l'ordre du jour d'un vote qui ne peut avoir lieu faute de quorum (article 51 du Règlement).

Jusqu'à présent, en pareil cas, le vote était reporté à la séance suivante, laquelle ne pouvait être tenue moins d'une heure après. Il est proposé que désormais, le vote soit reporté à l'ordre du jour du même jour de séance ou de la séance suivante, avec le maintien du délai d'une heure.

Comme l'indique l'exposé des motifs, cette « coordination technique » évitera que des motifs de simple procédure n'imposent dans tous les cas la tenue d'une séance supplémentaire (en fait, un jour de séance) qui s'imputerait sur le plafond de 120 jours de séance.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a décidé à l'unanimité de soumettre au Sénat la proposition de résolution dont la teneur suit :