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Rapport n° 422 - Projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les communautés européennes et la République de Slovénie


M. Michel ALLONCLE, Sénateur


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport n° 422 - 1996/1997

Table des matières







N° 422

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, agissant dans le cadre de l'Union européenne, d'une part, et la République de Slovénie, d'autre part,

Par M. Michel ALLONCLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 388 (1996-1997).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de l'accord européen d'association entre les communautés européennes et la République de Slovénie, signé à Bruxelles le 10 juin 1996.

Cet accord s'inscrit dans la politique définie par l'Union européenne à l'égard des pays d'Europe centrale et orientale, qui s'est déjà manifestée par l'entrée en vigueur de six accords d'association similaires avec la Hongrie, la Pologne, la Bulgarie, la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie, et par la conclusion avec les trois Etats baltes d'accords dont notre Haute Assemblée est également saisie.

Née de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, la Slovénie a accédé sans heurts à l'indépendance en 1991 et a su depuis lors préserver sa stabilité politique, dans le cadre d'institutions démocratiques et parlementaires, tout en se tenant à l'écart du conflit yougoslave et en évitant les tensions avec les pays voisins. Ce petit pays de 2 millions d'habitants manifeste une ferme volonté de rapprochement avec les structures européennes. Son niveau de développement et ses performances économiques flatteuses en font aujourd'hui un candidat sérieux à l'élargissement de l'Union européenne, comme en témoigne l'avis favorable à l'ouverture des négociations d'adhésion émis par la commission européenne.

L'accord d'association se réfère explicitement à la perspective de l'adhésion de la Slovénie à l'Union européenne et il a pour but de la préparer à cette échéance en réalisant une zone de libre échange, en facilitant la libre circulation des travailleurs et des capitaux et en instituant un cadre général pour le dialogue politique et la coopération économique, technique et culturelle.

Avant de rappeler les conditions qui ont présidé à la conclusion de l'accord d'association et d'en détailler les principales dispositions, votre rapporteur souhaite fournir un bref aperçu de la situation politique et économique de la Slovénie.

I. LA SLOVÉNIE : UN JEUNE ÉTAT STABLE ET PROSPÈRE

Le jeune Etat slovène, indépendant depuis 1991, a rapidement effacé son passé yougoslave. La stabilité politique, l'absence de contentieux grave avec les pays voisins et surtout l'image prospère que présente son économie ont favorisé son rapprochement avec les pays occidentaux et lui permettent d'occuper aujourd'hui une place singulière parmi les pays d'Europe centrale et orientale.

A. UNE DÉMOCRATIE SEREINE

Les conditions pacifiques de l'accession à l'indépendance ont largement favorisé la mise en place puis le bon fonctionnement des institutions démocratiques slovènes.

1. Une indépendance acquise sans heurts

Depuis 1991, la Slovénie constitue, pour la première fois de son histoire, un Etat indépendant. Elle avait jusqu'alors toujours été rattachée à des ensembles plus vastes, à savoir les Empires germaniques, l'Empire austro-hongrois puis, en 1918, le Royaume de Yougoslavie et, en 1945, la fédération yougoslave.

L'absence de référence à un Etat slovène qui aurait existé par le passé explique certainement la relative faiblesse des revendications indépendantistes slovènes, que ce soit à l'époque des Habsbourg ou plus récemment au sein de la Yougoslavie.

Pour autant, les Slovènes ont toujours été attachés à l'usage de leur langue propre et ont progressivement cherché à obtenir un certain degré d'autonomie politique, d'autant qu'ils se sentaient peu de points communs avec d'autres républiques yougoslaves. Ces aspirations autonomistes, déjà latentes dans les années 1960, se sont accentuées à la fin des années 1980 pour gagner l'ensemble des forces politiques et de l'opinion publique slovène : alors que le " DEMOS ", vaste coalition regroupant les opposants au système collectiviste, se constituait en 1989, la Ligue des communistes slovènes rompait pour sa part en janvier 1990 avec la Ligue des communistes de Yougoslavie et réclamait une plus grande autonomie administrative et économique.

Ce n'est toutefois qu'après le refus de Belgrade de pousser plus avant le projet soutenu par les Slovènes et les Croates de transformer la Yougoslavie en confédération que l'indépendance s'est imposée comme seule solution de nature à répondre aux aspirations de la population et des forces politiques. Après avoir été massivement approuvée par référendum le 23 décembre 1990, l'indépendance était proclamée le 25 juin 1991. La riposte des autorités de Belgrade, qui firent occuper les principaux points névralgiques du pays par les troupes fédérales, allait entraîner une période de tension armée d'une dizaine de jours qui prendra fin sous la pression de la communauté internationale.

Mis à part ces événements de portée limitée, on peut considérer que l'indépendance de la Slovénie s'est réalisée sans heurts. L'homogénéité du peuplement y est sans doute pour beaucoup : sur une population totale de 2 millions d'habitants, les deux minorités ethniques les plus importantes, les Croates et les Serbes, représentent l'une comme l'autre environ 50 000 habitants, soit moins de 3 % d'un peuplement constitué à plus de 90 % de Slovènes. Par ailleurs, parmi les six républiques yougoslaves, la Slovénie n'a de frontière commune qu'avec la Croatie, et si certains différends persistent avec ce pays, ils n'ont jamais été susceptibles de dégénérer en conflit entre les deux Etats. Enfin, l'indépendance a été proclamée dans un climat de cohésion nationale doublé d'un fort consensus autour de l'instauration d'un régime parlementaire démocratique.

2. Le bon fonctionnement des institutions démocratiques

La Constitution adoptée en décembre 1991 dote la Slovénie d'un régime parlementaire.

Le pouvoir législatif relève de deux chambres : l'Assemblée nationale, élue pour 4 ans au suffrage universel et au scrutin proportionnel, et le Conseil d'Etat, élu pour 5 ans par collèges représentatifs des collectivités locales et des intérêts économiques et sociaux. Les minorités italienne et hongroise disposent chacune d'un siège en propre à l'Assemblée nationale.

Le Président de la République, chef de l'Etat et des armées, est élu pour 5 ans. Le titulaire de la fonction, M. Milan Kucan, est en place depuis 1990 et a été réélu en décembre 1992. De nouvelles élections présidentielles doivent avoir lieu cette année.

Le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale selon des mécanismes inspirés du système allemand.

Le Premier ministre libéral-démocrate, Janez Drnovsek, est en fonction depuis 1992 mais la base électorale de son gouvernement s'est peu à peu rétrécie.

En effet, la coalition qui réunissait, autour du parti libéral démocrate et des démocrates chrétiens, les sociaux-démocrates et les ex-communistes de la " Liste unie " et qui pouvait se prévaloir d'une très large majorité dans l'Assemblée élue en 1992, s'est peu à peu effritée sous l'effet du retrait du parti social-démocrate en 1994 puis de la " Liste unie " au début de l'année 1996.

Les élections de novembre 1996 ont été marquées par le maintien du parti libéral-démocrate, qui devenait le premier groupe de l'Assemblée nationale et par un recul de la Liste unie et des chrétiens-démocrates. En revanche, le parti social-démocrate et le parti populaire, qui avaient fait campagne sur le thème de la protection des intérêts nationaux et de l'opposition aux anciens communistes, sortent très renforcés du scrutin. Le parti libéral démocratique reste le pivot de la coalition gouvernementale qu'il a désormais constituée avec le parti populaire, le parti social-démocrate devenant pour sa part la principale force d'opposition.

Jusqu'à présent, le pragmatisme et la volonté de réforme des dirigeants politiques avaient permis d'éviter que la dispersion des forces politiques, liée au mode de scrutin proportionnel, ne nuise à la stabilité gouvernementale et à l'efficacité des institutions.

La reconduction du Premier ministre après les élections de novembre 1996 à la suite d'un changement d'alliance entre partis constitue un facteur de continuité mais force est néanmoins de constater que la mise en oeuvre du programme gouvernemental ne s'effectue pas sans mal, comme en témoignent les difficultés liées à l'adoption du budget pour 1997.

B. UNE POSITION ORIGINALE SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE

Dès l'indépendance obtenue, la Slovénie a cherché à gommer ce qui la rattachait à l'ex-Yougoslavie pour se rapprocher de l'ensemble européen.

1. La rupture avec le passé yougoslave et la recherche d'une normalisation avec les anciennes républiques

Préservée des conflits qui troublent l'ex-Yougoslavie, la Slovénie a été constamment animée du souci d'apurer en quelque sorte son passé yougoslave.

Ses relations avec la Croatie, seule ex-république yougoslave avec laquelle elle dispose d'une frontière commune, sont entachées par certains contentieux tels que le problème de l'accès slovène aux eaux internationales dans le Golfe de Piran, le blocage de certains avoirs slovènes à Zagreb, ou encore les difficultés liées à la propriété conjointe de la centrale nucléaire de Krsko. Mais ces difficultés réelles ne sont pas de nature à provoquer de crise entre les deux pays, la volonté commune des dirigeants des deux Etats étant de ne pas attiser les tensions.

Le principal obstacle rencontré par la Slovénie pour régler les séquelles de son appartenance à la Yougoslavie se concentrent sur la question de la " succession ", qui l'oppose vivement à Belgrade. En effet, la Slovénie n'a pas accepté les prétentions de Belgrade d'incarner la continuité de l'ancienne fédération yougoslave et elle revendique fermement sa qualité d'Etat successeur, qui lui permettrait de récupérer une part des avoirs yougoslaves bloqués à l'étranger. Au cours de l'année 1996, la Slovénie a tenté de négocier séparément avec ses créanciers un accord pour le remboursement de sa part de dettes héritées de l'ex-Yougoslavie mais cet arrangement a vivement été contesté par Belgrade.

Enfin, la Slovénie prend soin de rester à l'écart du conflit bosniaque même si elle reste très préoccupée par tout ce qui pourrait affecter la stabilité de la région. Aussi a-t-elle rapidement cherché à se rapprocher des organisations euro-atlantiques de sécurité, l'OTAN et l'UEO.

2. Le rapprochement avec l'Europe occidentale

La Slovénie a clairement manifesté son souhait de ne plus être assimilée à un pays balkanique et de rejoindre au plus vite les structures européennes.

En ce qui concerne les organisations européennes, les relations avec l'Union européenne se sont rapidement concrétisées puisque dès avril 1992 la Slovénie devenait éligible au programme Phare et qu'un accord de coopération économique et commerciale entrait en vigueur en septembre. Seul le différend qui l'oppose à l'Italie a retardé la conclusion de l'accord d'association qui n'a été signé qu'en juin 1996.

La Slovénie a par ailleurs été admise au sein de la CSCE en mai 1992 puis au Conseil de l'Europe en mai 1993.

En ce qui concerne les organisations de sécurité, la Slovénie participe depuis mai 1994 au partenariat pour la paix de l'OTAN. La décision prise à Madrid en juillet dernier de limiter à trois pays le prochain élargissement de l'OTAN a toutefois entraîné une certaine déception en Slovénie tant les dirigeants du pays, se prévalant du respect des principaux critères d'adhésion, envisageaient une adhésion rapide à l'organisation. La Slovénie est également, depuis l'été 1996, partenaire associé de l'UEO dont elle souhaite évidemment devenir membre à part entière.

En ce qui concerne les relations bilatérales avec les pays occidentaux, les plus intenses sont établies avec l'Autriche, pays frontalier, et l'Allemagne.

Les relations avec l'Italie, autre pays frontalier, sont plus délicates en raison des problèmes consécutifs à la nouvelle délimitation de la frontière opérée après la seconde guerre mondiale, une portion de territoire italien en Istrie étant passée sous souveraineté yougoslave. La question n'est pas tant celle du statut de la minorité italienne en Slovénie, dont les droits sont reconnus et qui dispose, de par la Constitution, d'un siège à l'Assemblée nationale, que celle des biens ayant appartenu aux Italiens qui ont refusé la nationalité yougoslave et qui ont dû quitter le territoire. Cette population représente 37 000 personnes mais le nombre de propriétés concernées est évalué entre 300 et 400. Le traité italo-yougoslave d'Osimo, en 1975, avait retenu le principe d'une indemnisation globale et forfaitaire des personnes spoliées et l'accord de Rome, en février 1983, avait fixé le montant de l'indemnité à verser sur 13 annuités. Alors que l'indemnisation avait commencé en 1990 et 1991, la Slovénie et la Croatie se sont entendues pour reprendre la dette yougoslave mais de nouvelles difficultés sont alors apparues entre l'Italie et la Slovénie au sujet de la possibilité, pour les Italiens d'Istrie, de racheter leurs biens. Après avoir bloqué la signature de l'accord d'association à l'Union européenne, l'Italie a obtenu du gouvernement slovène des engagements lui permettant de lever son veto, le contentieux entre les deux pays étant donc pour l'heure considéré comme réglé.

Les relations franco-slovènes sont pour leur part confiantes même si elles restent modestes. Sur le plan économique, la France est le troisième partenaire de la Slovénie, derrière l'Allemagne et l'Italie, et le cinquième investisseur étranger, les investissements se concentrant dans l'automobile. Par la relative étroitesse de son marché, la Slovénie se prête peu à la pratique des grands contrats, mais elle offre en revanche pour des entreprises moyennes des perspectives de débouchés intéressantes. La coopération culturelle avec la Slovénie est également limitée, l'enseignement du français souffrant de la concurrence de l'allemand et de l'italien, pour des raisons de proximité géographique.

Enfin, il faut préciser que si la Slovénie privilégie les contacts avec ses voisins occidentaux, elle entend également maintenir des liens avec l'Europe centrale.

Elle appartient à l'Association de libre échange centre européen (CEFTA) où elle a rejoint la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie le 1er janvier 1996.

La Slovénie a également mis en place une coopération trilatérale avec la Hongrie et l'Italie, destinée à traiter des sujets d'intérêt commun tels que la défense, la police, l'environnement ou les infrastructures routières et ferroviaires.

C. UNE ÉCONOMIE AUX RÉSULTATS FLATTEURS

Par la solidité de ses structures économiques et la bonne tenue des principaux indicateurs, la Slovénie se situe nettement dans le peloton de tête des pays d'Europe centrale et orientale.

1. Des structures économiques solides

Parfois qualifiée de "Suisse des Balkans", la Slovénie avait atteint dès avant l'indépendance un niveau de vie très supérieur à celui des autres républiques yougoslaves et apparaissait comme l'une des régions les plus développée de l'ensemble des pays de l'est.

Avec seulement 8 % de la population de l'ex-Yougoslavie, elle contribuait à plus de 20 % du PIB du pays et à plus de 30 % des exportations.

Depuis l'indépendance, la Slovénie a maintenu sa position et les indicateurs de niveau de vie la placent en tête de tous les pays d'Europe centrale et orientale, devant la République tchèque, et non loin de certains pays de l'Union européenne tels que la Grèce ou, dans une moindre mesure, le Portugal.

L'économie slovène est dominée par le secteur tertiaire, qui emploie plus de la moitié de la population active et contribue à plus de 62 % au PIB. Les activités financières et de service sont fortement développées ainsi que le tourisme qui constitue une source de rentrées financières importance.

La Slovénie dispose également d'une tradition industrielle dans les secteurs de l'énergie (hydroélectricité et lignite), de la sidérurgie et de l'aluminium, de la chimie et de la pharmacie, des industrie mécaniques et des télécommunications.

Enfin, la part de l'agriculture est relativement modeste puisqu'elle ne représente que 8 % de la population active et environ 5 % du PIB.

Les entreprises slovènes disposaient déjà sous le régime précédent d'une autonomie de gestion. Un processus de privatisation a été amorcé en 1992 mais il n'entre que très lentement dans les faits. En effet, les privatisations slovènes sont caractérisées à la fois par la préférence marquée pour le développement de l'actionnariat salarié, héritage des méthodes d'autogestion en vigueur à l'époque yougoslave, et une forte réticence à l'investissement étranger. Aussi les privatisations ont-elles essentiellement concerné des petites entreprises, dont le rachat était à la portée des salariés, alors que les grandes entreprises et les principaux services publics restent propriété d'Etat et n'ont pas été réellement proposés à des capitaux étrangers.

La place du secteur public reste donc encore prépondérante dans l'économie slovène, l'adaptation et la modernisation des entreprises s'en étant trouvées sans doute moins rapides et moins profondes que dans d'autres pays d'Europe centrale et orientale.

2. Une économie en croissance et des équilibres financiers maintenus

La rupture avec l'ex-Yougoslavie a fait perdre à la Slovénie près du tiers de ses débouchés, entraînant jusqu'à la mi 1993 une forte récession. Depuis lors, la Slovénie est parvenue à réorienter son commerce extérieur vers l'Union européenne, qui absorbe les deux tiers des exportations. La croissance du PIB, supérieure à 5 % en 1994, se maintient entre 3 et 4,5 % par an depuis 1995.

L'inflation, encore à deux chiffres en 1993 et 1994, a été ramenée à 8 % en 1995. Les finances publiques sont traditionnellement proches de l'équilibre, le budget ayant même enregistré un excédent en 1992 et 1993. La dette publique représente une charge modérée. Enfin, malgré un déficit commercial persistant, traduisant sans doute une atténuation de la compétitivité de l'économie slovène, le solde des paiements courants a été positif en 1996 grâce à l'apport du tourisme.

Le taux de chômage reste relativement important -autour de 14 %- quoiqu'en légère diminution, mais ce chiffre résulte d'une définition nationale, l'application des normes du BIT conduisant pour sa part à retenir un taux beaucoup plus faible, évalué à 7,5 % de la population active.

II. L'ACCORD D'ASSOCIATION : UN PAS IMPORTANT DANS LA MARCHE VERS L'UNION EUROPÉENNE

Malgré les relations actives nouées dès l'indépendance avec l'Union européenne et en dépit des atouts nombreux que la Slovénie a su faire valoir, la signature de l'accord d'association n'a pu intervenir que tardivement en raison des préalables posés par l'Italie. Alors que cet accord doit préparer la Slovénie à son entrée dans l'Union européenne, les difficultés apparues au cours de sa négociation illustrent les adaptations auxquelles elle devra encore se livrer pour réussir pleinement cet ancrage à l'Europe tant souhaité.

A. DES RELATIONS DÉJÀ SOLIDES AVEC L'UNION EUROPÉENNE

Les relations entre la Slovénie et l'Union européenne se sont concrétisées par un accord de coopération et par une assistance économique et financière, notamment dans le cadre du programme Phare.

1. Des relations politiques marquées par un accord de coopération

Animée d'un souhait très vif de rejoindre les structures européennes, la Slovénie, se tenant à l'écart de la problématique du conflit yougoslave, est rapidement parvenue à s'agréger au groupe des pays d'Europe centrale et orientale les plus avancés dans leur dialogue avec l'Europe communautaire.

La communauté européenne a reconnu la Slovénie le 15 janvier 1992 et le 5 avril suivant était signé un accord de commerce et de coopération, ainsi qu'un accord avec les Etats membres de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Cet accord de " coopération élargie " et préférentiel reprend les principales dispositions de l'accord avec l'ancienne Yougoslavie, suspendu depuis novembre 1991, notamment ses dispositions commerciales. Il comporte des exemptions de droits de douane pour environ 90 % des produits industriels alors que dans le domaine agricole, les concessions ne portent que sur un nombre limité de produits.

C'est à cet accord de commerce et de coopération que se substituera l'accord européen d'association.

2. L'assistance économique et financière de l'Union européenne

A compter de mai 1992, la Slovénie est devenue éligible au programme européen " Phare ". Compte tenu de la population du pays, la part de la Slovénie dans ce programme est modeste : au 30 septembre 1996, le niveau des engagements se montait à 91 millions d'écus, mais 64 millions d'écus seulement avaient fait l'objet d'une contractualisation, les paiements effectués se limitant pour leur part à 34,9 millions d'écus. La répartition sectorielle de la dotation, en ce qui concerne les engagements, pour les années 1992 à 1996, a été la suivante :

. secteur privé, restructurations, privatisations : 18,6 millions d'écus

. infrastructure (énergie, transports, télécommunications...) : 17,3 millions d'écus

. éducation, formation, recherche : 15,2 millions d'écus

. administration et institutions publiques : 8,3 millions d'écus

. développement social et emploi : 6,4 millions d'écus

. secteur financier : 3,5 millions d'écus

. autres : 21,8 millions d'écus.

Au titre de l'année 1996, la Slovénie s'est vu allouer une dotation de 25 millions d'écus, dont 6 millions d'écus destinés à un programme de coopération transfrontalière avec l'Italie et l'Autriche.

La commission européenne a proposé que dans le cadre de la stratégie de préadhésion une part plus importante des crédits, pouvant aller jusqu'à 70 %, soit consacrée aux investissements.

Parallèlement au programme Phare, la Banque européenne d'investissement a conclu avec la Slovénie un protocole financier couvrant la période 1993-1997 et prévoyant, sous forme de prêts, une assistance de 150 millions d'écus.

Ces prêts de la BEI sont destinés au financement d'infrastructures routières et ferroviaires dont l'intérêt a été reconnu par accord entre l'Union européenne et la Slovénie.

B. UN ACCORD D'ASSOCIATION DESTINÉ À PRÉPARER L'INTÉGRATION DE LA SLOVÉNIE DANS L'UNION EUROPÉENNE

L'accord d'association, signé à l'issue d'une négociation particulièrement longue marquée par le différend italo-slovène, comporte aux côtés de dispositions politiques et institutionnelles, un volet commercial prévoyant l'instauration, après une période transitoire de 6 ans, d'une zone de libre-échange, des dispositions transposant les principes communautaires en matière de libre circulation des travailleurs et des capitaux et de concurrence et enfin, des mesures relatives à la coopération entre l'Union européenne et la Slovénie.

1. Une négociation difficile marquée par les différend italo-slovène

Les négociations entre la Slovénie et l'Union européenne ont été l'occasion pour l'Italie de reposer la question des propriétés foncières et immobilières perdues par certains ressortissants italiens d'Istrie après la seconde guerre mondiale. Jugeant insuffisantes les dispositions du traité d'Osimo et de l'accord de Rome, conclus avec l'Etat yougoslave, les autorités italiennes ont tenté sans succès d'obtenir satisfaction avec le nouvel Etat slovène avant d'utiliser les négociations européennes comme moyen de pression. Les italiens souhaitaient que l'accord d'association comporte une clause permettant aux ressortissants de l'Union d'acquérir des biens en Slovénie, ce qui aurait ouvert aux personnes spoliées la possibilité de retrouver leurs possessions, alors que les slovènes se retranchaient derrière leur constitution qui réserve le droit de propriété aux seuls nationaux.

Après avoir longtemps bloqué l'adoption du mandat de négociation pour l'accord d'association, qui n'est intervenue qu'en mars 1995 après que le gouvernement slovène se soit engagé à harmoniser la législation slovène avec les règles en vigueur dans l'Union européenne concernant la possibilité d'achat de biens immobiliers, l'Italie s'est opposée à la signature de l'accord, considérant que le gouvernement slovène ne tenait pas ses engagements. Ce n'est qu'après l'acceptation, en avril 1996, par le Parlement slovène, du "compromis espagnol", formule de conciliation proposée par la Présidence de l'Union européenne, que l'accord a pu être signé en juin 1996. Par échange de lettres annexées à l'accord (annexes XIII) le Gouvernement slovène s'engage à rendre possible l'acquisition de biens immobiliers par les ressortissants européens, à l'issue d'une période transitoire de 4 ans.

2. Le cadre politique et institutionnel

Comme les autres accords conclus avec les pays d'Europe centrale et orientale, l'accord d'association comporte un certain nombre de dispositions de nature politique et institutionnelle.

Le Préambule, tout d'abord, souligne plusieurs principes généraux qui fondent la conclusion de cet accord. Il se réfère ainsi à "l'établissement en Slovénie d'un nouvel ordre politique qui respecte l'Etat de droit et les droit de l'homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités et qui applique la règle du multipartisme avec des élections libres et démocratiques" et prend acte de "l'intention de la Communauté de contribuer au renforcement de ce nouvel ordre démocratique et de soutenir la création en Slovénie d'un nouvel ordre économique fondé sur les principes d'une économie de marché libre". Le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme et des principes de l'économie de marché constituent les éléments essentiels de l'accord, comme le rappelle l'article 2, une clause suspensive similaire apparaissant depuis 1992 dans tous les accords conclus entre la Communauté et ses partenaires de l'OSCE.

Le Préambule souligne également l'attachement des parties au libre-échange.

Sur un plan plus particulier, il mentionne les objectifs des accords d'Osimo, signés en 1975 par l'Italie et la Slovénie, témoignant ainsi l'importance qui s'attache au règlement définitif du contentieux entre les deux pays.

Enfin, le Préambule reconnaît la volonté slovène de devenir membre de l'Union européenne et précise que l'accord d'association devra l'aider à atteindre cet objectif.

Le titre II de l'accord d'association (articles 4 à 7) traite du dialogue politique qui doit permettre "la totale intégration de la Slovénie dans la communauté des nations démocratiques et son rapprochement progressif de l'Union européenne" et qui doit promouvoir une meilleure coopération en matière de politique étrangère et de sécurité et un rapprochement des positions sur les questions internationales, notamment celles qui concernent la sécurité et la stabilité de l'Europe.

L'article 5 précise que le dialogue politique se déroule dans le cadre multilatéral et selon les formes et les pratiques établies avec les pays associés d'Europe centrale. La Slovénie se trouve ainsi intégrée au "dialogue renforcé" établi en marge du Conseil européen entre l'Union européenne et les pays associés.

L'accord évoque, d'autre part, les structures institutionnelles au sein desquelles se déroule le dialogue entre autorités slovènes d'une part et l'Union européenne d'autre part.

Il s'agit tout d'abord du Conseil d'association (articles 110 à 115) qui supervise la mise en oeuvre de l'accord d'association et qui se réunit au niveau ministériel au moins une fois par an. Il se compose de représentants du Conseil et de la Commission, d'une part, et de membres du gouvernement slovène, d'autre part.

Une commission parlementaire d'association (articles 116 à 118) composée de parlementaires slovènes et de membres du Parlement européen est par ailleurs instituée. Elle peut formuler des recommandations au conseil d'association qui doit lui fournir les informations qu'elle demande.

3. Le volet commercial

Le principe retenu par l'accord (article 8) est celui de l'établissement d'une zone de libre échange au terme d'une période transitoire de 6 ans maximum.

Il faut préciser que le volet commercial de l'accord a été repris dans un accord intérimaire signé le 11 novembre 1996 afin de pouvoir être appliqué dès le ler janvier 1997 en attendant la ratification de l'accord d'association.

Le principe retenu par l'accord est celui de la suppression des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'importation applicables dans la communauté aux produits originaires de Slovénie et, en Slovénie, aux produits originaires de la communauté.

Toutefois, l'acier, les produits textiles, les produits agricoles et produits agricoles transformés font l'objet de régimes spécifiques, certains produits industriels pouvant par ailleurs obéir à un calendrier particulier de démantèlement tarifaire.

S'agissant des produits industriels, le démantèlement tarifaire déjà opéré par l'accord de coopération est confirmé et pour les produits non couverts par cet accord, il interviendra de manière progressive pour être totalement réalisé au plus tard le ler janvier 2000 pour les produits slovènes importés dans la communauté et au plus tard le ler janvier 2001 pour les produits communautaires importés en Slovénie.

Les produits textiles et d'habillement sont régis par le protocole n° 1 qui fait partie intégrante de l'accord. Les exportations slovènes ne sont soumises à aucune restriction quantitative ni barrière tarifaire, les exportations communautaires bénéficiant pour leur part d'une absence de contingentement et d'un calendrier de démantèlement des droits s'étalant jusqu'en 2001.

Le protocole n° 2 concerne les produits "acier et charbon" relevant du traité sur la CECA. Il prévoit la suppression, dès l'entrée en vigueur de l'accord, des droits à l'importation et des restrictions quantitatives, sauf en ce qui concerne certains produits communautaires "acier", qui restent soumis à des droits de douane en Slovénie, ceux-ci étant progressivement réduits pour disparaître définitivement le ler janvier 2000.

En matière agricole et pour les produits de la pêche, les deux parties s'accordent réciproquement des concessions spécifiques de nature tarifaire qui, contrairement au régime applicable aux pays baltes, tiennent déjà compte de l'élargissement et de la conclusion de l'accord consécutif à l'Uruguay Round.

4. Un début d'application de certains principes communautaires

L'accord doit permettre à certains principes communautaires tels que la libre circulation des travailleurs et des capitaux, le libre établissement ou les règles relatives à la concurrence, de connaître, dans les relations avec la Slovénie, un début d'application.

En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs (articles 38 à 44), l'accord pose le principe de non discrimination des travailleurs slovènes employés légalement dans un Etat de l'Union en matière de conditions de travail, de rémunération ou de licenciement. Le conjoint et les enfants résidant légalement dans l'Etat concerné bénéficient d'un libre accès au marché du travail. La Slovénie accorde un traitement équivalent aux ressortissants communautaires.

L'accord pose également le principe de la coordination des régimes sociaux afin de permettre la prise en compte de toutes les périodes de travail pour la constitution des droits aux assurances sociales et de garantir le libre transfert des pensions de vieillesse ou d'invalidité.

S'agissant de l'accès des slovènes au marché du travail dans les Etats-membres, l'accord se limite à en envisager l'amélioration pour autant que la situation de l'emploi le permette. Le conseil d'association pourra émettre des propositions en ce sens au cours de la seconde période de la phase transitoire.

Concernant la liberté d'établissement des sociétés ainsi que de leurs succursales et filiales (articles 45 à 52), les parties s'accordent mutuellement dès l'entrée en vigueur de l'accord le traitement national ou celui de la nation la plus favorisée si ce dernier est plus avantageux. Les personnes physiques, par contre, ne bénéficieront de ce traitement qu'à la fin de la période transitoire, à l'exception du personnel "de base" (cadres supérieurs ou personnels possédant des compétences essentielles de l'entreprises) des sociétés bénéficiant de la liberté d'établissement. L'accord ne couvre pas davantage les services du transport aérien, de navigation intérieure et de cabotage maritime. Il prévoit également, au profit de la Slovénie, la possibilité de déroger temporairement au principe général du traitement national pour certaines industries en difficulté, en restructuration ou au contraire en voie d'émergence.

Les dispositions relatives à la prestation de services (articles 53 à 55) sont proches de celles des accords européens d'association précédents mais tiennent également compte de la conclusion de l'Accord général sur le commerce des services (GATS).

L'accord doit faciliter, dès son entrée en vigueur, la libre circulation des capitaux (articles 62 à 64) pour les investissements directs et de portefeuille, ainsi que le rapatriement du produit de ces investissements, la Slovénie bénéficiant toutefois d'une période transitoire de 4 ans pour les investissements réalisés par des travailleurs indépendants communautaires qui s'y installeraient.

La question de l'acquisition de biens immobiliers par les ressortissants communautaires est réglée par un échange de lettres constituant l'annexe XIII de l'accord. Le gouvernement slovène s'engage à "prendre les mesures nécessaires pour donner aux citoyens des Etats membres de l'Union européenne, sur une base de réciprocité, le droit d'acquérir des biens immeubles en Slovénie selon un régime non discriminatoire à la fin de la quatrième année à compter de l'entrée en vigueur de l'accord d'association". Cette possibilité est toutefois d'effet immédiat pour les ressortissants communautaires ayant résidé de manière permanente pendant trois ans sur le territoire actuel de la Slovénie.

Cette formule reprend le "compromis espagnol" destiné à régler le différend italo-slovène. Elle nécessite une modification de la constitution slovène préalablement à la ratification de l'accord d'association.

L'accord comporte également un volet relatif au droit de la concurrence (articles 65 à 69) prévoyant l'application par la Slovénie des règles communautaires concernant les aides d'Etat, les positions dominantes et les monopoles. La Slovénie s'engage également à poursuivre l'amélioration de la protection des droits de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale. Le principe de l'accès au marchés public est posé, son entrée en vigueur étant immédiate au profit des sociétés slovènes et reportée au terme de la période transitoire pour les sociétés communautaires non encore établies en Slovénie.

L'accord évoque également la nécessité de rapprocher la législation slovène avec celle de la communauté (articles 70 à 72), notamment en matière douanière, de droit bancaire, de droit des sociétés, de droit des assurances, de règles comptables et de services financiers, de protection de la santé.

5. La coopération et l'assistance financière

Une large part de l'accord (articles 73 à 109) est consacrée à l'énumération des domaines dans lesquels s'exerce la coopération entre la Slovénie et l'Union européenne. Ces domaines couvrent notamment l'industrie, la promotion et la protection des investissements, la coopération culturelle, scientifique et technique, l'agriculture, l'énergie, la sûreté nucléaire, l'environnement, les transports, les postes et télécommunications, les services financiers, la lutte contre le blanchiment d'argent et contre la drogue, le tourisme, les petites et moyennes entreprises, l'information et la communication, la protection des consommateurs, les douanes, la prévention des activités illégales.

En matière financière, le bénéfice pour la Slovénie des prêts de la Banque européenne d'investissements et des subventions du programme PHARE est confirmé. La Slovénie est également susceptible de bénéficier d'une assistance financière temporaire en complément de programmes approuvés par le Fonds monétaire international.

C. LES PERSPECTIVES D'ADHÉSION DE LA SLOVÉNIE À L'UNION EUROPÉENNE

Les difficultés rencontrées à l'occasion de la ratification par le Parlement slovène de l'accord d'association illustrent les nuances que l'on peut apporter au tableau très favorable à l'adhésion à l'Union européenne le plus souvent dressé par les observateurs.

1. La ratification de l'accord d'association par le Parlement slovène

Le débat de ratification de l'accord d'association au Parlement slovène s'est focalisé sur la question du régime de la propriété foncière et immobilière, qu'à la demande de l'Italie la Slovénie s'est engagée à assouplir pour permettre à des ressortissants communautaires d'acquérir des biens.

Bon nombre de parlementaires, issus des différentes forces politiques, ont relayé les préoccupations de l'opinion slovène, qui considère avec méfiance et inquiétude l'achat de propriétés par des étrangers. Tenu d'accorder des concessions dans la négociation de l'accord d'association, le gouvernement slovène s'est retrouvé dans une inconfortable position défensive face au Parlement et à l'opinion publique, surtout depuis la formation d'une nouvelle coalition après les élections de 1996, le parti populaire, nouvel allié du parti libéral-démocrate au gouvernement, étant très vigilant sur la sauvegarde de la souveraineté nationale.

Ces difficultés ont conduit le gouvernement à repousser l'échéance du débat de ratification qui n'est intervenu qu'au cours d'une session extraordinaire ouverte à la fin du printemps dernier.

Le gouvernement a du obtenir du Parlement une modification de l'article 68 de la constitution qui réservait le droit de propriété aux seuls nationaux. Une nouvelle rédaction de la constitution a été adoptée le 14 juillet dernier. Elle permet aux étrangers d'acquérir des biens immobiliers en Slovénie si ce droit leur est reconnu par la loi ou par un accord international, sur une base de réciprocité. Le vote d'une telle loi ou la ratification d'un tel accord international requièrent une majorité des deux tiers au Parlement.

Cette réforme constitutionnelle a ouvert la voie à la ratification de l'accord d'association qui est intervenue le 15 juillet par 70 voix contre 3 sur 85 députés votants.

La relative "crispation" manifestée autour de la question de la propriété illustre combien la Slovénie, malgré son vif désir d'intégrer l'Union européenne, reste encore peu sensibilisée à certains aspects essentiels de l'acquis communautaire.

2. L'adhésion à l'Union européenne : des atouts mais aussi des obstacles restant à surmonter

Dans l'avis favorable à l'ouverture des négociations d'adhésion qu'elle a rendu en juillet dernier, la Commission européenne souligne que la Slovénie satisfait aux principaux critères définis par le Conseil européen de Copenhague en juin 1992.

Elle reconnaît la stabilité des institutions démocratique et le respect de l'Etat de droit, en soulevant toutefois la question de la restitution des biens aux anciens propriétaires spoliés par le régime communiste.

Elle voit dans la Slovénie une économie de marché viable, apte à faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union mais évoque le risque d'une atténuation de la compétitivité en raison de la lenteur de la restructuration des entreprises et du faible recours aux investissements étrangers.

C'est essentiellement la reprise de l'acquis communautaire qui constitue la principale source de difficulté sur la voie de l'adhésion.

Même si elle est largement engagée, la libéralisation du marché se heurte encore à de fortes réticences liées tout autant à un certain attachement au rôle de l'Etat, hérité du régime précédent, qu'à une crainte de l'ouverture à l'extérieur. Les tentations protectionnistes demeurent fortes, que ce soit en matière de circulation de capitaux ou d'accès aux marchés publics. Les modalités de privatisation laissent peu de place aux participations étrangères et, d'une manière générale, les freins qui entravent encore les investissements étrangers peuvent constituer un handicap pour la modernisation des entreprises slovènes.

Par ailleurs, certaines réformes qui seraient nécessaires pour préparer l'intégration de la Slovénie dans l'Union européenne restent à mettre en oeuvre. Il en est ainsi, dans le domaine fiscal, de l'introduction de la TVA.

Enfin, l'application de l'acquis communautaire exigera un sérieux renforcement de l'appareil administratif et judiciaire slovène et un effort particulier devra être accompli pour le contrôle des frontières.

CONCLUSION

L'accueil favorable reçu par la candidature slovène à l'Union européenne démontre que ce jeune Etat, préservé des conflits qui ont suivi l'éclatement de la Yougoslavie, a très rapidement su faire valoir ses atouts sur la scène internationale.

Pays stable et pacifique aux portes d'une région troublée, la Slovénie possède l'un des niveaux de développement économique les plus élevé des pays d'Europe centrale et orientale. L'accord d'association devrait favoriser l'insertion de l'économie slovène dans l'ensemble européen et surtout la préparer aux exigences nécessaires à une future adhésion. De ce point de vue, la Slovénie doit encore accentuer ses efforts pour ouvrir son économie aux échanges et aux investissements provenant de l'Union européenne.

On peut souhaiter que cette association à l'Union européenne soit l'occasion pour la France de renforcer ses relations encore modestes avec la Slovénie, notamment sur le plan économique, car malgré sa faible population, ce petit pays recèle des potentialités de développement certaines. Dans cette perspective, mais aussi en raison de l'intérêt politique que représente l'ancrage à l'Europe de ce pays jusqu'alors tourné vers les Balkans, votre rapporteur vous recommande d'adopter le projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et la Slovénie.

EXAMEN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a procédé à l'examen du présent rapport au cours de sa réunion du 17 septembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur , M. Xavier de Villepin, président, a souligné combien la situation intérieure slovène se distinguait de celle d'autres pays balkaniques, ce qui avait conduit la Commission européenne à émettre un avis favorable pour l'ouverture de négociations en vue de l'adhésion de la Slovénie à l'Union européenne.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, agissant dans le cadre de l'Union européenne, d'une part, et la République de Slovénie, d'autre part, fait à Luxembourg le 10 juin 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

1. Etat de droit et situation de fait existants ainsi que leurs insuffisances

L'accord d'association se substituera à un accord de commerce et de coopération, signé le 5 avril 1993. Un accord intérimaire pour le commerce et les mesures d'accompagnement, signé le 11 novembre 1996, devrait entrer en vigueur au 1er janvier 1997. Il permettra l'application du volet commercial de l'accord d'association, en attendant la ratification de ce dernier.

L'entrée en vigueur de cet accord européen d'association concrétisera un engagement de l'Union européenne figurant dès le Conseil européen de Copenhague, qui reconnaissait la vocation à l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale.

L'état de droit existant ne correspond plus au niveau des relations entre l'Union européenne et la Slovénie, pays candidat à l'adhésion depuis le 10 juin 1996. L'entrée en vigueur de l'accord d'association permettra une mise en oeuvre complète de la stratégie de préadhésion, dans la ligne des conclusions du Conseil européen d'Essen. La Slovénie bénéficiera ainsi d'une égalité de traitement par rapport aux autres pays candidats. La signature de l'accord d'association, négocié et ratifié sous la présidence française, n'est intervenue, après un long retard, que le 10 juin 1996, une fois les difficultés relatives à la possibilité pour les ressortissants de l'Union d'acquérir des biens, levées.

2. Bénéfices escomptés

- sur l'emploi


L'accord comprend des dispositions visant à faciliter la circulation des travailleurs, ainsi que la liberté d'établissement en matière de prestations de services. Ceci est de nature à avoir un effet positif sur l'emploi. Cette incidence positive qu'il n'est, à ce stade, pas possible de chiffrer, devrait être renforcée par d'autres dispositions relatives à la libre circulation des capitaux concernant les investissements directs et le rapatriement du produit de ces investissements, ainsi qu'au respect des règles de concurrence, à l'ouverture des marchés publics, et à la protection des droits de la propriété intellectuelle.

- sur l'intérêt général

L'objectif général de cet accord d'association est de préparer la future adhésion de ce pays à l'Union. Le renforcement de la stabilité, de la sécurité ainsi que la réunification du continent européen constituent une priorité politique pour l'Union européenne. Le renforcement des relations publiques s'accompagnera d'un nouveau développement des relations économiques. Il n'est pas possible d'évaluer l'incidence de ce dernier aspect sur l'ensemble de l'Union européenne, ni sur la France. Notre pays pourrait tirer parti de certaines dispositions figurant dans cet accord pour renforce son implantation économique et financière. Le solde des investissements (en flux) vers la Slovénie a été de 13 millions de francs en 1995, les exportations s'élevant à 4 612 millions de francs pour la même année.

- incidences financières

L'accord n'a pas d'incidence directe sur le budget de l'Etat, des collectivités locales ou sur le niveau des prix à la consommation. Les engagements financiers de la part de l'Union européenne entrent dans le cadre général de la stratégie de préadhésion.

- simplification des formalités administratives

Sans objet.

- complexité d'ordonnancement juridique

L'entrée en vigueur de cet accord introduira une plus grande sécurité juridique pour les opérateurs.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 388 (1996-1997).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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