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Rapport n° 267: Charte de l'Energie


André BOYER, Sénateur


Commission des Affaires étrangères - Rapport n° 267 - 1996-1997

Table des matières


I.L'ENJEU : PROMOUVOIR LES RICHESSES ÉNERGÉTIQUES DE LA GRANDE EUROPE DANS UN ESPACE COMMERCIAL RÉNOVÉ
A.LA PART PRÉPONDÉRANTE DES PAYS DE L'EX-URSS DANS LE COMMERCE DE L'ÉNERGIE
1.Pétrole et gaz naturel
2.Le charbon et l'énergie hydroélectrique
3.Les problèmes posés par l'énergie nucléaire
B.LES OBSTACLES ACTUELS AUX ÉCHANGES
II.L'OBJECTIF DU TRAITÉ : PROMOUVOIR L'ACCÈS AUX MARCHÉS INTERNATIONAUX DE L'ÉNERGIE
A.DÉVELOPPER UN MARCHÉ OUVERT ET CONCURRENTIEL DE L'ÉNERGIE
1.Un commerce libéralisé
2.Les investissements liés au commerce
3.Les règles de concurrence et de transit
4.Les dispositions transitoires pour les pays non parties au GATT
a)Le principe du GATT " par référence " pour les pays non membres
b)Une procédure de règlement des différends inspirée de l'OMC
B.PROTÉGER ET PROMOUVOIR LES INVESTISSEMENTS
C.UNE PROCÉDURE ADAPTÉE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
1.Entre Etat partie et investisseur étranger
2.Différend entre parties contractantes
D.LA MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION ET SON VOLET INSTITUTIONNEL
1.Des pays bénéficient d'une possibilité d'application différée de certaines obligations importantes
2.Une entrée en vigueur anticipée du Traité
3.Les institutions du Traité
E.LE PROTOCOLE SUR L'EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE ET LES ASPECTS ENVIRONNEMENTAUX
CONCLUSION
EXAMEN EN COMMISSION
PROJET DE LOI
ANNEXE
ETUDE D'IMPACT 2





N° 267

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mars 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la Charte de l'énergie (ensemble un protocole),

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 186 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet d'autoriser la ratification du Traité de la Charte de l'Energie, signé à Lisbonne le 17 décembre 1994.

L'origine de ce traité, qui réunit les pays de l'Union européenne, l'Union elle-même et les "pays de l'Est" pour organiser entre eux une véritable coopération énergétique, remonte au Conseil européen de Dublin le 25 juin 1990. Celui-ci, conscient des complémentarités énergétiques entre les différents pays de la "grande Europe" proposait de fournir à ces échanges un cadre juridique sûr, "orienté vers le marché".

C'est, dans un premier temps, une "charte européenne de l'Energie" qui fut adopté en 1991 à La Haye par cinquante Etats, y compris la Communauté européenne elle-même qui jouit, sur ce secteur, d'une compétence partagée avec ses Etats membres. Parmi les signataires figuraient outre la Communauté et ses Etats membres, les 15 Etats de l'ex- l'URSS, sept Etats d'Europe occidentale non membres de l'Union, 9 PECO et 4 Etats non européens : les Etats-Unis, l'Australie, le Japon et le Canada.

Cette charte énonçait les principes de base et comprenait l'engagement à transformer ces principes en un véritable engagement dans le cadre d'un traité. C'est ce Traité de la Charte européenne de l'Energie qu'il nous est aujourd'hui demandé d'examiner. Il constitue un pas très important dans l'instauration d'un espace énergétique européen cohérent, complémentaire, de nature à exploiter dans les meilleures conditions économiques ainsi d'ailleurs qu'écologiques, les richesses énergétiques considérables des pays de l'Est et singulièrement de l'ex-URSS. Le champ d'application du traité est vaste, puisqu'il recouvre toutes les catégories de matières et produits énergétiques mais n'inclut pas le commerce des équipements liés à l'énergie (oléoducs, gazoducs, etc...).

Votre rapporteur tentera de dépasser la complexité formelle du texte -plusieurs clauses interprétatives et déclarations, 50 articles, 14 annexes, un protocole sur l'efficacité énergétique- pour en présenter l'économie générale et les objectifs.

I. L'ENJEU : PROMOUVOIR LES RICHESSES ÉNERGÉTIQUES DE LA GRANDE EUROPE DANS UN ESPACE COMMERCIAL RÉNOVÉ

A. LA PART PRÉPONDÉRANTE DES PAYS DE L'EX-URSS DANS LE COMMERCE DE L'ÉNERGIE

Le total des échanges entre les Etats parties au traité de la Charte européenne de l'énergie s'est élevé en 1994 à 1 595 milliards de dollars dont 809 milliards -soit 5 %- ont porté sur les produits énergétiques.

Les principaux pays exportateurs sont, en premier lieu, les Etats de l'ex-URSS. Leurs exportations énergétiques ont représenté 18 milliards de dollars. A eux seuls, ces pays effectuent 22,5 % des exportations de produits énergétiques. Viennent ensuite la Norvège avec 14 milliards de dollars, soit 17,5 % des livraisons de produit, le Royaume-Uni, 9,1 milliards de dollars, 11,3 % des livraisons. Les principaux importateurs de produits énergétiques sont l'Allemagne, 20 milliards de dollars, soit 25 % des achats, la France, 8,7 milliards de dollars, soit 10,8 % des achats, le Royaume-Uni, 6,4 milliards de dollars, soit 8 % des achats, enfin l'Italie avec 5,5 milliards de dollars et 6,9 % des achats.

1. Pétrole et gaz naturel

Ces deux ressources énergétiques constituent un capital considérable pour nombre d'Etats de la CEI et notamment pour la Fédération de Russie.

Les pays d'Europe centrale et orientale et ceux de la CEI détiennent 6 % des réserves mondiales de pétrole, soit plus de 8 milliards de tonnes. Encore ces données sont-elles sujettes à réévaluation compte tenu des prospections en cours. L'essentiel des réserves est localisé en Russie, en Azerbaïdjan et au Kazakhstan.

Les Etats de la CEI ont de plus en plus recours, pour le financement et la technologie de l'exploration, aux compagnies pétrolières occidentales. Malheureusement, celles-ci son confrontées, non seulement aux caractéristiques géographiques et climatiques difficiles, mais aussi à l'insécurité juridique et fiscale qui règne en Russie. En Asie Centrale et dans le Caucase le problème majeur est constitué par les difficultés d'évacuation du brut à partir des pays enclavés. L'évacuation du pétrole brut de la Caspienne nécessiterait la construction de nouveaux oléoducs qui requerra un apport important de capitaux occidentaux.

S'agissant du gaz naturel, 40 % des réserves mondiales (60 000 milliards de m3) se trouvent dans les PECO et les pays de la CEI.

Parmi eux la Russie représente plus du tiers de réserves mondiales et celles du Turkménistan sont en cours de réévaluation. C'est la Russie qui est le premier fournisseur de gaz pour l'Europe occidentale et orientale. Ainsi la France s'y fournit-elle à hauteur de 30 %. L'actuel gazoduc reliant la Russie à l'Europe occidentale et qui traverse l'Ukraine sera doublé par un nouveau gazoduc traversant la Biélorussie et la Pologne. De nouveaux gazoducs devront être réalisés pour désenclaver le Turkménistan.

La réalisation de tout nouveau projet dans ces zones nécessitera l'apport de capitaux et de technologies occidentaux.

2. Le charbon et l'énergie hydroélectrique

Même si la part du charbon dans le bilan énergétique, déjà faible en Europe occidentale, se réduira prochainement dans les pays d'Europe centrale et orientale, il convient de rappeler que ces derniers et la CEI détiennent 300 milliards de tonnes de réserves (30 % des réserves mondiales). La Russie et l'Ukraine sont les mieux dotées mais la production y est peu compétitive. L'un des problèmes posés par l'exploitation du charbon dans ces zones concerne l'environnement, fréquemment mis à mal par des modes de production archaïques. Enfin, signalons la part importante de l'hydroélectricité pour la Russie (5 % de sa production énergétique totale), et pour les pays montagneux -Arménie, Géorgie, Tadjikistan, Kirghizistan, Albanie- dépourvus d'autres ressources énergétiques.

3. Les problèmes posés par l'énergie nucléaire

Dans les pays de la CEI et d'Europe centrale et orientale, l'énergie nucléaire tient une place souvent prédominante : 88 % de l'électricité produite en Lituanie, 46 % en Bulgarie, 44 % en Slovaquie, 42 % en Hongrie, 37 % en Ukraine, 26 % en République tchèque, mais seulement 12 % en Russie.

C'est indéniablement la sécurité des installations nucléaires qui pose, dans ces pays, les problèmes les plus graves.

La plupart des 59 réacteurs de conception soviétique répartis dans cette zone présentent des vices de conception : absence d'enceinte de confinement, instabilité du coeur du réacteur, insuffisance des systèmes de contrôle-commande, risques sismiques etc.

La communauté internationale plaide donc pour la fermeture dans les meilleurs délais des 14 réacteurs encore en service de type RBMK (11 en Russie, 2 en Lituanie et 1 en Ukraine) et des 12 réacteurs de type VVER dont 4 sont en Bulgarie, 4 en Russie, 2 en Slovaquie et 2 en Arménie, qui ne peuvent être portés aux normes occidentales de sûreté.

L'absence d'une culture de sûreté adaptée dans ces pays entraîne de sérieuses déficiences d'exploitation et de maintenance. Par ailleurs les autorités chargées de la sûreté des installations ne disposent pas des moyens techniques ou financiers qui soient à même de leur fournir l'indépendance nécessaire.

Ainsi la communauté internationale s'est-elle attachée à fournir à ces pays une assistance adaptée aux dangers potentiels.

Le Sommet du G7 à Munich en juillet 1992 avait créé un Fonds pour la sûreté nucléaire auprès de la BERD. Il devait financer les améliorations non différables des installations les moins sûres, en échange d'un engagement des pays bénéficiaires à les fermer par anticipation. Les Russes n'ont pas accepté cette condition mais se sont déclarés prêts à soumettre leurs réacteurs à un régime d'autorisations annuelles, accordées après des études de fiabilité auxquelles des experts occidentaux étaient associés.

Dans la logique de Munich, un groupe de travail, créé au sein du G24, a été chargé de recenser et de coordonner l'ensemble de l'aide bilatérale. En février 1996, 941 projets avaient été identifiés pour un montant total de 893 millions d'écus, dont 59 projets financés à hauteur de 25 millions d'écus par la France.

Egalement, le Sommet européen de Corfou (en juin 1994) a décidé une aide de 500 millions d'écus de prêts et de dons à l'Ukraine pour aider à l'achèvement des centrales de Rovno 4 et Khmelnitski 2 afin d'inciter la fermeture de Tchernobyl. Un protocole d'accord a décidé de la fermeture de Tchernobyl avant l'an 2000 compensée par un vaste programme d'accompagnement.

La France et l'Allemagne ont enfin, en accord avec leurs partenaires européens, incité la Bulgarie à fermer la centrale de Kozloduy dont l'un des réacteurs avait été remis en activité, en échange de fourniture d'électricité pendant la remise en état de l'installation. Finalement, après une expertise approfondie de la cuve, le redémarrage a pu être décidé.

Ces difficiles questions de sûreté nucléaire ne sont pas explicitement évoquées par le présent traité. Il aborde cependant le commerce des matières nucléaires en précisant que celui-ci sera pour ce qui concerne l'Union européenne, -dans l'attente d'un nouvel accord- régi par l'article 22 de l'accord de partenariat passé en 1994 entre les communautés européennes et la Russie. Cet article, déjà dans l'attente d'un accord sur ce sujet qui devait être conclu avant le 1er janvier 1997 renvoyait pour l'essentiel aux dispositions de l'accord de commerce CEE/CECA, d'une part, et URSS, d'autre part, du 18 décembre 1989. Après la disparition de l'URSS, ce dernier accord demeure également l'instrument pertinent au regard de la présente convention en matière de commerce des matières nucléaires avec l'Ukraine, le Kazakhstan, le Kirghizistan, le Tadjikistan et l'Ouzbékistan. C'est dire que le sujet demeure sensible et que la communauté internationale et notamment la France, ont fort à faire pour se prémunir dans d'âpres négociations, de la puissance de l'industrie nucléaire russe. Le dispositif du Traité de 1989 prévoit ainsi la possibilité d'instaurer un régime protecteur au cas où " un produit est importé sur le territoire d'une des parties contractantes dans des quantités tellement accrues (...) qu'il porte (...) préjudice aux fabricants nationaux (...) ".

B. LES OBSTACLES ACTUELS AUX ÉCHANGES

Le commerce des produits énergétiques entre l'Europe occidentale, d'une part, et les PECO, la Fédération de Russie ou ses partenaires de la CEI, d'autre part, se heurte à de multiples obstacles, notamment, juridiques : les législations nationales n'ont pas encore été adaptées aux échanges et ne présentent pas de dispositif de protection des investissements étrangers. Ainsi subsiste-t-il encore dans ces pays des taxes à l'exportation proscrites par l'OMC ; l'absence de consolidation des droits de douane -engagement par lequel un pays s'engage sinon à réduire du moins à ne pas augmenter ses droits, permet à certains de recourir aux hausses de tarifs douaniers pour compenser des recettes fiscales insuffisantes. Enfin, nombre de législations continuent de privilégier les investissements domestiques sur ceux réalisés par des entreprises étrangères.

C'est à ces multiples obstacles que le Traité sur la Charte européenne de l'Energie entend remédier en constituant, à l'égard des pays non parties à l'OMC, une référence progressive aux objectifs du GATT. Ainsi a-t-on pu dire que ce Traité constituait un GATT sectoriel -les produits énergétiques- et géographique -Europe occidentale et orientale, Fédération de Russie et pays d'Asie centrale.

II. L'OBJECTIF DU TRAITÉ : PROMOUVOIR L'ACCÈS AUX MARCHÉS INTERNATIONAUX DE L'ÉNERGIE

A. DÉVELOPPER UN MARCHÉ OUVERT ET CONCURRENTIEL DE L'ÉNERGIE

1. Un commerce libéralisé

Le traité a pour objectif de donner un cadre juridique et une force obligatoire aux principes contenus dans la Charte européenne de l'énergie adoptée à La Haye les 16 et 17 décembre 1991. Comme il est précisé dans le paragraphe II du traité concernant le contexte de son élaboration, " Les signataires de la Charte se sont engagés (...) à mettre en oeuvre et à élargir leur coopération dès que possible dans le cadre de la négociation en bonne intelligence d'un accord de base et de protocole ". Le Traité avait donc pour fonction de " promouvoir la coopération industrielle Est-Ouest en prévoyant des garanties juridiques dans des domaines tels que les investissements, le transit et le commerce ".

Ainsi le présent traité devrait-il conduire, pour les opérateurs occidentaux, et parmi eux, pour les Français, à une plus grande sécurité des approvisionnements énergétiques, une meilleure protection de leurs activités et une simplicité accrue des formalités administratives.

L'article 3 du traité précise son objet. Les parties oeuvreront pour "promouvoir l'accès aux marchés internationaux des matières et produits énergétiques à des conditions commerciales et, de manière générale, développer un marché ouvert et concurrentiel de l'énergie".

La libéralisation de l'accès aux marchés suppose que soient réunies plusieurs conditions : l'absence de conditions ou de restrictions aux investissements (article 5), l'établissement de conditions équitables de concurrence (article 6), de transit (article 7) et d'accès aux capitaux (article 9).

2. Les investissements liés au commerce

Pour ce qui est des investissements liés au commerce, le traité reprend la proscription de dispositions, incompatibles avec les articles III (traitement national) ou XI (élimination des restrictions quantitatives) du GATT, conditionnant l'agrément d'investissements étrangers, notamment à l'achat ou à 'utilisation de produits nationaux, ou à une limitation d'achat ou d'utilisations de produits importés. Ces dispositions sont en réalité celles de l'accord sur les mesures concernant les investissements liés au commerce inclus dans l'accord final de Marrakech.

Le § 4 de l'article 5 prévoit la possibilité de maintenir certaines des dispositions en cause, pour peu qu'elles soient appliquées depuis plus de 180 jours avant la signature du présent traité. Une annexe spécifique (dite annexe TRM) précise les conditions de notification et d'élimination progressive de telles mesures.

3. Les règles de concurrence et de transit

L'article 6 incite les Parties à " lutter contre les distorsions de marché et les entraves à la concurrence dans les activités économiques du secteur de l'énergie ", et notamment à " appliquer les dispositions législatives nécessaires et appropriées pour faire face à tout comportement anticoncurrentiel unilatéral et concerté ".

Lorsqu'un litige survient à ce sujet entre deux parties contractantes, une procédure de notification est engagée pouvant aboutir de la part des pays mis en cause, à une " action coercitive en rapport avec le comportement anticoncurrentiel allégué ".

La définition des règles précises et sûres en matière de transit est particulièrement requise pour ce qui relève des échanges de produits énergétiques. Elles sont, si elles sont respectées, un élément essentiel de la sécurité des approvisionnements. Ainsi l'article 7 invite-t-il les parties à " prendre les mesures nécessaires pour faciliter le transit des matières et produits énergétiques en conformité avec le principe de libre transit et sans distinction quant à l'origine, à la destination ou à la propriété de ces matières (...) sans imposer de retards, de restrictions ou de taxes déraisonnables ".

Les parties sont invitées à coopérer à la modernisation et à l'interconnexion des équipements en matière d'énergie. Ces derniers recoupent les gazoducs, les réseaux et lignes de transmission d'électricité, oléoducs, conduites de boues de charbon et produits pétroliers.

Le paragraphe 6 de l'article 7 requiert, de la part d'un pays de transit, de s'abstenir, en cas de différend, d'interrompre ou de réduire le flux de produits énergétiques. Référence est ainsi faite à l'interruption, décidée par l'Ukraine, de l'acheminement du gaz russe à travers le territoire ukrainien en 1993-1994.

L'article prévoit en cas de différend sur les questions de transit, un processus spécifique de règlement : règlement amiable en premier lieu et, après épuisement de cette voie, recours en second lieu, au secrétaire général, chargé de désigner un conciliateur. Celui-ci recherche l'accord des parties sur le fond du litige ou sur une autre procédure de règlement. Si rien n'est réglé dans un délai de 90 jours, le conciliateur recommande soit une résolution du différend, soit une procédure permettant sa résolution, que les parties doivent s'engager à respecter. Si le litige avait déjà fait l'objet de la procédure de règlement par conciliateur, le secrétaire général peut décider de ne pas engager à nouveau la procédure.

Enfin les parties s'engagent à promouvoir et à ne pas entraver les transferts de technologies et la libre circulation des flux de capitaux liés au fonctionnement des échanges de produits énergétiques et aux investissements dans le secteur de l'énergie. Les subventions ou garanties publiques à des programmes d'investissement à l'étranger ne doivent pas affecter les autres investissements ou activités connexes effectués dans la même zone.

4. Les dispositions transitoires pour les pays non parties au GATT

a) Le principe du GATT " par référence " pour les pays non membres

L'article 29 de la convention concerne les disciplines commerciales attendues des Etats participant non parties au GATT. Le principe est que dans leurs rapports commerciaux concernant des produits énergétiques avec des pays membres du GATT, les pays non participants appliquent néanmoins certaines dispositions du GATT 1947.

Ce principe souffre toutefois plusieurs exceptions ou dérogations :

- les anciennes républiques de l'URSS peuvent passer entre elles des accords dérogeant au principe énoncé plus haut. Ce dispositif est temporaire, ne devant pas dépasser le 1er janvier 1999 ou encore la date d'admission de ces pays au GATT, la date la plus proche étant retenue.

- Le principe GATT "par référence" n'est pas appliqué pour les relations entre d'une part un Etat partie au " GATT 1947 " et au " GATT 1994 " et d'autre part un Etat partie au seul GATT 1994. C'est, dans ce cas là, l'accord OMC-GATT qui s'applique.

- Une annexe à la convention énumère nombre de dispositions du GATT 1947 qui ne sont pas applicables et donc demeurent hors du champ d'application du principe énoncé, notamment tout ce qui ne relève pas du seul secteur de l'énergie.

D'une façon générale, les parties au présent traité " s'efforcent " de ne pas augmenter les droits de douane à l'importation ou à l'exportation de matières et produits énergétiques (consolidation). Au-delà, il est prévu qu'au plus tard le 1er janvier 1998, les parties au traité adoptent un amendement transformant cet effort en engagement à ne pas augmenter les droits de douane et taxes.

b) Une procédure de règlement des différends inspirée de l'OMC

Pour résoudre les différends commerciaux entre parties au traité (article 29) ou les litiges concernant les mesures d'investissement liées au commerce (article 5) un dispositif spécifique est prévu, décrit en annexe de la convention.

La première phase du dispositif fait la place à la coopération et à des consultations propres à trouver une solution mutuellement satisfaisante.

Si cette première démarche n'aboutit pas, un jury de trois personnes est constitué, celles-ci siégeant en toute indépendance à l'égard de tout gouvernement. Dans les 180 jours suivant sa constitution, le jury devra, sauf accord contraire des parties, avoir publié on rapport final.

Si le jury constate un manquement à une règle du GATT ou à une disposition des articles 5 ou 29, il peut recommander à la partie en cause de modifier ou d'abandonner la mesure en cause.

Le rapport final est ensuite adopté, dans les meilleurs délais, par la conférence de la Charte.

La partie contractante dont le comportement ou dont la réglementation a généré la procédure, doit se conformer dans un délai raisonnable, à la recommandation du jury dont le rapport final a été adopté par la Conférence. Si elle ne le fait pas, la partie lésée peut demander, à la conférence de la Charte, à être autorisée à suspendre temporairement ses obligations commerciales -concernant les produits énergétiques- à l'égard de l'autre partie.

Ainsi, la procédure décrite s'apparente-t-elle d'assez près à la procédure de règlement du différend institué par le traité portant création de l'OMC et qui constitue l'une des innovations les plus positives de l'accord de Marrakech.

B. PROTÉGER ET PROMOUVOIR LES INVESTISSEMENTS

La convention réaffirme les principes et modalités de promotion, de protection et encouragement réciproques des investissements réalisés sur le territoire des parties. En particulier, et sur le modèle des nombreux accords bilatéraux passés par la France en ce domaine, elle rappelle le principe de traitement national -traitement non moins favorable par un Etat, des investissements étrangers sur son sol que celui qu'il réserve à ses propres investisseurs- compensation " prompte, adéquate et effective " en cas de pertes liées à une guerre, un conflit armé, un état d'urgence, des troubles civils.

Une telle compensation sera également servie en cas d'expropriation si celle-ci est effectuée pour des motifs d'intérêt public, avec les garanties légales et si elle n'est pas discriminatoire.

Plus précisément, la convention prévoit que le traitement national s'appliquera aux investissement déjà réalisés (§ 7 de l'article 10) ; l'application du traitement national à la phase antérieure de l'investissement fera l'objet d'un traité complémentaire spécifique (§ 3 et 4 de l'article 10), à conclure avant le 1er janvier 1998. Si le § 5b) ouvre la possibilité à des Etats parties de ne pas attendre ce moment pour appliquer le traitement national à la phase préinvestissement, l'annexe VC à l'accord ne comporte le nom d'aucun Etat ayant souscrit à cet engagement.

De même, la convention entend faciliter les transferts des paiements afférents aux investissements (article 14) et notamment du capital initial et capital additionnel, des rendements, les paiements contractuels, les recettes non dépensées et des rémunérations des personnels, du produit de la liquidation de l'investissement et des divers paiements ou compensations, remboursement du règlement d'un différend ou d'une perte exceptionnelle et d'une expropriation.

C. UNE PROCÉDURE ADAPTÉE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

1. Entre Etat partie et investisseur étranger

La procédure de règlement de différend entre une entreprise et les autorités du pays étranger dans lequel elle a investi comporte plusieurs procédures successives, dont certaines peuvent être refusées, préalablement, par des Etats parties, lors de leur acceptation du Traité.

La procédure préconisée comporte une première phase de règlement amiable. Si celle-ci n'aboutit pas dans les trois mois, l'entreprise a le choix soit de soumettre le différend devant la juridiction nationale du pays où l'investissement a été réalisé, soit de recourir à une procédure de règlement du différend préalablement convenue, soit, après consentement écrit, porter le différend devant le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (convention de Washington du 18 mars 1965), ou devant un tribunal d'arbitrage, ou encore, enfin, devant une structure d'arbitrage de l'institut d'arbitrage de la Chambre de Commerce de Stockholm.

Les sentences arbitrales sont définitives et obligatoires pour les parties au différend.

La convention prévoit que des pays dont les listes figurent en annexe du document peuvent, en dérogation à la norme, ne pas permettre à un investisseur de soumettre de nouveau le même différend à un arbitrage international après qu'il eut fait l'objet d'une décision de justice nationale ou d'une procédure préétablie de règlement du différend (annexe ID) ou pour des différends relatifs aux obligations liant une partie à l'égard d'un investissement ou d'un investisseur étranger (annexe IA).

2. Différend entre parties contractantes

Deux Etats en conflit sur l'application ou l'interprétation du traité devront tenter tout d'abord de le régler par la voie diplomatique (article 27, §1). Faute d'accord dans un " délai raisonnable ", les parties peuvent soumettre le différend à un tribunal d'arbitrage ad hoc, sauf si le litige concerne les comportements anticoncurrentiel (article 6), les aspects environnementaux (article 19) ou pour les parties énumérées à l'annexe IA, les obligations liant ces dernières à l'égard d'un investisseur étranger.

Chaque partie nomme un membre et les deux parties désignent un troisième membre qui présidera le tribunal arbitral. Sauf accord contraire entre les parties, le règlement d'arbitrage de la commission des Nations unies pour le Droit commercial international (CNUDCI) est applicable.

La sentence arbitrale est définitive et obligatoire pour les parties au différend.

Deux pays à structure fédérale, le Canada, bien que non signataire du Traité, et l'Australie, ont souscrit une procédure spéciale " sous-nationale " de règlement des différends entre une entité fédérée et une autre partie contractante, invitant l'Etat fédéral à mettre tout en oeuvre pour faire respecter le traité par l'entité fédérée qui dépend de lui.

D. LA MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION ET SON VOLET INSTITUTIONNEL

1. Des pays bénéficient d'une possibilité d'application différée de certaines obligations importantes

Vingt-quatre pays -ceux de la CEI, les PECO, les pays baltes, ont la possibilité (article 32) de suspendre jusqu'au 1er juillet 2001 les obligations auxquelles ils souscrivent en étant parties au Traité. Le paragraphe 1 de l'article 32 justifie ce délai " étant donné que l'adaptation aux exigences d'une économie de marché requiert du temps. "

Cette faculté est subordonnée, de la part des pays en question, à une notification annuelle auprès du secrétariat de la Charte des efforts qu'ils conduisent pour adapter leur législation et leur réglementation.

Les mesures différables concernent :

- l'existence d'une législation anticoncurrentielle (article 6, § 32) et d'un dispositif coercitif à l'égard des responsables de comportement anticoncurrentiel (article 6, § 5) ;

- l'obligation d'établir des capacités de transit nouvelles en équipements de transport d'énergie si l'existant ne suffit pas (article 7, § 4) ;

- l'ouverture des marchés financiers (article 9, § 1) ;

- le " traitement national " réservé aux investisseurs étrangers (article 10, § 7) ;

- la liberté de transferts par un investisseur étranger des recettes non dépensées dans son pays d'origine (article 14, § 1, d) ;

- la mise en place d'un organisme d'information sur les législations, règlements et jurisprudence domestiques dans le cadre de l'action de transparence (article 20, § 3) ;

- l'exercice, par des entreprises d'état, de leurs pouvoirs en conformité avec les obligations contenues dans le Traité (article 22, § 3).

2. Une entrée en vigueur anticipée du Traité

L'article 45 pose le principe de l'application provisoire du traité par les signataires dès l'acte de signature par ceux-ci. En faisant une déclaration ad hoc, les pays qui le souhaitent peuvent se soustraire à cette application provisoire, à l'exception de celle de la partie VII du traité concernant sa structure et ses institutions, notamment ses dispositions financières. Six pays ont soumis une telle déclaration : la République tchèque, l'Allemagne, la Hongrie, la Lituanie, la Pologne et la Slovaquie.

3. Les institutions du Traité

Pour mettre en oeuvre et veiller à l'application des principes de la Charte et des dispositions du présent traité, est instituée une " Conférence de la Charte de l'énergie " qui réunit les représentants des Etats membres.

Il lui reviendra notamment d'encourager la coopération visant à promouvoir les réformes vers l'économie de marché et la modernisation des secteurs de l'énergie dans les PECO et les Etats de la CEI. Elle a la responsabilité d'examiner et d'approuver les comptes annuels et le budget de son secrétariat, de nommer le secrétaire général et de décider des adhésions au traité.

Elle dispose d'un secrétariat actuellement composé de 26 personnes, y compris son secrétaire général, M. Schütterle, de nationalité allemande, dont le siège est à Bruxelles.

Le budget de fonctionnement du secrétariat, calculé sur la base de la contribution des Etats parties au budget régulier de l'ONU, s'élève, pour 1997 à 24 millions de francs. La part de la France était en 1996, de 2 millions de francs environ.

Du fait de la mise en oeuvre provisoire du Traité, la conférence de la Charte s'est déjà réunie pour régler diverses questions pratiques -mise en place du secrétariat, élaboration du budget- et pour installer des groupes de travail sur les investissements, le commerce ou les équipements énergétiques.

Les règles de vote sont fonction des décisions à prendre : l'unanimité est requise pour l'adoption d'amendements au traité, l'approbation de nouvelles adhésions, l'autorisation de négociations d'accords d'association, la modification d'annexes au traité, et l'approbation de nominations, par le secrétaire général, de membres de jurys mis en place pour le règlement des différends.

Le consensus est la règle générale de prise de décision. Cela étant, pour les questions budgétaires, et à défaut de consensus, c'est la majorité qualifiée des Etats dont les contributions cumulées représentent au moins les trois quarts du total des contributions, qui est requise.

Pour les décisions qui ne requièrent pas l'unanimité, ou la majorité qualifiée, la majorité simple suffit.

E. LE PROTOCOLE SUR L'EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE ET LES ASPECTS ENVIRONNEMENTAUX

Le Traité sur la Charte européenne de l'énergie comporte en son annexe un protocole sur l'efficacité énergétique et les aspects environnementaux et connexes. Ce document dont l'article 48 du Traité précise qu'il fait, comme les autres annexes, partie intégrante du Traité, regroupe diverses incitations aux Etats pour rationaliser l'usage de l'énergie et vérifier sa compatibilité avec le respect de l'environnement.

Il se donne trois objectifs principaux : la promotion de politiques d'efficacité énergétique compatibles avec le développement durable ; l'utilisation de l'énergie à des conditions économiques respectueuses de l'environnement ; et la coopération dans le domaine de l'efficacité énergétique.

Pour atteindre ces objectifs, le protocole privilégie les mécanismes de marché, le rôle du secteur privé, l'accès aux marchés des capitaux privés et les incitations fiscales en faveur des mécanismes d'efficacité énergétique.

Il incite les parties à élaborer des programmes d'efficacité énergétique comprenant notamment des scénarios à long terme de demande et d'offre énergétique ainsi que l'élaboration de normes d'efficacité pour les équipements utilisant de l'énergie.

CONCLUSION

Le Traité sur la charte européenne de l'énergie permettra, une fois passés les délais de transition et d'adaptation accordés aux parties d'Europe centrale et orientale et de la Communauté des Etats indépendants, d'instaurer entre pays producteurs, d'une part, et consommateurs, d'autre part, un espace commercial modernisé, régi par des règles de transparence, d'ouverture et de concurrence, en un mot par une discipline de marché.

En proposant, pour les dispositions commerciales, une référence aux principes du GATT originel, le Traité fait en quelque sorte, au profit des pays qui n'en sont pas membres, oeuvre pédagogique dans l'attente de leur adhésion, pleine et entière, à l'accord de 1994 portant création de l'Organisation Mondiale du Commerce.

D'autres négociations, en cours ou à venir, viendront donner au Traité sa pleine signification : le deuxième traité sur la phase de pré-investissement, non incluse dans le présent document ; l'extension des dispositions commerciales aux équipements énergétiques ; enfin la mise en oeuvre effective des engagements sur la consolidation des tarifs.

Neuf Etats ont, à ce jour, déposé leurs instruments de ratification : la Bulgarie, la République tchèque, la Slovaquie, la Suisse, la Lettonie, la Géorgie, le Kazkhstan, la Moldavie et l'Ouzbékistan. Dix autres ont achevé la procédure : le Kirghizstan ainsi que neuf membres de l'Union européenne, mais ces derniers attendent que leurs 6 autres partenaires les rejoignent avant de déposer formellement leurs instruments de ratification : l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède, l'Espagne et le Luxembourg. Les Etats-Unis et le Canada n'ont finalement pas signé le Traité, arguant notamment de la difficulté à s'engager au nom de leurs entités fédérées.

Le Traité est en quelque sorte un " GATT sectoriel et géographique ", qui permettra de valoriser dans l'intérêt réciproque de tous les Etats parties, les ressources énergétiques européennes et, par conséquent, d'accélérer et de rationaliser le développement et la croissance économiques du continent.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 19 mars 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène a relevé que l'abstention des Etats-Unis et du Canada à signer le traité en faisait un instrument à l'intention quasi-exclusive des pays de la grande Europe. Il s'est interrogé également sur l'existence d'une structure propre à mettre en oeuvre les dispositions du traité.

Le rapporteur a indiqué que les Etats-Unis et le Canada n'avaient pas signé le traité en arguant notamment de l'impossibilité pour leur gouvernement fédéral de s'engager au nom de leurs entités fédérées. Il a précisé que le traité organisait un mode de règlement des différends commerciaux calqué sur celui en cours à l'OMC et qu'il créait une " Conférence de la Charte ", réunissant les représentants des Parties, chargée de veiller à la bonne application du traité.

M. Xavier de Villepin, président, a ensuite évoqué avec le rapporteur et M. André Dulait les risques persistants du fait de la présence en Russie et dans divers Etats de la CEI de réacteurs de type Tchernobyl, non conformes aux normes occidentales de sûreté.

M. Xavier de Villepin, président, s'est enfin inquiété, avec M. Christian de La Malène, des perspectives de crise de l'énergie, du fait des risques à terme d'épuisement des réserves, notamment pétrolières, face aux besoins à venir.

Après que M. Christian de La Malène ait abordé la question de propriété des gazoducs et oléoducs, M. André Boyer, rapporteur, a fait observer que le présent traité avait surtout un objectif politique et juridique, destiné à poser des règles de nature à rationaliser l'exploitation et le commerce de l'énergie, indépendamment du risque d'une nouvelle crise, à moyen terme, des approvisionnements physiques.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

Texte présenté par le Gouvernement

Article unique

Est autorisée la ratification du traité sur la Charte de l'énergie (ensemble un protocole) fait à Lisbonne le 17 décembre 1994 et dont le texte est annexé à la présente loi.[1]

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT
[2]

1. Etat du droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

- sur le plan de l'approvisionnement énergétique : existence d'entraves aux échanges de matières et produits énergétiques (notamment, en Russie, le maintien de restrictions à l'exportation), absence de procédures de règlement des différends concernant le transit des produits et matières énergétiques ;

- sur le plan des investissements : difficultés rencontrées par les investisseurs (en particulier dans l'ex-URSS) du fait de l'absence d'un cadre juridique stable et non-discriminant, des incertitudes sur les responsabilités des différents niveaux de pouvoir, des divergences d'interprétation de certains concepts courants dans les grands types de contrats internationaux.

2. Bénéfices escomptés

- sur l'emploi : les effets en termes d'emploi ne sont pas chiffrables ;

- sur l'intérêt général : le Traité permet le développement de la coopération énergétique à l'échelle du continent européen. Pour les pays de l'Union européenne, le Traité permet de mieux sécuriser leurs approvisionnements énergétiques et assure une meilleure protection des activités de leurs investisseurs en Europe de l'Est et dans l'ex-URSS. Pour les pays d'Europe de l'Est et de l'ex-URSS, le développement de la coopération dans le secteur énergétique et la mise en place de nouvelles législations dans ce secteur (sur la base des engagements souscrits dans le Traité) sont des éléments majeurs d'une meilleure utilisation des ressources énergétiques et, globalement, des réformes économiques en cours.

- incidences financières : la mise en oeuvre du Traité est assurée par un Secrétariat général, dont le siège est à Bruxelles. La contribution des parties au financement du Secrétariat est arrêtée chaque année sur la base de leur contribution en pourcentage fixée par la grille relative à l'évaluation du budget des Nations Unies. La contribution française au Secrétariat général s'élève, pour 1996, à 13 millions BLF, soit 2,16 millions FF (pour 1995 : 261 000 Ecus, soit 1,7 million FF).

- simplification des formalités administrative : elle sera réelle pour les opérateurs européens qui commercent ou investissent en Europe de l'Est et dans l'ex-URSS dans le secteur énergétique (les objectifs du Traité étant en effet : l'alignement sur les règles du GATT pour les échanges commerciaux et l'octroi du traitement national pour les investisseurs).

- complexité de l'ordonnancement juridique : la ratification du Traité par la France n'entraînera pas de modification notable de notre législation interne. Pour ce qui est de nos engagements internationaux : s'agissant des échanges commerciaux avec les pays non-membres de l'OMC, le Traité fait application des règles du GATT. Cette approche, dite " GATT par référence ", se veut transitoire (les règles du GATT s'appliquent lorsque les parties concernées deviennent membres de l'OMC). S'agissant des investissements, les accords internationaux plus favorables pour l'investisseur prévalent sur les dispositions du Traité (ce qui préserve, le cas échéant, les dispositions plus avantageuses des accords bilatéraux de protection des investissements signés par la France).




1 Voir document Sénat n° 186 (1996-1997).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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