B. DES GARANTIES SUBSTANTIELLES SONT ASSURÉES AUX MEMBRES DU PERSONNEL DE FRANCE TÉLÉCOM
Sur les quelques 150.000 employés de France Télécom, 97 % sont des fonctionnaires.
1. Le maintien du statut des fonctionnaires est confirmé
Saisi par le Gouvernement de la question de savoir s'il est constitutionnellement possible de placer des corps de fonctionnaires de l'État auprès d'une société anonyme, le Conseil d'État avait, dans son avis du 18 novembre 1993, répondu par l'affirmative en posant un certain nombre de conditions.
CONSEIL D'ÉTAT - AVIS DU 18 NOVEMBRE 1993
CONDITIONS AU MAINTIEN DE FONCTIONNAIRES DANS FRANCE TÉLÉCOM SOCIÉTÉ ANONYME
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CONDITIONS |
SATISFAITES PAR |
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(1) Le président de France Télécom doit être une « autorité subordonnée » au sens de l'article 4 de l'ordonnance du 28 novembre 1958. |
Article 3 du projet de loi qui dispose que l'article 10 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public est applicable. |
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(2) Respect du principe constitutionnel : les corps de fonctionnaires ne peuvent être constitués et maintenus qu'en vue de l'exécution de missions de service public. |
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Se décompose en quatre sous conditions : |
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2.1. Missions de service public de France Télécom définis et figurant dans son objet social. |
- Loi de réglementation des télécommunications
- article 3 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990
relative à l'organisation du service public de la
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2.2. Capital majoritairement détenu par l'État, directement ou indirectement. |
- Article premier du projet de loi (article 1-1 loi n°90-568 du 2 juillet 1990). |
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2.3. Loi fixant les règles du cahier des charges visant à faire respecter des obligations assurant la bonne exécution du service public. |
- Article 8 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relatif au cahier des charges des exploitants publics (non modifié). |
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2.4. Loi fixant disposition empêchant que le statut de droit privé de France Télécom ne porte atteinte à la continuité du service public. |
- Procédure d'opposition en cas d'atteinte à l'intégrité du réseau de France Télécom : article 6 du projet de loi. |
L'engagement du maintien du statut avait été pris dès 1993, par le Gouvernement, lorsque la nécessité de la sociétisation avait été reconnue. C'est pour identifier précisément les contraintes juridiques en résultant que le Conseil d'État avait, ainsi, été consulté et avait été amené à formuler l'avis cité précédemment.
Une telle orientation est confirmée. Mais autant les obligations morales et juridiques souscrites par l'État envers les fonctionnaires de France Télécom recrutés avant la « sociétisation » de l'opérateur sont fermes, autant ses liens avec ceux qui seront embauchés postérieurement pouvaient apparaître plus ténus. Certes, les uns et les autres auront à participer à l'accomplissement des missions de service public.
Cependant, dans le premier cas, les agents avaient initialement choisi d'embrasser une carrière administrative. Bien peu auraient pu prévoir qu'au cours de cette carrière, ils seraient amenés à travailler dans une structure juridique de type commercial. Il est donc juste et équitable de prendre les moyens de leur assurer la poursuite de leur carrière en dépit de la transformation juridique de leur employeur.
Telle n'est pas la situation dans le second cas. Tous les nouveaux employés de la société France Télécom sauront qu'ils entrent dans une entreprise à part entière.
2. La faculté est laissée à la société nouvelle de continuer à recruter des fonctionnaires
Fallait-il faire de l'interdiction de tout recrutement de fonctionnaire le corollaire de la « sociétisation » ? Tel n'était pas et tel n'est pas le sentiment de votre commission.
Pour la gestion des personnels, les rigidités inhérentes au statut de la fonction publique dans la gestion des carrières ne sont pesantes que dans la mesure où les hommes et les femmes auxquels ce statut s'applique rencontrent des difficultés pour s'adapter au changement. Ce n'est pas le cas des différentes catégories de fonctionnaires de France Télécom qui ont, bien au contraire, su démontrer leur grande capacité d'adaptation au cours des vingt dernières années.
La solution retenue par le projet de loi est claire. L'article 5 affirme : « L'entreprise nationale France Télécom emploie librement des agents contractuels sous le régime des conventions collectives ».
Il est cependant prévisible que, pour certains métiers qui vont se développer dans les prochaines années, le statut de fonctionnaire et ses rigidités relatives de classification ne sera pas le plus adapté. L'article 7 du projet de loi a donc, judicieusement, prévu que la réflexion sur les métiers serait un des thèmes de la négociation sociale.
3. Un espace est ouvert à la négociation sociale
Rappelons que, sur les quelque 150.000 salariés permanents de France Télécom, environ 3.600 -pour la plupart des cadres supérieurs- sont des salariés de droit privé. Les autres -à l'exception de 400 contractuels de droit public- sont fonctionnaires.
Il n'est actuellement pas toujours possible de raisonner globalement à l'échelle du groupe France Télécom alors que, depuis 1994, ce groupe publie des comptes consolidés et ne diffuse plus d'informations statistiques distinguant la maison-mère de ses filiales.
Votre commission avait émis le souhait, dans le rapport d'information rendu public en mars 1996 6 ( * ) , que la négociation sociale pût disposer d'un espace à la faveur de la « sociétisation ». Elle avait même évoqué l'hypothèse d'une convention collective de branche.
Le projet de loi qui nous est soumis apporte une réponse satisfaisante à cette question et votre commission s'en félicite.
4. Un développement de la participation des salariés aux résultats de l'entreprise est rendu possible
Il convient de rappeler que les salariés de France Télécom bénéficient déjà des dispositions légales relatives à l'intéressement. Cela résulte de l'article 32 de la loi du 2 juillet 1990 qui leur a rendu applicables les dispositions du chapitre 1er de l'ordonnance du 27 octobre 1986 (articles L. 441-1 et suivants du Code du travail).
En revanche, France Télécom ne figure pas dans la liste des sociétés nationales que le décret du 26 novembre 1987 a assujetties à celles des dispositions de l'ordonnance de 1986 relatives à la participation des salariés.
Dans son récent rapport d'information 7 ( * ) , votre commission avait émis le souhait que France Télécom pût être inscrite sur cette liste et que les membres de son personnel puissent, en conséquence, bénéficier des avantages qui en découleraient.
Sur ce point aussi, le projet de loi qui nous est soumis donne satisfaction à notre commission.
5. Une prise en charge par l'État des retraites est prévue
La décision de transformer France Télécom en société anonyme publique commandait de régler la question du handicap concurrentiel qui découle des règles auxquelles elle se trouve assujettie en matière de retraites. Rappelons que ces règles obligent France Télécom à financer non pas une cotisation patronale au régime de retraite de ses salariés, mais toute la partie des annuités de pensions qui ne sont pas couvertes par les cotisations salariales.
Pour la présentation d'une société sur le marché financier, les dispositions comptables françaises et internationales exigent un provisionnement immédiat des engagements pris envers les quelque 70.000 agents actuellement pensionnés.
Les règles internationales d'origine anglo-saxonne imposent également de provisionner les droits acquis des actifs, soit environ 50-60 milliards de francs selon les calculs actuariels. Mais, elles autorisent un étalement de cette provision sur le nombre moyen d'annuités restant à courir avant la date d'exigibilité de ces droits et elles n'imposent cette provision que pour les exercices suivant la cotation sur le marché financier.
Au total, la « sociétisation » de France Télécom conduirait à inscrire immédiatement au passif de son bilan une somme de l'ordre de 90 milliards de francs. Si telle avait du être la solution retenue, la valeur de l'entreprise chutait d'autant -voire plus que proportionnellement- et s'établissait à un niveau inférieur de moitié à ce qu'il serait si France Télécom était soumise à des prélèvements sociaux normaux.
Par ailleurs, si rien n'était fait, les charges de pensions pesant sur l'entreprise vont s'accroître progressivement jusqu'en 2005, puis véritablement « exploser » à compter de cette date.
Aujourd'hui, la population des 36/49 ans représente 62 % des effectifs de fonctionnaires et, de 1995 à 2010, sur 15 ans, partiront en retraite autant de personnes qu'il y a actuellement de pensionnés des « télécoms », dont plus de 41 % entre 2005 et 2010.
Selon les informations avancées par certains commentateurs, les charges de retraites pourraient ainsi représenter 13 milliards de francs en 2007 -soit près d'une fois et demi le bénéfice 1995- 25 milliards de francs en 2017 et 34 milliards de francs en 2027.
France Télécom a pris la mesure du fardeau financier qui allait découler de ses obligations en matière de retraite. Depuis 1992, l'opérateur téléphonique a commencé à provisionner ses charges de retraite futures. Fin 1994, 12,7 milliards de francs étaient inscrits en provision au bilan. En 1995, l'effort consenti à ce titre a atteint 4,1 milliards de francs. Fin 1996, les provisions pourraient atteindre 22,5 milliards de francs.
Cependant, les prélèvements sociaux acquittés par les concurrents s'annoncent considérablement inférieurs, puisque ceux-ci n'auront à financer que des cotisations au régime de retraite de leurs salariés et non le régime lui-même. En cas de maintien de la situation actuelle, l'opérateur national était donc condamné à l'asphyxie.
Le projet de loi apporte des solutions appropriées à ce problème crucial des retraites :
a) La prise en charge par l'État de la charge de paiement des pensions des anciens agents des télécommunications.
L'article 6 du projet de loi qui nous est soumis consacre le principe de la prise en charge par l'État des charges des retraites des personnels de France Télécom.
En contre partie, France Télécom versera une contribution « employeur » à caractère libératoire. En outre, France Télécom versera une contribution forfaitaire exceptionnelle, parfois dénommée « soulte », dont le montant et les modalités de versement seront fixées par la loi de finances.
b) L'assujettissement de la future société France Télécom à un prélèvement libératoire, calculé en pourcentage de la masse salariale
Votre commission avait suggéré, dans son récent rapport d'information 8 ( * ) , que France Télécom fût assujetti à une cotisation libératoire. Celle-ci devait être calculée de manière à ce qu'elle n'induisît ni handicap, ni avantage concurrentiel -apprécié au regard de l'ensemble des prélèvements sociaux patronaux- entre l'opérateur et ses concurrents n'employant pas de fonctionnaires.
En effet, si s'agissant des cotisations de retraites, l'emploi des fonctionnaires désavantage France Télécom par rapport à ses concurrents, il n'en va pas de même pour les cotisations à l'assurance maladie et à l'assurance chômage. Pour ceux de ses agents relevant du statut de la fonction publique, l'opérateur ne paye pas de cotisations maladies sur les primes complémentaires au traitement et ne contribue pas, aux caisses de l'Unedic, pour les sommes correspondant aux traitements de personnels qui ne sont pas exposés au risque du chômage.
Pour rétablir un équilibre global, le rapport d'information rendu au nom de notre commission, déjà évoqué, avançait plusieurs suggestions.
Les auteurs du projet de loi ont pris en compte ces suggestions. En définitive, le jeu des dispositions de l'article 6 permet à France Télécom d'être allégée de cotisations UNEDIC que ses concurrents potentiels, eux, acquittent.
c) Le versement par France Télécom à l'État d'une « soulte »
Votre commission, dans son récent rapport d'information 9 ( * ) , avait suggéré que l'opérateur public versât à l'État une « soulte » ayant vocation à compenser, au moins en partie, le transfert vers le budget de l'État du paiement intégral des droits acquis des actuels pensionnés. Pour elle, un tel effort devait pouvoir s'appuyer sur les provisions déjà constituées en prévision des charges de retraites futures.
Cependant, le problème de l'évaluation de la soulte constitue une difficulté non négligeable que justifie la poursuite d'un examen approfondi du dossier jusqu'à l'examen de la future de loi de finances.
Il ne conviendrait pas que le paiement de la soulte puisse conduire à imposer, à nouveau, à l'opérateur national un endettement excessif.
En 1990, au moment de sa transformation en exploitant autonome, France Télécom traînait une dette dont le montant atteignait 120,7 milliards de francs. Celle-ci dépassait largement son chiffre d'affaires (103 milliards de francs). Le poids des frais financiers (11 milliards de francs) représentait le pourcentage très élevé de 11 % du chiffre d'affaires (3 fois supérieur à celui de BT).
Cette situation très dégradée s'expliquait, essentiellement, par l'obligation faite, depuis 1982, à l'ancienne direction générale des télécommunications, de reverser à l'État une partie des bénéfices inscrits au budget annexe des P et T. Ce prélèvement -qui a culminé à 18,3 milliards de francs en 1986- avait naturellement suscité de coûteux recours au marché financier pour assurer les investissements. En outre, il convient de rappeler que, dans le cadre de la réforme de 1990, France Télécom s'est trouvé substituée à la Caisse nationale des télécommunications pour le remboursement de ses financements obligataires.
Dans le cadre des engagements pris dans son contrat de plan 1991-1994, l'opérateur a réussi à faire baisser la dette colossale héritée en 1990 à 95 milliards de francs fin 1994.
Son nouveau contrat de plan (1995-1998) lui impose un objectif de 45 milliards de francs de dette fin 1998, soit un effort 1,7 fois supérieur à celui consenti antérieurement. Il s'agit d'abaisser le ratio frais financiers sur chiffres d'affaires -qui est un important ratio de productivité- pour l'amener au niveau de celui de ses meilleurs concurrents, c'est-à-dire 2 % ou moins. Fin 1994, ce ratio était de 5,6 % à France Télécom.
En 1995, en raison notamment du report sur 1996 de l'investissement prévu pour l'entrée au capital de l'allié américain Sprint, l'entreprise a consacré 16,8 milliards de francs à son désendettement au lieu des 3,5 milliards initialement prévus. Il a ainsi ramené sa dette à 78,5 milliards de francs.
Cependant, la crainte que peut inspirer l'ampleur du rétablissement financier -certes indispensable- demandé à l'entreprise publique, est que celui-ci soit réalisé au détriment de l'investissement, surtout si les bénéfices ne demeurent pas au niveau de ceux réalisés ces deux dernières années. D'ores et déjà, l'enveloppe des investissements programmée par le nouveau contrat de plan est de 132 milliards de francs sur la période 1995-1998, contre 150 milliards de francs pour le précédent contrat de plan.
L'importance de l'effort engagé par l'entreprise pour résorber sa dette financière entrave donc assez sensiblement ses mouvements, c'est pourquoi certains commentateurs s'interrogent sur les effets négatifs qu'entraînerait une soulte manifestement trop élevée et se demandent s'il est souhaitable d'accroître la charge de la dette au delà de certaines limites, compte tenu de l'impact d'une telle mesure sur la valeur boursière de France Télécom.
6. Un régime exceptionnel de retraite anticipée peut-il être ouvert ?
L'article 7 du projet prévoit que la retraite anticipée pourra être un des thèmes de la négociation sociale au sein de l'entreprise.
Dans le récent rapport d'information qu'elle a rendu public 10 ( * ) , votre commission suggérait la mise en place d'un régime exceptionnel de retraite anticipée.
Au cours des entretiens qu'il avait eus avec les salariés de France Télécom, votre rapporteur avait été frappé par la convergence des témoignages révélant que, confrontés à la perspective de l'irruption de la concurrence et de la transformation de France Télécom en société anonyme à majorité détenue par l'État, un nombre important d'agents arrivant en fin de carrière caressaient l'idée de demander une préretraite.
Il est compréhensible et légitime que des personnes ayant mené tous les combats des télécommunications durant les trois décennies passées hésitent, à deux, trois ou quatre ans de la retraite, à en entreprendre un nouveau auquel -qui plus est- leur expérience professionnelle ne les a pas nécessairement préparées.
Mais, juridiquement, une telle possibilité était jusqu'à présent interdite. Les fonctionnaires n'avaient pas de droit à la préretraite. Ceux qui ont effectué des services dits actifs se voient reconnaître la faculté de demander une liquidation de leur pension avant 60 ans, à 55 ans par exemple. Mais la législation en vigueur ne permet pas aux agents de l'État de prendre, à leur demande et avec l'accord de l'employeur, un congé rémunéré en attendant d'être en mesure de demander la liquidation de leur pension.
L'accord, signé en novembre 1995 par France Télécom et quatre syndicats représentatifs du personnel (CFDT, CFTC, CGC, et FO) n'enfreint d'ailleurs pas cette interdiction. Il met en place un dispositif de travail à temps partiel destiné à favoriser le recrutement de jeunes et à organiser la transmission des compétences. Il permet, notamment, à tout salarié âgé de plus de 57 ans, de travailler à 70 % en étant rémunéré sur cette base.
Votre commission des Affaires économiques avait proposé que les fonctionnaires de France Télécom, âgé de plus de 56 ou 57 ans fussent autorisés à demander à bénéficier d'un régime exceptionnel de retraite anticipée.
Ce régime pouvait être ouvert, pendant une durée maximale de cinq ans, à ceux qui le souhaiteraient. Il devrait permettre que les agents totalisant déjà 37,5 ans de carrière -parce que l'ayant commencée avant l'âge de 22 ans et demi- puissent obtenir une rémunération équivalente, voire supérieure, à celle de la pension à taux plein qu'ils obtiendraient à l'âge de 60 ans.
Pour les autres, la rémunération pourrait ne pas atteindre l'équivalent de la pension à taux plein mais correspondre, par le jeu de bonifications indiciaires, à ce qu'elle serait si elle était liquidée à l'âge de 60 ans avec le nombre d'annuités atteintes au moment de la préretraite.
En bref, les personnes optant pour ce régime interrompraient totalement leur activité et obtiendraient une rémunération sensiblement supérieure à ce que permet l'actuel accord sur le temps partiel.
L'instauration d'un tel régime présentait pour votre commission un quadruple avantage. Elle constituait d'abord une réponse équitable à une demande. Elle permettait d'ouvrir les portes de l'entreprise, plus rapidement qu'en appliquant les règles traditionnelles, à des jeunes en quête d'un emploi . Au lieu d'attendre deux à trois ans, parfois en désespérant, la libération d un emploi à France Télécom, ceux qui souhaitent exercer leur compétence dans les télécommunications pouvaient immédiatement faire profiter l'entreprise de l'énergie de leur jeunesse.
Un régime de retraite anticipée fondé sur le volontariat constitue aussi le moyen de rajeunir la communauté humaine qui compose la principale force de l'opérateur. En effet, la moyenne d'âge de son personnel est actuellement d'environ 43 ans. Elle va croître continûment jusqu'en 2010. L'exploitant public n'a donc plus tout à fait la jeune rigueur des années 70, celles du plan du rattrapage téléphonique. Un apport de « sang jeune » dans les années qui viennent revigorerait France Télécom et permettrait une certaine régularité des recrutements, alors qu'à suivre la logique de la pyramide des âges, ceux-ci risquent de subir de forts à-coups dans les dix ans à venir. Enfin, la solution préconisée -outre le fait qu'elle donnerait les moyens d'une adaptation indolore aux contraintes pouvant résulter de la libéralisation- devrait permettre d'organiser un véritable plan pour l'emploi et d'inscrire la politique de recrutement dans un vaste programme de formation tant interne qu'en direction des écoles.
Le projet qui nous est soumis s'engage dans cette voie. Mais il ne précise pas les modalités juridiques de mise en oeuvre d'une telle orientation. Il apparaît toutefois à votre commission qu'il serait nécessaire que la loi pût, en tant que de besoin, tracer le cadre de ce régime exceptionnel de préretraite et elle souhaiterait entendre les explications du Gouvernement sur ce sujet.
* 6 Cf. rapport d'information n° 260 (Sénat 1995-1996) déjà cité.
* 7 Ibidem.
* 8 Ibidem.
* 9 Ibidem.
* 10 Ibidem.