TITRE VII - MODIFICATIONS DU CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES
Article 38 - Modifications destinées à faciliter la gestion des collectivités locales
Commentaire : Cet article contient deux séries de mesures ; les unes relatives aux pouvoirs des ordonnateurs et des comptables dans la période allant du 1 er janvier au vote du budget afférent à l'exercice et cours ; les autres précisant la responsabilité du comptable dont les comptes sont produits avec retard.
I. LES POUVOIRS DE L'ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE DANS LA PÉRIODE PRECEDANT LE VOTE DU BUDGET PRIMITIF
Ø L'article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales dispose que, dans le cas où le budget d'une collectivité territoriale n'a pas été adopté avant le 1 er janvier de l'exercice auquel il s'applique, l'exécutif de la collectivité territoriale est en droit, jusqu'à l'adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d'engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente.
Il est également en droit de mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget.
En outre, jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 31 mars, en l'absence d'adoption du budget avant cette date, l'exécutif de la collectivité territoriale peut, sur autorisation de l'organe délibérant, engager, liquider et mandater des dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette. Les crédits correspondants sont inscrits au budget lors de son adoption.
L'autorisation mentionnée au précédent alinéa précise le montant et l'affectation des crédits.
Ce dispositif, de portée générale, est complété, pour les régions, par l'article L.4311-3 du même code qui prévoit, dans son dernier alinéa, que lorsque la section d'investissement du budget comporte des autorisations de programme et des crédits de paiement, le président du conseil régional peut, jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'à son règlement en cas de non-adoption du budget, liquider et mandater les dépenses d'investissement correspondant aux autorisations de programme ouvertes au cours des exercices antérieurs, dans la limite d'un montant de crédits de paiement par chapitre égal au tiers des autorisations de programme ouvertes au cours de l'exercice précédent".
Le paragraphe I du présent article complète l'article L.1612-1 du code général des collectivités territoriales afin de tirer les conséquences des dispositions de l'article 50 de la loi d'orientation n° 92-125 du février 1992 relative à l'administration territoriale de la République offrant la faculté aux communes, aux départements et aux établissements publics administratifs de voter leurs dépenses d'investissement sous la forme d'autorisations de programme et de crédits de paiement, à l'instar du régime déjà en place pour les régions.
Les maires et les présidents de conseils généraux pourraient ainsi, jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 31 mars en l'absence d'adoption du budget avant cette date, liquider et mandater, sur autorisation de l'organe délibérant, les dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une autorisation de programme dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l'exercice par la délibération d'ouverture d'autorisation de programme.
A défaut de précision, c'est la règle générale (plafond du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent) qui se serait appliquée.
Le régime spécifique applicable aux régions en application de article L.4311-3 précité, différant sensiblement de celui ici proposé, continuerait cependant de subsister parallèlement.
Interrogée par votre rapporteur général, la direction générale des .collectivités locales a justifié la présence de deux mécanismes distincts en Indiquant qu'il lui avait paru préférable d'aller jusqu'au bout de la logique de gestion des dépenses d'investissement par autorisations de programme et crédits de paiement en permettant la liquidation et le mandatement de tous les crédits de paiement prévus pour l'exercice concerné. Toutefois, les régions ont exprimé leur satisfaction à l'égard du régime particulier qui leur est déjà appliqué et l'administration a préféré ne pas bouleverser les équilibres atteints, en se contentant de réserver la solution qui lui paraissait la plus logique aux seuls départements et communes.
Plafond des crédits de paiement que l'ordonnateur est habilité à liquider et mandater avant le vote du budget primitif
ï Communes et départements (art. 38 du DDOEF) : la limite des crédits de paiement engageables est fixée, opération par opération, en fonction de la décision prise lors de l'ouverture de l'autorisation de programme.
ï Régions (art. L.4311-3 du CGCT) : la limite des crédits de paiement engageables est fixée, chapitre budgétaire par chapitre budgétaire, au tiers des autorisations de programme ouvertes au cours de l'exercice précédent.
En outre, en cas de non adoption du budget, la possibilité ainsi offerte ne peut être exercée que jusqu'au 31 mars pour les communes et les départements alors que l'exécutif régional dispose de cette latitude jusqu'au règlement du budget par le préfet.
A titre de conclusion sur ce point, votre commission des finances précise qu'au cours de sa séance du 29 novembre 1993, le comité des finances locales avait examiné un projet de décret relatif à l'extension de la procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement aux communes » aux départements et aux établissements publics administratifs, mettant ainsi en oeuvre les dispositions précitées de l'article 50 de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
Tout en émettant un avis favorable au projet de décret, le comité avait souhaité qu'il donne lieu à une concertation plus développée avec les associations nationales représentatives des élus locaux.
A ce jour toutefois, et après une nouvelle consultation de ces associations, aucune disposition réglementaire n'a encore, à notre connaissance, été publiée au Journal Officiel.
Il paraîtrait pourtant hautement préférable que les pratiques des collectivités et établissements publics visés par le projet de décret présenté le 29 novembre 1993 au comité des finances locales s'inscrivent enfin dans un cadre précis et fiable.
En tout état de cause, nos collègues doivent avoir présent à esprit que les dispositions ci-dessus décrites resteront inappliquées tant que le décret, attendu depuis quatre ans, n'aura pas été publié.
> Le paragraphe I du présent article, complétant l'article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales, précise également que le comptable est en droit de payer les mandats et de recouvrer les titres de recettes émis par les ordonnateurs sous les contraintes très précises rappelées ci-dessus, dans la période allant du début de l'exercice au vote du budget afférent à cet exercice.
En effet, dans un arrêt en date du 30 juin 1994 (Association foncière de remembrement de la commune de Saint-Loup sur Semouse), la quatrième chambre de la Cour des comptes, statuant en appel sur le pouvoir des comptables, a jugé que seule figurait dans la loi l'autorisation donnée à l'ordonnateur jusqu'au 31 mars de mandater les annuités de la dette, ce qui n'impliquait pas que le comptable soit autorisé à les payer ; et elle a ajouté qu'en effet "ce dernier demeure soumis à l'obligation qui lui est imposée (...) de vérifier la disponibilité des crédits préalablement aux paiements".
Cette dernière formule suppose que le budget primitif ait été Préalablement voté et supprime ainsi en fait les possibilités d'engagements données par ailleurs à l'ordonnateur par le législateur.
II. LA RESPONSABILITÉ DU COMPTABLE POUR PRODUCTION TARDIVE DE SES COMPTES (PARAGRAPHES II ET III).
L'article L. 131-6 du code des juridictions financières prévoit que la Cour des comptes peut condamner les comptables à l'amende pour retard dans la production de leurs comptes et dans les réponses aux injonctions qui ont été formulées à leur encontre.
L'article L. 231-10 du même code reconnaît un pouvoir identique, dans leur champ de compétence, aux chambres régionales des comptes.
Toutefois, la législation est aujourd'hui muette sur les conséquences à tirer de ces deux articles dans le cas, assez fréquent, d'une mutation du comptable survenue entre la clôture de l'exercice dont il est rendu compte et le délai limite de production des comptes.
A titre d'exemple, l'article 3, premier alinéa, du décret n° 85-372 du 27 mars 1985 dispose que les comptes de gestion des comptables des collectivités et établissements publics locaux doivent parvenir à la chambre régionale au plus tard le 31 décembre qui suit la clôture de l'exercice auquel ils se rapportent. Une, voire plusieurs mutations peuvent aisément intervenir dans ce délai d'un an.
Le problème tient à ce que la jurisprudence n'est, sur cette matière, pas totalement fixée, la responsabilité du retard étant, selon les cas, imputée tantôt au comptable en fonction à la date de clôture de l'exercice, tantôt à celui en poste à la date ultime fixée pour la production du compte.
La solution, très souple, proposée par le gouvernement dans le cadre du présent article vise à donner à la Cour et aux chambres régionales une certaine latitude d'appréciation tout en fixant un principe de base.
Le nouvel article L. 131-6-1 inséré dans le code des juridictions financières affirme, à titre de règle générale, que le comptable passible de l'amende pour retard dans la production des comptes est celui en fonction à I* date réglementaire de dépôt des comptes (soit au 31 décembre de l'année suivant la clôture de l'exercice pour les comptables locaux).
Toutefois, un second alinéa précise qu'en cas de changement de comptable entre la fin de la période d'exécution du budget et la date à laquelle le compte doit être produit, la Cour, ou selon les cas, les chambres régionales des comptes, pourront infliger l'amende à l'un des prédécesseurs du comptable en fonction à la date réglementaire de production des comptes.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.