B. LES REMARQUES PORTANT SUR LE CONTEXTE GÉNÉRAL ET LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DES PROJETS COMMUNAUTAIRES
1. La nécessité d'une période transitoire pour l'attribution des licences
Le 6e alinéa du dispositif de la proposition de résolution souligne : « la nécessité de définir des règles relatives à l'attribution de licences afin d'éviter un afflux massif d'acteurs sur le marché dès son ouverture » .
Il a été ajouté par la délégation, lors de l'examen du texte initialement préparé par son rapporteur, à la demande de Mme Danièle Pourtaud et avec l'accord du rapporteur. Cet ajout s'appuie -et est éclairé- par l'antépénultième considérant de la proposition, qui rappelle qu'« une proposition d'acte communautaire relative à l'attribution des licences doit être examinée au cours des prochains mois par les institutions communautaires ».
Il s'agit en l'espèce de permettre que les États membres puissent, notamment au moment de l'ouverture complète de la téléphonie à la concurrence, mettre en place un régime transitoire organisé de manière à éviter les perturbations que ne manquerait pas d'entraîner l'arrivée brutale de nombreux nouveaux opérateurs sur un marché antérieurement réservé à quelques uns.
2. La nécessité d'une confirmation rapide de l'accord Atlas
France Télécom et Deutsch Telekom ont jeté, à la fin de 1993, les bases d'un rapprochement stratégique au travers d'un protocole qui prévoyait la constitution d'une société -dénommée Atlas- fédérant les offres de services des deux opérateurs en matière de transmission de données, de réseaux privés virtuels et de liaisons internationales.
L'ambition d'Atlas peut se résumer d'une formule : proposer des prestations « sans coutures » à l'échelle planétaire aux entreprises multinationales. L'intérêt commercial d'une telle structure découle du fait que les entreprises multinationales y trouveront deux avantages : une offre homogène permettant le développement de services très sophistiqués, ainsi qu'un guichet unique leur assurant de n'avoir qu'un seul interlocuteur pour l'ensemble de leurs besoins.
Pour les deux partenaires, une telle alliance est un moyen de s'assurer de meilleures positions sur le marché mondial.
Pour élargir l'assise territoriale de leur alliance, France Télécom et Deutsche Telekom ont d'ailleurs signé, en juin 1994, un protocole d'accord avec le troisième opérateur nord-américain, Sprint, afin de constituer, ensemble, une filiale présente sur tous les continents : Phoenix.
Il est prévu que Phoenix fournisse une offre globale à l'échelle mondiale. Celle-ci inclura des services de voix, de données et d'images pour les multinationales, les grands clients d'affaires et les entreprises ayant des besoins de communications internationales. Elle comportera également des services internationaux pour les particuliers, notamment dans un premier temps, dans le domaine des cartes téléphoniques pour les personnes en déplacement.
Dans le cadre de ce partenariat mondial, les deux entreprises européennes feront, conjointement et à parts égales, l'acquisition de 20 % du capital de Sprint. L'entité opérationnelle de Phoenix couvrant le monde hors États-Unis et Europe sera détenue à 50 % par Sprint et à 50 % par Atlas, tandis que celle couvrant l'Europe hors France et Allemagne sera détenue à 33 % par Sprint et à 67 % par Atlas.
Dans ces conditions, la signature définitive de l'accord Atlas, réalisée en décembre 1994 sur la base du protocole signé auparavant, constitue un engagement capital pour France Télécom.
Dès sa concrétisation, cet accord a été notifié à la Commission européenne au titre des prérogatives qui lui sont reconnues par le Traité de Rome pour les ententes.
Celle-ci, après presqu'une année de discussions, a autorisé le principe du projet, en novembre dernier, sous réserve du respect de certaines conditions justifiées par le souci d'éviter que l'accord porte atteinte au jeu de la concurrence dans le secteur.
Eu égard à son caractère crucial pour l'opérateur français, la délégation du Sénat souhaite une confirmation rapide de cette approbation de principe pour que toute incertitude, quant à sa réalisation, effective soit écartée. Tel est l'objet de l'avant dernier alinéa de sa proposition de résolution.
3. La contestation du recours à l'article 90-3 du Traité de Rome
La délégation juge contestable le recours à l'article 90-3 comme base juridique du projet de texte sur les communications mobiles et personnelles (E-509) et de celui concernant l'ouverture complète du marché des télécommunications à la concurrence (E-508).
Le premier alinéa du dispositif de la proposition de résolution « regrette l'utilisation répétée par la Commission européenne » de cet article 90-3.
Ce dispositif, tel qu'il est interprété par la Cour de justice des Communautés européennes, permet à la Commission de prendre seule, dans le cadre de son pouvoir général de surveillance et sans intervention du Conseil des ministres et du Parlement européen, des directives visant à l'application des règles de concurrence auxquelles sont soumises les entreprises titulaires de droits spéciaux ou exclusifs. Ainsi, relève la délégation, « les instances communautaires pourvues d'une légitimité démocratique -Parlement européen d'une part, Conseil des ministres d'autre part, dont les membres sont individuellement responsables devant les Parlements nationaux- sont totalement exclues du processus décisionnel » .
La délégation considère que cette situation ne peut être acceptée et, qu'en raison de leur impact sur l'économie, les mesures conduisant à l'ouverture des télécommunications à la concurrence devraient être adoptées par les institutions détentrices d'une légitimité démocratique, que sont le Parlement européen et le Conseil des Ministres.
Cette position de la délégation du Sénat pour l'Union européenne est constante et, sur proposition de deux de ses membres, MM. Christian de La Malène et Jacques Oudin ( ( * )13) , elle a été avalisée par le Sénat, en mars dernier. La Haute Assemblée a, en effet, adopté une résolution demandant au Gouvernement « de tout mettre en oeuvre pour qu'une réforme de l'article 90-3 du traité de Rome intervienne lors de la révision institutionnelle de 1996 afin que le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne soient systématiquement associés au processus décisionnel » .
Par ailleurs, la proposition de résolution de M. Trégouët fait ressortir que l'utilisation de l'article 90-3 « risque en outre de conduire à des incohérences entre les différentes directives » (2e alinéa du dispositif).
De fait, le Conseil exerce des compétences parallèles sur la base des articles 100 et 100 A du Traité. Lorsque la Commission intervient sur les mêmes sujets que le Conseil, les règles qu'elle énonce peuvent donc donner lieu à des ambiguïtés d'interprétation -voire à des contradictions- avec celles retenues par le Conseil.
Ainsi, on peut relever, à propos de l'interconnexion, que le projet de directive (E-509) sur les communications mobiles -élaborée par la seule Commission- impose aux États membres de définir dans les licences un nombre minimal de points d'interconnexion au réseau public fixe (article 3 D, 1er alinéa) alors que la proposition de directive du Parlement et du Conseil (E-467), spécifiquement consacrée à l'interconnexion, insiste sur la priorité à donner à la libre négociation commerciale des accords d'interconnexion (article 4, 1er paragraphe).
De même, toujours dans le domaine -particulièrement délicat- de l'interconnexion, la lecture attentive de cette dernière proposition de directive (E. 467) et de celle relative à la « libéralisation complète » (E. 508) fait ressortir un certain nombre d'équivoques lourdes d'incertitudes : les entités visées par les obligations d'interconnexion ne sont pas exactement les mêmes. Dans un cas (E-508) la réglementation préconisée vaut pour une période d'au moins cinq ans après, la libéralisation alors que dans l'autre (E. 467) aucun délai d'application n'est prévu et, surtout, le problème de la contribution au coût du service universel et de la compensation des coûts fixes du réseau ne sont pas abordés de la même manière.
Ce dernier exemple pourrait presque amener à penser qu'il existe de sensibles différences d'approches au sein même de la commission puisque la proposition E-467 a été préparée par la direction générale en charge des télécommunications (DG XIII) et le projet (E-508) élaboré par celle en charge de la concurrence (DG IV).
LES TEXTES EN CAUSE
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Article 90 du Traité de Rome du 25 mars
1957 (devenu, sans modification, l'article 90 du Traité sur l'Union
européenne)
1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues aux articles 7 et 85 à 94 inclus.
2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
3. La Commission veille à l'application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres.
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Article 100 et 100 A du Traité de Rome
du 25 mars 1957 (devenus, avec modifications, les articles 100 et 100 A du
Traité sur l'Union européenne)
Art. 100 : Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun.
Art. 100 A : 1. Par dérogation à l'article 100 et sauf si le présent traité en dispose autrement, les dispositions suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 7 A ( ( * )14) Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 B ( ( * )15) et après consultation du Comité économique et social, arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. (...)
* (13) Proposition de résolution n° 236 (1994-1995) sur le projet de directive de la Commission modifiant la directive de la Commission 90/388/CEE concernant la suppression des restrictions à l'utilisation de réseaux câblés de télévision par la fourniture de services de télécommunications (E-385).
* (14) Mesures destinées à l'établissement progressif du marché intérieur
* (15) Procédure dite de codécision.