Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 1996

Rapports législatifs

Rapport n° 148 (1996-1997), déposé le

II.- AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 23 - Autorisation de remises de dettes des pays les plus pauvres

Commentaire : cet article vise à relever de 4 milliards de francs le plafond des mesures que le ministre de l'économie et des finances est autorisé à prendre en vue de la remise de dettes aux pays les plus pauvres.

Le mécanisme mis en place à la suite du sommet du G7 de Toronto (juin 1988) s'applique aux pays éligibles à l'aide internationale au développement qui bénéficient d'un réaménagement de leur dette publique et privée garantie dans le cadre du Club de Paris ; il consiste, depuis décembre 1991 à annuler la moitié des échéances venant en consolidation et à consolider les 50 % restant sur le compte spécial du Trésor 903-17. Depuis le sommet du G7 de Naples (juillet 1994), la part de la dette des pays débiteurs traitée en annulations a été portée de 50 % à 66 % et à la suite du sommet du G7 de Lyon en juin 1997, la part de ces dettes traitée en annulation pourrait être portée de 66 à 80 % en 1997.

Les annulations que le ministre de l'économie est autorisé à mettre en oeuvre en application du dispositif de Toronto sont plafonnées par des dispositions législatives. Ce plafond est relevé annuellement en loi de finances rectificative de fin d'année.

Le traitement budgétaire des annulations de dettes du dispositif de Toronto est extrêmement diversifié et se traduit alternativement par :

- un versement à la BFCE au titre de la garantie de l'État sur les prêts de refinancement accordés par cet établissement imputé au budget des charges communes ;

- pour les créances détenues directement par l'État, par une diminution des remboursements dus aux comptes spéciaux du Trésor (CST 903-07 ch. 1 et 903-17) pour le principal, et des recettes du budget général pour les intérêts (ligne 901-540), et par un transport au découvert du Trésor, dont les montants sont retracés en loi de règlement ;

- enfin, en ce qui concerne les créances commerciales détenues par la COFACE, les annulations d'échéances au titre du dispositif de Toronto donnent lieu à aucun versement spécifique, le budget de l'État -budget des charges communes- assurant depuis la réforme de 1989, de manière globale, l'équilibre du compte de l'assurance crédit gérée par la COFACE.

Il est à noter que les annulations de dettes contractées auprès du Trésor réduisent les dépenses des comptes spéciaux du Trésor, mais se traduisent par un gonflement des découverts du Trésor d'un montant plus élevé que les dépenses évitées.

Le présent article est rendu nécessaire par les perspectives d'importantes annulations de dettes supplémentaires en 1997.

A la suite des différents relèvements du plafond des autorisations de remise de dettes, celui-ci est, depuis la loi de finances rectificative de fin d'année 1995 de 11,65 milliards de francs.

Le montant des annulations pourrait atteindre 9 milliards de francs d'ici la fin de l'année, ce qui laisserait une marge de 2,6 milliards de francs.

Celle-ci serait insuffisante compte tenu des besoins nouveaux qui sont estimés pour 1997 à 6,2 milliards de francs.

Le relèvement proposé permettrait de couvrir l'ensemble des besoins dont l'impact budgétaire serait le suivant :

ï dépenses du budget des charges communes ; + 5,7 milliards de francs ;

ï gonflement du découvert du Trésor : + 0,5 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 - Apurement des opérations de réparation des ponts détruits par faits de guerre

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le droit à reconstruction des ponts détruits par faits de guerre, ainsi que le droit à une subvention de 50 % du coût d'une telle opération, auquel peuvent prétendre les collectivités qui, ayant subi une telle destruction, renonceraient à la reconstruction du pont au profit d'un autre équipement. L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

La loi du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre a créé un droit à réparation des équipements publics détruits par faits de guerre. Le texte s'applique notamment aux ponts. Il donne droit à reconstruction de l'ouvrage, au profit de la collectivité propriétaire.

La loi de finances rectificative de l'été 1981 a prévu que les collectivités pourraient renoncer à ce droit et obtenir en contrepartie une subvention égale à 50 % de la valeur de reconstruction du ou des ponts détruits, pour financer un autre équipement.

Le gouvernement considère que le délai écoulé depuis la dernière guerre mondiale fait perdre sa justification à ce dispositif, une collectivité n'étant plus fondée aujourd'hui à s'appuyer sur la destruction d'un pont dont elle n'a plus besoin depuis longtemps pour réclamer une subvention nécessaire à un autre équipement.

Cela étant, même si les procédures d'indemnisation décidées seront menées à leur terme, les demandes de 34 communes sont toujours en instance (en Normandie et dans l'Est de la France), pour un montant d'environ 50 millions de francs. Les crédits nécessaires sont, semble-t-il déjà ouverts.

Le Gouvernement a expliqué à l'Assemblée nationale que tous les dossiers en instance seraient traités et que ce dispositif n'avait pour but que de prendre acte de l'extinction de cette procédure.

Mais l'Assemblée nationale a jugé plus sage de supprimer le présent article tant que toutes les opérations n'ont pas été apurées. Certains ponts restent en effet à reconstruire, en particulier dans le Calvados.

Si le maintien du dispositif en vigueur pouvait avoir pour effet d'accélérer les procédures en cours, alors ce débat n'aurait pas été vain.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression du présent article.

*

* *

ARTICLE 25 - Prorogation du régime spécifique des cessions immobilières de la Défense

Commentaire : l'effet de cette disposition est d'autoriser le rattachement au budget de la Défense, par voie de fonds de concours, du produit des cessions d'immeubles devenus inutiles aux armées.

Cette disposition est dérogatoire au droit commun du code du domaine de l'État. Celui-ci, dans son article L.53, prescrit la remise au service des domaines des immeubles domaniaux reconnus définitivement inutiles aux services qui en sont affectataires ; dans son article L.54 il prévoit l'aliénation par ce service, qui en recouvre le prix, des immeubles du domaine privé de l'État ne pouvant être réaffectés.

Une première dérogation à ces règles a résulté de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

L'article 73 de cette loi prévoit, en effet, une dérogation pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 1987 "en ce qu'elle concernait l'obligation d'affectation ou d'utilisation préférentielle au profit des autres services de l'État, des immeubles remis par le ministère de la Défense à l'administration des domaines".

Cette première période de cinq ans a été prorogée d'abord de deux ans (art. 42 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989), puis de trois ans (art. 53 de la loi n° 93-1353 du 30 décembre 1993).

Le présent article vise à proroger de nouveau cette période dérogatoire pour une nouvelle période de six ans courant jusqu'au terme de la nouvelle loi de programmation militaire, soit 2002.

Cette nouvelle prorogation est motivée par les importantes restructurations de notre dispositif militaire à partir de 1997. La diminution programmée des effectifs va, en effet, provoquer la dissolution de nombreuses unités et d'organismes divers : 20 régiments et 34 autres organismes de l'armée de Terre, deux bases de l'armée de l'Air dès 1997.

Les emprises correspondantes pourront être cédées selon des modalités diverses dont le ministère de la Défense s'est attaché à élargir l'éventail.

Pour 1997, le montant attendu de ces cessions est estimé à 80 millions de francs. On relève, du reste, que les recettes sur fonds de concours au titre des cessions domaniales n'ont cessé de décroître ces dernières années ; l'état ou l'emplacement des emprises restant à céder, tout comme la situation du marché foncier et immobilier expliquent, en grande Partie, cette diminution.

Recettes sur fonds de concours du ministère de la défense

au titre des cessions domaniales

(En millions de francs)

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

759,7 1

637 1

158

154

253

223

170

132

1. Dont opération « Dupleix » pour 1 200 millions sur 1988 et 1989.

Au total, la mesure envisagée apparaît opportune dans la mesure où elle s'inscrit dans la perspective des restructurations dictées par la loi de programmation militaire. Le caractère répétitif des dérogations ainsi apportées à la règle conduit toutefois à s'interroger sur la pertinence de celle-ci.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 - Régime des intérêts moratoires des marchés publics antérieurs au 19 décembre 1993

Commentaire : le présent article a pour objet d'égaliser le taux des intérêts moratoires entre les marchés publics passés avant le 19 décembre 1993 et ceux passés après cette date.

La fixation du taux des intérêts moratoires des marchés publics obéit à deux réglementations différentes selon que la procédure de passation du marché public a eu lieu avant ou après le 19 décembre 1993.

Pour les procédures entamées avant le 19 décembre 1993, ce taux est celui des obligations cautionnées, actuellement de 14,50 % en métropole et 10,40% outre-mer.

Pour les procédures entamées après cette date, ce taux est le taux d'intérêt légal (calculé chaque année), majoré de deux points de pourcentage, soit actuellement 8,65 %.

Le présent article aligne l'ensemble de la réglementation sur ce deuxième taux, qui paraît à bien des égards plus rationnel que le premier. Il a une portée rétroactive puisqu'il s'appliquera aux contrats passés avant le 19 décembre 1993. Toutefois, il n'entraînera pas le recalcul des intérêts acquis à cette date, puisqu'il ne s'appliquera qu'aux intérêts à courir à la date de publication de la présente loi de finances rectificative, soit vraisemblablement le 30 ou le 31 décembre prochain.

I -LE DROIT EN VIGUEUR

Le code des marchés publics prévoit des intérêts moratoires à la charge des collectivités publiques (État, collectivités locales, établissements publics) lorsque ces collectivités accusent un retard de paiement à l'égard des entreprises titulaires de tels marchés.

Les modalités de fixation du taux de ces intérêts relèvent du domaine réglementaire (un décret et un arrêté).

Cette réglementation a évolué à deux reprises depuis 1990 :


• Le décret du 30 novembre 1990 précisait que le taux des intérêts moratoires était fonction de celui des obligations cautionnées.

Les obligations cautionnées sont un crédit à quatre mois que peuvent consentir les services fiscaux aux redevables de certains droits indirects (qui font eux-mêmes crédit à leurs clients), en application de l'article 1698 du code général des impôts. C'est pourquoi ce taux d'intérêt est fixé à un niveau dissuasif par l'article 194 de l'annexe IV du même code (partie réglementaire) : 14,50 % en métropole et 10,40 % outre-mer.

Pris en application de ce décret, l'arrêté du 17 janvier 1991 fixait tout simplement le taux des intérêts moratoires au niveau de celui des obligations cautionnées.


• Le décret du 15 décembre 1992 a prévu de rapprocher le taux des intérêts moratoires de celui des intérêts de marché, en indiquant que ce taux tiendrait compte des conditions de financement à court terme habituelles des entreprises.

L'arrêté du 17 décembre 1993 pris pour son application a fixé ce taux au niveau du taux d'intérêt légal (dont le mode de calcul prend appui sur les taux du marché à court terme), majoré de deux points.

On peut s'interroger sur le délai écoulé entre le décret et l'arrêté, qui n'est pas justifié sur le plan technique. Il faut seulement se souvenir que le marché monétaire était perturbé à la fin de 1992 ( ( * )29) , et que la décrue des taux ne s'est réellement amorcée que dans la deuxième partie de 1993. Ce n'est qu'à la fin de 1993 qu'une différence significative est apparue durablement entre le taux légal et celui des obligations cautionnées.

Cette réglementation ne souffre pas de contestation de principe : il est normal que les entreprises, qui subissent des retards de paiement des collectivités publiques, soit refinancées sur une base proche des modalités habituelles de financement de leur trésorerie, c'est-à-dire aux taux du marché monétaire. Il est également normal que les fautifs subissent une pénalité : deux points de plus que le taux légal paraissent une marge raisonnable.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La décrue des taux d'intérêt depuis 1994 a augmenté de façon sensible la différence de traitement entre les entreprises victimes de retards de paiement, puisque le taux légal a été fixé pour 1996 à 6,65 %. Le taux des obligations cautionnées n'a plus aujourd'hui de lien logique avec la situation des marchés de taux. Il pénalise de façon excessive les collectivités publiques.

Cette inégalité de traitement serait très probablement amenée à s'accroître en 1997, car le taux d'intérêt légal pourrait baisser encore sensiblement, compte tenu de l'évolution favorable des taux directeurs de la Banque de France en 1996.

C'est pourquoi le présent article propose d'appliquer la réglementation nouvelle aux marchés publics dont la procédure de passation a été engagée avant le 19 décembre 1993, en abrogeant ainsi l'ancienne réglementation pour les contrats en cours.

La portée rétroactive de ce dispositif nécessite l'intervention du législateur dans ce domaine, par ailleurs purement réglementaire.

Cependant, l'entrée en vigueur du présent article ne se traduira pas par un recalcul des intérêts déjà courus. Seuls les intérêts à courir au moment de la publication de la loi de finances rectificative seront modifiés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 - Transfert à l'État des biens, droits et obligations de la Caisse Française des Matières Premières

Commentaire : cet article énonce que les biens, droits et obligations de la Caisse française des matières premières (CFMP) seront transférés à l'État le 1er janvier 1997, c'est-à-dire à la date de sa dissolution.

I. LA CAISSE FRANÇAISE DES MATIÈRES PREMIÈRES

Établissement public de l'État à caractère administratif, la Caisse française des matières premières (CFMP) a été créée par un décret du 24 juin 1980. Elle a été chargée de la création et de la gestion d'un stock national de matières premières. Gérée par un conseil d'administration présidé par le directeur général de l'énergie et des matières premières, comprenant des représentants de différents ministères, la CFMP fut conduite initialement à gérer les métaux et minéraux acquis (pour une valeur d'environ 250 millions de francs) depuis 1975 dans le cadre de la politique nationale de stockage des matières premières non énergétiques décidée en janvier 1975. En 1980 et 1981, divers emprunts (1.180 millions de francs) lui permirent de constituer un nouveau stock national.

La composition du stock s'est recentrée à partir de 1985 vers les métaux d'alliage et les métaux précieux à usage industriel au détriment des métaux de base. Ceux-ci ont fait l'objet d'un programme de revente effectué entre 1986 et 1988 (valeur du stock : 3 milliards de francs en 1983, 2,5 milliards de francs en 1984, 1,4 milliard de francs en 1988).

Une mission de l'Inspection des finances, conduite en 1988, a débouché sur la décision de limiter le stock aux matières premières stratégiques et de procéder périodiquement à une réévaluation du stock souhaitable.

Parallèlement, une politique de vente ramenait la valeur du stock à 414 millions de francs à la fin de l'année 1992.

A la suite d'études complémentaires qui ont conclu à la relative inefficacité du dispositif de stockage, le conseil d'administration de la Caisse a décidé en décembre 1993 de vendre progressivement l'ensemble de ses stocks.

Ces ventes doivent prendre fin à la fin de l'année 1996.

Au 31 octobre 1996, la valeur du stock avoisinait 41 millions de francs et ne comprenait plus que des métaux cotés sur les marchés et donc négociables en permanence.

Rappelons que les charges de la Caisse comprennent :

- les achats de matériaux, pour de faibles montants après la période de mise en place du stock ;

- les frais de gestion ;

- les intérêts de sa dette ; rappelons que la dette de la Caisse est actuellement évaluée à 740 millions de francs, et comprend des emprunts bancaires à hauteur de 555 millions de francs et une avance du Trésor de 185 millions de francs consentie du 14 novembre au 31 décembre 1996 ;

- les versements au budget de l'État (500 millions de francs en 1984, 100 millions de francs en 1985).

Les ressources de la Caisse sont constituées quant à elles :

- par les ventes de matières premières du stock ;

- par les dotations du budget de l'État, imputées sur le chapitre 45-14 du budget de l'industrie et qui couvrent les frais de gestion et le service de la dette. De 1992 à 1995, elles ont évolué entre 40 et 75 millions de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La mesure proposée prévoit que "les biens, droits et obligations de la Caisse française des matières premières (CFMP) seront transférés à l'État le 1er janvier 1997, date de sa dissolution".

Elle constitue l'aboutissement du processus de liquidation et procurera un supplément de dette de l'État.

Au 31 décembre prochain, en effet, aucun reliquat de stock ne devrait subsister.

L'existence de la CFMP ne paraît donc plus justifiée.

Dans la mesure où elle n'emploie pas de personnel, le transfert à l'État des droits et obligations de la Caisse concernera uniquement son endettement, qui avoisine 750 millions de francs.

Cet endettement est composé d'emprunts bancaires qui parviendront à échéance au 1er janvier 1997.

Le financement à moyen et long terme de cette dette devrait être assuré par des émissions d'obligations et de bons du Trésor à moyen terme au titre de l'année 1997.

En dehors de la charge d'intérêts correspondante (50 millions de francs environ), aucune incidence budgétaire n'est prévisible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 - Modalités de recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques

Commentaire : cet article aligne le mode de recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques des autres utilisateurs sur celles des réseaux de télécommunications.

I - LE RÉGIME DE RECOUVREMENT DES REDEVANCES DE MISE À DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

A. LES REDEVANCES DE MISE A DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

Les demandeurs et utilisateurs du faisceau hertzien sont tenus de payer :


• une taxe de constitution de dossier, créée par l'article 45 de la loi de finances pour 1987 (modifié par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1991 et par l'article 23 du projet de loi de finances pour 1997), afin de compenser le coût pour l'État de la gestion des autorisations relatives à des réseaux de télécommunications ;


• une taxe de gestion et de contrôle des autorisations, créée par le paragraphe IV de l'article 23 du projet de loi de finances initiale pour 1997, et due par :

- les réseaux ouverts au public visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications,

- les réseaux indépendants visés à l'article L. 33-2 du code des postes et télécommunications, qu'ils soient filaires ou radioélectriques,

- les fournisseurs de services téléphoniques ouverts au public, visés à l'article L.34-1 du code des postes et télécommunications.


• enfin, une redevance de mise à disposition de fréquences radioélectriques.

L'utilisation des fréquences radioélectriques constitue en effet un m ode d'occupation privatif du domaine public de l'État, puisque l'article 22 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication - résultant de l'article 10 de la loi n°89-25 du 17 janvier 1989 - l'a expressément disposé.

Cette disposition a fondé la non-patrimonialisation des fréquences, principe important du droit de la communication. Lorsque le Conseil supérieur de l'audiovisuel donne une autorisation d'émettre, dans la bande de fréquence qui lui est assigné, il octroie un usage et non pas une fréquence : il s'agit d'un droit d'usage sur une fréquence. Plusieurs usages peuvent donc être accordés sur une même fréquence. Le titulaire de l'autorisation n'est donc pas propriétaire d'une fréquence.

La redevance de mise à disposition et de gestion des fréquences radioélectriques est due par :

1 - les réseaux ouverts au public visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications,

Le montant de la redevance s'est élevé à 73 millions de francs en 1994 et 77 millions de francs en 1995. Elle pourrait dépasser la centaine de millions de francs grâce à l'arrivée de nouveaux opérateurs, puisque la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a mis fin au monopole de France Télécom.

2 - les réseaux indépendants visés à l'article L. 33-2 du code des postes et télécommunications, qu'ils soient filaires ou radioélectriques.

Ces réseaux indépendants ne sont pas ouverts au public et sont réservés à l'utilisation d'un groupe fermé d'utilisateurs.

Au nombre de 65 000, leur création est, en application de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996, désormais soumise à l'autorisation préalable de l'Autorité de régulation des télécommunications, qui sera mise en place à compter du 1er janvier 1997.

Le produit de ces redevances acquittées par les réseaux indépendants est d'environ 400 millions de francs par an.

Des erreurs de gestion ont empêché les recouvrements des redevances acquittées par ces réseaux. Afin d'y pourvoir, l'article 82 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a donné une portée rétroactive au décret du 20 juillet 1995. Un total de 510 millions de francs devrait être recouvré pour les années 1993 et 1994 et la facturation des années 1995 et 1996 porte sur 593 millions de francs.

Un décret n°96-1055 du 6 décembre 1996 a précisé les modalités de calcul de cette redevance, pour les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L.33-1 et L.33-2 du code des postes et télécommunications.

B. LE MODE DE RECOUVREMENT DES REDEVANCES DE MISE À DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

L'article 45, paragraphe III, de la loi de finances initiale pour 1987 a chargé les comptables des postes et télécommunications du calcul, de la notification et du recouvrement de cette redevance. Ces missions ont ensuite été transférées aux comptables du Trésor.

Toutefois, un avis de la section des Finances du Conseil d'État des 14,15 et 18 novembre 1991 a estimé que la redevance due pour l'utilisation du réseau hertzien avait le caractère d'une redevance domaniale.

Outre le transfert au pouvoir réglementaire de la responsabilité d'établir la base de la redevance, cet avis a remis en cause le principe de leur recouvrement par les comptables du Trésor et aurait dû conduire au transfert de cette compétence au service des domaines (direction général des impôts), en application de l'article L.47 du code du domaine de l'État.

L'article 83 de la loi de finances rectificative pour 1992 a donc, dans son paragraphe III, dérogé expressément à ces dispositions pour maintenir cette compétence aux comptables du Trésor.

Cette unification du mode de recouvrement s'explique par des raisons pratiques. En effet, en cas de retard de paiement, la mise en oeuvre de l'intérêt de retard ne peut être effectuée que par les comptables du Trésor, même pour des redevances qui relèvent du code du domaine de l'État.

II - L'EXTENSION DU MODE DE RECOUVREMENT AUX AUTRES UTILISATEURS DE FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

A. L'EXTENSION DE LA REDEVANCE À D'AUTRES UTILISATEURS DE L'ESPACE HERTZIEN

En vue d'encourager une gestion plus rationnelle du spectre hertzien, le Gouvernement compte étendre, par décret, les redevances de mise à disposition et de gestion des fréquences à d'autres utilisateurs actuels de l'espace hertzien et aux nouveaux opérateurs qui seront autorisés à utiliser les fréquences ou les bandes de fréquences.

Tous les autres utilisateurs actuels seraient visés : ministère de la Défense (qui utilise plus de 37 % du spectre hertzien), direction de l'aviation civile (9,5 %), ministère de l'Intérieur, ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, services de la météorologie, des ports et de la navigation maritime...

Toutefois, le secteur audiovisuel devrait échapper à cette extension de la redevance.

Sur le plan des principes, l'existence d'une redevance d'utilisation risque en effet de mener à une valorisation des fréquences, ce qui est en contradiction totale avec l'esprit et la nature de la loi du 30 septembre 1986, laquelle dispose que les fréquences ne sont ni valorisables, ni cessibles.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne délègue pas la gestion d'une bande globale à un opérateur, mais délivre des autorisations de diffusion qui, au cas par cas, définissent les caractéristiques précises d'utilisation de la fréquence. La prise en compte des éléments techniques (puissance d'émission, zone de couverture), démographiques (population de la zone desservie), de la catégorie de service (national ou local, commercial ou associatif...) risque de conduire à des règles de calcul de la redevance extrêmement compliquées si l'on veut qu'elles soient équitables et qu'elles ne constituent pas un frein à la liberté de communication.

C'est sans doute pour ces raisons que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dans son rapport annuel pour 1995, a précisé que, bien que le principe d'une telle redevance n'était pas à exclure a priori, celle-ci "était extrêmement délicate à mettre en oeuvre dans le secteur audiovisuel".

L'extension de cette redevance a pour objectif d'introduire des critères économiques dans la gestion des fréquences et de rationaliser leur utilisation.

La valeur du spectre hertzien, longtemps négligée voire ignorée, est désormais mieux connue et sa valorisation est mieux appréciée, avec notamment le développement du marché des radiocommunications, qui s'annonce comme l'un des plus porteurs de croissance. Ainsi, un rapport de M. Philippe Lévrier, remis au ministre de la Culture et au ministre délégué à la Poste, aux Télécommunication et à l'Espace, en mai 1996, consacré à "la télévision numérique terrestre", a-t-il chiffré la valeur économique d'un mégahertz à un ou deux francs par habitant de la zone desservie et a estimé que la valeur du spectre libéré par la numérisation de la télévision terrestre pourrait représenter entre 5 et 15 milliards de francs.

Dans l'immédiat, l'extension de la redevance pourrait rapporter environ 60 millions de francs, le barème restant relativement modeste.

Toutefois, si l'on souhaite réellement que les utilisateurs soient incités à libérer les fréquences dont ils ne font pas réellement usage ou à investir dans de nouveaux équipements plus économes en utilisation du spectre hertzien, il est probable, compte tenu de la très forte croissance de la demande, que cette redevance soit fortement revalorisée à l'avenir.

Pour améliorer la rationalité de l'utilisation du spectre hertzien, il conviendrait sans doute également de donner aux autorités de régulation les moyens de le faire.

Sur le plan juridique, rappelons que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a demandé, dans son rapport au Parlement de janvier 1996, consacré au "bilan de l'usage des fréquences affectées à la radiodiffusion sonore et à la télévision par voie hertzienne terrestres", de disposer des moyens juridiques lui permettant de "refuser de lancer un appel a candidatures ou de ne pas attribuer toutes les fréquences disponibles lorsqu'il estime que le pluralisme ne l'exige pas ou que la viabilité économique de nouveaux opérateurs n'est pas assurée".

B. L'UNIFORMISATION PRÉALABLE DU MODE DE RECOUVREMENT


• Le paragraphe I du présent article étend les modalités actuelles du recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques qui seront acquittées par les futurs assujettis.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 83 de la loi de finances pour 1992 dispose, dans le 1 du paragraphe III, que les comptables du Trésor sont chargés du recouvrement et du contentieux de ces redevances, dues par les titulaires des autorisations "délivrées en application des articles L.33-1 et L.33-2 du code des postes et télécommunications".

L'abrogation de cette référence, qui vise uniquement les "réseaux ouverts au public" et les "réseaux indépendants", permettra d'étendre le principe du recouvrement par les comptables du Trésor aux autres utilisateurs publics de fréquences radioélectriques que le Gouvernement décidera d'assujettir.


• Le paragraphe II du présent article abroge des dispositions obsolètes de l'article 83 de la loi de finances pour 1992, relatives à l'entrée en vigueur de la modification du mode de recouvrement au 1er janvier 1993.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 - Relèvement de la limite maximale fixée pour le taux moyen cumulé des prélèvements sur le pari mutuel

Commentaire : le présent article tend à porter de 30,5 % à 32 % le Plafond du taux moyen cumulé des prélèvements effectués chaque année sur les sommes engagées au pari mutuel, afin de tenir compte de l'instauration de la CSG au taux de 3,4 % sur une fraction de ces sommes par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

I - LES PRÉLÈVEMENTS EXISTANTS SUR LE PARI MUTUEL

Le quatrième alinéa de l'article unique de la loi n° 57-837 du 26 juillet 1957 pose le principe d'un plafonnement du taux moyen cumulé des prélèvements sur le pari mutuel par rapport au montant global des sommes engagées.

L'article 36 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 30 décembre 1995 a porté ce taux plafond de 30 % à 30,5 %, en conséquence des modifications qu'il apportait par ailleurs aux prélèvements opérés sur le pari mutuel.

Ces modifications avaient pour but de soutenir les sociétés de courses hippiques, en augmentant de 2,3 points la part du prélèvement proportionnel qui leur est affectée, le prélèvement supplémentaire progressif affecté au budget de l'État étant par ailleurs diminué de 0,3 point.

La structure des prélèvements opérés sur le pari mutuel se présente actuellement comme suit :

1. Le prélèvement proportionnel affecté à divers attributaires et appliqué aux mises. Ses taux sont différenciés en fonction de la nature du pari (pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes) et du lieu où la course est organisée (Paris, région parisienne, province). Son taux global est fixé à 17,5 % et sa répartition est déterminée par voie réglementaire.

D'après le ministère de l'économie et des finances, cette répartition devrait être la suivante en 1996 :

- sociétés de courses : 13,1%

- fonds national des haras et des activités hippiques : 2,52 %

- fonds national pour le développement des adductions d'eau : 1,26%

- fonds national pour le développement du sport : 0,09 %

- fonds national pour le développement de la vie associative : 0,07 %

2. Les prélèvements fiscaux. La TVA au taux de 20,6 % est appliquée à la part de 13,1% du prélèvement proportionnel affectée aux sociétés de courses, soit un prélèvement de 2,7 %. En outre, un droit de timbre au taux de 3,8 % est perçu sur les tickets du pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes.

3. Le prélèvement supplémentaire affecté au budget de l'État et appliqué aux gains.

Le barème de ce prélèvement progresse selon le montant des gains des joueurs. Son rendement est donc sensible au résultat des courses : si les favoris l'emportent, le prélèvement s'applique avec des taux relativement bas à une multitude de gains modiques ; dans le cas inverse, il s'applique avec des taux plus élevés à des gains moins nombreux mais plus importants.

Pour 1996, le produit du prélèvement supplémentaire progressif devrait être de 5,7 % des enjeux.

4. Les prélèvements divers, dont les "gains non réclamés" et les bénéfices sur centimes résultant de l'arrondissement des rapports à l'issue des opérations de répartition.

5. La contribution de remboursement de la dette sociale.

L'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 a instauré la CRDS au taux de 0,5 % sur 70 % des sommes engagées, soit un prélèvement nouveau de 0,3 %.

Au total, le taux moyen cumulé de l'ensemble des prélèvements sur le pari mutuel devrait être très proche en 1996 du plafond de 30,5 % fixé l'an dernier.

Ce plafond avait été déterminé en fonction d'un niveau global de prélèvements alors estimé à 30,2 %. L'instauration non prévue de la CRDS en cours d'année a eu pour effet de saturer ce plafond. C'est en fait la modération conjoncturelle du prélèvement supplémentaire progressif qui garantit son respect en 1996.

II - L'INSTAURATION DE LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE SUR LES JEUX

L'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, en instance de promulgation, prévoit de porter le taux de la CSG de 2,4 % à 3,4 % et de l'étendre aux jeux d'argent de la Française des jeux, du pari mutuel et des casinos.

Pour le pari mutuel, la CSG au taux de 3,4 % sera assise sur 28 % des sommes engagées au pari mutuel sur et hors hippodromes, ce qui correspond à un prélèvement supplémentaire de 0,95 % sur les enjeux.

Le plafond de 30,5 % fixé pour le taux moyen cumulé des prélèvements sur le montant global des sommes engagées au pari mutuel sera ainsi dépassé en 1997. Le présent article propose donc de le relever de 1,5 point, pour le porter à 32 % à compter du 1er janvier 1997.

Le relèvement du plafond proposé est plus important que ne le nécessiterait la stricte prise en compte de la CSG. Il convient en effet de laisser une marge pour les fluctuations spontanées du prélèvement supplémentaire progressif, qui a été exceptionnellement modéré en 1996 en raison de la structure des gains liée aux résultats des courses.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 - Modalités de calcul des émoluments des personnels militaires en service à l'étranger

Commentaire : cet article vise à valider les décisions individuelles relatives à l'indemnité pour charges militaires sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Le décret n° 68-349 du 19 avril 1968 modifié détermine la rémunération des personnels militaires en service à l'étranger. Il étend au personnel militaire du ministère de la Défense en service à l'étranger les dispositions du décret n° 67-290 du 28 mars 1967. Il précise qu'outre les émoluments fixés par l'article 2 du décret de 1967, les militaires perçoivent, le cas échéant, certaines indemnités versées en métropole et, notamment l'indemnité pour charges militaires (ICM), destinée à compenser les charges provoquées par la forte mobilité et les astreintes particulières du personnel militaire. Cette indemnité, en application du décret du 19 avril 1968, est allouée au taux de base, sans addition des divers suppléments pour charges familiales ; cette restriction est motivée par le montant, relativement élevé, de l'indemnité de résidence à l'étranger.

A la suite de recours engagés par des militaires dont la demande de versement de l'ICM au taux plein avait provoqué une réponse négative de l'administration, le Conseil d'État a jugé (trois arrêts en date du 23 novembre 1994) qu'il convenait d'interpréter strictement les termes de l'article premier du décret n° 59-1193 du 13 octobre 1959 fixant le régime de l'ICM au motif que ce décret précise que l'ICM constitue "un accessoire permanent de la solde mensuelle" sans contenir "aucune disposition relative aux conditions auxquelles serait subordonné le versement de cette indemnité". La Haute Assemblée a donc estimé que l'ICM devait être versée dans les mêmes conditions et au même taux que la solde quel que soit le lieu de la résidence, tout en relevant un vice de forme en ce qui concerne un décret modifiant le décret initial de 1968.

Le décret n° 95-518 du 4 mai 1995 a modifié le décret précité du 13 octobre 1959 en supprimant toute qualification de l'ICM en tant qu'accessoire permanent de la solde mensuelle. Toute possibilité de recours fondé sur ce motif disparaît donc, pour l'avenir. Toutefois, l'interprétation donnée par le Conseil d'État laisse ouverte une possibilité de recours pour la période s'étendant jusqu'au 5 mai 1995. Compte tenu du nombre de requérants potentiels, le montant total des sommes qui seraient à payer est estimé à plus de 500 millions de francs. D'où la disposition figurant dans cet article 30 du projet de loi de finances rectificative.

Le niveau des rémunérations servies aux militaires en service à l'étranger paraît, en effet, justifier le maintien des modalités actuelles de versement des primes et indemnités, y compris celle de l'indemnité pour charges militaires.

On note toutefois que, pour la troisième année consécutive, le Parlement est saisi d'une validation législative -procédé qui devrait être exceptionnel- au sujet d'un contentieux sur la rémunération des militaires.

La multiplication des recours tout comme les validations législatives sont dues à la complexité des textes régissant le régime indemnitaire des Personnels militaires. Un réexamen d'ensemble de ce régime paraît donc nécessaire pour éviter à l'avenir toute difficulté d'application et d'interprétation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 (NOUVEAU) - Augmentation du prélèvement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur le produit de la taxe sur les déchets

Commentaire : le présent article a pour objet de compenser pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) la diminution des subventions de fonctionnement de cet établissement public en provenance du budget de l'État.

Le présent article prévoit d'inscrire dans la loi le prélèvement pour frais de gestion au profit du fonds de modernisation de la gestion des déchets, géré par l'ADEME, sur la taxe perçue au titre des installations de stockage de déchets ménagers et assimilés et sur la taxe perçue au titre des installations d'élimination de déchets industriels spéciaux. Cet article confère donc une valeur législative à ce prélèvement dont le fondement juridique repose actuellement sur le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996.

Le présent article prévoit en outre la fixation, par arrêté conjoint des ministères de l'environnement et du budget, " chaque année, à compter du 1er janvier 1996" du taux de prélèvement sur le produit des taxes sur les déchets décrites au paragraphe précédent, "dans la limite de 8 % " de leur produit brut. Or, le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996, prévoit que le montant de ce prélèvement "est de 5,75 % en 1995, de 5,5 % en 1996, de 5,25 % en 1997 et de 5% à compter du 1er janvier 1998".

Le dispositif proposé a pour objectif de permettre à l'ADEME de surmonter le déséquilibre actuel de son budget de fonctionnement en raison, notamment, de la diminution des subventions de fonctionnement de l'État. La commission des finances a cependant considéré qu'une telle mesure traduisait néanmoins de réels problèmes de gestion de cette agence.

A cet égard, elle a considéré anormal et excessif de pérenniser cette ressource dans une limite de taux (8 %) aussi élevée.

Elle a estimé en effet qu'au regard des interrogations soulevées par la gestion financière de cette agence, le législateur ne pouvait se dessaisir de tout pouvoir d'appréciation pour l'avenir en acceptant le caractère permanent de cette disposition.

En conséquence, la commission a décidé de rejeter cet article.

Décision de la commission : votre commission a décidé de rejeter cet article.

ARTICLE 32 (NOUVEAU) - Modification de la date d'entrée en vigueur des allégements de cotisations familiales applicables dans les zones de revitalisation rurale

Commentaire : le présent article a pour objet de substituer à la date du 1er janvier 1995, prévue par l'article 59 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 pour l'entrée en vigueur d'allégements de cotisations d'allocations familiales spécifiques aux zones de revitalisation rurale, celle de la publication du décret d'application de cet article de la loi d'orientation.

Cet article qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté, en séance, par le Gouvernement, a pour objet de modifier la date d'entrée en vigueur des allégements de cotisations familiales au sein des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Cette modification de la date d'entrée en vigueur de ces allégements de cotisations d'allocations familiales constitue un retour contestable sur la "chose votée".

I. - UN REPORT DE PLUS D'UN AN DE L'ENTREE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF D'ALLEGEMENT

L'article 59 de la "loi Pasqua" d'aménagement du territoire prévoit en effet que ces allégements, applicables dans les ZRR, entrent en vigueur " à compter du 1er janvier 1995". Or, la disposition votée par l'Assemblée nationale supprime la mention de cette date et y substitue une référence à "l'institution desdites zones par décret".

A cet égard, il convient de noter que le décret d'application (n° 96-119) précisant la définition et délimitant les zones de revitalisation rurales n'a été pris que le 14 février 1996.

En conséquence, cette modification équivaut à reporter de plus d'un an l'entrée en vigueur de ces allégements de cotisations d'allocations familiales prévus par le législateur.

II. - UN RETOUR SUR LA VOLONTE DU LEGISLATEUR

Un tel report paraît contestable dans la mesure où la volonté du législateur se trouve partiellement mise en échec par le caractère tardif de la publication de ce décret.

C'est en effet une analyse particulièrement restrictive qui a conduit le Gouvernement à retenir cette solution car l'entrée en vigueur de ces allégements au 1er janvier 1995 est non seulement prévue par la loi, mais aussi parfaitement légitime.

Il ne fait en effet aucun doute que la volonté du législateur était de conférer à ces dispositions un caractère rétroactif. Les critères objectifs de la définition des territoires constituant des ZRR, inscrits à 1 article 1465 A du code général des impôts, ont d'ailleurs été prévus dès l'origine par l'article 52 de la loi d'orientation du 4 février 1995.

En application de cet article, les ZRR comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente-trois habitants au kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente et un habitants au kilomètre carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois critères suivants :

- le déclin de la population totale ;

- le déclin de la population active ;

- un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

Elles comprennent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre carré.

La délimitation des périmètres de ces zones constituait donc pour le pouvoir réglementaire une compétence liée, cet ensemble devant cependant faire l'objet d'une procédure de notification préalable auprès de la commission européenne.

Cette procédure a débouché sur un accord de la commission donné à la fin du mois d'août 1995, ce qui permettait, après consultation du comité des finances locales, de publier ledit décret d'application dans un délai raisonnable.

Or, le comité des finances locales a rendu son avis le 6 février 1996 et le décret susmentionné n'a en conséquence été publié que le 15 février 1996.

Une lenteur incontestable a donc pu être constatée pour la mise en oeuvre des prescriptions du législateur. Votre commission des finances ne peut en conséquence qu'exprimer ses plus vives réserves sur l'objectif du présent article.

En effet, seule l'importance de l'enjeu financier que recouvre la disposition adoptée par l'Assemblée nationale peut justifier un tel retour sur la volonté du législateur.

III. - UN ENJEU FINANCIER IMPORTANT

Selon les indications fournies à votre rapporteur général par le ministère du budget, une application « rétroactive » de cette mesure, représenterait cependant une charge supplémentaire de 500 millions de francs pour les finances publiques.

C'est donc uniquement en raison de sa volonté de ne pas porter atteinte à l'effort de réduction des déficits publics engagé par le Gouvernement que votre commission des finances vous propose de ne pas revenir sur cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 (NOUVEAU) - Extension du bénéfice des soutiens du fonds de péréquation des transports aériens

Commentaire : l'objet de l'article est double :


• rendre éligibles aux soutiens du fonds les compagnies ayant exploité des liaisons en 1995, même si les obligations de service public et l'appel d'offres européen n'ont pas été publiés avant le 30 avril 1996 et si cette publication est intervenue au plus tard le 31 juillet 1996,


• étendre cette faveur transitoire aux compagnies ayant exploité des liaisons en 1996 dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves.

Institué par l'article 35 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995, le fonds de péréquation des transports aériens, qui verse des concours permettant d'équilibrer les résultats financiers des liaisons "d'aménagement du territoire", a connu, pour une série de motifs, des débuts laborieux si bien qu'il n'a enregistré aucune dépense en 1995.

C'est pourquoi, à l'occasion de l'examen de la loi relative aux transports, fut mis en place courant 1996 un régime transitoire permettant aux entreprises ayant exploité des liaisons aériennes éligibles aux concours du fonds de bénéficier des versements du fonds pour équilibrer leur gestion en 1995.

Cette faveur était toutefois conditionnée à la publication des obligations de service public et de l'appel d'offres européen exigé par l'article 4 du règlement CEE n° 2408/92 avant le 30 avril 1996.

Compte tenu de la complexité des procédures en cause, certains retards ont été constatés. C'est pourquoi il est proposé de repousser à la date du 31 juillet 1996 au plus tard le terme en-deçà duquel, la condition exigée Par nos engagements européens étant satisfaite, les compagnies aériennes seront éligibles aux interventions du fonds pour leur gestion 1995 et 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 (NOUVEAU) - Validation d'une délibération de l'assemblée territoriale de Polynésie française

Commentaire : cet article, issu d'un amendement, approuvé par le Gouvernement, présenté par M. de Rocca Serra, tend à conférer une validité législative à la délibération modifiée du 8 décembre 1994 de l'assemblée territoriale de la Polynésie française et aux impositions perçues par ce territoire en application de cette délibération.

Rappelons qu'en application de l'article 10 de la loi d'orientation du 5 février 1994, le territoire de la Polynésie française a entrepris une importante réforme de son dispositif de protection sociale.

Il a été décidé que le financement de ce régime serait assuré par des concours publics et par la "contribution de solidarité territoriale" dont la mise en place s'est heurtée à des difficultés au cours des années 1994 et 1995.

Comme nous le rappelait, dans son Avis présenté au nom de la commission des Lois sur les crédits des Territoires d'Outre-mer pour 1996, notre excellent collègue Jean-Marie Girault, le tribunal administratif de Papeete a annulé, le 29 juillet 1994, la délibération de l'assemblée territoriale adoptée en juin 1993 instituant la "contribution de solidarité territoriale", au motif qu'en prévoyant des modalités de calcul de l'imposition différentes pour les salariés et pour les non-salariés, cette décision méconnaissait le "principe de l'égale répartition, selon leurs facultés contributives, des charges publiques entre les citoyens.»

En appel, le Conseil d'État, par un arrêt du 30 juin 1995, a confirmé le jugement du tribunal administratif.

Face aux tensions sociales suscitées par la décision du tribunal administratif de Papeete, le Gouvernement du territoire s'est employé à recréer une "contribution de solidarité territoriale".

Le 7 septembre 1994, l'assemblée territoriale réunie en session extraordinaire approuvait ainsi l'institution d'une nouvelle contribution. Mais le tribunal administratif devait, cette fois encore, annuler cette délibération au motif qu'elle avait été prise en dehors de la période de session.

Le gouvernement du territoire n'a pas souhaité, cette fois, interjeter appel de cette décision.

A la suite de l'arrêt du Conseil d'État, il a fallu procéder à la restitution des sommes perçues au titre des décisions annulées, ce qui a constitué une charge pour le territoire. Signalons que l'État a dû assurer la compensation de ce remboursement.

Une nouvelle "contribution de solidarité territoriale", dite "contribution de solidarité territoriale 3" a ainsi été instaurée par une autre délibération du 8 décembre 1994.

C'est à cette délibération qu'il nous est demandé de conférer une valeur législative afin d'éviter une nouvelle annulation. Certes, on pourra peut-être contester la régularité juridique de cette mesure puisque depuis la réforme de la Constitution de 1992, les règles concernant l'organisation particulière des territoires d'Outre-mer relèvent de la loi organique et que la consultation préalable de l'assemblée territoriale devrait vraisemblablement être requise.

Rappelons en effet que l'article 3 de la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 a modifié la rédaction des deux derniers articles de l'article 74 de la Constitution aux termes duquel

"Les territoires d'Outre-mer de la République ont une organisation Particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République".

Les statuts des territoires d'Outre-mer sont fixés par des lois organiques qui définissent, notamment, les compétences de leurs institutions Propres, et modifiés, dans la même forme, après consultation de l'assemblée territoriale intéressée.

Les autres modalités de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée.

Néanmoins, des raisons d'opportunité et des considérations supérieures d'ordre social commandent sans doute d'accepter ce compromis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* (29) En 1992 , les taux à court terme sont restés supérieurs à 10 % en moyenne.

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