B. LE VOTE D'UNE LOI N'AJOUTE PAS NÉCESSAIREMENT À LA COMPLEXITÉ DU CORPUS JURIDIQUE
1. Des démarches de simplification et de modernisation de la loi
Voter une loi ne conduit pas à un alourdissement mécanique du corpus législatif. La plupart des lois comportent en effet des dispositions abrogatives ou remplacent des textes existants, et n'accroissent donc pas le volume des règles applicables.
Bien plus, les années récentes ont été marquées dans certains domaines par une simplification du droit et un allégement de son volume.
Le droit civil constitue à cet égard un domaine privilégié : réforme des régimes matrimoniaux en 1965, réformes du droit de la filiation en 1972 et en 1993, réforme du divorce en 1975, et bientôt probablement réforme de l'adoption et du droit des successions. Dans tous ces cas, le droit antérieur a été simplifié et modernisé, le code civil distinguant par exemple de moins en moins la situation des enfants selon que leur naissance est légitime, naturelle ou adultérine.
Le droit des sociétés commerciales a également fait l'objet d'une codification active par la loi du 24 juillet 1966 même s'il est vrai que depuis sa promulgation le développement du droit boursier et les exigences de la pratique ont quelque peu obscurci la structure et la clarté du texte initial qui mériterait sans doute une nouvelle refonte.
Pour sa part, le droit pénal général a bénéficié très récemment d'une telle opération. Il a été réorganisé et réécrit autour de grands principes revisités pour tenir compte des évolutions sociales. L'oeuvre entreprise est toutefois inachevée. En effet, le maquis du droit pénal spécial devrait lui aussi faire l'objet d'un peignage énergique qui permettrait de lui rendre son accessibilité et probablement d'en diminuer considérablement le volume tant les doubles ou triples emplois y sont nombreux. En outre, la spécificité de la sanction pénale apparaît mal adaptée à la répression de certains agissements qui trouveraient beaucoup plus efficacement à être poursuivis sur le terrain du droit commun de la responsabilité civile.
Dans d'autres domaines, le droit manque de lisibilité et la technicité des matières auxquelles il s'applique tend à en développer la complexité. Or, ainsi que l'écrit très justement le Professeur Jacques Béguin « si le citoyen peut comprendre que le droit ne soit pas simple car les attentes et les contraintes de la société contemporaine sont complexes, ... il est en droit d'exiger que la règle de droit soit explicite et prévisible ».
2. La codification
La connaissance méthodique des règles de droit est une nécessité avérée depuis longtemps ; son instrument privilégié est la codification dont l'objectif est de réunir et de publier de façon méthodique et complète les textes en vigueur dans une matière déterminée.
L'oeuvre de codification entreprise depuis 1989 se situe clairement dans une perspective de clarification du droit et constitue la première et nécessaire étape de sa simplification ultérieure.
La codification à droit constant, engagée sous l'égide de la Commission supérieure de codification, placée sous la présidence effective de son vice-président, M. Guy Braibant, et soumise à l'approbation du Parlement, constitue en effet la première étape d'un processus qui rassemble et ordonne les textes avant, dans un deuxième temps, de les moderniser.
Depuis la mise en place de la Commission supérieure, ont ainsi été adoptés :
ï le code de la propriété intellectuelle,
ï le code de la consommation,
ï les livres 1er, III et VIII du code rural,
ï le code des juridictions financières. Sont en cours d'examen au Parlement :
ï le code général des collectivités territoriales,
ï le code de commerce,
ï le code de la communication.
La Commission supérieure met actuellement la dernière main au code monétaire et financier, au code de l'environnement et au code de l'éducation.
Enfin, à la demande du Premier ministre et après consultation des ministères concernés et des présidents des deux Assemblées, la Commission supérieure a adopté, le 4 décembre dernier, un programme de codification répondant à l'objectif fixé par M. Alain Juppé dans sa circulaire du 28 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics, et surtout dans le discours qu'il a prononcé en septembre dernier, à l'issue du séminaire gouvernemental sur la réforme de l'État : « codifier l'ensemble des textes dans un délai de cinq ans » .
La procédure actuelle de codification est, rappelons-le, régie par le décret n° 89-647 du 12 novembre 1989 (reproduit en annexe). Elle s'effectue à droit constant, le texte élaboré par la Commission supérieure de codification, au sein de laquelle siège un député, notre collègue M. Albertini, et un sénateur, votre rapporteur, étant ensuite soumis au vote du Parlement qui en dispose comme il l'entend.
La pratique des deux assemblées montre que le principe d'une codification à droit constant fait l'objet d'un consensus qui devrait permettre d'en accélérer le développement dans les prochaines années.