II. DES MOINS-VALUES FISCALES COMPENSÉES PAR DES RESSOURCES NON FISCALES
Compte tenu des modifications introduites par l'Assemblée nationale, le présent collectif ramène les recettes nettes du budget général à 1.223,66 milliards de francs, ce qui correspond à une baisse de 2,18 milliards de francs par rapport aux évaluations associées à la loi de finances rectificative du 4 août 1995.
Apparemment modeste, cet ajustement recouvre en réalité des mouvements de grande ampleur. Constatant une nouvelle et significative moins-value sur les recettes fiscales nettes, le gouvernement est contraint de faire fortement appel aux ressources non fiscales pour éviter un dérapage du déficit du budget de l'État.
A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES DÉJOUÉES
La qualité des prévisions de recettes fiscales a été particulièrement médiocre cette année et les explications apportées à ces erreurs ne sont pas encore entièrement satisfaisantes. Compte tenu de l'importance de cet élément pour la détermination des modalités de la politique budgétaire, un effort conséquent de clarification s'impose.
En effet, l'année 1995 aura été une nouvelle "année noire" pour les recettes fiscales. Le présent projet de loi en fixe désormais le montant net à 1.303,9 milliards de francs, soit un niveau :
- inférieur de 24,1 milliards de francs aux évaluations du collectif de l'été, qui a pourtant procédé à un relèvement de deux points du taux normal de la TVA, et institué une contribution exceptionnelle de 10 % sur le montant de l'impôt sur les sociétés dû par les entreprises ;
- pratiquement identique au montant avancé en loi de finances initiale, et donc avant les mesures de redressement.
En d'autres termes, les ressources fiscales supplémentaires mobilisées en cours de gestion, soit 32,4 milliards de francs, auront tout juste permis de compenser les "moins-values" spontanées liées aux erreurs de prévisions initiales et qui s'élèvent en définitive à 34,1 milliards de francs pour l'ensemble de l'année.
Encore faut-il souligner que cet équilibre demeure très fragile. Élaborées à la fin de l'été sur la base des données conjoncturelles et financières disponibles à cette date, les prévisions associées au présent collectif étaient cohérentes avec la situation du moment. Elles s'avèrent désormais quelque peu optimistes compte tenu de la dégradation récente du contexte économique et social. De fait, de nouvelles révisions à la baisse restent donc possibles.
Ralentissement de la croissance et impact sur les recettes fiscales Estimations du Produit Intérieur Brut
Acquis de croissance au troisième trimestre :
(en valeur) 4,55 %
(en volume) 2,52 %
Initialement fixée à +3,1 %, la prévision de croissance pour l'année 1995 a été révisée deux fois à la baisse (+ 2,9 % puis + 2,75 %).
A la fin du troisième trimestre,
l'acquis de
croissance pour l'année est de 2,52
%
• Pour atteindre
une croissance de 2,75 % en année pleine, il faudrait qu'au
quatrième trimestre le produit intérieur brut augmente de 0,9 %
en volume.
Or, les dernières indications conjoncturelles ne laissent pas présager une telle évolution. La chute de la consommation des ménages au mois d'octobre qui devrait s'accentuer encore en novembre -hors produits pétroliers- compte tenu des mouvements sociaux et être relayée par une inflexion des investissements, invite à envisager de nouvelles révisions.
La prudence commande, en tout état de cause, de ne pas escompter pour l'année 1995 davantage de croissance que celle qui résulte de l'acquis constaté à la fin du troisième trimestre, soit 2,52 %.
Prudence, mais prudence optimiste car, sur la base des observations d'octobre et sans doute de novembre, l'évolution décevante de la consommation devrait se traduire par une inflexion de l'activité économique au quatrième trimestre, sauf si le mois de décembre corrige la tendance observée.
Consommation des ménages en volume
Si le volume de la consommation des ménages demeurait à la fin de l'année au niveau atteint au troisième trimestre, la croissance de la consommation des ménages s'établirait en 1995 à + 1,13%.
Au cours des neuf premiers mois de l'année, la croissance de la consommation des ménages par rapport à la même période de l'année précédente a été de 1,9 %.
La consommation des ménages a donc été moins soutenue que prévu et, surtout, elle s'est infléchie au troisième trimestre de 1995.
Compte tenu des données disponibles pour octobre, où la chute de la consommation de produits manufacturés s'est élevée à 4,4 %, et des mouvements sociaux de novembre, il est raisonnable d'escompter un rythme de croissance de la consommation des ménages inférieur à 1% pour l'ensemble de l'année.
Cette estimation supposerait donc une inflexion de la consommation au quatrième trimestre à un niveau légèrement inférieur à celui atteint au quatrième trimestre de 1994.
En conséquence, les recettes de TVA attendues pour 1995 pourraient être inférieures non seulement aux prévisions initiales, mais également aux estimations révisées.
De même, il apparaît que la hausse de deux points du taux normal de TVA le 1er août n'a pas fait l'objet d'une répercussion intégrale et immédiate sur les prix, ne permettant donc pas de générer entièrement l'accroissement de recettes prévu.
Compte tenu de la forte "sensibilité" des principaux impôts français à la conjoncture (TVA, TIPP, impôt sur les sociétés), de réelles incertitudes pèsent donc encore sur le montant des recettes qui seront définitivement recouvrées en 1995.
A saisonnalité constante dans le rythme d'encaissement des principaux impôts, une nouvelle moins-value supérieure à 10 milliards de francs ne peut être totalement exclue.
Sous cette importante réserve, les moins-values fiscales constatées dans le présent collectif -soit 24,1 milliards de francs- dépassent donc celles prises en compte dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 (10 milliards de francs).
Les principaux ajustements effectués dans le présent projet de loi portent d'ailleurs sur un petit nombre de postes, récapitulés dans le tableau suivant.
Principales révisions de recettes fiscales par rapport à la loi de finances rectificative du 4 août 1995
Montant et variation en valeur
Le tableau ci-dessus récapitule les évaluations successives de recettes fiscales effectuées en 1995.
Le tableau suivant comporte le détail des écarts par rapport aux estimations de la loi de finances du 4 août 1995.
Recettes fiscales (Écarts par rapport au collectif d'août 1995)
1. L'impôt sur les sociétés
En 1994, les recettes perçues au titre de l'impôt sur les sociétés se sont élevées à 134,4 milliards de francs (113,3 milliards de francs de produit net).
Les prévisions associées à la loi de finances initiale tablaient sur une augmentation du produit brut de 8,5 % et celles associées à la loi de finances rectificative du mois d'août sur une progression de 15,7 %.
Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année escompte désormais une progression de 12,3 % en retrait de 3,4 points par rapport à la dernière prévision. Le montant brut de l'impôt perçu en 1995 serait, en définitive, de 151 milliards de francs.
Mais, seul le produit net de l'impôt sur les sociétés vient abonder les recettes de l'État. L'estimation initiale en prévoyait une croissance de 15,4 % que la loi de finances du 4 août avait révisée à + 21,3 %. Le présent projet de loi retient aujourd'hui une progression de 9,92 % avec un montant estimé à 124,5 milliards de francs.
L'impôt sur les sociétés est réglé par acomptes provisionnels sur la base de l'impôt acquitté l'année précédente, acomptes qui donnent lieu à reversement du trop perçu quand les comptes de l'exercice sont définitivement arrêtés.
Le produit de cet impôt en 1995 dépend ainsi :
- du solde de l'impôt dû au titre de 1994 et acquitté dans la généralité des cas au mois d'avril ;
- des acomptes versés au titre de l'année 1995 et évalués sur la base du bénéfice fiscal déclaré pour 1994 ;
- de l'instauration d'une contribution exceptionnelle de 10 % résultant de la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Elle donne lieu au paiement d'un acompte unique, également calculé sur le bénéfice de 1994, et que la plupart des entreprises acquitteront au mois de décembre. Son rendement, purement mécanique, peut être estimé à 11 milliards de francs pour 1995.
L'erreur de prévision sur le bénéfice fiscal de 1994 se répercute alors triplement sur le montant des recettes attendues à ce titre pour l'année en cours.
Ainsi, sans la contribution exceptionnelle, les recettes tirées de l'impôt sur les sociétés auraient été de 113,8 milliards de francs soit une stabilisation par rapport à l'an dernier.
Cette évolution totalement inattendue compte tenu de la progression du revenu disponible des sociétés et quasi-sociétés non financières de 2,2 % en 1994 par rapport à 1993 s'explique mieux si l'on prend en considération l'effondrement du revenu disponible brut des institutions financières (- 6,8 %).
Revenu disponible brut des principaux secteurs soumis à l'impôt sur les sociétés
Mais, pour rendre compte des moins-values observées, il faut sans doute en appeler à d'autres phénomènes :
ï le gonflement des remboursements aux entreprises dont le bénéfice fiscal de 1994 a été moindre que celui de 1993 ;
ï des reports conséquents de déficits ;
ï la minoration des résultats due à la constitution d'importantes provisions immobilières notamment.
L'erreur d'évaluation commise en loi de finances initiale s'élevait à 18,7 milliards de francs (14,3 % de l'impôt perçu).
Compte tenu du rythme infra-annuel des rentrées d'impôts sur les sociétés, l'erreur de prévision du collectif de décembre pourrait être de l'ordre de 0,8 milliard de francs.
2. La TVA en 1995
En 1994, les recettes perçues au titre de la TVA brute se sont élevées à 645,5 milliards de francs et les recettes nettes à 539,8 milliards de francs.
La croissance prévisible des recettes de TVA brute serait cette année de 5,57 %.
L'estimation des recettes de TVA disponibles pour l'État doit être corrigée du montant des remboursements et dégrèvements. Ceux-ci s'élèveraient à 108 milliards de francs. La TVA nette serait ainsi de 573,5 milliards de francs.
Cette évolution résulte de deux mouvements :
ï la progression spontanée de la recette
ï la hausse du taux normal de TVA à compter du 1er août 1995.
A taux constant, le montant des recettes nettes de TVA serait de 553,6 milliards de francs puisque l'effet du relèvement du taux normal de TVA est estimé à 19,9 milliards de francs.
a) L'effet des dégrèvements et remboursements
La révision à la baisse du montant des remboursements et dégrèvements permet à l'État de bénéficier d'une progression des recettes de TVA plus importante que prévu lors du collectif d'août.
La différence s'élève à 1,8 milliard de francs.
Mais, par rapport aux estimations de l'été, les recettes brutes de TVA sont moindres de 6,2 milliards de francs.
b) une recette décevante
La majoration du taux de TVA ayant pour effet d'accroître la recette de 19,9 milliards de francs, le niveau spontané des rentrées nettes de TVA en 1995 tel qu'il résulte des réestimations du collectif devrait être de 553,6 milliards de francs.
A législation inchangée, le produit de la TVA se serait accru spontanément de 2,55 % (+ 7,2 % en 1994).
La relative atonie des recettes de TVA résulte du faible dynamisme des assiettes. Consommation des ménages et des administrations et importations ( ( * )1) connaissent depuis le début de l'année une faible croissance.
Mais les dernières indications conjoncturelles conjuguées aux perturbations sociales fragilisent les prévisions de TVA du collectif.
En 1994, c'est 34,6 % de la recette des 9 premiers mois qui avait été perçue au cours du quatrième trimestre. Les estimations du collectif supposent qu'en 1995 cette proportion s'élèverait à 38,8 %. A taux saisonnier de perception constant, les recettes de TVA devraient s'élever à 675,8 milliards de francs compte étant tenu de la hausse du taux normal. Une moins-value de 5,7 milliards de francs serait alors constatée par rapport aux estimations du présent projet de loi.
Celle-ci pourrait être supérieure si l'assiette de la TVA devait épouser jusqu'à la fin de l'année ses tendances récentes.
Dans cette hypothèse, l'assiette de l'impôt serait à peu près équivalente en niveau à ce qu'elle était au cours du quatrième trimestre de l'an dernier et le montant total des perceptions de TVA serait de 672.1 milliards de francs, soit une moins-value de 9,4 milliards par rapport à l'estimation du collectif.
3. l'impôt sur le revenu
Le niveau de la recette atteint en 1994 était de 295,6 milliards de francs et la loi de finances initiale pour 1995 avait retenu, à ce titre, une prévision de 303,5 milliards de francs.
Jusqu'à présent, les prévisions initiales tablaient sur une augmentation du produit de cet impôt de 2.7 %. Cette estimation était cohérente avec la croissance du revenu disponible brut des ménages en 1994 qui s'était élevée à 2,9 % et avec la progression du revenu primaire brut de 3,1 % cette année là.
Or, le projet de loi de finances rectificative ramène ce produit à 296 milliards de francs en 1995 soit une quasi-stabilisation en niveau sur un an.
Réalisée en septembre, cette prévision intègre désormais un élément nouveau : à cette date, plus de 90 % des avis d'imposition ont été calculés, ce qui permet d'obtenir une vision assez précise de ce qui devrait être perçu. Le principal facteur d'incertitude réside cependant dans les taux de recouvrement.
La prévision table donc sur une stabilisation de ce facteur. Toutefois, le niveau des recouvrements constaté à la fin du moins de septembre accuse un retard de 5,6 milliards de francs par rapport aux données de l'année précédente et incite donc de nouveau à la prudence.
Compte tenu des aléas déconcertants qui paraissent entourer la perception de l'impôt sur le revenu, tout pronostic précis serait malvenu. Néanmoins si l'on se réfère au produit de l'impôt sur le revenu perçu au dernier trimestre de 1994, il faut rappeler que celui-ci avait alors représenté 11,06 % du total annuel de l'impôt sur le revenu et 12,8 % de l'impôt perçu fin septembre ( ( * )1) .
Si ces proportions devaient à nouveau être vérifiées en 1995, le montant total de l'impôt sur le revenu serait de 290,2 milliards de francs, soit un chiffre encore inférieur aux évaluations du présent collectif.
L'évolution du produit de l'impôt sur le revenu est, pour le moins, déconcertante. La progression de l'assiette taxable s'accompagne d'une stabilisation, voire d'une baisse, des rentrées fiscales. Cette contradiction apparente résulte peut-être, pour partie, de la progression des revenus des foyers faiblement ou non imposés à l'impôt sur le revenu.
4. La taxe intérieure sur les produits pétroliers
La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) est désormais la troisième recette fiscale de l'État.
En 1994, le montant de la TIPP s'est élevé à 140,7 milliards de francs.
Après avoir envisagé une croissance de 3,8 % du produit de la taxe en 1995, les estimations du présent collectif amènent à réduire le taux de croissance des recettes de TIPP qui ne serait plus que de 2,3 %, en dépit des aménagements de droits décidés au début de l'année.
Le montant de la moins-value ainsi constatée est de 2,1 milliards de francs.
Certes, les événements récents pourraient accroître les recettes de TIPP pour l'ensemble de l'année.
Mais, sur le fond, l'évolution tendancielle de cette recette traduit ainsi de façon très directe l'actuelle déformation de la consommation des produits pétroliers. Dans un marché globalement stable, la composante la plus dynamique reste le gazole qui bénéficie d'une taxation allégée. Ce phénomène témoigne ainsi de la diésélisation progressive du parc automobile, mouvement qui s'est sans doute accentué au début de l'année 1995 sous l'effet des achats induits par la prime à la casse.
Le tableau suivant résume ainsi l'actualisation des prévisions de consommation des principaux produits pétroliers.
Prévisions de consommation de produits pétroliers
5. Les remboursements et dégrèvements
Les recettes fiscales perçues par l'État sont les recettes fiscales brutes nettes de dégrèvements et remboursements, calculées selon les divers mécanismes prévus par la législation.
Le montant total des remboursements et dégrèvements serait de 225,6 milliards de francs soit une révision à la hausse de 1,525 milliards de francs qui vient diminuer l'évaluation des ressources nettes de l'État.
Le montant des remboursements et dégrèvements de TVA serait de 108 milliards de francs, soit 8 milliards de moins que prévu.
A l'inverse, le montant des remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés serait plus élevé que celui estimé initialement (+ 8,5 milliards de francs), ce qui traduit une surestimation des acomptes versés par rapport à l'impôt réellement dû.
Parmi les remboursements et dégrèvements, il est possible d'isoler ceux qui portent sur la fiscalité directe locale, qui sont à la charge de l'État.
Estimés par la loi de finances initiale à 44,8 milliards de francs, leur niveau a fait l'objet d'une révision conséquente puisque son évaluation est désormais de 49,5 milliards. Ce résultat provient largement de la dynamique du mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.
6. L'évolution de la pression fiscale
Le montant des recettes fiscales nettes s'établirait à 1.303,9 milliards de francs contre 1.254,4 milliards de francs l'année dernière.
Leur croissance serait ainsi de 3.9 %, soit un taux un peu inférieur à celui de la croissance du PIB (+ 4,1 %).
Malgré le relèvement du taux de certains grands impôts (TVA, impôt sur les sociétés...), le taux de pression fiscale exercé par l'État serait un peu inférieur en 1995 à celui de 1994.
Quelques données
Les estimations du tableau ci-dessus sont évidemment soumises à aléas. Ceux qui portent sur les recettes ont été soulignés au cours des commentaires apportés à l'occasion de l'examen de chacune d'entre elles. Ils invitent cependant à considérer que le niveau de recettes pourrait être plutôt inférieur que supérieur aux estimations du présent collectif.
Les aléas concernant le produit intérieur brut ont eux aussi une incidence plutôt "baissière". Ils ont été largement neutralisés puisque l'évaluation du PIB pour 1995 mentionné dans le tableau ci-dessus retient une absence de croissance au quatrième trimestre.
En outre, il convient de souligner que la baisse de la part des prélèvements fiscaux de l'État dans le PIB conjuguée à l'inflexion du déficit en point de PIB ont contraint à des ajustements des dépenses publiques d'une très grande ampleur.
Enfin, l'impact global de cette baisse relative a toutefois été contenu par la hausse des prélèvements non fiscaux et par l'inflexion constatée en cours d'exercice des prélèvements sur recettes.
Sous réserve de la fragilité du calcul d'un solde (qui dépend de l'évolution des dépenses et de celles des recettes) et de celle encore plus grande du calcul d'un rapport entre un solde et une valeur aussi agrégée et fluctuante que le PIB ( ( * )1) le rapport du déficit de l'État dans le PIB pourrait être de 4,17 % en 1995.
* (1) Le niveau des importations pose un problème depuis l'entrée en vigueur du marché unique. Les importations en provenance des pays de l'Union européenne rentrent sans contrôle et il n'est pas exclu qu'une partie d'entre elles ne soient pas déclarée pour échapper à la TVA. Le gouvernement doit d'ailleurs remettre au Parlement un rapport sur les modalités et l'ampleur de cette fraude présumée.
* (1) A la fin octobre les pourcentages correspondant pour les deux derniers mois de l'année sont de 7,3 et 9,1 %. Si les mêmes proportions devaient être vérifiées en novembre et décembre 1995 qu'en novembre et décembre 1994, le montant de l'impôt sur le revenu serait cette année de 291,1 milliards (- 4,9 milliards du rapport aux évaluations).
* (1) C'est sans doute ces considérations qui ont amené à atténuer la rigueur du dispositif de ''article 104 C du Traité d'union monétaire en prévoyant que la discipline budgétaire exigée des États membres peut être considérée comme respectée même si le rapport de référence entre le déficit public et le PIB est dépassé lorsque ce rapport a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence.