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Rapport n°415 - Projet de loi relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales


M. Pierre FAUCHON


Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport n° 415 -1996/1997

Table des matières







N° 415

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 26 juin 1997

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994,

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir le numéro :

Sénat : 381 (1996-1997).

Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le vendredi 12 septembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, votre commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi organique n° 381 (1996-1997) relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.

Ce projet de loi organique présenté par l'actuel Premier ministre reprend exactement celui présenté en août 1995, qui n'avait pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Ce texte a pour objet de permettre la mise en oeuvre de l'article 8 B paragraphe I du Traité de Maastricht, qui stipule :

Tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter, avant le 31 décembre 1994, par le conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient ".

Pour pouvoir ratifier cette stipulation du Traité, la France a introduit dans sa Constitution, lors de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, un article 88-3 issu, pour l'essentiel, de la rédaction proposée à l'époque par le Sénat :

Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article ".

Comme le stipulait le Traité, le Conseil a adopté à l'unanimité une directive le 19 décembre 1994 " fixant les modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité ".

Le projet de loi organique assure la transposition de cette directive de manière à permettre l'exercice effectif du droit de vote et d'éligibilité aux municipales par les ressortissants communautaires résidant en France.

Bien entendu, ces droits ne seront ouverts qu'aux seuls ressortissants communautaires et non aux étrangers ressortissants d'un pays ne faisant pas partie de l'Union européenne.

En raison de l'incidence directe des élections municipales sur l'élection des sénateurs, le Constituant a décidé en 1992 que l'ensemble de la loi organique devrait être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. Cette loi organique ne pourrait donc pas, le cas échéant, être adoptée par la procédure dite " du dernier mot à l'Assemblée nationale ".

· Les dispositions essentielles du projet de loi organique

1.
L'ouverture du droit de vote aux municipales, dans les mêmes conditions que les nationaux, aux ressortissants communautaires résidant en France, pourvu qu'ils s'inscrivent sur une liste électorale complémentaire, analogue à celle créée en 1994 pour les élections européennes.

2. L'ouverture du droit d'éligibilité comme conseiller municipal, les conseillers municipaux étrangers ne pouvant pas être maire ou adjoint, ni en exercer les fonctions, même temporairement (par délégation, par exemple).

3. Les conseillers municipaux étrangers ne pourront ni être membres du collège électoral des sénateurs, ni participer à l'élection des délégués de la commune à ce collège.

· Les principales modifications adoptées par la commission des Lois du Sénat

1.
Comme elle l'avait fait pour la loi du 5 février 1994, la commission des Lois propose de préciser dans la loi organique que le ressortissant communautaire ne sera considéré comme résidant en France que s'il y a son domicile réel ou si sa résidence y présente un caractère continu, ce qui évite le vote des ressortissants qui n'auraient en France qu'une simple résidence secondaire.

2. Pour assurer le respect de la clause de réciprocité prévue par l'article 88-3 de la Constitution, le droit de vote et d'éligibilité ne serait ouvert qu'aux ressortissants communautaires dont l'Etat d'origine accorde un droit équivalent aux Français résidant sur son territoire, selon sa législation nationale propre (la Belgique et la Grèce n'ayant pas encore transposé la directive).

3. La commission a supprimé les dispositions tendant à interdire le " double vote " (en France et dans l'Etat d'origine) notamment parce que les autres Etats n'ont pas imposé une telle interdiction aux Français qui y résident.

4. En revanche, le " double mandat " serait interdit : le ressortissant cumulant un mandat de conseiller municipal en France et dans son Etat d'origine devra opter pour l'un ou l'autre et, à défaut, sera déclaré démissionnaire d'office du conseil municipal français.

5. La commission a supprimé l'article 9 (dissolution de plein droit d'un conseil municipal ne comportant pas au moins deux conseillers français), estimant que cette situation, au demeurant très peu probable, pourra être réglée par les dispositions actuelles (dissolution par décret en raison d'un dysfonctionnement irrémédiable du conseil municipal).

6. A la suite des observations de M. Maurice Ulrich et de M. Lucien Lanier, la commission a prévu que les ressortissants communautaires élus membres du Conseil de Paris ne pourront pas siéger à ce Conseil lorsqu'il se réunit comme conseil général. En effet, le Conseil de Paris est à la fois le conseil municipal de la commune de Paris et le conseil général du département de Paris.

7. La loi organique ne serait pas rendue applicable aux TOM qui, selon le traité de Rome, ont un statut de territoires associés mais ne sont pas soumis à l'ensemble des dispositions du Traité de Rome.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Par la ratification du Traité sur l'Union européenne approuvée par le Peuple français lors du référendum du 20 septembre 1992, la France s'est engagée vis-à-vis des ses partenaires de l'Union européenne à ce que les ressortissants communautaires résidant sur son territoire puissent participer aux élections municipales dans les mêmes conditions que les Français.

Les quatorze autres États membres de l'Union ont bien entendu tous pris le même engagement, l'article 8B paragraphe I du Traité de Rome, tel que modifié par l'article G du Traité sur l'Union européenne -ou Traité de Maastricht- stipulant à cet effet que :

Tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter, avant le 31 décembre 1994, par le conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient ".

Ainsi que le stipulait le Traité, le Conseil a adopté à l'unanimité -donc là encore avec la voix de la France- une directive le 19 décembre 1994 " fixant les modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité ".

Cette directive a d'ailleurs été complétée par une nouvelle directive du Conseil du 13 mai 1996, nécessaire à l'application de l'article 8 B paragraphe I, précité, par les trois nouveaux États de l'Union européenne (l'Autriche, la Finlande et la Suède).

Avec l'adoption et l'entrée en vigueur de ces différents instruments européens, il faut donc considérer que dans l'ordre juridique communautaire, le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales dans leur État de résidence est devenu une réalité, reconnue et acceptée par tous les États membres, dont la France.

Cette réalité doit être traduite dans notre ordre juridique interne, exercice essentiellement technique à partir du moment où les appréciations d'opportunité ont déjà été débattues et ont abouti à des décisions qui s'imposent à tous.

*

* *

Comme le prévoit l'article 14 de la directive du Conseil du 19 décembre 1994, les États membres de l'Union européenne étaient tenus de prendre avant le 1er janvier 1996 les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de l'article 8 B, paragraphe I.

Votre rapporteur s'est tout d'abord enquis de l'état d'avancement des procédures de transposition de cette directive chez nos partenaires, ainsi que des modalités concrètes retenues par chacun d'entre eux pour l'ouverture et l'exercice du droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires résidant sur leur territoire.

Des renseignements -assez lacunaires, il faut le regretter- fournis par les services du ministère de l'Intérieur et des informations complémentaires réunies, notamment, par le service des Affaires européennes du Sénat (dont plusieurs textes de transposition en langue originale), il ressort que la quasi-totalité de nos partenaires ont déjà procédé aux modifications adéquates de leurs législations nationales propres.

Cette attitude mérite d'être saluée, même s'il faut aussi considérer que l'exercice se révélait relativement aisé dans plusieurs États -les Pays-Bas, par exemple- dont la Constitution reconnaissait déjà, selon des modalités variables, le droit de vote aux élections locales à certaines catégories d'étrangers.

Quoi qu'il en soit, il apparaît qu'à ce jour, trois pays seulement n'ont pas encore pris toutes les mesures requises : la Grèce, la Belgique -où subsistent des difficultés d'ordre constitutionnel très délicates- et la France, plus avancée puisque le processus a été engagé il y a maintenant plus de cinq ans, avec la révision constitutionnelle du 25 juin 1992.

La Belgique et la France pourraient d'ailleurs être sous le coup d'une action en manquement devant la Cour de justice.

Toujours d'après ces renseignements, il semble enfin que les Etats ayant déjà transposé la directive s'en soient tenus à ses stipulations et n'aient pas adopté de mesures allant au-delà de ce qu'elle autorisait expressément.

· Il faut rappeler que l'attribution aux ressortissants communautaires résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, tel qu'il était proposé à la ratification des États membres signataires du Traité de Maastricht, avait été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République le 11 mars 1992 en application de l'article 54 de la Constitution (décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992).

Pour surmonter cet obstacle, la France a modifié sa Constitution en y introduisant un nouvel article 88-3 à la rédaction duquel le Sénat a pris une part active.

Cet article, tel qu'il résulte de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, dispose aujourd'hui que :

Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article ".

Appelé à se prononcer sur la conformité du Traité de Maastricht à la Constitution ainsi révisée, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, a considéré que ce traité n'était plus contraire à la Constitution et que " la mise en cause, au regard de la Constitution révisée, des stipulations du traité relatives au droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union européenne résidant dans un État de l'Union sans en être ressortissant, ne peut qu'être écartée ".

· L'obstacle constitutionnel ayant été levé par la révision du 25 juin 1992, et tous les doutes qui pouvaient subsister ayant été apaisés par cette décision du 2 septembre 1992, il appartenait donc au Gouvernement de parfaire dans l'ordre juridique interne le processus apte à traduire dans les faits l'engagement pris par la France dans l'ordre communautaire.

A cet effet, le précédent Gouvernement a déposé le 2 août 1995 sur le Bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi organique (n° 2210). Ce projet n'a toutefois pas été inscrit à l'ordre du jour.

Le projet de loi organique (n° 381) dont le Sénat est aujourd'hui saisi répond à la même nécessité d'exécuter de bonne foi l'engagement international auquel la France a souscrit. En fait, ce projet reprend pratiquement mot pour mot les dispositions du précédent projet de loi organique n° 2210.

· Reste à s'interroger sur les conditions dans lesquelles le droit issu du Traité trouvera à s'exercer, car si le dispositif communautaire pose un certain nombre de principes, il appartient à chaque État de les mettre en oeuvre selon sa tradition juridique et sa législation nationale propre.

A cet égard, la directive rappelle bien que l'article 8 B paragraphe 1 du traité ne suppose pas une harmonisation globale des régimes électoraux des États membres et que, pour tenir compte du principe de proportionnalité, le contenu de la législation communautaire en la matière ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé par le traité.

C'est dans cette perspective que les négociateurs de la directive ont laissé aux États un certain nombre d'options, que le Parlement est aujourd'hui invité à trancher pour ce qui concerne la France.

Pour autant, l'intervention du Parlement en ce domaine ne saurait être cantonnée à une simple formalité de transposition d'une banale directive. Elle représente au contraire un acte essentiel, tant sur le fond que sur la forme.

En effet, il s'agit non seulement de donner effet à une directive mais aussi de préciser les conditions d'application d'un des articles de notre Constitution, ce qui justifie le recours à la procédure de la loi organique, avec toute la solennité et les garanties qui s'y attachent.

Comme le prévoit l'article 88-3 de la Constitution, cette loi organique devra être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

En effet, dans la tradition constitutionnelle française, les élections municipales ne sont pas simplement une procédure de désignation d'assemblées chargées de gérer une " collectivité locale de base ", pour reprendre la terminologie de la directive. En France, les élections municipales ont aussi une incidence directe sur l'élection des sénateurs, chargés de représenter les collectivités territoriales de la République au Parlement.

De surcroît, les maires, et par délégation les adjoints, ne sont pas simplement les " chefs des exécutifs locaux " -toujours pour reprendre la terminologie de la directive- mais ils exercent aussi d'importantes attributions au nom de l'État (ils sont officiers de police judiciaires, officiers d'état civil et sont investis de pouvoirs de police exercés sous le contrôle du représentant de l'Etat dans le département).

C'est pour toutes ces raisons que, lors de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, le Constituant a décidé que l'ensemble de la loi organique prévue par l'article 88-3 de la Constitution devrait être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

De cette sorte, le Sénat, comme l'Assemblée nationale, disposent du même pouvoir d'appréciation sur les dispositions organiques à adopter en vue de la mise en oeuvre de l'article 88-3 de la Constitution.

I. LA NÉCESSAIRE CONCILIATION ENTRE D'UNE PART LE TRAITÉ ET LA DIRECTIVE, D'AUTRE PART L'ARTICLE 88-3 DE LA CONSTITUTION

Ainsi que le constate l'exposé des motifs du projet de loi organique, la mise en oeuvre de l'article 8 B, paragraphe I du Traité implique de transposer dans notre droit interne les dispositions de nature législative contenues dans la directive du Conseil du 19 décembre 1994.

Mais le législateur organique doit aussi s'assurer du plein respect de notre Constitution, sous le contrôle du Conseil constitutionnel
auquel la présente loi organique sera obligatoirement soumise, conformément à l'article 61, alinéa premier de la Constitution.

Les travaux de votre commission des Lois ont précisément été axés sur la conciliation entre les prescriptions tirées du droit communautaire et les règles posées par notre Constitution, en particulier par son article 88-3 qui -il faut le rappeler- a précisément été élaboré en vue de permettre le moment venu aux ressortissants communautaires de participer aux élections municipales.

1. Le dispositif communautaire

· Le Traité de Maastricht et la directive fixent un certain nombre de principes directeurs et définissent pour leur application un cadre juridique auquel le législateur organique ne peut que se référer.

L'article 88-3 de la Constitution dispose en effet très clairement que le droit de vote et d'éligibilité peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France " selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 ".

Dans sa décision du 2 septembre 1992 -rendue au regard de la Constitution révisée le 25 juin 1992- le Conseil constitutionnel a d'ailleurs indiqué par avance les rapports qui, selon lui, devraient s'établir entre le dispositif communautaire et la loi organique subséquente.

Il a ainsi considéré que les " modalités prévues par le traité sur l'Union européenne " devraient servir de référence pour la mise en oeuvre de l'article 88-3 de la Constitution :

considérant... qu'en se référant aux  " modalités prévues par le traité sur l'Union européenne ", le pouvoir constituant a entendu prendre en compte le fait qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 8 B ajouté au traité instituant la Communauté européenne, le droit de vote et d'éligibilité dans l'État membre de résidence des citoyens de l'Union, autres que les nationaux de cet État, sera exercé " sous réserve des modalités à arrêter avant le 31 décembre 1994 par le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen " ;

Considérant, il est vrai, que la troisième phrase de l'article 88-3 énonce que : " Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article " ;

Mais considérant que le renvoi, pour la détermination des conditions d'application de l'article 88-3, à une loi organique postule que ce dernier texte soit lui-même conforme aux modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des ressortissants communautaires autres que les nationaux français,prévues par le traité sur l'Union européenne " ; qu'ainsi, la loi organique devra respecter les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne pour la mise en oeuvre du droit reconnu par l'article 8 B, paragraphe 1 ".

La dernière phrase de ce dernier considérant résume semble-t-il assez clairement la position du Conseil constitutionnel à ce sujet. Elle signifie qu'il ne faut ni ajouter ni retrancher au Traité et s'en tenir à la directive adoptée à l'unanimité des Etats membres.

· Votre commission des Lois n'ignore certes pas que plusieurs des principes posés par la directive ne répondent pas aux préoccupations qu'elle avait exprimées dans sa résolution du 16 juin 1994, alors que cette directive était encore en cours de négociation.

En application du nouvel article 88-4 de la Constitution, la proposition de directive adoptée par la Commission (n° E-233) avait en effet été soumise par le Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat dès sa transmission au Conseil des Communautés, le 6 avril 1994 et avait donné lieu à l'adoption d'une résolution dans chacune des deux assemblées, selon les règles propres prévues par leur Règlement respectif.

Pour ce qui concerne le Sénat, une proposition de résolution du Président Jacques Larché fut examinée par la commission des Lois le 16 juin 1994, sur le rapport de notre excellent collègue, M. Paul Masson.

C'est ainsi que la commission des Lois avait adopté une résolution invitant le Gouvernement à subordonner l'accord de la France au respect de cinq principes :

1. - que la proportion d'étrangers communautaires élus dans les conseils municipaux demeure inférieure à celle des nationaux ;

2. - que soient précisées les dispositions peu explicites de l'article 2 de la proposition de directive, de façon à permettre clairement qu'en France, les conseillers municipaux étrangers ne participent pas à l'élection du maire et des adjoints ;

3. - que la directive laisse aux États la faculté de subordonner l'exercice du droit de vote par les électeurs communautaires à une durée de résidence dans l'État, qu'ils fixent selon leur législation nationale propre ;

4. - que la directive puisse ne s'appliquer en France qu'à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux postérieur à la date prévue pour sa transposition par les États membres ;

5. - que la directive indique clairement que les États membres ne sont pas obligés de la mettre en oeuvre dans les territoires associés, au nombre desquels figurent les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte.

Dans une résolution postérieure du 24 octobre 1994, l'Assemblée nationale avait d'ailleurs exprimé des préoccupations assez proches de celles du Sénat, en particulier sur deux points :

- que la directive préserve le droit de fixer des conditions dérogatoires (notamment une condition de durée minimale de résidence et en proportion maximum d'étrangers communautaires sur les listes) dans les communes où la proportion des résidents communautaires dépasse sensiblement la moyenne nationale ;

- que les ressortissants communautaires ne puissent participer aux élections municipales en France qu'à compter du renouvellement général des conseils municipaux de 2001.

Le principe de non-discrimination entre les nationaux et les autres ressortissants communautaires, tel qu'il découle des termes de l'article 8 B, paragraphe I (les ressortissants communautaires résidant en France doivent pouvoir participer aux élections municipales " dans les mêmes conditions  " que les électeurs français) a cependant commandé un certain nombre de choix parmi lesquels l'absence de conditions de durée de résidence dans les États qui n'imposent pas une telle condition à leurs propres nationaux.

Le projet de loi ne comporte donc pas de disposition relative à une condition de durée minimale de résidence.

De même, la directive n'autorise les Etats à fixer dérogatoirement -et pendant une durée strictement limitée- une proportion maximum de ressortissants communautaires au sein du conseil municipal que si la proportion des étrangers communautaires qui y résident dépasse 20 % du nombre total des citoyens de l'Union en âge de voter résidant dans cet Etat (nationaux + autres ressortissants communautaires).

La France n'étant pas dans cette situation, le projet de loi organique n'a donc pas réservé cette faculté.

La directive, si elle permet bien de réserver les fonctions de maire ou d'adjoint aux seuls nationaux, définit la notion d'élection municipale au sens du droit communautaire en y incluant non seulement l'élection des membres de l'assemblée municipale, mais aussi celle des membres de l'exécutif municipal. En d'autres termes, les ressortissants communautaires élus conseillers municipaux pourront participer à l'élection du maire et des adjoints.

Pareillement, l'article 14 de la directive a prévu que les États devaient mettre en vigueur avant le 1er janvier 1996 les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s'y conformer, alors que le Sénat avait souhaité en 1994 que la réforme n'entre en vigueur qu'à compter du renouvellement général des conseils municipaux de 2001.

· Pour autant, il convient aujourd'hui de replacer la résolution de 1994 dans son contexte, où les stipulations les plus novatrices du Traité sur l'Union européenne (la citoyenneté de l'Union et la monnaie unique, notamment) revêtaient encore un caractère quasi-expérimental dont il était difficile de prévoir les développements ultérieurs.

Les évolutions enregistrées depuis lors (la participation sans incident particulier des ressortissants communautaires aux élections européennes dans leur État de résidence, par exemple, ainsi que l'avancement de la politique monétaire commune) permettent sans doute de porter aujourd'hui un regard différent sur les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif.

· Quoi qu'il en soit, la directive a été adoptée le 19 décembre 1994 par le Conseil à l'unanimité, donc avec la voix de la France (exprimée ce jour là par M. Alain Juppé, alors ministre des Affaires étrangères et par M. Alain Lamassoure, ministre délégué aux Affaires européennes). Elle a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes du 31 décembre 1994 et elle est donc entrée en vigueur.

2. Le cadre constitutionnel

Sans préjudice du respect des règles communautaires, le législateur organique doit absolument prendre en compte les règles prévues par notre Constitution, en particulier par son article 88-3.

Cet article pose à cet égard quatre exigences précises :

1. le droit de vote et d'éligibilité peut être accordé aux citoyens de l'Union européenne sous réserve de réciprocité. Dans sa décision du 2 septembre 1992, le Conseil constitutionnel n'a pas manqué de viser cette réserve de réciprocité, dont il appartient aujourd'hui au législateur organique de préciser la portée ;

2. ces droits peuvent être accordés aux citoyens de l'Union résidant en France, la condition de résidence en France constituant en soi une exigence constitutionnelle de fond qui n'est pas imposée aux électeurs français ;

3. les ressortissants communautaires ne pourront en aucun cas exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ;

4. ils ne pourront " participer " à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs, le terme " participer " devant en l'espèce être entendu dans son acception la plus large, c'est-à-dire y prendre part à quelque titre que ce soit.

Votre commission des Lois a constaté que la directive du Conseil du 19 décembre 1994 a suffisamment pris en compte les deux dernières exigences de l'article 88-3 de la Constitution, puisqu'elle laisse aux États :

- la possibilité de réserver à leurs nationaux les fonctions d'exécutif des collectivités territoriales (les fonctions de maire et d'adjoint, dans le cas de la France) ;

- la possibilité de disposer que les citoyens de l'Union " ne peuvent participer à la désignation des électeurs d'une assemblée parlementaire ni à l'élection des membres de cette assemblée " (en l'occurrence, les membres du collège électoral des sénateurs).

Les articles 8 et 9 (en ce qui concerne les fonctions de maire et d'adjoint) et 6 et 7 du projet de loi organique (en ce qui concerne l'élection des sénateurs) en tirent les conséquences selon des modalités auxquelles votre commission des Lois a accordé la plus grande attention.

En revanche, le projet de loi organique -pas plus que la directive, d'ailleurs- ne comporte aucune mention particulière garantissant le respect de la réserve de réciprocité, telle qu'elle a été intentionnellement et expressément posée par l'article 88-3 de la Constitution.

Votre commission des Lois a considéré que sur ce point, la loi organique ne pouvait s'exonérer de cette exigence constitutionnelle en ouvrant le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales en France aux ressortissants d'États membres qui ne l'accorderaient pas aux Français établis sur leur territoire.

II. LES PRINCIPALES RÉFLEXIONS SUSCITÉES PAR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE

Le projet de loi organique soumis à l'examen du Sénat comporte cinq chapitres traitant respectivement :

chapitre Ier : des modalités générales de l'exercice du droit de vote aux élections municipales par les ressortissants des autres États de l'Union européenne ;

chapitre II : des règles spécifiques relatives à leur éligibilité en tant que conseiller municipal, étant entendu qu'ils demeureront exclus des fonctions de maire et d'adjoint, ainsi que l'exige la Constitution ;

chapitre III : des mesures particulières évitant que les ressortissants communautaires ne participent à un titre quelconque à l'élection des membres du collège électoral des sénateurs ;

chapitre IV : des règles à introduire dans le code général des collectivités territoriales du fait que les ressortissants communautaires demeurent exclus des fonctions de maire ou d'adjoint ;

chapitre V : de mesures " diverses et finales " dont les deux plus importantes concernent d'une part l'extension de la loi organique aux territoires d'outre-mer et à Mayotte, de l'autre la date d'entrée en vigueur du nouveau régime.

· Dans cet ensemble, votre commission des Lois a relevé que du point de vue technique et juridique, les modalités proposées pour l'exercice du droit de vote par les ressortissants communautaires ne posaient pas de difficultés ni d'interrogations particulières.

Globalement, le dispositif repose sur l'existence d'une liste électorale complémentaire dont le projet de loi organique précise les modalités d'établissement et de contrôle. L'inscription sur cette liste serait soumise à la production de différentes pièces, déclarations et attestations dont l'existence et le contenu sont déterminés par la directive du 19 décembre 1994.

Or, sur tous ces points, le projet de loi organique a opté pour des solutions quasiment identiques à celles de la loi du 5 février 1994 relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen.

Le mécanisme de la liste électorale complémentaire n'a donc rien d'innovant, et son extension aux élections municipales ne devrait pas en soi poser de difficultés particulières.

· Six points du projet de loi organique appellent en revanche une attention toute particulière :

1. Le problème de la résidence en France.

La Constitution dispose clairement que le droit de vote et d'éligibilité ne peut être reconnu qu'aux ressortissants communautaires résidant en France, ce qui exclut ipso jure que ces droits puissent être exercés par des ressortissants communautaires qui n'y résideraient pas, fussent-ils contribuables locaux dans telle ou telle commune française.

Votre commission des Lois tient à formuler à ce propos deux observations qui lui paraissent essentielles :

- la résidence en France, en vertu du dispositif communautaire et conformément à la Constitution, est la condition de fond pour qu'un ressortissant communautaire puisse exercer en France les droits reconnus par l'article 8 A, paragraphe I du Traité de Maastricht.

Cette observation s'inscrit dans le prolongement direct des longs débats intervenus à ce sujet en 1994, tant lors de l'adoption de la résolution de la commission des Lois que lors de l'examen de la loi sur la participation des ressortissants communautaires aux élections européennes.

Mais à partir du moment où le ressortissant communautaire réside en France, il pourra, au même titre que les nationaux, demander son inscription sur la liste électorale complémentaire, soit de la commune où il a son domicile réel ou celle où il habite depuis six mois au moins, soit de toute autre commune où il figure depuis cinq ans au rôle d'une des contributions locales directes, ainsi que le prévoit l'article L. 11 du code électoral.

- la résidence en France est une exigence spécifique imposée aux seuls ressortissants communautaires, alors qu'elle n'est pas requise des nationaux.

En cela, elle constitue par elle-même, non pas une discrimination, mais une exception au principe de non-discrimination. Il s'agit plus exactement d'un préalable prévu par le Traité, qui figure dans la Constitution et dont le législateur organique est donc fondé à définir le contenu sous le seul contrôle du Conseil constitutionnel.

Dans ce domaine, s'il est vrai que la directive n'autorise pas la France à imposer au ressortissant communautaire une durée minimale de résidence pour pouvoir y exercer son droit de vote et d'éligibilité -à partir du moment où la législation électorale n'impose pas une telle condition aux électeurs français- rien n'interdit qu'elle définisse de manière spécifique ce qu'il faut entendre par " résidence en France ", puisque c'est de cette obligation imposée aux seuls ressortissants communautaires que découle le reste du dispositif.

Cette question n'est pas nouvelle et a suscité de longs débats -au Sénat, en particulier- lors de l'élaboration de la loi du 5 février 1994 relative à la participation des ressortissants communautaires aux élections européennes. Ils ont permis de fixer clairement la notion de résidence en France, telle qu'elle doit être entendue pour la mise en oeuvre du Traité de Maastricht.

A cette fin, l'article 2-1, dernier alinéa de la loi du 7 juillet 1977 modifiée par la loi du 5 février 1994 dispose que les ressortissants communautaires sont " considérés comme résidant en France s'ils y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu ".

Votre commission des Lois propose au Sénat de reprendre cette disposition, mot pour mot, dans la présente loi organique.

2. Le problème du " double vote " et du " double mandat "

· La directive ne comporte pas de stipulation expresse interdisant le double vote, en France et dans l'État d'origine.

Il semblerait que l'intention des auteurs de la directive ait été -au moins dans la première phase de la négociation- de donner à un ressortissant communautaire établi dans un autre pays la possibilité expresse d'y voter tout en continuant de pouvoir voter dans son État d'origine. La directive, dans sa rédaction définitive, ne comporte pas une telle stipulation mais dans le silence du texte, la Commission de Bruxelles considère que n'étant pas interdit, le double vote demeure autorisé.

Votre commission constate néanmoins que le projet de loi organique écarte clairement la possibilité du double vote.

Des renseignements réunis par votre rapporteur, il ressort que les autres Etats membres n'ont pas interdit le " double vote ". Votre commission des Lois ne voit pas de raison d'interdire aux ressortissants communautaires ce qui est permis aux Français résidant à l'étranger.

Cette faculté de double électorat traduit seulement le fait que le processus de construction de l'Europe, s'il justifie l'apparition d'une citoyenneté européenne, n'abolit pas pour autant les citoyennetés nationales en ce que ces deux citoyennetés ne sont pas incompatibles.

· Le problème du " double mandat " se pose en termes assez différents puisqu'il s'agit là d'un cumul de fonctions

Le texte de la directive laisse simplement aux États membres la possibilité d'étendre " des incompatibilités entre la qualité d'élu municipal et d'autres fonctions " à des fonctions équivalentes dans d'autres États membres.

L'article L. 238 du code électoral, qui figure dans la section relative aux incompatibilités applicables aux conseils municipaux, dispose que nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux.

On pourrait concevoir que cette disposition s'applique aussi aux fonctions de conseiller municipal dans un autre État membre, et suffise à rendre effective l'interdiction d'être simultanément membre de deux conseils municipaux, l'un en France, l'autre dans un État de l'Union européenne. Pour autant, le projet de loi organique ne comporte aucune disposition particulière à ce sujet, la mise en oeuvre de l'article L. 238 risquant dès lors de s'avérer délicate si la loi organique prévue par la Constitution ne le prévoit pas expressément.

Dans cette perspective, votre commission des Lois a jugé préférable d'inscrire dans le texte même de la loi organique qu'un ressortissant communautaire ne pourra pas cumuler le mandat de conseiller municipal en France avec un mandat équivalent dans son État d'origine. A défaut d'opter pour l'un ou l'autre, il serait déclaré démissionnaire d'office du conseil municipal.

3. La portée exacte de la clause de réciprocité

Votre commission s'est interrogée sur la portée de la clause de réciprocité, telle qu'elle a été intentionnellement et expressément inscrite dans l'article 88-3 de la Constitution.

Cette question s'était déjà posée lors de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, notamment à propos de l'article du projet de révision relatif au droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales.

Appelé à se prononcer sur la conformité du Traité de Maastricht à la Constitution, le Conseil constitutionnel avait en effet considéré qu'en lui-même, cet engagement international répondait à l'exigence de réciprocité prescrite par le quinzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, puisqu'il ne prenait effet qu'après le dépôt du dernier instrument de ratification.

Pour autant, le Constituant a souhaité dépasser cette notion. Il a en effet pris soin d'inscrire dans le corps même de l'article 88-3 une réserve de réciprocité particulière, qui s'applique au seul régime du droit de vote et d'éligibilité, et qui demeure distincte de la clause générale de réciprocité conditionnant la validité de l'ensemble du Traité de Maastricht.

Cette réserve de réciprocité de l'article 88-3 se rattache plus à la conception de l'article 55 de la Constitution, qui vise " l'application par l'autre partie ", qu'à celle du quinzième alinéa du Préambule de 1946, qui fait seulement référence à la réciprocité de l'engagement sans s'interroger sur son application effective.

Comme l'observait alors le Président Jacques Larché, " une conception plus pragmatique de la clause de réciprocité consisterait à n'admettre au droit de vote municipal en France que les seuls ressortissants des États qui l'accordent dans les mêmes conditions aux Français établis sur leur territoire. Cette conception serait plus conforme au sens de l'article 55 de la Constitution, qui exige une application réciproque du Traité sans se borner à en exiger la ratification par l'autre État partie.

" En fait, la juxtaposition des termes " sous réserve de réciprocité " et " et pour l'application du Traité sur l'Union européenne " renforce cette seconde interprétation, puisque l'application du Traité ne pourra résulter que de son entrée en vigueur, c'est-à-dire, conformément à son article R, lorsque tous les États auront déposé les instruments de ratification.

" Dans cette perspective, la mention expresse de la clause de réciprocité vise nécessairement une autre obligation juridique, sauf à la considérer comme totalement redondante et dépourvue de toute portée normative, en méconnaissance des dispositions de l'article 55 de la Constitution ".

Votre commission des Lois considère que cette analyse conserve toute son actualité, d'autant qu'en dépit de la ratification du Traité de Maastricht par tous les États membres, il est de fait qu'en dehors de la France, deux autres pays n'ont pas encore rendu effectives les stipulations de son article 8 A, paragraphe I.

Elle a estimé que la clause de réciprocité de l'article 88-3 doit s'apprécier selon des critères propres. Dans cette optique, le législateur organique est fondé à déterminer lui-même le contenu qu'il entend donner à cette clause de réciprocité, sous le seul contrôle du Conseil constitutionnel.

Votre commission des Lois propose à cette fin de considérer que la réciprocité réside, non pas dans la ratification du traité, mais dans la transposition de la directive qui en fixe les conditions de mise en oeuvre.

La clause de réciprocité serait ainsi satisfaite à partir du moment où les États auraient transposé la directive dans leur législation nationale propre.

Selon cette formule, les Belges et les Grecs ne pourraient pas voter ou être élus en France tant que les Français résidant en Belgique et en Grèce ne pourront pas y voter ou y être élus.

4. Le risque d'affaiblissement de la représentation des communes de 9 000 habitants et plus au sein du collège électoral des sénateurs.

· Dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les membres du conseil municipal sont membres de droit du collège électoral des sénateurs(article L. 285 du code électoral).

Or, si conformément à l'article 88-3 de la Constitution, le projet de loi organique exclut bien de ce collège les conseillers municipaux étrangers, il n'a prévu aucun mécanisme de désignation de délégués français destinés à suppléer les conseillers municipaux étrangers : le nombre des délégués de la commune et, partant, le " poids " de cette commune au sein du collège électoral s'en trouveraient donc amoindris.

Une disposition de ce type figurait pourtant dans l'avant-projet de loi organique mais n'a finalement pas été retenue.

a) Afin de sauvegarder l'équilibre de la représentation de chaque commune au sein du collège électoral des sénateurs, on aurait pu songer à rétablir un tel mécanisme (même s'il n'est pas interdit de s'interroger sur le point de savoir si cette disposition relève bien du domaine organique spécial institué par l'article 88-3 de la Constitution).

Mais, à la réflexion, cette solution produirait des effets tout à fait contestables, car désignés par les seuls conseillers français, les remplaçants de conseillers municipaux étrangers ne seraient pas nécessairement de même tendance politique que ces derniers.

Pour peu que les conseillers étrangers soient minoritaires au sein du conseil municipal -tel sera toujours le cas, si le Sénat approuvait la proposition de votre commission des Lois- il serait paradoxal que les délégués appelés à remplacer les conseillers minoritaires soient choisis par la seule majorité et au sein de la seule majorité.

Ce mécanisme déformerait la volonté de l'électeur telle qu'elle s'est manifestée lors de l'élection du conseil municipal.

b) Pour prévenir cet inconvénient, votre rapporteur a envisagé la possibilité de laisser les ressortissants communautaires " présenter " une personne française appelée à siéger à leur place au collège électoral des sénateurs, à l'instar de ce qui est prévu pour les députés, les conseillers régionaux ou à l'Assemblée de Corse et les conseillers généraux, membres de droit du collège électoral. En pareil cas, en effet, l'article L. 287, alinéa 2, du code électoral, prévoit que le maire leur désigne un remplaçant sur la présentation du conseiller municipal à remplacer.

Un tel système éviterait d'introduire une distorsion dans la représentation de la commune mais se heurte au texte même de l'article 88-3 de la Constitution, selon lequel les ressortissants communautaires ne peuvent " participer à la désignation " des électeurs sénatoriaux. Or, la présentation d'un remplaçant est en soi une forme de participation, surtout si elle lie l'autorité de désignation.

c) Certains membres de la commission ont évoqué la possibilité d'un système de suppléants, qui n'a pas été retenu compte tenu du fait que le choix d'un suppléant serait un acte de participation -fût-elle indirecte- à l'élection des sénateurs et une discrimination, sans compter la complexité qui en résulterait inévitablement.

· En définitive, il semble bien que la réduction du nombre des électeurs sénatoriaux dans les communes de 9 000 habitants et plus ayant élu des ressortissants communautaires au conseil municipal soit non seulement inévitable, mais aussi logique, car elle résultera d'un choix délibéré des électeurs.

Le législateur organique n'a pas à éluder par un artifice juridique les conséquences de ce choix.

C'est en revanche aux candidats aux élections municipales -au moment de la composition des listes- et aux électeurs qu'il appartiendra de tenir compte de cette donnée.

5. La situation spécifique du Conseil de Paris

Aux termes de l'article L. 2512-1 du code général des collectivités territoriales, le territoire de la ville de Paris recouvre à la fois la commune de Paris et le département de Paris, les affaires de ces deux collectivités étant réglées par une même assemblée, le Conseil de Paris.

Or le projet de loi organique rendrait les ressortissants communautaires éligibles au Conseil de Paris, mais sans régler la difficulté tenant au fait que cette assemblée se réunit aussi comme conseil général.

C'est pourquoi, à la suite des observations de M. Maurice Ulrich et de M. Lucien Lanier, votre commission des lois propose au Sénat de prévoir que les ressortissants communautaires élus membres du Conseil de Paris ne pourront pas siéger à ce Conseil lorsqu'il se réunit comme conseil général.

6. L'application du dispositif dans les TOM

· Comme l'ont montré les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, l'intention non équivoque des négociateurs du Traité de Maastricht était de ne pas en imposer l'application aux territoires d'outre-mer. Ce traité n'a d'ailleurs pas modifié la quatrième partie du Traité de Rome qui définit limitativement les dispositions applicables aux TOM.

Pour autant, il subsiste une incertitude concernant l'article 8 du Traité, relatif à la citoyenneté de l'Union, dans la mesure où il pose des principes généraux et détermine les droits attachés à la citoyenneté de l'Union, laquelle est détenue par tout ressortissant d'un État membre.

· Soucieuse de préserver l'organisation particulière des TOM, votre commission des Lois avait souhaité dans sa résolution de 1994 que le dispositif ne s'y applique pas.

Or le projet de loi organique a pris une position contraire : selon son article 12, ce texte a vocation à s'appliquer dans les TOM et à Mayotte.

D'après les indications fournies à votre rapporteur, les assemblées territoriales n'ont pas été consultées sur le projet de loi organique.

Cependant, l'Assemblée de la Polynésie française a adopté le 13 août 1997 une délibération (n° 97-148/APF) par laquelle :

- elle proteste " solennellement sur la violation constatée de l'article 74 de la Constitution aux termes duquel l'Assemblée doit être consultée sur tout projet de loi touchant à l'organisation particulière du territoire " ;

- elle demande que soit supprimé l'article 12 du projet de loi organique, c'est-à-dire la disposition d'extension aux territoires d'outre-mer.

De fait, selon le Traité de Rome -dans lequel s'intègre l'article 8 B, paragraphe I- les TOM ont un statut de territoires associés mais ne sont pas soumis à l'ensemble des dispositions de ce traité.

De surcroît, l'Assemblée de la Polynésie française observe dans les considérants de sa délibération que certaines dispositions du projet de loi ont vocation à s'intégrer dans le code général des collectivités territoriales et ne seraient donc pas susceptibles d'être mises en uvre telles quelles en Polynésie, où ces matières sont encore réglées par le code des communes.

Dans ces conditions, votre commission des Lois propose au Sénat de supprimer dans l'article 12 du projet la disposition d'extension de la loi organique aux Territoires d'outre-mer (en revanche, serait conservée la disposition rendant cette loi organique applicable à Mayotte).

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DE L'EXERCICE DU DROIT DE VOTE
AUX ÉLECTIONS MUNICIPALES PAR LES RESSORTISSANTS
D'UN ÉTAT MEMBRE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
AUTRE QUE LA FRANCE

Le chapitre premier du projet de loi organique, qui ne comporte qu'un seul article, a pour objet d'insérer dans le code électoral une nouvelle section relative à l'exercice du droit de vote aux élections municipales par les ressortissants communautaires résidant en France.

Cette section ne concerne que le droit de vote proprement dit, et non le droit d'éligibilité ou les règles particulières prévues par l'article 88-3 de la Constitution excluant les conseillers municipaux étrangers des fonctions de maire ou d'adjoint et de toute participation à l'élection des sénateurs (qui font respectivement l'objet des chapitres II, III et IV du projet de loi organique).

L'article G du Traité sur l'Union européenne et la directive du Conseil du 19 décembre 1994 reconnaissent le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat de résidence à tous les citoyens " de l'Union européenne ".

L'expression " citoyen de l'Union " a été reprise par l'article 88-3 de la Constitution et figure d'ailleurs déjà dans la loi du 5 février 1994 relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen.

Votre commission des Lois propose donc au Sénat de viser dans cet intitulé les Etats membres de " l'Union européenne " plutôt que ceux de la " Communauté européenne ", étant précisé que la même modification terminologique sera proposée sur toutes les autres dispositions du projet de loi organique faisant mention des Etats de la Communauté européenne.

Article premier
Insertion dans le code électoral d'une section spécifique
relative à l'exercice du droit de vote aux élections municipales
par les ressortissants communautaires

Ainsi qu'il a été dit, cet article propose d'insérer une nouvelle section I bis dans le chapitre premier du Titre IV du Livre premier du code électoral, ce Titre IV regroupant lui-même des dispositions spéciales à l'élection des conseillers municipaux et des membres du Conseil de Paris.

Cette section comporterait sept articles L.O. 227-1 à L.O. 227-7 dont la structure générale et l'ordonnancement sont très analogues aux dispositions adoptées en 1994 pour permettre aux ressortissants communautaires de participer en France aux élections européennes : création d'une liste électorale complémentaire, formalités d'inscription sur cette liste, etc.

A la différence de la loi de 1994, néanmoins, et conformément à l'article 88-3 de la Constitution, ces nouveaux articles organiques du code électoral ne pourront ultérieurement être modifiés, le cas échéant, que par une nouvelle loi organique adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

SECTION I BIS
(Articles L.O. 227-1 à L.O. 227-7 du code électoral)
Dispositions spéciales à l'exercice par les ressortissants
d'un Etat membre de la Communauté européenne autre que la France
du droit de vote pour l'élection des conseillers municipaux
et des membres du Conseil de Paris

Pour les motifs exposés ci-avant, votre commission des Lois propose de substituer dans cet intitulé l'expression " l'Union européenne " à celle de " la Communauté européenne ".

Article L.O. 227-1
Disposition de principe reconnaissant aux ressortissants
communautaires résidant en France le droit de vote
aux élections municipales dans les mêmes conditions
que les citoyens Français

L'article 3, alinéa 3, de la Constitution, dispose que " sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ".

Cette règle constitutionnelle est reprise à l'article 2 du code électoral : " Sont électeurs les Françaises et les Français, âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi ".

En reconnaissant la possibilité d'accorder aux " seuls " ressortissants communautaires résidant en France le droit de vote aux élections municipales, l'article 88-3 de la Constitution pose une exception à la règle générale de l'article 3.

Le projet de loi organique propose donc d'introduire dans le code électoral la même exception, tout en précisant que sous réserve des modalités particulières prévues par la directive du 19 décembre 1994, ce droit s'exercera " dans les mêmes conditions que les électeurs français ", ainsi que le stipule le Traité de Maastricht.

Le deuxième alinéa de cet article précise, à propos des ressortissants communautaires, que l'élection des membres du Conseil de Paris -régie par des dispositions particulières- est assimilée à celle des membres des conseils municipaux des autres communes.

Pour les motifs exposés dans la première partie du présent rapport, votre commission des Lois propose au Sénat de compléter cet article sur deux points essentiels :

1. en précisant le caractère que devra présenter la résidence en France imposée aux ressortissants communautaires pour pouvoir être inscrits sur une liste électorale complémentaire.

Dans la mesure où les débats sur la loi du 5 février 1994 relative à la participation des ressortissants communautaires -ceux du Sénat, en particulier- ont permis de fixer clairement la notion de résidence en France, telle qu'elle doit être entendue pour la mise en oeuvre du Traité de Maastricht, votre commission des Lois propose au Sénat de reprendre, mot pour mot, le dispositif adopté à cette occasion à l'article 2-1, dernier alinéa, de la loi de 1994.

Pour l'application de la présente loi organique, les ressortissants communautaires seraient donc " considérés comme résidant en France s'ils y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu ".

2. en introduisant une référence expresse à la réserve de réciprocité posée par l'article 88-3 de la Constitution. Le droit de vote ne serait ainsi ouvert qu'aux ressortissants des Etats de l'Union qui l'accordent, dans les conditions prévues par le Traité de Maastricht et selon leur législation nationale propre, aux Français qui y résident.

Article L.O. 227-2
Création de listes électorales complémentaires
et conditions d'inscription sur ces listes

Comme, en son temps, la loi du 5 février 1994 sur la participation des ressortissants communautaires aux élections européennes, cet article propose la création de listes électorales complémentaires sur lesquelles les citoyens de l'Union devront être inscrits s'ils souhaitent participer aux élections municipales.

· Le premier alinéa de cet article précise bien que l'inscription des citoyens de l'Union sur une liste électorale complémentaire se fera " à leur demande ".

Il se trouve que le Parlement devrait prochainement être appelé à examiner un projet de loi (n° 408) sur l'inscription d'office sur les listes électorales des jeunes gens atteignant l'âge de la majorité.

L'article 7, paragraphe 3, de la directive du 19 décembre 1994 stipule que les Etats membres dans lesquels le vote n'est pas obligatoire -c'est le cas de la France- peuvent prévoir une inscription d'office sur la liste électorale des ressortissants communautaires qui remplissent les conditions pour y être électeur.

Dans l'hypothèse où le projet de loi n° 408 viendrait à être adopté, la France serait donc en droit d'en étendre l'application aux ressortissants communautaires mais cette extension supposerait au préalable l'adoption d'une loi organique modifiant le présent article L.O. 227-2. Cette loi organique devrait être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, conformément à l'article 88-3 de la Constitution.

· Le deuxième alinéa de cet article précise les conditions auxquelles les citoyens de l'Union autres que les Français devront satisfaire pour pouvoir être inscrits sur une liste électorale complémentaire. Indépendamment de la condition de résidence en France, posée comme un cadre général par l'article L.O. 227-1, ces conditions sont au nombre de deux :

- l'électeur communautaire devra jouir de la capacité électorale dans son Etat d'origine,

- il devra en outre remplir les autres conditions légales (autre que la nationalité française) pour être électeur et être inscrit sur une liste électorale en France.

· Votre rapporteur relève que la directive du 19 décembre 1994 ne subordonne pas explicitement l'exercice du droit de vote dans l'Etat de résidence à la détention de la capacité électorale dans l'Etat d'origine, différant en cela de la directive du 6 décembre 1993 relative aux élections européennes.

Pour autant, la directive du 19 décembre 1994 n'interdit pas aux Etats membres d'imposer cette condition aux ressortissants communautaires, ainsi que le précise la Déclaration au procès-verbal du Conseil et de la Commission relative à l'article 3, telle qu'elle figure en annexe de ladite directive.

Votre commission des Lois approuve l'exigence ainsi posée par le projet de loi organique, car il serait choquant qu'un citoyen de l'Union résidant en France puisse y voter aux élections municipales alors qu'il serait privé du droit de vote dans son Etat d'origine.

Pour ce qui est des autres conditions légales, les électeurs communautaires devront satisfaire aux mêmes règles que les Français, telles qu'elles sont définies aux articles L. 2 et suivants du code électoral (avoir 18 ans accomplis, ne pas être majeur sous tutelle ni tomber sous le coup d'une condamnation devenue définitive interdisant l'inscription sur une liste électorale, etc.).

Article L.O. 227-3
Modalités d'établissement et de révision
des listes électorales complémentaires

· Le premier alinéa de cet article confie aux autorités compétentes pour l'établissement et la révision des listes électorales le soin de dresser et de réviser les listes électorales complémentaires. D'après les renseignements fournis à votre rapporteur, l'expression " autorités compétentes " recouvre l'ensemble des autorités administratives et juridictionnelles françaises qui concourent à l'établissement et à la révision des listes électorales, à titre principal ou dans le cadre du contentieux de l'inscription.

Cet alinéa précise de surcroît que les listes électorales complémentaires seraient établies par bureau de vote, conformément à la règle générale prévue par l'article L. 17, alinéa 2, du code électoral.

· Le second alinéa du présent article fixe les modalités d'établissement et de contrôle de régularité des listes électorales complémentaires, par référence à toutes les dispositions pertinentes du code électoral, relatives aux listes électorales nationales.

Il est fait référence à ces dispositions dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la présente loi organique.

Ces dispositions ont une valeur législative simple. Or, si la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet que la loi organique puisse rendre applicables à des matières relevant de son domaine propre des dispositions de valeur législative simple, il faut que celles-ci aient été adoptées antérieurement au vote de la loi organique. Toute modification ultérieure des articles concernés ne pourra donc être rendue applicable aux ressortissants communautaires que moyennant l'adoption d'une nouvelle loi organique, qui devrait elle-même être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ainsi que le prévoit l'article 88-3 de la Constitution.

Cette observation vaut d'ailleurs pour l'ensemble des renvois à des dispositions législatives simples opérés explicitement ou implicitement par différents articles de la présente loi organique, sans qu'il soit nécessaire de le préciser à chaque fois.

Comme il a été dit, le Parlement devrait prochainement être appelé à examiner un projet de loi (n° 408) sur l'inscription d'office sur les listes électorales des jeunes gens atteignant l'âge de la majorité. Or, l'article 2 de ce projet de loi propose d'insérer dans le code électoral un nouvel article (L. 17-1) qui, s'il venait à être créé, n'aurait pas nécessairement vocation à s'appliquer aux ressortissants communautaires.

Votre commission des Lois présente donc sur cet alinéa un amendement dont l'adoption permettrait, le moment venu, de laisser le nouvel article L. 17-1 en dehors de la liste des dispositions étendues aux ressortissants communautaires par l'article L.O. 227-3.

· Le troisième alinéa précise que les listes électorales complémentaires mentionneront, outre les indications légales usuelles (nom, prénom, domicile, date et lieu de naissance, etc.), l'indication de la nationalité des personnes qui y sont inscrites. Il s'agit d'une mention spécifique à ces listes, nécessaire à l'information des électeurs, des candidats et des partis et groupements politiques (habilités à prendre communication et copie de la liste en application de l'article L. 28 du code électoral).

Cette mention de la nationalité n'a rien de discriminatoire, puisque la mention de la nationalité française des personnes inscrites sur les listes électorales nationales, quoique non précisée explicitement, se déduit du fait même que l'inscription sur ces listes est actuellement réservée aux Français.

· Le dernier alinéa de cet article étend au contentieux des listes électorales complémentaires les règles actuellement applicables au contentieux des listes électorales. Ce contentieux relèverait donc du tribunal d'instance en premier et dernier ressort, sous réserve du pourvoi en cassation.

Article L.O. 227-4
Pièces à produire lors de la demande d'inscription
sur une liste électorale complémentaire

Cet article fixe la liste des pièces à produire à l'appui d'une demande d'inscription sur une liste électorale complémentaire, étant précisé que cette liste est quasiment la même que celle prévue pour la demande d'inscription sur la liste électorale complémentaire en vue de la participation aux élections européennes.

· En vertu de l'article 9 de la directive du 19 décembre 1994, l'électeur communautaire doit apporter " les mêmes preuves qu'un électeur national ", les Etats pouvant en outre exiger qu'il fournisse " un document d'identité en cours de validité ", ainsi qu'une " déclaration formelle précisant sa nationalité et son adresse dans l'Etat membre de résidence ".

Le présent article reprend cette énumération (mêmes justifications que l'électeur national, document d'identité en cours de validité et déclaration écrite précisant la nationalité et l'adresse sur le territoire de la République). Il prévoit de surcroît que l'électeur communautaire devra préciser dans sa déclaration :

- qu'il n'est pas privé du droit de vote dans son Etat d'origine (de façon à assurer le respect du principe posé par l'article L.O. 227-2, alinéa 2) ;

- qu'il n'exercera son droit de vote aux élections municipales qu'en France aussi longtemps qu'il sera inscrit sur la liste complémentaire. En d'autres termes, les électeurs communautaires résidant en France ne disposeront pas d'un " double vote " qui leur permettrait de voter aussi aux municipales dans leur Etat d'origine.

· Pour les motifs exposés dans la première partie du présent rapport, votre commission des Lois, outre un amendement de coordination faisant référence aux Etats " de l'Union européenne ", propose au Sénat de supprimer le dernier alinéa de cet article (d), relatif à la déclaration aux termes de laquelle le ressortissant communautaire précise qu'il n'exercera son droit de vote qu'en France aussi longtemps qu'il sera inscrit sur la liste complémentaire.

Article L.O. 227-5
Communication aux autres Etats-membres de l'identité de leurs ressortissants inscrits en France sur une liste électorale complémentaire

Cet article dispose que l'identité des ressortissants communautaires inscrits en France sur une liste électorale complémentaire sera communiquée, sur leur demande, aux Etats d'origine selon des modalités à fixer par un décret Conseil d'Etat.

Une procédure de ce type a été instituée pour les élections européennes, où le " double vote " est interdit, de manière à permettre à nos partenaires de vérifier si leurs ressortissants résidant en France n'y ont pas obtenu leur inscription sur une liste électorale complémentaire.

Mais on voit mal l'intérêt d'instituer la même procédure pour les élections municipales, où ce contrôle serait sans objet puisque le " double vote " n'y est pas interdit par nos partenaires de l'Union européenne.

Dans ces conditions, votre commission des Lois propose au Sénat de supprimer cet article.

Article L.O. 227-6
Radiation d'office de la liste électorale complémentaire
des ressortissants communautaires en cas de double vote

Cet article prévoit un mécanisme de radiation d'office de la liste électorale complémentaire des ressortissants communautaires votant dans leur Etat d'origine en contravention avec l'engagement pris de ne voter qu'en France aussi longtemps qu'ils seront inscrits sur une telle liste.

Votre commission des Lois ayant proposé au Sénat de ne pas imposer un tel engagement, elle présente par voie de conséquence un amendement de suppression du présent article.

Article L.O. 227-7
Dispositions pénales réprimant les infractions
relatives aux listes électorales complémentaires

Les articles L. 86, L. 87, L. 88 et L. 113 du code électoral répriment les infractions spécifiques relatives à l'établissement des listes électorales ou à la délivrance ou à la production frauduleuse de certificats d'inscription ou de radiation sur ces listes. Ces infractions sont passibles d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende (étant entendu que conformément aux principes généraux du nouveau code pénal, ces taux sont des maxima, le juge restant fondé à prononcer une peine moindre).

Cet article tend à réprimer par les mêmes peines les différentes infractions commises en matière de listes électorales complémentaires.

Il faut noter que les incriminations correspondantes ne visent que les fraudes aux listes électorales complémentaires proprement dites, et qu'elles s'appliqueront aussi bien aux ressortissants communautaires qu'aux nationaux reconnus coupables de telles fraudes.

En revanche, le projet de loi organique ne comporte pas de dispositions particulières réprimant les autres infractions électorales susceptibles d'être commises par des ressortissants communautaires résidant en France lors des élections municipales. Ces infractions sont en effet réprimées sans distinction de la nationalité de leurs auteurs, les articles correspondants visant les fraudes commises, selon le cas, par " tout candidat ", " tout électeur " ou " toute personne ".

Sous réserve d'un amendement de forme tenant compte de la terminologie en usage dans le nouveau code pénal, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

CHAPITRE II
DES RÈGLES SPÉCIFIQUES D'ÉLIGIBILITÉ DES RESSORTISSANTS
D'UN ETAT MEMBRE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
AUTRE QUE LA FRANCE.

Ce chapitre a pour objet d'introduire dans le code électoral les dispositions organiques permettant aux citoyens de l'Union résidant en France d'être éligibles aux conseils municipaux et précisant, en ce qui les concerne, les conditions spécifiques susceptibles de leur être imposées.

Votre commission des Lois propose au Sénat de viser dans cet intitulé les Etats membres de " l'Union européenne " plutôt que ceux de la " Communauté européenne ".

Article 2
(Article L.O. 228-1 du code électoral)
Conditions générales de l'éligibilité des ressortissants communautaires comme conseiller municipal

Cet article a pour objet d'insérer dans le code électoral un nouvel article L.O. 228-1 fixant les conditions générales de l'éligibilité au conseil municipal des ressortissants d'un Etat de l'Union européenne autre que la France.

A cette fin, les intéressés devront :

- soit être inscrits sur la liste électorale complémentaire de la commune, ce qui implique qu'ils satisfont aux conditions prévues par l'article L.O. 227-2, alinéa 2, précité (résidence en France et jouissance de la capacité électorale dans leur Etat d'origine, notamment) ;

- soit remplir les conditions légales autres que de nationalité pour être électeurs et inscrits sur une liste électorale complémentaire d'une autre commune française et être inscrits au rôle d'une des contributions directes de la commune ou justifier qu'ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l'année de l'élection.

La portée de ce dispositif, calqué sur les règles d'éligibilité applicables aux citoyens français ( article L. 228 du code électoral), mérite d'être précisée :

· En premier lieu, l'éligibilité des ressortissants communautaires suppose tout d'abord qu'ils soient inscrits sur une liste électorale complémentaire ou qu'ils remplissent les conditions pour y être inscrits.

Cette inscription, on l'a vu, est elle-même subordonnée au fait que l'étranger réside en France. Cette résidence pourra se situer dans la commune où il présente sa candidature ou bien dans une autre commune mais elle devra en tout état de cause répondre au critère posé par l'article L.O. 227-1 (domicile réel ou résidence à caractère continu). En conséquence, un ressortissant communautaire qui se contenterait de posséder en France une résidence secondaire où il ne résiderait qu'épisodiquement ne sera pas éligible comme conseiller municipal, ni dans la commune où est établie sa résidence secondaire, ni dans aucune autre commune française.

· En second lieu et en outre, ce ressortissant communautaire pourra, à l'instar des nationaux, se présenter à l'élection municipale :

- soit dans la commune sur la liste électorale complémentaire de laquelle il est inscrit ;

- soit dans une commune où il est inscrit (ou devrait l'être) au rôle d'une des contributions locales directes, au titre d'une résidence secondaire, par exemple.

Ainsi, et pour s'en tenir à trois exemples pris au hasard des nationalités :

- un Espagnol ayant sa résidence principale en Espagne et une résidence secondaire en France ne pourra être inscrit sur la liste électorale complémentaire d'aucune commune française et ne sera donc ni électeur ni éligible en France, même dans la commune de sa résidence secondaire ;

- un Hollandais ayant sa résidence principale dans une commune française mais n'ayant pas de résidence secondaire en France pourra, s'il s'inscrit sur la liste électorale complémentaire, être élu dans sa commune de résidence ;

- un Italien résidant en France, même s'il n'est pas inscrit sur la liste électorale complémentaire dans sa commune de résidence, pourra être élu dans toute commune où il serait inscrit au rôle des contributions locales directes, au titre d'une résidence secondaire par exemple.

· Comme pour le droit de vote, votre commission des Lois relève que l'article 88-3 de la Constitution pose deux conditions essentielles à l'éligibilité des ressortissants communautaires :

- la réciprocité,

- la résidence en France.

Afin de tenir pleinement compte de la clause de réciprocité prévue par l'article 88-3 de la Constitution, votre commission des Lois propose de préciser clairement que le droit d'éligibilité ne sera reconnu qu'aux ressortissants communautaires dont l'Etat d'origine accorde aux citoyens français qui y résident un droit équivalent, dans les conditions prévues par le Traité sur l'Union européenne et selon sa législation nationale propre.

· S'agissant de la condition de résidence, en revanche, le texte du projet de loi organique n'appelle pas d'adjonction particulière, puisqu'il réserve l'éligibilité aux ressortissants communautaires dûment inscrits sur la liste électorale de la commune ou remplissant les conditions légales pour être inscrits sur une liste électorale complémentaire en France. Or, l'article L.O. 227-1 pose la résidence en France comme une condition sine qua non pour pouvoir être inscrit sur une liste électorale complémentaire.

· Pour les motifs exposés dans la première partie du présent rapport, votre commission des Lois propose au Sénat de compléter cet article par un alinéa disposant que les membres du Conseil de Paris qui n'ont pas la nationalité française ne pourront siéger à ce conseil lorsque qu'il se réunit en qualité de conseil général.

Article 3
(Article L.O. 230-2 du code électoral)
Inéligibilité en France des ressortissants communautaires
déchus du droit d'éligibilité dans leur Etat d'origine

Comme l'a prévu l'article L.O. 227-2 en ce qui concerne le droit de vote proprement dit, cet article prévoit, à propos de l'éligibilité, que les ressortissants communautaires résidant en France " déchus du droit d'éligibilité " dans leur Etat d'origine perdront du même coup le droit d'être élus en France.

Ce mécanisme, qui découle naturellement du principe d'unicité de la citoyenneté européenne, a d'ailleurs expressément été prévu par la directive du 19 décembre 1994 : " eu égard à l'importance politique de la fonction d'élu municipal, il convient que les Etats membres puissent prendre les mesures nécessaires pour éviter qu'une personne déchue de son droit d'éligibilité dans son Etat membre d'origine soit réintégrée dans ce droit du seul fait de sa résidence dans un autre Etat membre ".

Il convient néanmoins de souligner que cet article vise uniquement les cas de déchéance proprement dite de l'éligibilité dans l'Etat d'origine, par suite d'une condamnation pénale, par exemple.

Pour le reste, l'éligibilité des ressortissants communautaires s'appréciera, non par rapport à la législation nationale de leur Etat d'origine, mais par rapport aux dispositions légales françaises.

Ainsi, plusieurs Etats de l'Union européenne accordent le droit de vote à 18 ans mais n'accordent le droit d'éligibilité aux municipales qu'à un âge plus avancé. Cette circonstance ne saurait faire échec à l'éligibilité dès 18 ans de leurs ressortissants résidant en France, puisque l'âge d'éligibilité aux municipales y est fixé à 18 ans révolus (article L. 228, alinéa premier, du code électoral).

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve d'un amendement terminologique (" l'Union européenne " du lieu de la " la Communauté européenne "), votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article 4
(Article L.O. 236-1 du code électoral)
Démission d'office des conseillers municipaux ressortissants communautaires en cas d'inéligibilité dans leur Etat d'origine

En vertu de l'article L. 236 du code électoral, les conseillers municipaux qui, pour certaines causes survenues postérieurement à leur élection, se trouvent dans un cas d'inéligibilité sont immédiatement déclarés démissionnaires par le préfet, sauf réclamation auprès du tribunal administratif et sauf recours au Conseil d'Etat (ce recours est non suspensif lorsque la déclaration de démission d'office résulte d'une condamnation pénale devenue définitive). C'est le cas, notamment, des conseillers municipaux privés du droit électoral en cours de mandat.

Le présent article a pour objet d'instituer un mécanisme équivalent de démission d'office à l'encontre des conseillers municipaux ressortissants d'un autre Etat de l'Union européenne qui, pour une cause survenue postérieurement à leur élection, se trouveraient déchus de leur droit d'éligibilité dans leur Etat d'origine.

Outre un amendement terminologique (référence à " l'Union européenne " plutôt qu'à la " Communauté européenne "), votre commission des Lois propose au Sénat de supprimer à la fin de l'article la référence au représentant de l'Etat " dans le territoire ", à partir du moment où elle considère que la loi organique ne doit pas être rendue applicable dans les territoires d'outre-mer.

Article 5
(Article L.O. 265-1 du code électoral)
Formalités applicables aux candidats ressortissants communautaires
(communes de 3500 habitants et plus)

· Cet article du projet de loi organique propose d'introduire dans le code électoral un nouvel article L.O. 265-1 fixant les formalités spécifiques applicables aux citoyens de l'Union candidats aux élections municipales en France. Trois formalités spécifiques sont ainsi prévues :

1. La liste des candidats, chaque fois qu'elle comportera la candidature d'un ressortissant de l'Union européenne autre que la France, devra porter, en regard du nom du candidat étranger, l'indication de sa nationalité.

Pas plus que la mention de la nationalité des personnes inscrites sur les listes électorales complémentaires, cette mesure n'a rien de discriminatoire car s'il est vrai que l'indication de nationalité n'a jamais été exigée des candidats français, elle se déduisait d'elle-même du simple fait que seuls les Français étaient jusqu'à présent éligibles.

2. L'intéressé devra produire en outre :

- une déclaration certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans son Etat d'origine (de façon à vérifier qu'il répond bien à l'exigence posée par l'article L.O. 230-2 examiné ci-avant) ;

- des documents officiels qui justifient qu'il satisfait bien aux conditions d'éligibilité posées par l'article L.O. 228-1, en d'autres termes qu'il est bien inscrit sur la liste électorale complémentaire ou qu'il remplit les conditions pour être inscrit sur une telle liste et, dans ce cas, qu'il figure (ou devrait figurer au 1er janvier de l'année de l'élection) sur le rôle des contributions locales directes de la commune dans laquelle il se présente.

3. En cas de doute sur la déclaration produite par l'intéressé (concrètement, si un élément ou une information porte à penser qu'il aurait été déchu du droit d'éligibilité dans son Etat d'origine), le ressortissant communautaire sera tenu de présenter une attestation des autorités compétentes de l'Etat dont il a la nationalité, certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans cet Etat ou qu'une telle déchéance n'est pas connue desdites autorités.

Ce mécanisme de contrôle est strictement le même que celui institué par la loi du 5 février 1994 en ce qui concerne la vérification de non-déchéance de l'éligibilité aux élections européennes dans l'Etat d'origine.

· A s'en tenir au texte initial du projet de loi organique, ces dispositions ne trouveraient cependant à s'appliquer que dans les communes de 3 500 habitants et plus. Votre commission des Lois considère que dans toute la mesure du possible, la candidature des ressortissants communautaires dans les autres communes devra être entourée des mêmes garanties. Tel sera l'objet de l'article additionnel qu'elle propose d'insérer immédiatement après cet article.

Sous le bénéfice de cette observation, et sous réserve d'un amendement terminologique (référence à " l'Union européenne "), votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter l'article 5 du projet de loi organique.

Article additionnel après l'article 5
(Article L.O. 256-1 du code électoral)
Extension aux communes de moins de 2 500 habitants et au-delà
des formalités spécifiques prévues par l'article 5

Comme il vient d'être indiqué, les formalités particulières prévues par l'article 5 pour les candidats ressortissants communautaires ne pourraient être mises en oeuvre que dans les communes de 3 500 habitants et plus, car le nouvel article L.O. 265-1 serait inséré dans la section II (déclarations de candidature) du chapitre III du titre quatrième du code électoral, chapitre traitant uniquement des dispositions spéciales à ces communes.

Le projet de loi organique n'a en revanche prévu aucune garantie équivalente pour les candidats ressortissants communautaires dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Le silence du projet de loi organique tient probablement à une singularité du régime juridique des élections municipales, où une " déclaration de candidature " stricto sensu n'est imposée que dans les communes de 3 500 habitants et plus (article L. 264 du code électoral).

Si l'on rapproche cette disposition de l'article 9 de la directive du 19 décembre 1994, aux termes duquel les Etats ont la possibilité d'exiger certaines déclarations et attestations " lors du dépôt de la déclaration de candidature ", une lecture purement a contrario de la directive pourrait ainsi faire conclure qu'en l'absence de " déclaration de candidature ", ces déclarations et attestations ne pourraient être exigées.

Votre commission des Lois estime cependant que les termes " dépôt de déclaration de candidature ", tels qu'ils figurent à l'article 9 de la directive, ne doivent pas être pris dans une acception purement formelle. Elle considère au contraire que la directive a visé sous cette expression générique l'acte de candidature au sens le plus large et qu'elle n'interdirait donc aucunement d'exiger la production des mêmes justificatifs dans toutes les communes, quelle que soit leur population.

Encore faut-il, pour être respectée, que cette obligation soit assortie d'une sanction.

Or, dans les petites communes, les candidatures ne sont soumises à aucun formalisme particulier et ne font l'objet d'aucun contrôle de recevabilité, au point que les électeurs peuvent même valablement voter pour telle ou telle personne qui n'aurait pas manifesté l'intention d'être candidate. Les obligations prévues par l'article L.O. 265-1, précité, ne peuvent donc pas y être rendues applicables.

En revanche, dans les communes à partir de 2 500 habitants, les candidatures isolées sont interdites et les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter une liste complète (article L. 256 du code électoral).

Votre commission des Lois propose donc au Sénat d'adopter un article additionnel rendant applicable à ces communes de 2 500 habitants et plus les dispositions de l'article L.O. 265-1, précité.

Quant à la sanction en cas de manquement, il appartiendrait aux commissions de propagande instituées par l'article L. 241 du code électoral de ne pas assurer la diffusion des bulletins correspondants.

CHAPITRE III
DU COLLÈGE ÉLECTORAL SÉNATORIAL

Ainsi que le prescrit l'article 88-3 de la Constitution, les citoyens de l'Union européenne autres que Français ne peuvent participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs.

La directive du 19 décembre 1994, " considérant qu'il convient également que la participation d'élus municipaux aux élections législatives soit réservée aux ressortissants du pays en question ", stipule d'ailleurs expressément dans son article 5, paragraphe 4, que " les Etats membres peuvent également disposer que les citoyens de l'Union élus membres d'un organe représentatif ne peuvent participer à la désignation des électeurs d'une assemblée parlementaire ni à l'élection des membres de cette assemblée ".

Le présent projet de loi organique prévoit à cet effet que les conseillers municipaux et les membres du Conseil de Paris qui n'ont pas la nationalité française ne peuvent ni être membres à un titre quelconque du collège électoral sénatorial, ni participer à l'élection à ce collège de délégués, de délégués supplémentaires et de suppléants.

Article 6
(Article L.O. 286-1 du code électoral)
Exclusion des ressortissants communautaires
de toute participation à l'élection des sénateurs

Cet article propose d'insérer dans le code électoral un article L.O. 286-1 ayant pour objet d'écarter les ressortissants communautaires de toute participation à l'élection des sénateurs. Il répond donc bien, sur ce point, aux prescriptions de l'article 88-3 de la Constitution.

Article 7
(Article L.O. 287-1 du code électoral)
Interdiction faite aux conseillers municipaux français,
lors de l'élection des délégués de la commune,
de voter pour un ressortissant communautaire

Dans la mesure où les ressortissants communautaires siégeant au conseil municipal ne peuvent être élus en tant que délégués de la commune au collège électoral des sénateurs, il importe que les conseillers municipaux français qui participent à l'élection de ces délégués ne puissent -délibérément ou par inadvertance- faire porter leur choix sur leurs collègues dépourvus de la nationalité française. Tel est l'objet du présent article.

La formulation proposée pour l'article L.O. 287-1 (" le choix de conseillers municipaux ne peut porter sur... ") emprunte à celle de l'actuel article L. 287, aux termes duquel " le choix des conseillers municipaux ne peut porter ni sur un député, ni sur un conseiller régional, ni sur un conseiller à l'Assemblée de Corse, ni sur un conseiller général ".

On aurait certes pu juger plus simple de compléter l'énumération de l'article L. 287, mais le caractère organique des dispositions d'application de l'article 88-3 impose l'insertion d'un article " L.O. " spécifique.

Cette disposition évitera que des conseillers municipaux étrangers soient désignés en dépit de leur inéligibilité, avec toutes les difficultés contentieuses ultérieures qui en résulteraient.

Votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

CHAPITRE IV
DES FONCTIONS DE MAIRE ET D'ADJOINT

L'article 88-3 de la Constitution dispose que les citoyens de l'Union ne peuvent exercer les fonctions de maire et d'adjoint.

Le présent chapitre propose en conséquence d'insérer dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) les mesures organiques permettant de répondre à cette exigence.

Là encore, ces nouveaux articles " L.O. " dudit code ne pourront être modifiés, le cas échéant, que par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Article 8
(Article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales)
Exclusion des ressortissants communautaires
des fonctions de maire ou d'adjoint

Cet article propose d'insérer dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L.O. 2122-4-1 aux termes duquel "le conseiller municipal qui n'a pas la nationalité française ne peut être élu maire ou adjoint, ni en exercer même temporairement les fonctions ".

Cette disposition a une double portée.

1. Une inéligibilité spécifique : la non-possibilité pour un ressortissant communautaire d'être élu maire ou adjoint s'analyse comme une inéligibilité, dont la méconnaissance pourrait être sanctionnée dans les mêmes conditions que toute élection d'un maire inéligible (l'élection comme maire d'un conseiller municipal qui n'aurait pas 21 ans révolus, par exemple).

2. Une interdiction de portée générale : les conseillers municipaux étrangers ne pourront exercer, même temporairement, les fonctions de maire ou d'adjoint. Cette interdiction vise plusieurs cas de figure, notamment :

- la délégation de fonctions (article L. 2122-18 du CGCT). On sait que le maire peut déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal. Le texte proposé interdira que les fonctions du maire soient déléguées aux membres non français du conseil municipal ;

- la délégation spéciale prévue par l'article L. 2121-35 du CGCT (en cas de dissolution d'un conseil municipal, par exemple) ;

- le remplacement du maire dans la plénitude de ses fonctions par un des conseillers municipaux désigné par le conseil ou pris dans l'ordre du tableau, dans les cas prévus à l'article L. 2122-17 du CGCT (en cas de suspension du maire, de révocation, etc.).

Le présent article répond donc bien à la posée par l'article 88-3 de la Constitution.

Votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article 9
(Article L.O. 2121-6-1 du code général des collectivités territoriales)
Dissolution de plein droit d'un conseil municipal
dont le nombre des conseillers français serait insuffisant
pour permettre l'élection du maire et d'un adjoint

· Cet article propose de compléter la section 3 du chapitre premier du titre II du livre premier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (" Organes de la commune ") par un nouvel article L.O. 2121-6-1 aux termes duquel le conseil municipal serait dissous de plein droit s'il ne comporte pas en son sein un nombre suffisant de conseillers de nationalité française pour permettre l'élection du maire et d'un adjoint (c'est-à-dire l'effectif minimal de l'exécutif municipal, tel qu'il est déterminé par l'article L. 2122-1 du CGCT).

En d'autres termes, un conseil municipal ne comportant pas au moins deux Français serait dissous de plein droit.

· Votre commission des Lois a décidé de supprimer cette disposition.

Un conseil municipal ne comportant aucun Français ou n'en comportant qu'un seul représente une hypothèse d'école tellement improbable qu'elle ne justifie pas d'adopter une disposition organique spécifique. A la limite, en acceptant d'acter cette possibilité dans la loi organique, le législateur semblerait même l'envisager comme un aléa somme toute banal dans la vie d'une commune.

D'autre part, cet article propose d'instituer une solution spécifique pour régler une situation qui, d'un point de vue juridique, ne l'est pas. On peut tout-à-fait imaginer d'autres cas où un conseil municipal serait confronté à la même impossibilité d'élire au moins un maire et un adjoint, par exemple si tous les conseillers municipaux ont moins de 21 ans.

Le droit en vigueur permet déjà de régler de telles situations, moyennant le recours à la dissolution selon les procédures habituelles. Une disposition particulière n'est donc pas nécessaire.

C'est pourquoi votre commission des Lois propose au Sénat de supprimer purement et simplement cet article.

Article additionnel après l'article 9
(article L.O. 238-1 du code électoral)
Interdiction de cumuler deux mandats de conseillers municipaux,
en France et dans un autre Etat de l'Union européenne

A partir du moment où le projet de loi organique ne reconnaît pas aux ressortissants communautaires le droit de " double vote " -c'est-à-dire la possibilité de voter aux élections municipales à la fois en France et dans un autre Etat de l'Union européenne- il paraît logique d'interdire aussi le " double mandat ".

Or, le projet de loi organique ne comporte pas de disposition particulière à cet égard, et en cas de double mandat, rien n'indique qu'il pourrait être fait application de l'article L. 238 du code électoral, aux termes duquel " nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux ". Les incompatibilités étant " de droit étroit " -et en l'absence d'une disposition organique expresse- les juridictions pourraient en effet considérer que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales de base des autres Etats de l'Union européenne ne sont pas des conseils municipaux au sens de l'article L. 238.

La directive du 19 décembre 1994 autorise les Etats à étendre leur régime national d'incompatibilités " à des fonctions équivalentes exercées dans d'autres États membres ".

Pour prévenir les contentieux, votre commission des Lois propose de tirer parti de cette faculté prévue par la directive et d'introduire dans le chapitre du code électoral traitant des incompatibilités une disposition organique selon laquelle le ressortissant communautaire ne pourra être à la fois membre d'un conseil municipal en France et de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de base dans un autre Etat de l'Union européenne.

Cette disposition ne créerait pas d'inéligibilité -on voit d'ailleurs mal comment empêcher un ressortissant communautaire d'être élu dans un autre Etat de l'Union européenne, si la législation de cet Etat le lui permet- mais amènerait l'intéressé à devoir opter dans les dix jours à compter du jour où l'incompatibilité serait connue. A défaut d'abandonner l'un ou l'autre de ses deux mandats incompatibles, il serait déclaré démissionnaire d'office de son mandat de conseiller municipal.

CHAPITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 10
(Article L.O. 271-1 du code électoral)
Participation des ressortissants communautaires
à l'élection des conseillers d'arrondissement

En raison de la structure extrêmement diverse de l'administration territoriale des différents Etats membres de l'Union européenne, la directive du 19 décembre 1994 a dû définir précisément la notion d' " élections municipales " au sens du Traité sur l'Union européenne. Elles s'entendent ainsi comme l'élection au suffrage universel direct " au niveau des collectivités locales de base et de leurs subdivisions ".

· S'agissant de la France, il est stipulé en annexe qu'aux fins de l'article 2 paragraphe 1 point a) de la directive, on entend par " collectivité locale de base " :

- la commune,

- l'arrondissement dans les villes déterminées par la législation interne,

- la section de commune.

Le présent article a précisément pour objet de préciser que dans les trois villes où notre législation a institué des arrondissements -Paris, Lyon, Marseille- les ressortissants communautaires inscrits sur la liste électorale complémentaire de la commune participent à l'élection des conseillers d'arrondissement dans les mêmes conditions que les électeurs français.

· La référence aux " mêmes conditions que les électeurs français " ne saurait faire obstacle à la mise en uvre des autres conditions spécifiques prévues par la présente loi organique en ce qui concerne les ressortissants communautaires (l'obligation de résidence en France, par exemple, la déclaration formelle, etc.). On remarque à ce propos que les citoyens de l'Union ne pourront participer à l'élection des conseillers d'arrondissement que s'ils sont inscrits sur la liste électorale complémentaire de la commune, ce qui implique a priori qu'ils remplissent bien ces autres conditions spécifiques.

· On note par ailleurs que la référence aux mêmes conditions que les électeurs français renvoie implicitement à la législation en vigueur applicable à ces derniers. Au cas présent, l'article organique L.O. 271-1 du code électoral fait donc implicitement référence aux dispositions relatives à l'élection des conseillers d'arrondissement en vigueur au jour du vote de la présente loi organique. Si ces conditions venaient à être modifiées ultérieurement, les nouvelles dispositions ne pourraient être rendues applicables aux ressortissants communautaires que par une nouvelle loi organique, qui devrait être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, en application de l'article 88-3 de la Constitution.

Sous réserve d'un amendement terminologique (référence à " l'Union européenne "), votre commission des Lois propose d'adopter cet article.

Article 11
(Article L.O. 151-3-1 du code des communes)
Participation des ressortissants communautaires
à l'élection de l'organe délibérant des sections de commune

Pour les mêmes raisons, cet article propose de procéder à la même extension que celle de l'article 10, cette fois en ce qui concerne l'élection de l'organe délibérant des sections de commune.

Singulièrement, le projet de loi organique se réfère à l'ancien code des communes, désormais codifié dans le code général des collectivités territoriales. Il convient donc de modifier sur ce point la référence et le numéro de l'article organique dont l'insertion est proposée.

Votre commission des Lois présente à cette fin un amendement permettant également de procéder à la même rectification terminologique (" l'Union européenne ") que dans les autres articles du projet de loi organique.

Bien entendu, la portée de la référence ainsi opérée par le présent article (" les mêmes conditions que les électeurs français ") doit être entendue sous les mêmes réserves et les mêmes limites que pour les conseillers d'arrondissement (cf. article 10 ci-avant).

Article 12
Extension de la loi organique aux territoires d'outre-mer
et à la collectivité territoriale de Mayotte

Cet article propose d'étendre les dispositions de la présente loi organique aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte.

Pour les motifs exposés dans la première partie du présent rapport, votre commission des Lois propose au Sénat de supprimer de cet article la disposition rendant la loi organique applicable dans les territoires d'outre-mer. Cette loi organique serait en revanche applicable à Mayotte.

Article 13
Dispositions transitoires

Cet article dispose qu'à titre transitoire et jusqu'au 1er mars 1999, les ressortissants communautaires résidant en France pourront demander leur inscription sur une liste électorale complémentaire dans les conditions prévues par les articles L. 31 à L. 35 du code électoral, c'est-à-dire en dehors de la période normale de révision de ces listes, sous le contrôle du juge du tribunal d'instance.

Intitulé du projet de loi organique

Ainsi qu'il est prévu à l'article 14, alinéa 2, de la directive du 19 décembre 1994, les Etats sont tenus de faire figurer une référence à cette directive lors de la publication officielle des dispositions nécessaires à sa mise en oeuvre. L'intitulé du projet de loi organique en tire les conséquences puisqu'il porte " transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 ".

Eu égard à l'importance de cette loi organique -et comme elle l'avait déjà fait en 1994 lors de l'examen de la loi simple sur la participation des ressortissants communautaires aux élections européennes- votre commission des Lois a considéré que cet intitulé devait faire l'objet d'un examen aussi rigoureux que le reste de la loi organique.

Dans cette optique, elle propose au Sénat de le modifier sur deux points :

- en raison de la place des lois organiques dans la hiérarchie des normes française, cet intitulé doit marquer que la loi organique n'est pas simplement destinée à la transposition d'une directive européenne, mais qu'elle est d'abord prise pour l'application de l'article 88-3 de la Constitution ;

- d'autre part, il convient d'y faire référence aux " seuls " citoyens de l'Union européenne, selon la terminologie expressément voulue par le Constituant.

Votre commission des Lois propose donc au Sénat de rédiger comme suit l'intitulé du projet de loi organique :

Projet de loi organique déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les seuls citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le présent projet de loi organique.



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