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Rapport n°417 - Projet de loi relatif à l'inscription d'office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales


M. Chrisitan BONNET, Sénateur


Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport n° 417 - 1996-1997

Table des matières







N° 417

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif à l'inscription d'office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales (urgence déclarée),

Par M. Christian BONNET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir le numéro :

Sénat : 408 (1996-1997).

Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 16 septembre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, votre commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Christian Bonnet, le projet de loi n° 408 (1997-1998) relatif à l'inscription d'office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales.

· Ce projet de loi prévoit l'inscription d'office des jeunes gens atteignant leur majorité sur la liste électorale de la commune où ils ont leur domicile réel.

Cette mesure, conçue pour encourager la participation des jeunes à la vie civique, répond au souhait exprimé par le Chef de l'Etat le 10 mars 1997 et à un engagement pris par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale le 19 juin 1997.

Techniquement, l'inscription serait réalisée à partir des renseignements tirés du fichier du recensement en vue du service national et des fichiers des organismes servant les prestations de base des régimes obligatoires de sécurité sociale.

Les communes seraient informées par l'INSEE de l'identité des jeunes susceptibles d'être inscrits d'office, à charge pour elles de vérifier que tous remplissent bien les conditions légales -de nationalité, en particulier- pour pouvoir être inscrits.

· Le rapporteur a considéré que si cette mesure ne soulevait pas de problème juridique particulier, sa mise en oeuvre risquait en revanche d'être très complexe et assez aléatoire, faute d'un fichier permettant d'identifier à coup sûr tous les jeunes Français de dix-huit ans.

Il a d'autre part souligné que cette procédure alourdirait sensiblement les tâches des commissions administratives et des services municipaux.

Il a enfin craint qu'elle n'ait qu'une faible incidence sur la participation électorale des jeunes, l'accroissement du nombre des inscrits pouvant avoir pour conséquence une augmentation du taux d'abstention.

En dépit de ces difficultés, le rapporteur n'a pas jugé souhaitable de s'opposer à une mesure pouvant contribuer à éveiller l'esprit civique chez certains jeunes.

· Votre commission des lois a engagé une discussion très approfondie sur ce projet de loi.

Sans rejeter le principe de l'inscription d'office des jeunes majeurs, elle a considéré que le mécanisme proposé était très complexe, peu fiable, et alourdirait très sensiblement les tâches des maires et des commissions administratives.

Elle a constaté que la limite du système résidait pour le moment dans l'absence d'un fichier unique et suffisamment exploitable :

- le fichier du rencensement ne mentionne certes que des Français, mais ne concerne encore que les jeunes de sexe masculin ;

- les fichiers de la sécurité sociale, nécessaires pour identifier les jeunes filles, sont lacunaires, comportent des doublons et surtout ne font pas état de leur nationalité.

Le recensement des jeunes filles étant envisagé dans le cadre de la réforme du service national, il lui a paru préférable de fixer l'entrèe en vigueur de la loi au jour où les nationaux des deux sexes seront soumis à l'obligation de recensement.

En conséquence, votre commission des Lois a adopté l'article premier du projet de loi et a confié à son rapporteur le soin de lui soumettre, lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs, un dispositif tendant, d'une part, à éviter le recours aux fichiers de la sécurité sociale, d'autre part, à fixer l'entrée en vigueur de la loi à compter du jour où les nationaux des deux sexes seraient soumis à l'obligation de recensement.

Mesdames, Messieurs,

Lors d'une intervention télévisée en direct depuis la Cité des métiers du Parc de la Villette, le 10 mars 1997, le Président de la République, M. Jacques Chirac, a envisagé la possibilité d'instituer un mécanisme d'inscription automatique des jeunes gens sur les listes électorales.

Interrogé sur les mesures à prendre pour que les jeunes " puissent se sentir un peu plus concernés par la vie de la cité ", le Président de la République avait répondu en ces termes :

Il faut d'abord se sentir motivé, je veux dire avoir l'esprit civique, voter. A ce propos, je voudrais vous dire quelque chose : je suis frappé de voir que bien des jeunes, notamment dans beaucoup de banlieues ou de quartiers moins favorisés, ne votent pas pour une raison simple : c'est qu'ils n'ont pas de carte d'électeur, et ils ne l'ont pas parce qu'ils n'en font pas la demande, naturellement. Et ce n'est pas bien. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé au Gouvernement, j'ai demandé cela tout récemment d'ailleurs au ministre de l'Intérieur, de mettre à l'étude la possibilité pour les jeunes d'être systématiquement, automatiquement inscrits, sur les listes électorales, et donc de recevoir automatiquement leur carte électorale. ".

Le nouveau Premier ministre, M. Lionel Jospin, a également annoncé le dépôt d'un projet de loi à ce sujet lors de la déclaration de politique générale du Gouvernement, lue au Sénat le 19 juin 1997 :

Faire participer les jeunes, en particulier les jeunes des quartiers, à la vie démocratique représente un enjeu d'une particulière importance. L'inscription de chaque citoyen sur les listes électorales sera rendue automatique l'année de sa majorité ".

Le projet de loi (n° 408) inscrit à l'ordre du jour de la présente session extraordinaire a précisément pour objet de permettre l'inscription d'office des personnes atteignant dix-huit ans sur les listes électorales.

I. L'OBJECTIF DU PROJET DE LOI

A. L'INSCRIPTION AUTOMATIQUE DES JEUNES MAJEURS SUR LES LISTES ÉLECTORALES : UNE MESURE D'INCITATION À L'EXERCICE DU DROIT DE VOTE

A l'heure actuelle, l'inscription sur les listes électorales est régie par trois principes de base :

1. L'inscription sur les listes électorales est obligatoire, ainsi que le prévoit l'article L.9 du code électoral ;

2. Nul ne peut être inscrit sur plusieurs listes électorales (article L.10) ;

3. L'inscription n'est pas automatique ; elle suppose une demande de l'intéressé (article L. 11, alinéa premier).

Sauf cas particuliers (les Français de l'étranger, les mariniers, les militaires, etc.), l'électeur peut formuler sa demande d'inscription :

- dans la commune où il a son domicile réel ou bien y habite depuis six mois au moins,

- dans la commune où il figure pour la cinquième fois sans interruption, l'année de sa demande, au rôle d'une des contributions directes communales et, s'il n'y réside pas, a déclaré vouloir y exercer ses droits électoraux,

- dans la commune où il est assujetti à une résidence obligatoire en qualité de fonctionnaire public.

Ainsi, l'inscription sur les listes électorales est une obligation -même si la loi n'en sanctionne pas l'inobservation- mais c'est à l'électeur et non à la collectivité, qu'il appartient d'y satisfaire par le dépôt d'une demande.

Or, l'expérience démontre que trop de Français négligent ou s'abstiennent intentionnellement de demander leur inscription sur les listes électorales,
ce phénomène ne touchant d'ailleurs pas uniquement les jeunes gens parvenant à leur majorité.

L'absence de participation aux élections revêt différentes formes.

Si l'abstentionnisme proprement dit (c'est-à-dire la non participation d'électeurs dûment inscrits à telle ou telle consultation électorale) et le vote blanc sont bien quantifiés, le phénomène de la non-inscription demeure statistiquement mal connu, les études conduites à ce sujet depuis une dizaine d'années le situant aux alentours de 10 % de l'ensemble de la population en âge de voter.

Pour être approximatifs, ces pourcentages n'en existent pas moins. Ils révèlent que la non-inscription sur les listes électorales est un phénomène d'envergure auquel les pouvoirs publics ne peuvent rester insensibles.

La non-inscription sur les listes électorales résulte de facteurs très divers, comme le refus de principe du système des élections, l'indifférence pure et simple, la négligence, le manque d'information sur les formalités à accomplir, etc.

Trop souvent, cette sorte d' " auto-exclusion civique " est aussi le prolongement d'une situation d'exclusion sociale. Tel est notamment le cas de beaucoup de personnes en situation de grande précarité ou sans domicile fixe, pour qui voter ne représente pas une priorité (il est vrai qu'à l'inverse, quand elles en expriment l'intention, les personnes sans domicile fixe rencontrent de réelles difficultés pour exercer normalement leurs droits civiques, comme le Médiateur de la République l'a souligné à plusieurs reprises).

C'est pour tenter de remédier -au moins partiellement- à cet état de fait peu satisfaisant que le projet de loi soumis à l'examen du Sénat propose d'instituer un mécanisme d'inscription d'office, qui dispenserait les jeunes gens parvenus à l'âge de la majorité d'avoir à formuler une demande pour pouvoir être inscrits.

D'après l'étude d'impact réalisée par le ministère de l'intérieur, la procédure d'inscription d'office concernerait environ 750 000 personnes chaque année, soit à peu près 2 % des électeurs inscrits (évalués à 38 344 000 en février 1997).

Sur le plan des principes, à une époque où l'on déplore à juste titre la trop fréquente indifférence des citoyens -les jeunes, notamment- envers la vie de la cité, une mesure de nature à favoriser la participation électorale ne peut qu'être, a priori, considérée avec intérêt.

Reste à s'interroger sur la compatibilité du système proposé avec les principes régissant notre droit électoral, sur les modalités pratiques de cette inscription d'office, enfin sur les effets réels qu'on peut en attendre.

B. JURIDIQUEMENT, UNE TELLE PROCÉDURE EST-ELLE POSSIBLE ?

La mise en place d'une procédure d'office sur les listes électorales les électeurs légalement susceptibles d'y figurer ne représenterait pas un bouleversement juridique, d'autant qu'une procédure de ce type a existé dans notre droit électoral jusqu'en 1975.

1. Le retour, dans une certaine mesure, à la situation antérieure à 1975

· Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 75-1329 du 31 décembre 1975, les commissions administratives avaient en effet la faculté de procéder à l'inscription d'office des personnes remplissant les conditions légales pour être électeur dans la commune.

Cette procédure d'inscription d'office avait néanmoins révélé plusieurs inconvénients, en particulier le risque avéré des doubles -voire des triples- inscriptions, sans même évoquer les cas de fraude électorale que cette pratique pouvait favoriser.

C'est pourquoi le législateur de 1975 a modifié le dispositif antérieur, en subordonnant désormais l'inscription de l'électeur à une demande expresse de celui-ci.

Afin de prévenir les doubles inscriptions résultant d'une manoeuvre frauduleuse, l'article L. 86 du code électoral punit d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 100 000 francs toute personne qui aura réclamé et obtenu son inscription sur deux ou plusieurs listes.

· En pratique, le projet de loi propose d'en revenir à la situation d'avant 1975, mais seulement en ce qui concerne les jeunes gens ayant atteint leur majorité depuis la dernière clôture des listes ou qui doivent l'atteindre avant la prochaine clôture de ces listes.

Le projet de loi entoure par ailleurs ce régime de garanties qui n'existaient pas avant 1975, puisque l'inscription s'effectuera -non pas à l'initiative discrétionnaire des commissions administratives- mais d'après des renseignements nominatifs collectés dans des fichiers administratifs et transmis aux communes par l'Institut national de la Statistique et des Etudes économiques (INSEE).

Par ailleurs, la nouvelle procédure ne se substituerait pas à celle de l'inscription sur demande de l'électeur, qui doit être préservée pour deux raisons évidentes :

- tout d'abord, l'inscription d'office ne s'appliquerait qu'aux nouveaux majeurs, donc à des personnes qui, par définition, n'ont pu figurer jusque-là sur aucune autre liste électorale.

Or, tous les autres électeurs qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas inscrits sur les listes électorales, doivent pouvoir conserver la possibilité de demander à y figurer. D'où la nécessité de maintenir la procédure d'inscription sur demande, telle qu'elle est prévue par l'article L. 11, alinéa premier, du code électoral ;

- en second lieu, pour des motifs de simplicité, il est prévu que le jeune majeur serait inscrit d'office sur la liste de la commune où les fichiers administratifs de la sécurité sociale et du recensement en vue du service national mentionnent qu'il a son domicile réel.

Pour autant, on peut très bien concevoir que ce jeune majeur préfère voter, non pas dans cette commune, mais dans telle ou telle autre, où il serait légalement fondé à demander son inscription (au titre d'une résidence d'au moins six mois, ou parce qu'il y serait contribuable local). Il est donc indispensable qu'à leur demande, les jeunes gens puissent être inscrits dans une autre commune que celle de leur domicile réel s'ils remplissent les conditions légales exigées à cet effet.

Le projet de loi prévoit donc que le nouvel article L. 11-1 s'applique " sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 11 ", c'est-à-dire de l'article régissant l'inscription effectuée à la demande de l'électeur.

2. la formule proposée par le projet de loi ne paraît pas soulever de difficulté d'ordre constitutionnel

Lors de l'annonce du dépôt du projet de loi, des interrogations sur la constitutionnalité du mécanisme ont pu être exprimées çà ou là. Sans en méconnaître la légitimité, il apparaît à l'examen que la mesure proposée ne se heurterait pas à un obstacle constitutionnel manifeste.

· L'article 3, dernier alinéa, de la Constitution, dispose en effet que " sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissants de leurs droits civils et politiques ".

La qualité d'électeur étant constitutionnellement reconnue aux majeurs français jouissant de leurs droits civils et politiques, l'inscription sur la liste électorale ne confère donc pas cette qualité : elle représente seulement la formalité imposée pour pouvoir exercer effectivement le droit de vote dans une commune donnée. Pour reprendre la formule du Conseil constitutionnel (dans sa décision du 9 mai 1991, à propos, précisément, de la refonte générale des listes électorales en Corse), l'inscription sur une liste électorale est susceptible " d'affecter le lieu d'exercice du droit de vote " mais " pas cet exercice lui-même ".

N'étant pas de nature à entraver l'exercice du droit de vote, la mesure proposée restera donc sans incidence sur la qualité d'électeur telle que définie par la Constitution.

Par ailleurs, le projet de loi n'impose pas d'obligation nouvelle aux électeurs, puisque l'inscription sur les listes électorales est déjà obligatoire.

Bien entendu, le projet de loi n'a pas pour objet et n'aura pas pour effet de rendre le vote obligatoire mais, simplement, d'en faciliter l'exercice en dispensant les nouveaux électeurs de formalités avant tout administratives.

Sur tous ces points, le projet de loi ne semble pas encourir de grief d'ordre constitutionnel.

· On pourrait également s'interroger sur le fait que l'inscription d'office ne concernera que les seuls jeunes majeurs, établissant ainsi une différence de traitement au sein de l'ensemble des électeurs.

Cette différence de traitement ne paraît cependant pas contraire au principe d'égalité, car selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur est fondé à traiter différemment des situations différentes, à condition que cette différence de traitement ne soit pas contraire à l'objectif de la loi qui l'établit.

Or le fait d'acquérir pour la première fois la qualité d'électeur en atteignant sa majorité représente bien une situation particulière pouvant justifier un traitement spécifique. Ce traitement spécifique serait quant à lui conforme à l'objectif de la loi, à savoir faciliter la participation électorale des nouveaux électeurs.

Cette différence de traitement au sein du corps électoral s'atténuera d'ailleurs progressivement, et finira par disparaître lorsqu'au fil des années, tous les électeurs auront pu bénéficier de l'inscription d'office dès leur majorité.

II. LES MODALITÉS DE L'INSCRIPTION D'OFFICE

· Simple dans son principe, l'inscription d'office des jeunes majeurs n'est cependant pas sans soulever un certain nombre de difficultés juridiques et pratiques pouvant être regroupées sous trois rubriques :

1. L'identification des jeunes gens devant atteindre leur majorité dans la période considérée, c'est-à-dire entre le 1er mars de l'année précédente et le dernier jour du mois de février suivant.

2. La ventilation des nouveaux électeurs sur les listes des différentes communes, sur la base d'un critère donné. En l'occurrence, le projet de loi propose de retenir comme critère le domicile réel, sauf pour les intéressés à demander leur inscription dans une autre commune en application de l'article L. 11 du code électoral.

3. La vérification qu'ils remplissent bien les conditions légales -de nationalité, en particulier- pour pouvoir être inscrits sur les listes électorales.

· Par ailleurs, l'allégement des formalités imposées aux jeunes électeurs ne doit pas avoir pour contrepartie un alourdissement excessif des tâches des commissions administratives et des services municipaux, notamment dans les villes où, au-dessus d'une certaine population, il devient très difficile -pour ne pas dire impossible- d'identifier tous les jeunes gens sur le point d'atteindre dix-huit ans.

L'expérience avant 1975 a d'ailleurs montré les limites d'un système où les commissions administratives procédaient à des inscriptions d'office à partir des seules informations collectées par les mairies.

· Enfin, le système reposant essentiellement sur l'exploitation de fichiers informatisés, il convient de l'entourer de toutes les garanties prévues en cette matière par la législation, sous le contrôle de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

A cet effet, le dernier alinéa de l'article 2 du projet de loi prévoit que les informations nominatives réunies et échangées en vue de l'inscription d'office seraient soumises à la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

A. L'IDENTIFICATION DES JEUNES GENS SUR LE POINT D'ATTEINDRE LEUR MAJORITÉ

· A défaut d'un fichier national qui permettrait de connaître à un moment donné l'ensemble des jeunes gens de nationalité française devant atteindre la majorité, le projet de loi propose d'exploiter les renseignements contenus dans plusieurs fichiers existants, assez vastes pour couvrir la majeure partie de la population concernée :

- Le fichier du recensement établi en application du code du service national.

Ce fichier, sur lequel les jeunes gens de sexe masculin sont tenus de s'inscrire à dix-sept ans, est considéré comme fiable et très complet, le taux des non-rencensements demeurant inférieur à environ 3 %. Ce fichier offre en outre l'avantage de ne comporter que des nationaux, ce qui facilitera d'autant, en aval, les vérifications de nationalité des personnes concernées (la participation volontaire de jeunes étrangers au recensement valant manifestation de volonté au sens de l'article 21-7 du code civil).

Mais pour l'heure, le fichier du recensement ne concerne encore que les garçons, et ne peut donc permettre l'identification que d'environ 50 % d'une classe d'âge.

- Les fichiers des organismes servant les prestations de base des régimes obligatoires d'assurance maladie, considérés -avec celui du recensement- comme les outils les plus fiables pour appréhender une population statistique donnée.

Cette fiabilité n'est pourtant que toute relative, car d'après les indications recueillies par votre rapporteur, les fichiers de sécurité sociale sont à la fois lacunaires (ils recensent tous les affiliés principaux mais pas tous les ayants-droit) et redondants (ils comportent environ 20 % de doublons), ce qui impliquerait à la fois de les compléter et de les " nettoyer " pour rendre le système totalement sûr.

On aurait certes pu envisager de collecter les informations contenues dans de nombreux autres fichiers administratifs (les fichiers scolaires et universitaires, etc.) mais d'après les informations recueillies par votre rapporteur, ces fichiers sont tous trop parcellaires pour être utilement exploitables. D'autre part, s'agissant de données nominatives et de fichiers informatisés, il importe de ne pas trop atomiser les procédures, afin d'en préserver la fiabilité et la confidentialité.

Les informations ne seront pas transmises directement aux communes, mais à l'INSEE, déjà chargé par l'article L. 37 du code électoral de tenir un fichier général des électeurs et électrices en vue du contrôle des inscriptions sur les listes électorales (la circulaire n° 80-108 du 18 mars 1980 définit très précisément les procédures mises en oeuvre à cette fin et devra, le moment venu, être complétée pour tenir compte de la présente loi).

· La principale question à ce propos réside dans la non exhaustivité du système, car en dépit de toutes les précautions, il est inévitable qu'un certain nombre de jeunes devant atteindre 18 ans ne soient pas répertoriées dans les fichiers en question (les jeunes gens ayant échappé au recensement ou ceux qui s'y soustraient intentionnellement et les jeunes gens et jeunes filles non affiliés à un régime de sécurité sociale), ou bien soient répertoriés sous telle ou telle mention inexacte interdisant leur identification (une erreur sur l'année ou le mois de naissance, par exemple).

Le risque, en l'occurrence, est que ces jeunes majeurs, informés de la création d'une nouvelle procédure d'inscription d'office, soient en toute bonne foi persuadés d'être inscrits et se présentent au bureau de vote de leur domicile lors de la plus prochaine élection. Il est vrai que le fait de ne pas avoir reçu leur carte d'électeur devrait théoriquement avoir éveillé leur attention. Mais on ne saurait leur reprocher de n'avoir pas réagi, ne serait-ce que parce qu'un jeune venant d'atteindre sa majorité et votant pour la première fois n'est pas encore accoutumé à toutes ces procédures.

Pour remédier à ce problème, on aurait pu songer à introduire dans la présente loi un " mécanisme de rattrapage " permettant d'inscrire hors-délai de révision les personnes venant d'atteindre dix-huit ans mais n'ayant pas bénéficié de l'inscription d'office. Mais ce dispositif pourrait se révéler complexe et poser de réelles difficultés aux commissions administratives, surtout si -comme on peut le supposer- l'omission n'est constatée que le jour du scrutin. Il pourrait de surcroît accroître le nombre des contentieux.

Dans ces conditions, il paraît préférable de ne pas légiférer, tout en tentant, à chaque fois que possible, de régler la difficulté en se référant aux dispositions existantes.

L'article L. 34 du code électoral, en particulier, permet déjà au juge du tribunal d'instance, directement saisi, de statuer " jusqu'au jour du scrutin sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales par suite d'une erreur purement matérielle ". Si la réclamation est prise en considération par le juge, l'électeur est admis à participer au scrutin. Votre rapporteur estime que, sous le contrôle du juge, cette disposition devrait pouvoir être appliquée avec assez de souplesse pour pouvoir être invoquée utilement par les jeunes majeurs qui auraient échappé à l'inscription automatique pour un motif ne leur étant pas directement imputable (tel ne serait pas le cas, en revanche, si l'intéressé s'est délibérément soustrait à l'obligation de recensement).

B. LE LIEU DE L'INSCRIPTION D'OFFICE : LA COMMUNE OÙ LE JEUNE MAJEUR EST CENSÉ AVOIR SON DOMICILE RÉEL

· Comme l'indique l'exposé des motifs, l'article premier du projet de loi " retient comme lieu d'inscription d'office la commune du domicile réel de la personne concernée ", tout en réservant le cas où celle-ci souhaiterait s'inscrire ailleurs.

Techniquement, ce choix du domicile réel était sans doute le seul possible, mais rien n'indique qu'il correspondra dans tous les cas au souhait de l'électeur.

D'autre part, la notion du " domicile " mentionné dans les fichiers peut différer de celle de " domicile réel " au sens de l'article L. 11 du code électoral, entendu par la jurisprudence comme " le lieu du principal établissement ".

Il est vrai que, selon cette jurisprudence, le jeune atteignant sa majorité est réputé avoir le domicile de ses parents " à moins qu'il n'ait établi son domicile ailleurs ". De surcroît, les électeurs concernés auront toujours la faculté de faire valoir leur droit à être inscrits dans une autre commune dans les conditions prévues à l'article L. 11 du code électoral.

· A l'heure actuelle, les règles d'inscription et de radiation sur les listes électorales ne sont pas toujours toutes bien connues, des électeurs comme de beaucoup de praticiens, suscitant ainsi d'assez nombreux contentieux.

Or, d'un point de vue pratique, la coexistence de deux procédures va compliquer encore un peu plus cette matière, avec un risque non négligeable d'erreurs pouvant générer des inscriptions multiples et des contestations. Comme le relève fort lucidement l'étude d'impact transmise par le Premier ministre au Président du Sénat pour l'information des sénateurs :

L'ordonnancement juridique sera rendu plus complexe par une mesure qui crée une dérogation à une règle générale qu'il convient de maintenir.

Au surplus, cette mesure générera inévitablement des cas d'inscriptions multiples auxquels il faudra mettre fin par un recours plus large aux procédures, elles-mêmes complexes, prévues par les articles L. 36 à L. 40 du code électoral ".

III. LES RÉSERVES TENANT À L'OBLIGATION DE VERIFIER SI LES JEUNES À INSCRIRE REMPLISSENT BIEN LES CONDITIONS REQUISES POUR ÊTRE ÉLECTEUR

· D'après l'exposé des motifs du projet de loi, " il appartiendra à chaque commission administrative de vérifier, à l'instar des contrôles effectués actuellement pour l'examen des demandes d'inscription, que les intéressés répondent effectivement aux conditions prescrites par la loi pour être inscrits sur une liste électorale ".

La circulaire n° 69-352 du 31 juillet 1969, modifiée, portant instruction relative à la révision et à la tenue des listes électorales, énumère les contrôles auxquels les services municipaux et les commissions administratives peuvent procéder pour s'assurer de la capacité électorale des personnes ayant demandé leur inscription.

S'agissant de la nationalité, en particulier, la commission administrative peut, en cas de doute, inviter le demandeur à faire la preuve de sa qualité de Français en produisant, soit une carte nationale d'identité en cours de validité, soit un certificat de nationalité française (paragraphe 8 de l'instruction susvisée).

La commission a également accès au casier judiciaire national (paragraphe 59 de l'instruction) pour contrôler, s'il y a lieu, que le demandeur n'a pas privé du droit de vote.

Toutes ces procédures ont naturellement vocation à être mises en uvre lors de l'inscription automatique des jeunes majeurs.

A cet égard, on peut supposer que l'inscription des jeunes filles à partir des fichiers de la sécurité sociale nécessiterait plus de contrôles que celle des garçons à partir du fichier du recensement, car ce fichier -contrairement à ceux de la sécurité sociale- ne comportera que des indications récentes (fournies par l'intéressé à l'âge de 17 ans, donc l'année précédant son inscription d'office). De plus, ce fichier ne recense que des nationaux.

· Pour être nécessaire et inévitable, le contrôle de la situation des jeunes électeurs n'en soulève pas moins deux questions.

Tout d'abord, on doit craindre un net alourdissement des tâches des commissions administratives.

Dans le système actuel, en effet, l'obligation de formuler une demande constitue en soi un " filtre " qui limite le nombre des dossiers soumis aux commissions administratives. En outre, lors du dépôt de la demande, les services municipaux s'assurent que ces dossiers sont bien complets. Désormais, ce filtre ne jouera plus, et les commissions administratives devront vérifier, un à un, la capacité électorale de tous les jeunes qui leur seront signalés comme ayant leur domicile réel dans la commune.

Là encore, l'étude d'impact ne cache rien des problèmes auxquels les commissions administratives risquent d'être confrontées :

Si les formalités supportées par les jeunes électeurs vont disparaître, celles mises à la charge des administrations publiques vont nécessairement augmenter. De plus, les commissions administratives et les mairies seront contraintes de mettre en uvre les diligences indispensables à la connaissance des personnes concernées. "

L'étude d'impact reconnaît pareillement que les organismes gestionnaires des fichiers d'origine (les organismes de sécurité sociale, notamment) " verront eux aussi de ce fait leurs tâches habituelles alourdies ".

En second lieu, et sur un plan plus général, on pourrait trouver singulier de dispenser les jeunes majeurs d'une formalité " en amont " -la demande d'inscription- tout en les invitant, " en aval ", à déférer à de nouvelles procédures de contrôle. Le principe d'automaticité ayant guidé l'élaboration du projet de loi pourrait en paraître quelque peu contredit.

IV. INSCRIRE D'OFFICE DE NOUVEAUX ÉLECTEURS NE GARANTIT PAS UNE PARTICIPATION ÉLECTORALE SENSIBLEMENT PLUS ÉLEVÉE

L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'il " tend à faciliter, pour les plus jeunes électeurs, l'exercice du droit de vote ".

Faut-il pour autant admettre qu'une procédure d'inscription d'office serait en soi la meilleure garantie d'une participation électorale plus élevée ?

A l'heure actuelle, l'inscription sur les listes électorales suppose certes d'en faire la demande mais pour l'électeur, cette formalité n'est, somme toute, ni longue ni compliquée. Elle est même beaucoup plus rapide et plus simple que bien d'autres démarches administratives.

Rien n'indique, à tout le moins, que l'obligation d'une demande soit la cause première du manque d'intérêt de trop de nos jeunes concitoyens pour la vie civique.

Inscrire d'office les jeunes majeurs sur les listes électorales pourra, certes, éveiller cet intérêt chez certains, mais sans doute pas chez tous. Une proportion d'entre eux, difficile à évaluer pour le moment, passera donc de la catégorie des " électeurs non inscrits " à celle des " abstentionnistes ".

Dans cette optique, le projet de loi pourrait produire trois effets inattendus :

- un gonflement " arithmétique " du taux d'abstention ;

- un nombre plus élevé de seconds tours dans des circonscriptions où un candidat aurait pourtant obtenu dès le premier tour la majorité des suffrages exprimés ;

- un durcissement de fait du seuil de maintien des candidats au second tour, ce seuil étant exprimé en pourcentage du nombre des inscrits.

A. LE RISQUE D'AUGMENTATION DE L'ABSTENTIONNISME

Le taux des abstentions -c'est-à-dire la proportion des électeurs dûment inscrits qui ne participent pas à un scrutin- varie beaucoup selon l'élection considérée et selon la tranche d'âge des électeurs. Mais globalement, l'abstentionnisme est assez élevé et marque une tendance à la hausse depuis des années.

Pour en donner la mesure, on note que sur les quatre scrutins organisés en 1995 (les deux tours des présidentielles et les deux tours des municipales), près de 45 % des électeurs inscrits se sont abstenus à au moins un des scrutins. Aux dernières élections législatives, les résultats cumulés du premier tour révèlent que 12,5 millions d'électeurs se sont abstenus, soit 32,08 % du total des inscrits.

De surcroît, l'abstention est traditionnellement plus élevée chez les jeunes électeurs que chez les personnes plus âgées, même s'il est vrai qu'en contrepartie, la participation électorale est plus forte dans les toutes premières années de l'inscription qu'après 25 ans.

Or, par définition, les taux d'abstention sont exprimés par rapport au nombre des personnes inscrites sur les listes électorales. Y inscrire systématiquement les jeunes en âge de voter, sans certitude quant à leur participation électorale effective, expose donc au risque d'accroître les taux d'abstention.

B. UN POSSIBLE ACCROISSEMENT DU NOMBRE DES SECONDS TOURS

L'augmentation du nombre des inscrits, si elle ne trouve pas sa contrepartie dans l'augmentation du nombre des votants, pourrait aussi rendre plus nombreux les seconds tours dans des circonscriptions où les candidats ont pourtant obtenus la majorité absolue des suffrages exprimés.

En effet, dans les élections au scrutin majoritaire, il ne suffit pas pour être élu d'avoir obtenu au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés. Les candidats doivent aussi avoir recueilli un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Si cette deuxième condition n'est pas remplie, il est procédé à un second tour (d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, cette disposition a joué au moins dans trois circonscriptions lors des dernières législatives, et dans onze cantons lors du renouvellement des conseils généraux de 1994).

Là encore, l'augmentation du nombre des inscrits résultant du projet de loi relèvera dans la même proportion le nombre des suffrages à réunir pour atteindre le quart des électeurs inscrits. Cette mesure rendra donc plus difficile l'élection dès le premier tour des candidats ayant pourtant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés.

C. UN RELÈVEMENT " MÉCANIQUE " DU NOMBRE DES VOIX REQUISES POUR POUVOIR SE MAINTENIR AU SECOND TOUR

Pour pouvoir se maintenir au second tour de certaines élections, les candidats doivent avoir obtenu au premier tour un nombre de voix au moins égal à pourcentage donné du nombre des électeurs inscrits : 12,5 % dans le cas des élections législatives et 10 % lors des élections cantonales.

L'augmentation du nombre des inscrits, si elle n'a pas pour contrepartie une augmentation corrélative du nombre des suffrages exprimés, aurait donc pour effet " mécanique " de relever à due concurrence le nombre des voix requises pour pouvoir se maintenir au second tour.

En définitive, votre rapporteur n'a pu que constater les nombreuses difficultés d'application du projet de loi. Néanmoins, il a jugé difficile d'aplanir ces difficultés plus techniques que juridiques.

Aussi, approuvant l'intention exprimée par le Président de la République, et sous le bénéfice de ses propres observations, a-t-il proposé d'adopter le projet de loi dans son principe.

V. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des lois a engagé une discussion très approfondie sur ce projet de loi.

M. André Bohl a fait part de sa perplexité face à ce texte, signalant par exemple que dans sa commune de 8.000 électeurs, la mairie avait adressé 160 convocations aux jeunes gens de 17 ans soumis à l'obligation de recensement, mais que 30 seulement avaient spontanément déféré à cette convocation.

Il a d'autre part évoqué le problème des jeunes tombant sous le coup d'une incapacité électorale entre leur recensement et leur majorité.

Il a estimé que le plus simple serait de donner aux maires le pouvoir d'inscrire d'office les jeunes gens de la commune, possibilité que l'article L. 25 du code électoral réserve au préfet et au sous-préfet.

M. Charles de Cuttoli, constatant que le projet de loi n'avait pas pu inclure le cas des jeunes Français de l'étranger dans son champ d'application en raison des conditions particulières de leur inscription, a indiqué que le Gouvernement avait consulté le Conseil supérieur des Français de l'étranger, lequel avait demandé de les y inclure selon les formes appropriées en les inscrivant d'office sur les listes des centres de vote à l'étranger.

Il a néanmoins jugé impossible de leur appliquer telles quelles les dispositions du projet de loi, du fait de la spécificité des règles régissant le vote des Français établis hors de France, certaines d'entre elles relevant d'ailleurs du domaine de la loi organique.

Dans ces conditions, il a souhaité que le Gouvernement prenne une initiative répondant à ce voeu, soit en déposant un projet de loi organique, soit en obtenant l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi organique relative au vote des Français établis hors de France (n° 145) dont lui-même avait été l'auteur et le rapporteur et qui avait été adoptée par le Sénat le 13 juin 1996, cette proposition de loi organique pouvant ainsi être amendée en conséquence.

M. Paul Masson a souhaité savoir si le projet de loi avait donné lieu à une étude comparative et si l'étude d'impact comportait une estimation précise et détaillée de ses implications financières ou administratives, comme le recrutement supplémentaire de fonctionnaires.

M. Guy Allouche a jugé que le rapporteur avait parfaitement mis en évidence les difficultés pratiques soulevées par ce texte, se déclarant cependant convaincu qu'elles s'atténueraient avec le temps.

Il a demandé si l'inscription d'office concernerait aussi les ressortissants communautaires résidant en France.

En réponse à cette question, M. Pierre Fauchon, rapporteur du projet de loi organique sur le vote des ressortissants européens aux élections municipales, a rappelé que la commission avait adopté un amendement ayant précisément pour effet de ne pas leur imposer cette inscription automatique. Il a ajouté que cette extension n'était pas interdite par la directive du 19 décembre 1994, mais qu'elle supposerait en tout état de cause une nouvelle disposition organique adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ainsi qu'il était prévu par l'article 88-3 de la Constitution.

M. Patrice Gélard a rappelé qu'avant 1975, les commissions administratives étaient en droit d'inscrire d'office n'importe quel électeur de la commune, ajoutant qu'à ses yeux, le retour à cette formule représentait la solution la plus simple.

Il a, d'autre part, mis l'accent sur l'impossibilité de connaître le domicile réel de beaucoup de jeunes -les étudiants, notamment- ce qui augmenterait le risque des inscriptions multiples, ainsi que leur nationalité, non mentionnée dans les fichiers de la sécurité sociale.

Il a ajouté que cette mesure, par l'augmentation du nombre des électeurs inscrits, aurait pour effet mécanique de relever le nombre de voix requises pour le maintien des candidats au second tour.

Enfin, il a considéré que la formule proposée, si elle réglait le problème des jeunes atteignant leur majorité, n'apportait aucune réponse pour tous les autres électeurs non-inscrits.

M. Michel Duffour a jugé le projet de loi très positif dans son esprit. Sans contester les difficultés d'application, il s'est déclaré moins pessimiste que le rapporteur sur la participation électorale des nouveaux inscrits, comme en avait témoigné le dépit de tous les jeunes de 18 ans qui n'avaient pu voter lors des dernières législatives faute d'avoir pu s'inscrire pour ce scrutin inopiné.

Il s'est enfin interrogé sur l'articulation entre l'inscription d'office et le projet de réforme du code de la nationalité tendant au retour à l'acquisition automatique de la nationalité française à l'âge de la majorité.

M. Jean-Paul Delevoye a remercié le rapporteur d'avoir clairement exposé toutes les questions soulevées par ce texte.

Il s'est demandé si l'objectif du projet de loi -c'est-à-dire l'éveil à la citoyenneté- pouvait être atteint par une simple mesure d'inscription automatique, ce qui amènerait tôt ou tard à poser la question du vote obligatoire.

Il a craint que le projet de loi ne suscite de nombreux contentieux où la responsabilité des maires risquait une fois de plus d'être engagée, alors qu'ils agissaient dans cette matière en qualité d'agent de l'Etat et sous l'autorité du préfet.

Plus généralement, il a vu dans l'inscription automatique une inversion des responsabilités, la responsabilité et la solidarité collectives prenant le pas sur l'initiative individuelle. Il y a décelé la marque d'une " déresponsabilisation collective " dans un domaine où, au contraire, l'intention était d'inciter les jeunes à exercer leur responsabilité de citoyen.

M. Pierre Fauchon a partagé cette opinion.

M. Jean-Jacques Hyest a relevé que le vote pouvait aussi bien être considéré comme un droit que comme un devoir.

Il a souhaité savoir si les commissions administratives auraient le droit de convoquer les jeunes afin de s'assurer qu'ils remplissent bien les conditions pour être inscrits, en particulier celle de la nationalité. Il a en outre estimé que le projet de loi allait encore alourdir la charge des commissions administratives, alors qu'il était déjà très difficile de trouver des volontaires pour y siéger.

M. Philippe de Bourgoing a rappelé que, parlementaire en mission du temps où le rapporteur était ministre de l'intérieur, il avait préconisé la mise en place d'un mécanisme de pré-inscription qui, à l'expérience, avait fonctionné de manière satisfaisante.

Il a par ailleurs demandé si les maires pourraient procéder d'eux-mêmes à l'inscription d'office des jeunes de leur commune atteignant leur majorité.

M. Jacques Larché, président, a jugé le mécanisme proposé très complexe, considérant qu'il imposerait des contraintes supplémentaires aux élus locaux.

Plus globalement, il s'est demandé si la citoyenneté ne devait pas résulter d'une démarche individuelle plutôt que d'une procédure automatique, d'autant que cette démarche pouvait tout aussi bien être encouragée par des campagnes de sensibilisation. Il a également redouté que cette mesure ne finisse par relancer le débat sur la reconnaissance du vote blanc.

Au total, il a estimé que l'inscription d'office, outre les difficultés d'application qui seraient rencontrées par les maires, n'aurait peut-être pas d'autre effet que l'augmentation du taux d'abstention.

En réponse, M. Christian Bonnet, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

- le dispositif ne vaudrait que pour les jeunes gens atteignant dix-huit ans, les autres électeurs ayant toujours la possibilité de demander leur inscription dans les conditions de droit commun de l'article L.11 du code électoral ;

- le projet de loi n'avait à sa connaissance pas donné lieu à une étude de droit comparé ni à des estimations financières précises, l'étude d'impact se bornant à envisager d'une manière générale un accroissement des charges des services municipaux ;

- la différence de traitement entre les jeunes majeurs et les autres électeurs était réelle mais non contraire au principe d'égalité, le législateur pouvant traiter différemment des situations elles-mêmes différentes ;

- le projet de loi ne saurait prendre en compte les mesures devant figurer dans le futur texte sur la réforme de la nationalité, mais il serait possible, le cas échéant, d'introduire dans ce dernier des amendements de coordination ;

- la convocation des jeunes aux fins de contrôler leur nationalité serait non seulement un droit, mais aussi un devoir pour les commissions administratives dès lors qu'elles auraient un doute sur la capacité électorale des intéressés ;

- les maires ne pourraient procéder à l'inscription d'office de tous les jeunes de leur commune, mais seulement de ceux figurant sur l'état transmis par l'INSEE.

S'agissant des jeunes Français de l'étranger, le rapporteur a partagé le point de vue de M. Charles de Cuttoli et précisé qu'il ferait part de ses suggestions dans le rapport écrit.

Plus généralement, il s'est déclaré d'accord avec les intervenants pour considérer qu'outre sa complexité, ce projet de loi posait la question de la " déresponsabilisation " des jeunes en substituant un système d'inscription automatique à une initiative jusqu'à présent individuelle.

En conclusion, M. Christian bonnet, rapporteur, a néanmoins tenu à faire observer que la plupart des objections soulevées à l'encontre du projet de loi tomberaient à partir du moment où, en application de la réforme du service national, le recensement s'appliquerait aux nationaux des deux sexes.

M. Jacques Larché, président, est convenu que la fiabilité du système reposait sur la possibilité d'identifier à coup sûr la nationalité des jeunes majeurs, le fichier du recensement offrant à cet égard les garanties souhaitables mais seulement pour les électeurs masculins.

Il a fait observer que la généralisation du recensement en vue du service national permettrait de ne plus faire appel aux fichiers peu fiables de la sécurité sociale, dispensant du même coup les municipalités des contrôles en aval auxquels contraindrait l'actuel projet de loi.

MM. Pierre Fauchon et Maurice Ulrich ont approuvé cette approche.

M. Michel Duffour a reconnu qu'elle simplifierait la mise en oeuvre de la réforme, mais a craint qu'elle ne la retarde.

VI. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : LIER DANS UN SOUCI DE SIMPLIFICATION LA MISE EN UVRE DU PROJET DE LOI À LA GÉNÉRALISATION POUR LES NATIONAUX DES DEUX SEXES DU RECENSEMENT EN VUE DU SERVICE NATIONAL

Après une nouvelle discussion, votre rapporteur a constaté que si le principe de l'inscription automatique des jeunes majeurs n'était pas réellement mis en cause, les difficultés tenant à l'obligation de vérifier leur nationalité conduisaient tout naturellement à lier la mise en uvre de ce texte à la généralisation du recensement, qui pourrait intervenir en principe dès le 1er janvier 1999.

Il y a vu, en définitive, un moyen de faciliter la mise en oeuvre de la réforme.

La commission a approuvé cette proposition. Elle a adopté l'article premier du projet de loi et a confié à son rapporteur le soin de lui soumettre lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs un dispositif tendant, d'une part, à éviter le recours aux fichiers de la sécurité sociale, d'autre part, à fixer l'entrée en vigueur de la loi à compter du jour où les nationaux des deux sexes seraient soumis à l'obligation de recensement.

Votre rapporteur estime qu'il est tout à fait du rôle du Sénat, par delà l'intention louable du projet, de veiller à ne pas alimenter l'inflation législative par une mesure dont la mise en uvre serait telle qu'elle susciterait immanquablement des contentieux et engagerait la responsabilité des maires, déjà trop souvent confrontés à des textes inapplicables comme l'a souligné fortement M. Jean-Paul Delevoye.

La formule proposée par votre commission des Lois ne consiste nullement en un report puisque, compte tenu des délais de mise en place, cette réforme ne permettrait pas d'inscrire automatiquement des jeunes gens avant la révision des listes électorales de mars 1999, c'est-à-dire trop tard pour qu'ils puissent participer aux élections cantonales et régionales de 1998.

Si la réforme du service national est adoptée, en revanche, ils pourront être inscrits automatiquement à compter de 1999 et participer de cette sorte aux élections municipales et cantonales de 2001.



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