3. L'amélioration du solde tendanciel
L'analyse du solde entre les prévisions de recettes de l'article 2 et celles des dépenses de l'article 3 est certes à manier avec précaution.
En effet, les prévisions de recettes portent sur l'ensemble des régimes alors que les objectifs de dépenses ne concernent que les régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités.
Cette différence a été souhaitée par le Gouvernement qui n'envisageait pas de transformer les lois de financement en lois de finances sociales dotées d'un article d'équilibre.
Les dépenses retenues ne couvrent que 99 % de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Les dépenses devraient être majorées d'environ 4,5 milliards selon la commission des finances de l'Assemblée nationale pour harmoniser les agrégats. Cet écart correspond aux dépenses des « petits régimes » (moins de 20.000 cotisants) et à des opérations en capital à hauteur respective de 2,5 et 2 milliards 16 ( * ) .
En s'en tenant aux seules données du projet de loi, les chiffres présentés aux articles 2 et 3 du projet de loi, on constate que l'écart initial était de 26 milliards et est passé à 26,9 milliards après son passage à l'Assemblée nationale. Il convient de noter que le solde tendanciel pour 1997, avant mesures, s'établissait à 43,7 milliards en 1997 (et à 44,8 milliards dans les prévisions pour 1996 et 57,9 milliards de francs dans les résultats pour 1995).
Outre le freinage constaté entre 1995 et 1997, on note que l'amélioration du solde ainsi projetée est de l'ordre de 17 milliards (solde tendanciel moins solde prévisionnel).
S'agissant de la situation du régime général, le redressement est encore plus net. Les évolutions prévisionnelles sont rappelées dans le tableau ci-joint :
Solde prévisionnel 1997 du régime général par branche
(en millions de francs)
Par ailleurs, le tableau suivant détaille l'ensemble des mesures prévues dans le cadre du projet de loi de financement pour le seul régime général :
Schéma de redressement financier du régime général pour 1997
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Pour autant, le rééquilibrage amorcé suscite quelques interrogations.
La première concerne le financement du solde constaté fin 1997. Si pour l'exercice 1997, le déficit du régime général est bien ramené à - 29,7 milliards, il convient de rappeler que pour l'exercice 1996 le solde du régime général devra s'établir à - 35 milliards (à vérifier) soit au total un solde cumulé d'environ - 66 milliards. La commission des Affaires sociales entend donc interroger le Gouvernement sur les moyens qui seront mis en oeuvre pour assurer une résorption de ce déficit.
Elle se demande, à cet égard, si une opération comparable à l'externalisation de la dette sociale réalisée par la création de la CADES est susceptible d'être renouvelée. Elle paraît pourtant difficilement envisageable tant en raison des dispositions prévues par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 que des conséquences sur les marchés financiers déjà très sollicités par la CADES.
Elle relève que selon les travaux du Service des Études du Sénat (Division des Études macro-économiques), les déficits spontanés des comptes sociaux (imputables essentiellement à l'assurance maladie) nécessiteraient une augmentation de 1 point de la CSG en 1998 en raison de recettes encore insuffisantes face à un freinage des dépenses qui paraît encore difficile à obtenir à court terme.
Votre commission s'interroge parallèlement sur les prochaines étapes de la substitution de la CSG aux autres cotisations d'assurance maladie et sur les conséquences de la mise en place des lois de financement, vis-à-vis des régimes spéciaux. Ne va-t-on pas vers une unification des ressources conduisant à une harmonisation des prestations ? Ce thème sera abordé dans la seconde partie de ce rapport.
C'est dans cette perspective que la commission des affaires sociales vous suggère de porter les efforts du Parlement afin de déterminer les régimes concernés par la loi de financement et tout particulièrement le régime général sur les conditions nécessaires à leur retour à l'équilibre financier.
* 16 Le solde global, en dernière analyse, dépasse donc de peu la trentaine de milliards, pour autant qu on puisse rapprocher ces agrégats.