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Projet de loi de finances pour 1997 : travail, emploi et formation professionnelle

 

2. Le recrutement et la formation des jeunes

La situation de plus en plus difficile des jeunes appelle un effort particulier. Malheureusement, la politique en faveur de leur insertion reste encore hésitante.

a) Les difficultés d'insertion des jeunes sont de plus en plus préoccupantes

Le taux de chômage (BIT) chez les moins de 25 ans a atteint 24,5 % au mois d'août et 24,8 % en septembre, soit une hausse de 1,9 point en un an.

Fin septembre, 110.000 jeunes étaient au chômage depuis plus d'un an.

Parallèlement, on constate (enquête INSEE) une baisse du niveau de vie des moins de 25 ans de 15 % entre 1989 et 1994 : parmi les causes majeures de cette situation, il faut citer le chômage, la précarité (entre 200.000 et 250.000 emplois équivalent plein temps relèvent chaque année de la politique de l'emploi et 80 % des jeunes diplômés commencent par un contrat à durée déterminée) et la dévalorisation des diplômes.

Si vos rapporteurs constatent avec une satisfaction modérée que le nombre des jeunes en situation d'exclusion est revenu de 180.000 à 125.000 en trois ans, ils ne peuvent que s'inquiéter de la dégradation importante de la situation des jeunes diplômés : en cinq ans, le nombre de jeunes de niveau IV (bac) au chômage est passé de 90.000 à 170.000, de niveau III (bac + 2) de 50.000 à 96.000 et de niveaux I et II (bac + 4 ou davantage) de 13.000 à 25.000. En comparaison, le chômage des jeunes de niveau V (CAP) n'a augmenté que de 360.000 à 366.000.

L'insertion des jeunes doit donc rester une priorité. Le budget le reconnaît, mais la politique de l'emploi des jeunes, malgré un foisonnement d'initiatives, notamment locales, se révèle encore imprécise et insuffisante.

Chômage des jeunes de moins de 25 ans (CVS)

b) Une politique d'insertion bénéficiant d'importants crédits mais qui se cherche encore

Les mesures récentes (aide au premier emploi des jeunes (APEJ), complément d'aide à l'emploi (CAE), contrats de formation...) n'ont pas donné les résultats escomptés.

Cela a conduit le Gouvernement à supprimer l'aide au premier emploi des jeunes (APEJ) et le complément d'aide à l'emploi (CAE) au 31 août 1996 et à ouvrir le contrat initiative emploi (CIE) aux jeunes les plus en difficulté de niveau VI ou V bis (décrets du 22 mai 1996 et du 7 août 1996). L'article 96 du projet de loi de finances traduit dans la loi le recentrage du CIE, qui intéresse pour partie les jeunes. L'article 10 du projet de loi de cohésion sociale institue par ailleurs des programmes régionaux pour l'emploi des jeunes.

En contrepartie, les mesures liées à l'insertion professionnelle des jeunes augmentent de 18,86 % avec 17,664 milliards.

AGRÉGATS ET SOUS-AGRÉGATS (en millions)

LFI 1996

PLF 1997

Ecart

%

d'augmen -tation

IV - Action de l'État en faveur des publics prioritaires

57.568,40

63.829,15

6.260,75

10,88 %

A - Insertion professionnelle des jeunes

14.860,69

17.663,91

2.803,22

18,86 %

9,531 milliards sont consacrés à l'apprentissage dont 4,23 milliards d'exonération de charges sociales et 5,27 milliards (BCC) de primes à l'embauche et à la formation de 6.000 F et de 10.000 F ou 12.000 F (loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage) ; cela correspond à une hausse de 8 % permettant de financer 220.000 contrats nouveaux (soit 20.000 de plus qu'en 1996). Fin septembre, l'effectif en contrat d'apprentissage était de 304.000 (289.000 en 1995).

Les contrats de qualification reçoivent une dotation de 2,831 milliards permettant de financer sous forme d'exonération de charges sociales 5.000 contrats supplémentaires, soit un total de 130.000. Leur nombre est cependant passé de 137.000 à 116.000 de septembre 1995 à septembre 1996.

Une politique de proximité pour lutter contre le chômage des jeunes

Le Président René Monory, poursuivant ses réflexions sur l'emploi des jeunes, auxquelles il a associé à plusieurs reprises la commission des Affaires sociales, a proposé :

de demander à de grandes entreprises d'embaucher de 100.000 à 150.000 jeunes pour les employer sur des marchés extérieurs ;

de confier aux départements le soin de rechercher ces jeunes ;

de mettre en place un dispositif spécifique de formation préalable ;

d'assurer à ceux qui partent à l'étranger une couverture sociale.

Ces propositions, qui pourraient d'abord être mises en oeuvre à titre expérimental, s'inscrivent dans une perspective plus générale de décentralisation de la politique de l'emploi afin de rendre celle-ci plus efficace en l'adaptant aux réalités économiques et sociales locales. A cette fin :

les aides à l'emploi seraient régionalisées et départementalisées ;

un pouvoir de codécision serait reconnu en ce domaine aux élus locaux et aux préfets, ceux-ci ayant autorité sur l'ensemble des services déconcentrés de l'État concernés ;

les actions de formation seraient plus systématiquement décentralisées ;

la réglementation du travail pourrait être assouplie sur certains points pour mieux répondre aux réalités et aux besoins du tissu économique.

Cette gestion de proximité permettrait d'appréhender et de définir plus efficacement la démarche des demandeurs d'emploi.

A partir du 1er janvier 1997, les contrats de qualification ne bénéficieront plus du versement de la prime de 5.000 ou de 7.000 francs en fonction de la durée. Il a été dit que le prélèvement de 1 milliard opéré sur les fonds de l'AGEFAL3(*) par l'article 24 quater de la loi de finances (amendement Jégou) servirait à financer une reconduction de ces primes. Cela ne semble pas le cas. En tout état de cause, votre commission se montre très réservée sur ce prélèvement.

c) La contribution exceptionnelle assise sur la trésorerie de l'AGEFAL

La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a engagé une réforme du système de collecte des contributions des employeurs à la formation professionnelle. Le nombre des organismes collecteurs est passé de 255, tous types d'agrément confondus, à 96. Ces nouveaux organismes paritaires collecteurs (OPCA), professionnels et interprofessionnels, ont été agréés au cours de l'année 1995. Le système de collecte est donc encore dans une phase transitoire puisque les nouveaux organismes continuent à financer des contrats de formation sur la base d'engagements pris par les anciens organismes (la « dévolution »).

Au cours de cette année de démarrage, les OPCA ont dû définir paritairement leurs orientations, leurs règles et leurs priorités quant à la prise en charge des formations.

Concernant plus particulièrement les formations en alternance, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics ont engagé une campagne de promotion (« Je veux bosser, je veux t'aider ») en direction des jeunes et des entreprises destinée à développer le recours à ce type de contrats4(*) : ainsi, les contrats de qualification passeraient de 105.000 en 1996 à 125.000 en 1997 et 145.000 en 1998. Avec les autres contrats (contrats d'adaptation et contrats d'orientation), les engagements annuels de dépenses augmenteraient de 5,8 milliards à 8 milliards.

Afin d'être en mesure de répondre à cet accroissement du nombre de contrats de formation en alternance (hors apprentissage, ce dernier relevant d'autres mécanismes de financement) et d'éviter de dépenser plus qu'ils ne collectent, les partenaires sociaux ont pris un certain nombre de dispositions afin d'introduire plus de souplesse et de rigueur dans la gestion des dispositifs.

C'est ainsi que le plafonnement horaire de la formation dans le contrat de qualification a été ramené de 1.800 heures à 1.200 heures et que le taux uniforme de prise en charge de l'heure de formation (de 60 francs HT) a été supprimé afin de permettre que soit reflétée la vérité des coûts5(*).

A titre d'exemple, la durée moyenne de formation des contrats de qualification dans le secteur de la métallurgie est passée de 1.177 heures (dévolution) à 835 heures (nouveaux contrats) et leur coût moyen est passé de 70.014 francs (dévolution) à 45.835 francs (nouveaux contrats). Leur taux horaire moyen de prise en charge est passé de 60 francs à 56 francs. Dans le secteur du travail temporaire, les coûts moyens ont été ramenés de 48.600 francs à 36.204 francs, dans la distribution de 47.000 francs à 40.011 francs, dans les métiers juridiques de 56.208 francs à 40.921 francs...

Cette rigueur nouvelle, qui s'applique également aux contrats d'adaptation, aux contrats d'orientation et à la prise en charge des tuteurs, a entraîné des excédents comptables reversés à l'AGEFAL (200 millions pour la métallurgie).

Les durées et les prises en charge sont désormais modulables en fonction des besoins : les formations lourdes ou nécessitant des matériels onéreux pourront bénéficier de prises en charge plus importantes, voire dépasser les taux et les durées appliqués uniformément jusqu'à présent. Parallèlement les partenaires sociaux ont décidé de supprimer le mécanisme d'avances (à hauteur de 30 %), afin d'être en mesure de mieux contrôler les formations et d'écarter les organismes proposant une formation relevant d'un contrat de qualification sans se préoccuper du contrat de travail lui-même.

C'est dans ce contexte qu'il convient de replacer la question des excédents de l'AGEFAL, association créée en 1986 pour recevoir les disponibilités excédentaires des organismes collecteurs (essentiellement dans le secteur industriel) pour les redistribuer aux organismes déficitaires (secteur agricole, artisanat, santé privée...), surtout pour la formation dans les petites et moyennes entreprises.

La collecte globale en faveur de l'alternance s'élève en 1995 à 5 milliards, dont 1 milliard est remonté à l'AGEFAL, à charge pour elle de le redistribuer en fonction des besoins de trésorerie des organismes auxquels elle apporte sa garantie financière. Avec la dévolution, 2,5 milliards sont actuellement inscrits dans la trésorerie de l'AGEFAL. Sur cette somme, 2,1 milliards sont réservés pour répondre aux besoins des OPCA déficitaires en fonction de leurs plans d'activité et de leurs disponibilités. Cette somme correspond donc à des actions engagées ; elle sera progressivement transférée aux organismes au fur et à mesure de leurs besoins, une fois ceux-ci constatés.

Dans ces conditions, seuls 400 millions peuvent réellement être considérés comme de la thésaurisation : cette somme, augmentée des crédits correspondant aux engagements non réalisés, devrait néanmoins concourir au financement de la montée en puissance des formations en alternance sans augmentation proportionnelle de la collecte.

Le prélèvement de 1 milliard de francs6(*) opéré par l'Assemblée nationale serait justifié par le fait que les réserves de l'AGEFAL pour couvrir des engagements pluriannuels n'ont, pour le rapporteur spécial de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, aucun sens dans la mesure où le dispositif est financé par des prélèvements obligatoires. Le problème tient au fait que l'AGEFAL, organisme de droit privé comme les OPCA7(*), applique une gestion de droit privé dans un cadre budgétaire de droit public. Votre rapporteur pour avis observe néanmoins que l'AGEFAL applique les mêmes règles que le ministère du travail lorsque celui-ci provisionne sur un seul exercice budgétaire ses aides diverses aux contrats d'insertion et de formation autorisés par la loi de finances, ce qui entraîne nécessairement des reports d'une année sur l'autre, souvent critiqués au nom de la stricte orthodoxie budgétaire, mais auxquels il est difficile d'échapper.

La question se pose alors de savoir quel pourra être l'effet du prélèvement opéré par l'Assemblée nationale sur lesdits « excédents financiers ». Les chiffres fournis par l'AGEFAL (cf. tableau ci-après) tendant à montrer que, hors prélèvement de 1 milliard, les réserves de trésorerie vont se réduire progressivement, alors que les engagements de dépenses, suivant l'augmentation du nombre de contrats, vont croître. Dès la fin de 1997, l'AGEFAL ne pourra plus couvrir la totalité de ses engagements sans faire appel à la collecte de l'année suivante. Le prélèvement de 1 milliard aura nécessairement pour effet d'amplifier ce phénomène, ce qui conduira globalement les OPCA à réduire la signature de contrats de formation en alternance au strict montant de leur collecte dès 1997.

Financement du dispositif alternance par l'AGEFAL

Fonds réservés

1995

1996

1997

1998

En début de période

0,566

1,931

2,020

2,334

Nouveaux Fonds Réservés

2,130

1,300

1,547

1,795

Fonds Réservés payés ou annulés

- 0,765

- 1,211

- 1,233

- 1,329

En fin de période

1,931

2,020

2,334

2,800

Trésorerie

1995

1996

1997

1998

En début de période

1,061

2,504

2,162

1,982

Fonds reçus*

2,164

0,330

0,620

0,503

Fonds payés

-0,721

- 0,672

- 0,800

-0,913

En fin de période

2,504

2,162

1,982

1,572

Disponible à engager

0,573

0,142

- 0,352

-1,228

* L'importance des fonds reçus en 1995 s'explique par la « dévolution » des fonds collectés par les organismes mutualisateurs avant la réforme du système : les nouveaux organismes ont dû en reverser une partie à l'AGEFAL. Cette situation est donc exceptionnelle, comme l'est l'importance des « nouveaux fonds réservés », également issus de la dévolution (engagements pris par les OMA avant la réforme).

Les OPCA seront donc particulièrement pénalisés au moment même où ils ont mis en place une gestion beaucoup plus rigoureuse et économe afin d'être en mesure de financer un plus grand nombre de contrats. Ils pourront se demander pourquoi faire des économies si celles-ci sont captées lorsqu'elles transitent par l'AGEFAL.

Vos rapporteurs pour avis se demandent si ce prélèvement, sans doute bénéfique à l'équilibre des finances publiques, ne va pas freiner la réforme en cours du système de collecte, inciter à la dépense, entraîner une perte de confiance des employeurs acceptant de recourir à ce type de contrat1 et finalement affaiblir la formation en alternance.

Plutôt que de recourir à cette mesure dangereuse alors que l'insertion des jeunes n'a jamais été aussi difficile, ils préféreraient que l'on examine le dispositif comptable et, éventuellement, que l'on affine les règles de fonctionnement du système de collecte afin d'éviter que se constituent des excédents trop importants quand des secteurs d'activité se plaignent de ne pas trouver de financement.

Le problème est d'ailleurs plus général. Il concerne l'ensemble des organismes collecteurs qui disposeraient d'un volume de disponibilité évalué à

` Vos rapporteurs pour avis constatent que de très nombreuses questions écrites de sénateurs et de députés dénoncent les difficultés rencontrées, déjà actuellement, par les entreprises pour obtenir un financement des contrats de qualification. Le chiffre de 20.000 contrats non financés a été avancé.

9 milliards de francs ; les causes en sont sans doute multiples : lenteurs de la circulation de l'information et des répartitions, mais aussi sur-collecte par rapport aux besoins, les entreprises, inquiètes de l'avenir, engageant moins d'actions de formation. La question est cependant de savoir si le prélèvement par l'État d'une partie de ces surplus est la meilleure solution. D'autres solutions, notamment celles proposées par M. Michel de Virville, pourraient être envisagées.

Votre commission des Affaires sociales vous proposera en conséquence un amendement de suppression de l'article 24 quater.

Il faut noter par ailleurs que les contrats d'adaptation et les contrats d'orientation voient leur érosion se poursuivre, mais ils ont perdu tout caractère « attractif ».

Les moyens affectés au réseau d'accueil (missions locales et PAIO) s'élèvent à 356 millions (+ 4,7 %). Cette augmentation vise à favoriser le développement des espaces jeunes qui offrent les services de l'ANPE au sein du réseau d'accueil (les 250 prévues à la fin de 1996 couvriront la totalité du territoire).

* 3 Association de gestion du fonds des formations en alternance. Cet organisme paritaire reçoit les disponibilités excédentaires des organismes collecteurs paritaires agréés professionnels et interprofessionnels (35 %) et les transfère aux organismes déficitaires.

* 4 400 « développeurs », salariés des OPCA et financés aux 2/3 par l'AGEFAL (30 millions de francs), démarchent les entreprises.

* 5 Délibérations du 18 avril 1996 du comité paritaire national de la formation professionnelle.

* 6 D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, le mécanisme mis en place par l'Assemblée nationale conduirait à un prélèvement de 1,6 milliard ; celui-ci interviendrait en effet après la remontée des excédents des OPCA mais avant leur répartition entre les OPCA déficitaires.

* 7 L'obligation faite par le plan comptable aux OPCA de rattacher à un exercice donné la collecte effectuée au titre de l'année suivante a pour conséquence de générer des excédents, à reverser à l'AGEFAL, alors même que les dépenses engagées l'année de la collecte peuvent largement excéder la collecte. Cela a aussi pour conséquence de gonfler les « recettes » de l'AGEFAL.