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Projet de loi de finances pour 1996

 

DEUXIÈME PARTIE LES PERSONNELS

CHAPITRE PREMIER LES EFFECTIFS MILITAIRES ET CIVILS

L'évolution des effectifs du ministère de la Défense est retracée par la loi de programmation militaire 1995-2000.

Si cette référence a cessé d'être opérante pour l'équipement des armées, elle garde une signification pour les effectifs. En effet la diminution des effectifs prévue pour 1996 (- 5 778 emplois) reste à peu près cohérente avec les prévisions de la programmation (- 5 000 emplois), mais fait apparaître de sérieuses distorsions, notamment, pour ce qui concerne l'armée de Terre (cf. infra I). Compte tenu des mesures d'ajustement et de transfert la réduction nette d'effectifs porte sur 5 469 emplois.

Depuis 1987 près de 100 000 emplois ont été supprimés. En 1996 les effectifs - 600 508 - se répartiront entre les militaires pour 5/6 et les civils pour 1/6.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

Pour 1996 la répartition des effectifs sera la suivante :

EFFECTIFS EN 1996

Les effectifs par armée ou par catégorie de personnels évolueront comme suit

EFFECTIFS CIVILS ET MILITAIRES DE LA DÉFENSE

Les créations d'emplois, conformes aux orientations du Livre blanc (accroître la professionnalisation des forces, donc leur capacité de projection ; renforcer l'encadrement ; développer le renseignement ; renforcer la Gendarmerie) n'apportent toutefois qu'une contribution quantitativement très limitée à celles-ci :

I. LES EFFECTIFS MILITAIRES

Les effectifs militaires passeront de 503 813 à 500 653. Le solde net s'établit à - 3 160 emplois.

Cette diminution des effectifs frappe les trois armées mais épargne la Gendarmerie pour laquelle, au contraire, 169 emplois seront créés.

A. ARMÉE DE TERRE

La diminution des effectifs voit ses effets aggravés par les contraintes statutaires et la chute des départs, due à la détérioration de la situation de l'emploi et à la fixation d'une limite d'âge unique pour les sous-officiers.

1. Les sous-officiers

a) Réduction du recrutement

Destinée à résorber le sureffectif sous-officiers (environ 1 700 fin 1994), cette réduction est sévère : moins de 1 500 recrutés en 1995, contre plus de 2 800 en 1993.

Elle entraîne des conséquences pénalisantes pour les sous-officiers : sous encadrement dans les postes subalternes et dévalorisation des grades (en raison du déficit en jeunes sous-officiers pour tenir les fonctions de leur grade) en particulier.

En contrepartie les taux de sélection sont élevés, 1/8 pour les candidats, jusqu'à 1/18 pour les candidats à l'ENSOA où ne sont plus admis que des bacheliers.

b) Ralentissement de l'avancement

Une réduction de 30 % des flux d'avancement, conséquence de la chute des départs, a des effets préoccupants sur le moral et sur le dynamisme du corps.

2. Les officiers

On retrouve les problèmes mentionnés pour les sous-officiers : réduction du recrutement, freinage de l'avancement, mais avec une acuité moindre, sauf pour ce qui concerne l'avancement des capitaines « hors créneau » des armes.

Le nombre des capitaines dans cette situation - lié au statut - est passé d'une cinquantaine il y a 10 ans à plus de 550 aujourd'hui (10 % des capitaines) et pourrait atteindre le millier à la fin de la décennie.

Au-delà des mesures de gestion (changements de corps, par exemple), il est donc nécessaire de développer les aides spécifiques au départ qui tiennent compte du faible nombre d'annuités pour retraite atteint par ces capitaines.

B. ARMÉE DE L'AIR

Le projet de budget « air » pour 1996 prévoit une déflation de 517 postes d'appelés du contingent. En effet le volume des incorporations subit de très importantes fluctuations, indépendantes du besoin des armées.

Cette déflation toutefois ne peut être étalée sur l'ensemble des incorporations mensuelles.

C. MARINE

La diminution des effectifs de quartiers-maîtres et matelots (- 75), la légère augmentation des effectifs d'officiers (+ 14) s'inscrit dans le mouvement de repyramidage qui se fait aux dépens des emplois de quartiers-maîtres et matelots et au profit des emplois d'officiers et d'officiers-mariniers. Le ralentissement des départs de ces deux catégories se confirme, avec les conséquences inéluctables sur le recrutement et l'avancement. La diminution des postes d'appelés (- 351) accroîtra encore le taux de professionnalisation qui dépasse 70 %.

Les sureffectifs autorisés (militaires d'activé) pour tenir compte des délais d'adaptation aux réductions d'effectifs vont être résorbés.

II. LES EFFECTIFS CIVILS

A. ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

Résorption des sureffectifs

(1). Les emplois de médecins ont été budgétés.

- Par catégorie

- Par organisme de rattachement

B. LES SUPPRESSIONS, CRÉATIONS ET TRANSFORMATIONS D'EMPLOIS PRÉVUES POUR 1996

Ces suppressions portent sur :


·1 317 postes à la Délégation générale pour l'armement dont 1033 sur comptes de commerce ;


·1 244 postes dans les services extérieurs ;


·74 postes à l'administration centrale.

Elles s'accompagnent de la création de 76 emplois dont :


·40 pour la Direction générale de la sécurité extérieure ;


·36 pour la Gendarmerie.

III. UN RÉEXAMEN INDISPENSABLE: LES EFFECTIFS DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

Nous nous sommes attachés, à partir de documents budgétaires, à essayer de cerner les effectifs de l'administration centrale.

Cette tâche nous a semblé d'autant plus indispensable que les effectifs globaux se réduisent et que de nombreuses unités des forces ont été corrélativement dissoutes.

Or les documents ne sont pas cohérents entre eux et, de ce fait, la plus grande incertitude pèse sur cette question.

A. UNE RECENSION INCOHÉRENTE ET INCOMPLÈTE

1. La définition de l'administration centrale

Le décret portant organisation centrale du ministère de la Défense, en date du 6 décembre 1977, énumère états-majors, délégations, inspections, directions et services formant l'administration centrale du ministère de la Défense ; une cinquantaine d'organismes sont ainsi cités : états-majors des armées et des trois armées et organismes rattachés, délégation générale pour l'armement et directions rattachées, secrétariat général pour l'administration et directions rattachées, direction générale de la gendarmerie, direction générale de la sécurité extérieure, direction de la protection et de la sécurité de la défense, délégation aux affaires stratégiques, service d'information et de relations publiques, sous-direction des bureaux du cabinet, bureau des officiers généraux etc..

2. Le budget voté (vert)

Le chapitre 31-01 «  Administration centrale  » recense pour 1995 2 601 emplois civils, répartis entre le Secrétariat général pour l'administration (1 646) et les autres organismes centraux et 64 emplois militaires qui sont uniquement ceux de chefs d'état-major (4), majors généraux (4), directeurs (9), délégués (2) et inspecteurs généraux (4).

Ces effectifs sont, en tant qu'effectifs de l'administration centrale, à l'évidence sous-estimés dans cet unique chapitre prétendant, selon son libellé, les recenser.

On trouve cependant, dans un autre article (chapitre 31-02 article 70) des effectifs de la DGSE (2 516), partie intégrante de l'administration centrale, aux termes du décret de 1977 ; l'on s'étonne, du reste, que les effectifs de cette direction « sensible » soient ainsi publiés au statut, par catégorie, à l'unité près, alors qu'aucune indication n'est donnée sur les effectifs d'aucune autre direction centrale.

3. Le budget de programmes (blanc)

La présentation des effectifs et des crédits se fait actuellement sous la rubrique « administration centrale et territoriale », agrégat hétéroclite où se retrouvent « les organismes qui assurent la direction, le contrôle et l'administration générale des armées tant sur le plan central que sur le plan territorial », « des participations fournies par les armées à des activités extérieures ainsi que diverses contributions financières » ; y figurent également « certaines dépenses qui ne sont pas affectées à des programmes déterminés ou qui sont assujetties à des procédures centralisées ».

Il est donc vain de chercher dans un agrégat aussi peu spécifique ce qui revient exactement à l'administration centrale.

4. Le projet de budget (bleu)

N'y figurent que les crédits du chapitre 31-01 et la variation des effectifs payés sur chapitre, chapitre tout à fait partiel, on l'a vu, s'agissant de l'administration centrale, ainsi que les mesures de créations pour le chapitre 31-02 (DGSE).

On y retrouve, par ailleurs, une présentation des mesures nouvelles et des mesures acquises par ce projet, dans un agrégat « administration générale », agrégat dont le libellé ne correspond pas à celui de l'actuel budget de programmes (mais qui était celui figurant sur ces budgets jusqu'en 1991, année où l'appellation « administration générale » a fait place à celle d'« administration centrale et territoriale »). On peut donc s'interroger sur le contenu réel de cet agrégat.

Cela étant, on voit mal, au vu de ces documents, comment les effectifs de l'administration centrale peuvent être vraiment suivis, contrôlés et maîtrisés.

B. UN ALOURDISSEMENT DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

1. Une évolution masquée

A partir de 1991, on Ta noté, le module « administration générale » du budget de programmes change de libellé et devient « administration centrale et territoriale » mais son contenu est resté, apparemment, le même.

On note toutefois de 1991 à 1992, une chute des effectifs et ce module qui passe de 29 676 en 1991, à 18 246 en 1992. Or, toutes ces dernières années de nouvelles structures d'administration centrale ont été créées : inspection de l'action sociale, délégation aux affaires stratégiques, direction du renseignement militaire etc..., ainsi que des postes de conseillers du gouvernement pour la défense, payés par le ministère et des conseillers économique, diplomatique, scientifique auprès du ministre mais en dehors de son cabinet.

De 1992 à 1995 selon les budgets de programmes, les effectifs passent de 18 246 à 18 822 mais ce chiffre en très légère augmentation ne correspond pas aux effectifs réels de l'administration centrale définis par le décret de 1977 qui oscillent vraisemblablement entre 25 à 30 000 personnes.

La nouvelle présentation des budgets de programmes a, en fait, escamoté une partie des contributions apportées par chacune des trois armées et par la Gendarmerie aux effectifs de l'administration centrale. En effet, chiffrée dans le budget de programmes, à plus de 18 000 en 1991, ces contributions selon les documents produits tombent, depuis 1992 à 12 000. Or elles restent, en réalité, proches de 18 000, officiers, sous-officiers et militaires du rang.

2. Une conception dépassée

La notion d'administration centrale a été récemment redéfinie par le législateur et par le gouvernement.

La loi sur l'organisation territoriale de la République du 6 février 1992, traite dans son titre I, de l'administration de l'État. La circulaire du Premier Ministre du 26 juillet 1995 fixe, quant à elle, un certain nombre d'objectifs « pour la mise en oeuvre de la réforme de l'État ».

La circulaire comme la loi soulignent la nécessité de confier aux administrations centrale les seules missions qui ne peuvent être déléguées à un autre niveau que le niveau national et de mieux différencier les fonctions de régulateur (prévoir, analyser, concevoir, préparer et évaluer) et celles d'opérateur (gérer, appliquer les réglementations, servir des prestations). Or, ainsi que le prévoit la circulaire qui s'inscrit, sur ce point, dans le fil de la loi précitée, « les tâches de gestion aujourd'hui encore prises en charge par les administrations centrales devront être résolument transférées vers les services déconcentrés. Corrélativement, les effectifs réels des administrations centrales doivent être sensiblement réduits. Je fixe à cet égard, pour l'ensemble de l'État, un objectif de 10 pour cent de réduction d'ici à la fin de l'année 1996 ».

Nous ne pouvons que souscrire à ces directives et à cet objectif.

Les directives sont claires : elles appellent à l'évidence un réexamen des effectifs et des structures de l'administration centrale du ministère de la Défense telles qu'ils ont été fixés il y a maintenant près de 20 ans.

Quant à l'objectif de réduction des effectifs, le projet de budget pour 1996, comme il est présenté, ne permet pas de vérifier s'il va être atteint, ni même s'il va commencer à être réalisé, sauf en ce qui concerne une très légère diminution nette de 70 emplois sur le chapitre 31-01. Mais qu'en est-il de l'évolution de la grande masse des effectifs civils et militaires de l'administration centrale ?

C. UNE RÉFLEXION INDISPENSABLE SUR LES STRUCTURES ACTUELLES

Le décret d'organisation de 1977 a connu de nombreuses modifications. Ces réajustements successifs ne paraissent trouver leur raison d'être que dans le seul allongement de la liste des organes d'administration centrale.

La question de la composition et du volume de l'administration centrale n'a toutefois pas échappé à l'attention des autorités du ministère de la Défense qui l'ont placée parmi les réflexions actuellement conduites au sein du Comité stratégique.

Sans doute existe-t-il une certaine particularité de l'organisation centrale de la Défense. Celle-ci, en effet, n'est pas uniquement une « administration » centrale du fait de la présence d'états-majors et de services centraux de soutien. Pour autant, elle ne peut rester à l'écart des directives et des objectifs qui viennent d'être rappelés.

Il importe, en particulier, qu'une revue de tous les organismes centraux soit menée de façon à identifier leurs activités et leurs effectifs et, cas par cas, leur raison d'être y compris pour les organismes les plus récemment créés : Direction du renseignement militaire et Délégation aux « affaires stratégiques » (celles-ci auraient-elles - ou devraient-elles - déserté les états-majors ?).

Les délocalisations ne devraient, en outre, être envisagées que si les organismes en cause remplissent des fonctions qui rendent leur maintien indispensable ; elles ne seraient sans cela, qu'un moyen de tourner l'objectif de réduction des effectifs de l'échelon central.

Une remise en ordre s'impose donc. Elle passe par une réflexion - en cours - du ministère sur ses propres structures centrales, réflexion qui était absente du Livre blanc. Elle doit aboutir à une vue claire et complète de la consistance des effectifs de l'administration centrale et à une information convenable du Parlement sur ce point.

Sans doute convient-il de se garder de vues trop sommaires s'agissant d'un ensemble aussi complexe et diversifié que la Défense. La conception et la décision doivent bien entendu disposer des moyens qui lui sont nécessaires.

Rappelons-nous cependant que lorsque le ministère de la marine est devenu ministère de la marine et des colonies, au siècle dernier, on s'était contenté d'ajouter un étage rue Royale. Lorsque les effectifs militaires ont commencé à diminuer, il y a quelques années, on a supprimé des régiments sur le terrain et on a construit un étage supplémentaire boulevard Saint-Germain...

CHAPITRE II LES APPELÉS DU CONTINGENT

Le service national continue à se dérouler dans des conditions globalement peu satisfaisantes. Nous avons à diverses reprises, dans nos rapports précédents, signalés les motifs d'insatisfaction tenant, en particulier, à l'inégalité des jeunes appelés au service. Un rapport récent du Conseil économique et social, actualisant l'ensemble des constatations, n'a pu que noter le maintien, sinon la dégradation d'une situation qui doit appeler des mesures significatives et vigoureuses.

Parmi les choix que doit proposer le Comité stratégique créé par le ministre de la Défense, celui sur l'exercice du service national est certainement le plus nécessaire et sans doute, parmi les plus malaisés.

S'agissant de la conscription, quelques principes intangibles doivent être rappelés :

ï seul le service militaire peut la justifier,

ï le service national doit être égal, universel mais aussi efficace : il a son coût ;

ï la loi, qui seule peut imposer les sujétions de la conscription doit être respectée, ce qu'elle n'est plus actuellement compte tenu de la multiplication des formes de service par le biais de « protocoles ».

Nous ne reviendrons pas (cf. notre rapport sur le projet de budget pour 1994) sur l'inégalité dans l'exécution du service national due à la multiplication des statuts : formes civiles, formes militaires et protocoles. Seules les formes militaires du service national sont parfaitement encadrées, donnant lieu à un rigoureux contrôle du temps de service auquel s'ajoute, le plus souvent, un éloignement du domicile, la solde des appelés étant de surcroît, la rémunération la plus modeste de toutes les formes de service national.

Nous nous en tiendrons ici au seul service militaire et examinerons d'abord l'appel puis la situation des appelés.

A. L'APPEL

1. L'adaptation quantitative de la ressource aux besoins

Quantitativement le service militaire reste la forme première du service national : plus de 90 % des appelés, en effet, effectuent un service militaire.

Toutefois le nombre d'appelés à des formes civiles a doublé de 1988 à 1995. Durant les mêmes périodes les objecteurs de conscience sont passés de 2 600 à 9 200 ; en effet, à la différence des formes civiles, l'objection de conscience est un droit qui n'est assorti d'aucun contingentement.

* Mise en oeuvre du service à 10 mois qui provoque une augmentation du nombre des appelés en année pleine.

Il est de plus en plus difficile de saisir la ressource : la prévision quantitative de celle-ci dépend essentiellement, du fait des dispositions du code du service national sur les reports, de comportements individuels. La loi permet, en effet, aux jeunes gens de faire leur service entre 18 ans (s'ils sont volontaires pour un appel avancé) et 22 ans, voire 24, 25 ou 27 ans, pour les bénéficiaires de report pour études ou préparation militaire. Le report initial concerne, actuellement, 93 % d'une classe d'âge et en 1994 plus de 1,2 million de jeunes ont bénéficié d'un report d'incorporation.

Évolution des reports au recensement pour les classes d'âge 1987 à 1996

(Pourcentages calculés par rapport au nombre de recensés)

Évolution du nombre total d'administrés en report au 1er mars des années 1988 à 1995

Cette évolution tient essentiellement à trois causes.

Tout d'abord l'information des intéressés, et en particulier les campagnes d'information sur le service national qui font mieux connaître les possibilités de différer la date d'appel.

En deuxième lieu, la prolongation de la scolarité et l'accès plus large aux études supérieures, qui accroît les demandes de report faites dès le recensement.

Enfin, l'évolution des mentalités, les changements de situation familiale, la situation du marché de l'emploi poussent à retarder l'entrée dans la vie active et, partant, la date d'incorporation.

La Direction centrale du service national (DCSN) se trouve donc confrontée à un problème de plus en plus épineux, la détermination de la fraction du contingent à incorporer tous les deux mois : il lui faut d'une part maintenir des flux aussi équilibrés que possible pour assurer la régularité du fonctionnement des forces, d'autre part tenir compte des fluctuations de la ressource à incorporer dont la détermination quantitative devient de plus en plus difficile à anticiper compte tenu de l'accroissement du nombre de reports, reports que les intéressés peuvent résilier à tout moment. Quatre vingt dix pour cent des jeunes en report choisissent ainsi la fraction de contingent avec laquelle ils souhaitent être incorporés, plus des VA avec un préavis de 2 à 4 mois seulement ; le rythme des études scolaires et universitaires conduisant plus de 60 % des jeunes à choisir les trois appels du second semestre (août, octobre, décembre) dont près de 40 % pour le seul appel d'octobre. Parallèlement la « marge de manoeuvre » provenant de la possibilité de recourir à la tranche de naissance (jeunes gens n'ayant fait aucune demande) est passée de 1989 à 1994, de 22 % à 4 % du contingent annuel, la masse des reports résiliés et des reports échus passant, durant la même période d'un peu plus de 50 % à 95 %. Le déséquilibre par rapport aux besoins oblige donc à décaler certains appels ; cette mesure prise une seule fois et pour une durée de 2 à 6 mois maximum, est, du reste, notifiée aux intéressés aussi tôt que possible.

2. L'adaptation qualitative de la ressource

- L'inclination pour le service militaire : de nombreuses disparités régionales.

Deux indicateurs permettent de prendre une mesure de l'état d'esprit vis-à-vis du service militaire :

· les inscrits d'office, c'est-à-dire les jeunes gens qui ne répondent pas aux demandes de recensement, soit par négligence soit par acte délibéré ;

· les objecteurs de conscience : c'est-à-dire les jeunes gens qui refusent le service des armes.

On note, à propos de ces deux indicateurs d'importantes disparités d'une région à l'autre. Ainsi le pourcentage des inscrits d'office est le moins élevé en Bretagne (4 %) et le plus élevé en Ile-de France (31 %).

- La satisfaction prioritaire des besoins du service militaire : de nettes déficiences qualitatives.

La ressource est qualitativement très hétérogène. La ressource de haut niveau est fortement sollicitée par les formes civiles, compte tenu des finalités de celles-ci et de leur capacité d'attraction.

D'une manière générale la sélection pour l'accès aux formes civiles (coopération, aide technique, police nationale) ou à certaines formes militaires (Gendarmerie) détourne des armées et plus particulièrement de l'armée de Terre qui absorbe la plus grosse part du contingent la ressource « haut de gamme ». De surcroît, seul le volontariat peut alimenter les formes civiles de service et il n'est donc pas possible d'imposer à celles-ci une proportion de « bas niveaux ». De ce fait les armées sont, par la force des choses, les seuls organismes d'accueil d'une ressource préalablement écrémée et détournée vers d'autres formes de service.

De surcroît, obligées d'incorporer tous les jeunes gens y compris ceux proches de la marginalisation sociale ou y ayant plongé, les armées devraient pouvoir mieux identifier certaines « populations » pour lesquelles des problèmes d'adaptation peuvent se poser (double nationaux qui font l'objet d'accords internationaux dont certains sont un défi au bon sens (3(*)) - ou condamnés, notamment). Or la Direction du service national est soumise, sur ce point, nous l'avons déjà signalé dans notre rapport de l'année dernière, mais aucune amélioration n'a été apportée, à un contrôle strict, vétilleux et parfois excessivement tatillon de la CNIL qui contrarie cette identification. Celle-ci permettrait cependant de prendre des mesures pour une meilleure intégration et éviterait certains « dérapages » regrettables qui se sont produits ici et là, de façon tout à fait isolée, au demeurant. On ne peut en faire grief aux armées dès lors qu'on leur refuse les moyens de les éviter.

La disparité de niveau initial a, du reste, conduit l'armée de Terre à différencier l'instruction donnée aux appelés selon le principe de modularité, chaque module permettant d'adapter la formation à l'appelé et à son emploi futur. Il s'agit là d'une initiative tout à fait judicieuse mais qui alourdit, il faut le noter, la tâche d'instruction et d'encadrement déjà rendue plus répétitive par le raccourcissement à 10 mois de la durée du service militaire.

- l'adaptation aux besoins en cours de service : le volontariat pour un service long (VSL)

La formule du VSL permet de rentabiliser la qualification obtenue par une formation plus poussée sur une période de temps plus longue. En outre elle permet d'échapper aux contraintes d'emploi des appelés et de faire participer ceux-ci aux opérations extérieures (40 % des VSL actuels ont signé l'acte de volontariat pour les opérations extérieures prévu par l'article L 70 du code du service national).

Les effectifs des jeunes appelés volontaires en service long (VSL) s'établissent comme suit :

Signalons que la formule du volontariat service long dépasse l'adaptation qualitative aux besoins des armées puisque deux formules de VSL sont destinées à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes à l'issue de leur service militaire :

ï la formule du « VSL spécialistes », qui permet de délivrer une formation permettant d'obtenir un titre professionnel ;

ï la formule du « VLS pré-qualification » qui permet à des jeunes en grande difficulté de trouver une possibilité de réinsertion à l'issue d'un volontariat spécifique.

B. LA SITUATION MATÉRIELLE DES APPELÉS

Elle a sa place dans la revalorisation du service militaire, mais n'est qu'un volet de celle-ci.

1. Amélioration de la situation financière


· Revalorisation du prêt des appelés au 1er mars 1996 (+ 2,62 % - coût : 33,205 millions de francs) ;

TAUX JOURNALIER DU PRÊT DES APPELÉS PAR GRADE

ï Revalorisation de la prime pour service en campagne des appelés au 1er janvier 1996 (+ 1,4 % ; coût : 1,167 MF) ;

ï Revalorisation de l'indemnité de séjour en Allemagne des appelés au 1er janvier 1996 (+ 1,4 % ; coût : 0,451 MF).

2. Amélioration du contenu du service

L'effort de qualification des emplois sera, modestement, poursuivi : 102 emplois de soldats de 2ème classe seront transformés en 20 emplois d'aspirants et 82 emplois de sergents (coût 2,040 MF).

Par ailleurs, dans la perspective d'une meilleure insertion dans la vie civile, le nombre des cellules « emploi » va être augmenté ainsi que celui des VSL « pré-qualification » (coût 13,8 MF).

C. L'AVENIR DE LA CONSCRIPTION

De toutes les implications nombreuses et profondes de ce sujet, actuellement examiné par le Comité stratégique, votre Rapporteur, en rappelant la nature philosophique, politique, sociale, économique de celles-ci s'en tiendra à quelques aspects strictement financiers.

A cet égard deux questions lui paraissent plus précisément devoir être posées :

- Quel doit être le poids des considérations strictement financières ?

- Quel est le poids de celles-ci ?

Quant à la première question, votre Rapporteur sans rouvrir le vaste débat des besoins et des moyens, considère cependant que la contrainte budgétaire ne peut dicter à elle seule la consistance de ce qu'il est convenu d'appeler « l'effort de défense ». Comme le rappelle le Livre blanc : « Le niveau des ressources consacrées à la défense doit répondre au projet politique du pays et aux exigences de sa sécurité, il est déterminé par sa liberté d'indépendance et le souci de garantir son autonomie stratégique ».

Si l'on envisage une modification de la part respective de la professionnalisation et de la conscription, modification pouvant aller jusqu'à la suppression de celle-ci, non pas à effectifs constants mais à titre III constant ou même régressant, compte tenu du coût d'une armée de métier, les objectifs de la politique de défense, les missions des armées, les hypothèses d'emploi des forces doivent être réexaminées. Nous ne serions plus dans la même programmation, mais nous ne serions plus de surcroît dans le même Livre blanc. Rappelons que celui-ci prenait le parti d'une « armée mixte », conservant le service national mais comptant un taux de professionnalisation progressivement accru.

Nous venons d'évoquer le coût de l'armée de métier. Qu'est-il, et nous entrons ici dans la seconde question ?

Il est évident qu'à effectifs constants, une armée professionnalisée coûte plus cher qu'une armée de conscription. Mais l'évaluation du coût de la conscription reste pour le moment, encore que cette question ne date pas d'hier, au stade des seuls coûts directs (dépenses de solde, d'alimentation, d'habillement et transport). Le coût direct d'un appelé de l'armée de Terre serait ainsi d'un peu moins de 30 000 F. par an dont 15 000 F. pour les rémunérations et charges sociales ; l'évaluation de coûts complets incluant en particulier les dépenses de soutien reste encore à faire. Cette incertitude pèse du même coup sur l'évolution du coût du remplacement de la conscription par une armée de métier. A titre indicatif, on peut noter que le coût direct d'un caporal-chef engagé est environ 4 fois celui d'un appelé.

Mais, en fait, ce n'est pas seulement en termes de coût du personnel militaire, appelé ou professionnel, que la question doit être envisagée.

Les ajustements nécessaires impliqueront en effet le recours à des personnels civils.

Dans l'hypothèse d'une professionnalisation accrue des armées, le nombre d'emplois tenus par des personnels civils devrait, en effet, être augmenté pour trois raisons : limiter le coût de cet accroissement de la professionnalisation, tenir compte des possibilités limitées de recrutement de militaires de carrière, limiter l'emploi des militaires de carrière à des postes proprement opérationnels, les postes de soutien étant « civilisés » (4(*)).

Mais si le coût des personnels civils d'exécution est dans l'ensemble moins élevé que celui des militaires de carrière il est 4 à 5 fois plus élevé que celui des appelés. La création de seulement 10000 emplois civils en substitution d'appelés nécessiterait donc, à titre III constant, la suppression de 50000 postes d'appelés, suppression qui ne rendrait plus viable le service militaire puisque toute la ressource disponible ne pourrait plus être incorporée et que l'accroissement des formes civiles se heurte à des possibilités d'accueil et de recrutement très limitées.

On voit donc que l'éventail des choix est limité et que l'on atteint assez vite des « seuils » au-delà desquels la question ne peut plus se poser, s'agissant de la conscription, qu'en terme de « tout ou rien ». Si l'on garde présent à l'esprit que l'abandon de la conscription constituerait bien évidemment un choix irrévocable, on conviendra que ce choix mérite attention. La conscription, en effet, n'est pas seulement le moyen de fournir des ressources humaines à moindre coût.

CHAPITRE III LES PERSONNELS MILITAIRES D'ACTIVE

I. LA CONDITION DES MILITAIRES D'ACTIVE

Outre la poursuite des mesures Durafour - à hauteur de 286 millions de francs - le budget en projet permettra de financer diverses mesures catégorielles pour un total de plus de 38 millions de francs.

MESURES CONCERNANT LA REVALORISATION DE LA CONDITION MILITAIRE

PRÉVUES AU BUDGET POUR 1996

(En francs)

II. LE CAS PARTICULIER DE LA GENDARMERIE

Ce particularisme tient à aux moins deux causes :

ï alors que les effectifs militaires n'ont cessé de décroître la Gendarmerie a bénéficié, au contraire, année après année de création de postes ; du même coup sa part relative, dans le titre III s'est élargie ;

ï alors que la Gendarmerie a un statut militaire et est financée par le budget de la Défense, l'essentiel de ses activités n'est pas militaire ; en effet, les missions militaires ne représentent que 7 % de l'ensemble des activités, les missions judiciaires près de 40 %, la sécurité publique générale plus de 30 % et la circulation routière près de 20 %.

On rappelle que la part de la Gendarmerie dans le titre III est de 18 milliards de francs, celle de la Marine de 13 milliards, celle de l'armée de l'air de 15 milliards et celle de l'armée de Terre de 29 milliards de francs.

Ni le statut, ni les missions, ni le financement de la Gendarmerie n'est évidemment en cause ; il n'est cependant pas inutile d'évoquer quelques orientations de ce statut de ces missions et de ce financement dans un contexte budgétaire de plus en plus sévère.

Le statut militaire doit permettre de donner toute sa priorité à la fonction opérationnelle de la Gendarmerie. Le partage des zones de compétence entre la Gendarmerie et la police, selon les directives récentes du Premier Ministre présente, de ce point de vue, une grande importance, de même que l'accroissement de la mobilité des personnels. Dans la même optique opérationnelle les effectifs, l'organisation et le fonctionnement de la gendarmerie de l'armement et de la gendarmerie des transports aériens pourraient être réexaminés.

Les missions font apparaître certaines tâches qui n'entrent pas directement dans les attributions de la Gendarmerie et qui, au fil des ans, ont hypothéqué les activités de celle-ci. Ici aussi un réexamen s'impose.

Enfin, le financement dicte plus que jamais la recherche d'économies. Elles doivent porter sur les différents niveaux de commandement, sur les structures de soutien et sur l'organisation du travail. Pour celle-ci, le remplacement des gendarmes employés à des tâches de soutien et d'administration par des personnels militaires administratifs et des personnels civils moins coûteux, devrait être systématiquement recherché. On note de ce point de vue qu'il n'existe que 600 emplois administratifs et d'état-major (EAEM) pour un effectif total de plus de 77 000 gendarmes.

Mais, au-delà de cette approche quantitative et financière, votre Rapporteur tient à mentionner l'impact sur la Gendarmerie de la loi du 21 janvier 1995 relative à la sécurité : celle-ci a suscité au sein de l'arme des motifs d'inquiétude risques de confinement dans les missions, d'amoindrissement de la position morale (nouveaux grades et appellations des fonctionnaires de police) et de déclassement indiciaire. Il convient d'apaiser cette inquiétude, soit en expliquant que dans certains cas elle n'est pas fondée, soit en y apportant des réponses concrètes. Le ministre de la Défense a du reste déjà annoncé certaines d'entre elles.

III. LES RETRAITÉS MILITAIRES

Ils se trouvent confrontés, notamment, à deux problèmes pour lesquels, quelques améliorations doivent être notées sans que pour autant ces problèmes soient encore vraiment résolus. Le problème, beaucoup plus vaste, d'une réforme éventuelle du régime des retraites militaires, appelle également quelques commentaires.

- L'accès à l'emploi

Le droit à une seconde carrière est affirmé par la loi de programmation 1995-2000. Par ailleurs la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, garantit un droit d'accès à l'emploi aux militaires admis d'office ou sur demande à la position d'activité avant l'âge, fixé par la loi, pour bénéficier de la pension vieillesse du régime général de la sécurité sociale.

Ces dispositions constituent d'excellentes déclarations de principe. Mais elles appellent des compléments et des précisions pour éviter que les dispositions restrictives à l'embauche des militaires contenues dans certaines conventions collectives soient levées.

- Les prestations à caractère social

Les règles de cumul d'un avantage de vieillesse et d'une allocation de chômage ont été assouplies, fort heureusement, pour atténuer leur rigueur initiale à rencontre des militaires, qui retraités se trouvait en situation de demandeurs d'emploi. A deux reprises, notamment, la Commission paritaire nationale de l'UNEDIC (28 avril 1993 et 22 septembre 1994) a assoupli cette règle de cumul.

Le régime actuel est donc le suivant :

ï avant l'âge de 50 ans, le cumul de l'indemnité de chômage et d'une pension militaire de retraite n'entraîne plus d'abattement ;

ï entre 50 et 55 ans, les allocations de chômage sont réduites du quart du montant de la pension militaire de retraite ;

ï entre 55 et 60 ans, cette réduction est de la moitié, et des trois quarts du montant de la pension militaire de retraite au-delà de 60 ans.

Il conviendrait toutefois d'obtenir que les militaires retraités qui ont exercé et perdu un second emploi puissent, à partir de 50 ans, éviter tout abattement sur leurs indemnités de chômage jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge légal pour bénéficier d'une pension vieillesse du régime général de la sécurité sociale.

- Le régime des retraites militaires

Le Premier Ministre, dans la déclaration de politique générale du gouvernement sur la protection sociale, présentée au Sénat le 16 novembre dernier, a annoncé une réforme des régimes spéciaux de retraite, « en concertation avec les partenaires sociaux de la fonction publique ».

Cette concertation, s'agissant des personnels militaires doit, évidemment, tenir compte de l'absence de représentation syndicale dans les armées Pour autant des dispositifs de concertation existent et il parait indispensable de ce point de vue de faire participer, notamment, le Conseil supérieur de la fonction militaire aux travaux des commissions qui seront mises en place.

Rappelons d'ores et déjà que les retraites militaires relèvent de la politique de la fonction publique et de la fonction militaire avant de relever de la politique sociale et que les sujétions propres à l'état militaire justifient des droits particuliers : contraintes plus fortes que dans le reste de la fonction publique (mobilité géographique et fonctionnelle, disponibilité très étendue, interdiction d'action politique et syndicale, restrictions à la liberté d'expression, limites d'âge ou de durée de service qui interdisent a la plupart des militaires de rester en service pendant toute la durée de leur vie active).

Pour autant des évolutions sont, sans doute, possibles. Ainsi certains militaires pourraient, sous des statuts appropriés, demeurer plus longtemps en service. Mais le report général des limites d'âge ne pourrait avoir que des conséquences néfastes (vieillissement des militaires en service, ralentissement de l'avancement, réduction du taux de renouvellement des cadres). Quant à la pension de retraite à jouissance immédiate à partir de 15 années de service, elle est une caractéristique trop essentielle non seulement des pensions militaires mais de la condition militaire et du comportement d'engagement pour pouvoir être remise en cause. La question peut toutefois se poser, dans certains cas, de la substitution du versement d'un capital au versement de la pension pendant la période normale d'activité.

IV. LE RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MILITAIRES: UN EXEMPLE À SUIVRE

En votant la loi du 12 avril 1949 créant la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), le Parlement avait été inspiré par trois considérations :

ï préserver l'autonomie du régime en raison de sa spécialité (dispersion des formations militaires, mobilité des personnels, diversité des situations statutaires, existence d'un service de santé et d'un suivi de l'aptitude au service) ;

ï éluder le problème posé par la participation des assurés militaires d'activé à son administration. Le paritarisme, qui place les caisses de sécurité sociale sous le contrôle des partenaires sociaux, donc des organisations syndicales reconnues, ne peut être appliqué aux militaires. Il n'est pas possible d'accepter la tutelle d'une organisation syndicale sur ce régime ;

ï assurer sa gestion sous le contrôle étroit de l'État (tutelle des ministères de la Défense, des Affaires sociales et du Budget).

Tous ces motifs restent aujourd'hui entièrement valables.

Le régime de sécurité sociale et la caisse nationale militaire qui le gère ont fait au fil du temps la preuve unanimement reconnue de leur bon fonctionnement et d'une bonne gestion. Les dépenses de santé augmentent considérablement moins vite que celles du régime général (+ 0,24 % contre + 3,5 % en 1994).

Appliquant la même réglementation assurant les mêmes prestations en matière d'assurance maladie-maternité que celles du régime général, les frais de gestion de la Caisse militaire sont sans commune mesure (3,89 % des dépenses totales contre 6,18 % pour la CNAMTS -Caisse des travailleurs salariés - et 7,82 % pour la CANAM).

Ces résultats sont notamment obtenus grâce à une très bonne intégration des différents services répondant à une mission unique de service public et à des liens très étroits avec le ministère de la Défense. En particulier le service médical constitué de médecins militaires en position hors budget soumis à l'autorité du Directeur de la caisse militaire a fait la preuve de son efficacité.

Au moment où, dans le cadre du plan de réforme de la protection sociale du Gouvernement, est évoqué d'une part le « Régime universel » et d'autre part, la réorganisation du réseau des caisses locales du régime général avec comme objectif de constituer un seul organisme par département et par branche, il est indispensable de prendre en compte la spécificité de la Caisse nationale militaire de sécurité sociale et d'éviter son démantèlement.

En particulier la dispersion de son personnel, sa réaffectation dans des organismes spécialisés, la délocalisation des familles est très difficilement envisageable et non seulement ne générerait aucune économie tangible mais provoquerait au contraire des dépenses supplémentaires.

Maintenir en l'état cet organisme très apprécié par ses ressortissants (565 000 assurés et 485 000 ayants droit), bien géré et bien adapté à sa mission paraît indispensable. De plus, les excellents résultats de cette Caisse, la qualité de sa gestion, sa traduction financière dans un ratio de gestion digne d'éloge, incite à la prendre comme exemple et comme source d'idées.

CHAPITRE IV LES PERSONNELS CIVILS

I. MESURES FINANCIÈRES

Le total des mesures nouvelles prévues en faveur des personnels civils dépasse 50 millions de francs.

Pour ce qui concerne plus particulièrement les mesures catégorielles, elles sont récapitulées ci-après :

A. ADMINISTRATION CENTRALE

(En francs)

B. PERSONNELS CIVILS EXTÉRIEURS :

F.F.S.A. : Forces françaises stationnées en Allemagne T.S.E.F. : Technicien supérieur d'études et de fabrication I.E.F. : Ingénieur d'études et de fabrication

C. PERSONNELS CIVILS DE LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT

(En francs)

I.A. : Ingénieurs de l'armement

I.E.T.A. : Ingénieurs d'études techniques de l'armement

II. L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET ÉCONOMIQUE DES RESTRUCTURATIONS

Un Conseil supérieur des personnels civils a été créé au mois d'avril 1995 pour favoriser la concertation et le dialogue, notamment dans le domaine des mesures d'accompagnement des restructurations.

L'effort financier en ce sens va se poursuivre pour :

ï atténuer les conséquences sociales des restructurations et favoriser la formation et la mobilité du personnel ;

ï faciliter la reconversion des sites les plus touchés par la disparition de la population et des activités militaires.

A. MESURES DESTINÉES À FAVORISER LES DÉPARTS

Pour les ouvriers :

ï Possibilité, pour ceux qui sont âgés de plus de 55 ans et qui justifient de plus de 15 ans de services, de bénéficier d'un départ anticipé à la retraite avec jouissance immédiate de leur pension et bonification d'ancienneté de services validables pour la retraite (décret 93-257 du 25 février 1993, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995).

ï Possibilité, pour ceux qui justifient d'au moins 6 ans de services mais qui ne sont pas su

* 60 000 F. pour les ouvriers justifiant de 6 ans à moins de 10 ans de services ;

* 100 000 F. pour les ouvriers justifiant de 10 ans à moins de 15 ans de services ;

* 150 000 F. pour ceux qui justifient d'au moins 15 ans de services ;

* 5 000 F. par année au-delà de la 15ème année, le montant total étant plafonné à 200 000 F.

ï Possibilité pour ceux qui quitteront définitivement le ministère de la Défense pour créer ou reprendre une entreprise de bénéficier d'une aide spécifique de 50 000 F.

ï Congé sans salaire accordé aux ouvriers qui désirent créer ou reprendre une entreprise ; ce congé, ouvert aux ouvriers justifiant de 3 ans de services effectifs, peut atteindre deux ans et être suivi, le cas échéant, par un congé pour convenances personnelles.

B. MESURES D'INCITATION À LA MOBILITÉ

Les ouvriers qui, par suite de réorganisations, sont mutés dans un autre établissement de la Défense situé à au moins 50 kilomètres du précédent lieu d'emploi, perçoivent une indemnité de conversion d'un montant de :

* 50 000 F. pour un célibataire ou marié sans enfant ;

* 55 000 F. pour un ouvrier ayant un enfant à charge ;

* 60 000 F. pour un ouvrier ayant deux enfants à charge ;

* 70 000 F. pour un ouvrier ayant trois enfants ou plus à charge.

Les ouvriers bénéficiant de l'indemnité de conversion perçoivent un complément exceptionnel de restructuration d'un montant de 10 000 F.

C. FORMATION

Des stages de formation sont organisés pour faciliter l'adaptation au nouvel emploi.

Un congé de restructuration rémunéré d'une durée maximale de douze mois permet de suivre une formation ayant reçu l'agrément de l'État qui donne la possibilité de préparer l'accès à un autre corps, cadre d'emplois des trois fonctions publiques, ou à une autre profession des secteurs publics ou privés.

D. MESURES DIVERSES


·
Une priorité est accordée aux agents touchés par les réorganisations pour toute mutation sur poste vacant, la connaissance des vacances de postes étant facilitée par la mise en place d'une bourse télématique des emplois vacants.

ï La mutation définitive hors de la place d'origine n'est prononcée qu'à l'issue d'une période de deux mois pendant laquelle l'agent dispose d'un droit au retour sur la place d'origine ; pendant cette période l'agent est considéré comme étant en mission.

ï Trois jours de déplacement en frais de mission sont accordés aux agents mutés hors de leur place d'origine pour reconnaître leur nouvelle affectation et accomplir les formalités nécessaires à leur installation ; est également accordé un congé de quatre jours pour effectuer le déménagement.

ï Un secours est accordé aux agents qui, propriétaires de leur logement, le vendent pour acquérir une nouvelle résidence principale sur le lieu de leur nouvelle affectation ; ce secours représente 10 % de la valeur du logement à acquérir, plafonné à 40 000 F.

ï Pour aider le conjoint de l'agent civil à retrouver un emploi sur le lieu de la nouvelle affectation, il est fait appel aux structures qui ont été mises en place au profit des conjoints de militaires.

L'ensemble de ce dispositif fait actuellement l'objet d'un examen interministériel en vue de sa reconduction en 1996.

* (3) Notamment la convention franco-algérienne du 11 octobre 1983 - dont on s'étonne qu'elle n'ait pas été dénoncée - qui autorise sans condition les binationaux à faire indifféremment leur service soit en France soit en Algérie. Comment peut-on, dès lors, considérer qu'une nationalité d'autant plus fragile qu'elle est partagée entre deux pays très différents puisse être un facteur d'assimilation si elle ne s'accompagne pas de l'obligation d'accomplir ce service dans le pays de résidence habituelle ? (Ce qui est prévu pour les conventions passées avec les pays européens). Une nation peut-elle se satisfaire de « demi citoyens » ?

* (4) On rappelle que dans l'armée de Terre sur un effectif de 230 000 personnes, 130 000 environ sont affectées dans les formations opérationnelles.