N° 431
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :
-
le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord d'adhésion de
la
République hellénique
à la convention d'application
de l'
accord
de Schengen
du 14 juin 1985 entre les
gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la
République fédérale d'Allemagne et de la République
française relatif à la
suppression
graduelle des
contrôles aux frontières communes
, signée
à Schengen le 19 juin 1990, à laquelle ont adhéré
la République italienne par l'accord signé à Paris le 27
novembre 1990 et le Royaume d'Espagne et la République portugaise par
les accords signés à Bonn le
25 juin 1991,
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant
l'approbation de l'accord d'adhésion de la
République
d'Autriche
à la convention d'application de l'
accord de
Schengen
du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union
économique Benelux, de la République fédérale
d'Allemagne et de la République française relatif à la
suppression
graduelle des
contrôles aux
frontières communes
, signée à Schengen le 19 juin
1990, à laquelle ont adhéré la République
italienne, le Royaume d'Espagne et la République portugaise, et la
République hellénique par les accords signés
respectivement le
27 novembre 1990, le 25 juin 1991 et le 6 novembre
1992,
Par M. Nicolas ABOUT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Xavier
de Villepin,
président
; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet,
François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton,
vice-présidents
; Michel Alloncle, Jean-Luc
Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë,
secrétaires
; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc
Bécart, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès,
Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM.
Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac,
Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin,
André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet
,
Jacques Habert, Marcel
Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard
Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette
Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard
Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière,
André Vallet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale (11ème législ.)
:
3
,
7
,
222
, TA
6
et
7.
Sénat
:
427
,
428
(1996-1997).
| Traités et conventions. |
Mesdames, Messieurs,
Treize pays européens ont aujourd'hui souscrit à l'objectif de
suppression progressive des contrôles aux frontières communes que
s'était assigné au départ un cercle restreint d'Etats
composés de la France, de l'Allemagne et du Benelux, le 14 juin 1985,
à Schengen au Luxembourg.
Ce premier groupe avait défini cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, les
conditions de mise en oeuvre de l'accord de Schengen et adopté à
cette fin
la convention d'application de l'accord de Schengen.
Au noyau initial des Etats fondateurs ont souhaité se joindre l'Italie
(27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (25 juin 1991), la Grèce (6
novembre 1992), l'Autriche (28 avril 1995) et enfin le Danemark, la Finlande et
la Suède (19 décembre 1996).
Ainsi, à l'exception notable du Royaume-Uni et de l'Irlande, les Etats
membres de l'Union européenne ont tous voulu participer à la
dynamique enclanchée à Schengen. Le projet de traité
d'Amsterdam consacre d'ailleurs cette évolution et intègre
" l'acquis de Schengen " dans un protocole annexé. Dans un
autre protocole, Britanniques et Irlandais sont autorisés à
maintenir des contrôles d'identité à leurs
frontières communes.
Cependant, la signature de la convention de Schengen ne vaut pas à elle
seule intégration dans l'" espace Schengen ". Il faut que la
nouvelle adhésion ait été ratifiée par l'ensemble
des Etats membres de Schengen ; il faut également que la situation du
pays intéressé réponde aux critères fixés
par la convention du 19 juin 1990. Ainsi aux termes des accords
d'adhésion, la mise en application de la convention reste soumise
à deux conditions : d'une part,
l'entrée en vigueur
juridique subordonnée au constat que tous les instruments de
ratification des signataires ont été déposés ;
d'autre part
une mise en vigueur
effective liée à une
décision unanime du Comité exécutif, instance
suprême de décision où siège un ministre de chaque
Etat membre, qui constate que les conditions préalables à
l'application de l'accord de Schengen sont remplies par le candidat.
Ainsi, pour l'Italie, tous les instruments de ratification des signataires ont
été déposés et la convention est entrée en
vigueur le 1er juillet 1997, soit sept ans après la signature de la
convention d'application de l'accord de Schengen par l'Italie. Toutefois, la
mise en vigueur effective de l'accord ne devrait intervenir qu'à compter
du 26 octobre 1997 à la suite d'une décision du Comité
exécutif du 27 juin dernier.
Pour l'adhésion de l'Autriche et de la Grèce, les
procédures prévues par la première phase de l'application
de l'accord doivent encore être conduites à leur terme. La France
reste en effet le dernier pays à n'avoir pas ratifié les deux
accords d'adhésion. C'est dire toute l'importance que revêt
l'examen de ces accords par le Sénat.
Avant d'analyser les conditions d'adhésion de l'Autriche et de la
Grèce, et de montrer qu'elles se présentent sous des perspectives
assez différentes, votre rapporteur souhaiterait faire le point sur le
processus de Schengen, ses avancées comme ses insuffisances.
I. LA MISE EN OEUVRE DE L'ACCORD DE SCHENGEN : UN BILAN DÉCEVANT
Si la mise en oeuvre de l'accord de Schengen a connu au cours
des derniers mois plusieurs avancées positives, ces progrès
demeurent très en-deçà des évolutions
nécessaires comme le Sénat a d'ailleurs eu l'occasion de le
rappeler à plusieurs reprises.
En effet, nombre de problèmes demeurent irrésolus ou n'ont pour
l'heure reçu que l'esquisse d'une solution. Ces difficultés
apparaissent du reste parfois moins le fait des insuffisances de la convention
elle-même, que d'une utilisation excessivement timorée des
facultés ouvertes par Schengen. Ces observations se justifient plus
particulièrement dans le domaine de la coopération
policière et de la lutte contre le trafic de stupéfiants.
A. UN PROCESSUS D'HARMONISATION INACHEVÉ
L'abolition des contrôles fixes aux frontières intérieures des Etats contractants et le report de ces contrôles aux frontières extérieures de " l'espace Schengen " avaient pour contrepartie nécessaire un renforcement de la coopération en matière de sécurité. Les efforts accomplis dans ce sens restent, à ce jour, trop limités.
1. Les insuffisances des contrôles aux frontières
L'excellent rapport de notre collègue, M. Paul Masson, remis au Premier ministre en janvier 1996, dressait le constat de la double insuffisance des contrôles aux frontières extérieures et intérieures de l'" espace Schengen ". Depuis cette date, la situation n'a malheureusement pas réellement évolué.
a) Frontières extérieures : l'impossible statu quo
Le dispositif d'harmonisation pour le contrôle des
frontières extérieures n'a pas vraiment progressé.
Certes, une décision du Comité exécutif du 27 juin 1996
permet à des
commissions de visite
de recueillir aux
frontières extérieures les informations sur l'organisation des
contrôles mis en oeuvre et les difficultés rencontrées. Si
ces visites ne peuvent se substituer au nécessaire travail
d'harmonisation, elles posent toutefois un premier jalon pour
l'amélioration des dispositifs de contrôle. Elles constituent
également un facteur de confiance entre les Etats Schengen et, partant,
un élément de l'approfondissement de la coopération.
En outre, les Etats Schengen se sont accordés sur un aspect ponctuel.
Ils ont procédé à
l'harmonisation du régime
applicable aux marins en transit
. Depuis le 1er janvier 1997, une
procédure assouplie permet de délivrer aux postes
frontières, de manière rapide et sûre, un visa aux marins
qui, pour des raisons exceptionnelles, se présenteraient aux
frontières sans ce document.
Comme le soulignait le rapport de M. Paul Masson, le principe d'un
contrôle " linéaire " aux frontières
extérieures tel qu'il est évoqué dans le texte même
de la convention (" A l'entrée, les étrangers doivent
être soumis à un contrôle approfondi ", art. 6)
apparaît aujourd'hui dépassé. Toutefois, le choix des
dispositifs de contrôle les plus efficaces est laissé à
l'initiative des politiques nationales sans qu'intervienne un réel
effort de coordination sous les auspices du Comité exécutif.
Les conditions de surveillance des frontières intérieures
inspirent des réserves comparables.
b) Les frontières intérieures : les failles de la coordination policière
Dans un premier temps, le Comité exécutif s'est
surtout attaché à favoriser le démantèlement des
infrastructures frontalières avant de promouvoir, sous l'influence de la
délégation française, les " initiatives
bilatérales ou multilatérales visant à l'harmonisation et
la sécurisation des régions frontalières ". A cet
égard les virtualités offertes par l'article 39 du traité
n'ont pas été pleinement utilisées
(" dans les
régions frontalières, la coopération peut être
réglée par des arrangements entre les ministres compétents
des parties contractantes (...), les dispositions du présent article ne
font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents
et futurs entre parties contractantes ayant une frontière
commune ").
Le rapport de M. Paul Masson suggérait la mise en place d'une
" zone frontière filtrante " fondée sur des postes
permanents " répartis en profondeur de part et d'autre de la ligne
frontière ". Les plans de surveillance et les opérations de
suite pourraient être déclenchés depuis ces postes dans le
cadre des accords internationaux prônés par la convention de
Schengen elle-même.
Ici encore les progrès indéniables enregistrés au cours
des derniers mois demeurent en-deçà des réalisations
souhaitables.
Certes, les accords de coopération signés contribuent utilement
à l'extension de la coopération dans différents domaines
comme la formation, les échanges de matériels, les
opérations communes. S'ils confèrent ainsi à la convention
de Schengen la perspective d'un dispositif évolutif, ils gardent un
objectif jusqu'à présent trop étroit.
Il convient de relever également l'utilité du mémento de
la coopération policière frontalière largement
diffusé dans les Etats-membres.
Sans doute la coopération policière peut-elle compter à
son actif la création de commissariats communs, la présence
d'officiers de liaison ainsi que la mise en place de points de contact entre
les Etats. Cependant le principe de l'observation transfrontalière et
surtout
le droit de la poursuite
posé par les articles 40 et 41
rencontrent des obstacles pratiques relatifs, par exemple, aux communications
transfrontalières ou aux modalités de recours aux
véhicules de service. Mais les difficultés les plus importantes
relèvent des
divergences d'ordre juridique
en particulier sur les
notions d'arme de service, de domicile ou de légitime défense.
S'agissant du droit de poursuite, par exemple, les agents poursuivants ne
disposent pas dans tous les pays du droit d'interpellation.
Malgré les différences entre les législations des
Etats-membres,
les demandes d'entraide policière
ont
augmenté, notamment grâce aux échanges d'information
prévus par les articles 35 et 46 de la convention. Il reste à
préciser le champ d'application de l'entraide policière et
à
harmoniser ici encore les compétences et pouvoirs en
matière policière et judiciaire
, aujourd'hui très
différents d'un pays à l'autre.
La réflexion s'organise aujourd'hui autour de trois thèmes
majeurs :
-
la coopération en matière d'ordre public dans les
régions frontalières
(notamment le projet de rédaction
d'un manuel réglant la coopération policière en
matière d'ordre et de sécurité publics dans le cas de
manifestations ou d'opérations de grande envergure dans les
régions frontalières) ;
-
le contrôle des grands itinéraires de trafics
en
particulier à travers un projet pilote relatif au contrôle, en
collaboration avec des représentants d'Interpol et d'Europol, du trafic
des véhicules volés ;
-
l'optimisation de la coopération entre les différents
services chargés de missions de police
: opérations de
recherche d'urgence déclenchées dans un périmètre
déterminé, contrôles communs ou coordonnés, recours
aux moyens spéciaux -hélicoptères etc.- Dans ces
différents domaines, les réponses à des questionnaires
adressés à chacun des Etats signataires ont permis de
préciser les attentes des uns et des autres et d'éclairer les
conditions d'une coopération renforcée.
2. Un bilan nuancé pour les autres volets de la coopération
a) Les visas et la politique du droit d'asile : des avancées partielles
La coopération dans le domaine des visas et la
politique du droit d'asile constituent l'autre volet essentiel des
contreparties apportées à l'ouverture des frontières
intérieures.
Le principe d'un visa uniforme offre une garantie appréciable d'un
contrôle plus efficace des flux migratoires. Dans ce dessein, la
convention de Schengen prévoit quatre dispositions principales :
l'harmonisation des modalités de délivrance
présentées dans une " instruction consulaire commune ",
une vignette visa unique, une liste identique des pays soumis à visa
commun, un mécanisme de consultation des autorités centrales pour
les nationalités sensibles.
Comme le soulignait M. Paul Masson dans un rapport d'information du
Sénat
1(
*
)
, " les
progrès significatifs enregistrés par la politique commune des
visas justifient à eux seuls les Accords de Schengen " même
si des efforts doivent encore être accomplis.
En effet, si l'instruction consulaire commune a permis d'unifier les conditions
d'instruction et de délivrance des visas, plusieurs autres points
doivent encore faire l'objet d'un accord :
- la réduction du nombre de pays figurant sur la liste des 23 Etats
tiers auxquels s'appliquent des régimes de visa différents ;
cette liste pourrait être supprimée à la fin de
l'année 1998 ;
- l'application de droits identiques à percevoir lors de la
délivrance des visas (art. 17), l'Espagne applique ce tarif depuis 1996,
le Portugal depuis le 1er janvier 1997, la France depuis le 1er mars 1997 ;
- l'harmonisation des documents requis lors du dépôt de la demande
de visa ;
- l'élaboration d'une liste de documents de voyage reconnus par tous les
Etats Schengen ;
- la limitation des délais nécessaires à la
" consultation des autorités centrales " malgré la mise
en place du Réseau de consultation Schengen (RCS) non prévue par
la convention d'application de l'Accord.
La convention de Schengen pose le principe de la désignation d'un Etat
responsable pour
les demandes d'asile
. L'harmonisation dans ce domaine a
porté sur plusieurs points :
-
détermination de l'Etat responsable pour le traitement de la
demande d'asile
: l'examen de la demande d'asile peut être
accepté, dans des situations individuelles, sur la base d'une
déclaration cohérente suffisamment détaillée et
vérifiable du demandeur d'asile ;
- l'Etat responsable du traitement d'une demande d'asile conserve cette
responsabilité même si le
transfert du demandeur d'asile
doit être reporté au-delà du délai normal d'un mois
en raison de circonstances particulières et même si le demandeur
d'asile disparaît vers une destination inconnue (décision du
Comité exécutif du 27 juin 1996) ;
-
le délai de réponse
aux demandes d'information
prévu dans le cadre de l'article 38 (demande de données au sujet
d'un demandeur d'asile) ne doit pas dépasser un mois.
Certaines questions demeurent encore irrésolues :
-
les
conditions d'application de la convention de Dublin
relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen
d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats-membres de
l'Union européenne signée par la France le 15 juin 1990 ; cet
accord s'appliquera-t-il aux demandes d'asile présentées
après sa date d'entrée en vigueur, alors que les faits
générateurs de la responsabilité sont antérieurs
à cette date ?
- le
partage
de la responsabilité entre plusieurs Etats pour un
demandeur et son conjoint ou un membre de sa famille ;
- le retrait d'une demande d'asile ou le refus de compléter le
questionnaire.
La délivrance des visas, l'exercice du droit d'asile comme, de
façon plus générale, la coopération
policière, placent l'échange des informations au coeur du
dispositif Schengen.
b) L'échange d'informations : la mise en place progressive d'un instrument technique adapté
Le réseau informatisé d'échanges
d'information repose sur trois composantes distinctes :
l'élément central du système d'information
Schengen
, (installé à Strasbourg et appelé dans
l'accord de Schengen " fonction de support technique ")
-C.SIS-,
les composantes informatiques nationales du système d'information
Schengen
-N. SIS-,
les bureaux " SIRENE "
(supplément d'informations requis à l'entrée nationale).
Ce dispositif a reçu des améliorations successives au cours des
derniers mois.
Le SIS comporte des signalements émanant de tous les Etats parties
à la convention, relatifs aux objets et véhicules volés et
aux personnes recherchées pour arrestation ou pour surveillance, ou
jugées non admissibles dans l'espace Schengen.
Trois évolutions positives méritent d'être
soulignées. En premier lieu, les effectifs chargés de la gestion
de l'ensemble du système ont été augmentés tandis
que de nouvelles techniques étaient mises en oeuvre, notamment pour
accroître la capacité de réalisation des tests (par exemple
les tests d'intégration des nouveaux Etats) et améliorer la
communication entre le C.SIS et le N.SIS.
D'autre part l'intégration de l'Italie, de la Grèce et de
l'Autriche devrait favoriser le potentiel du système et son
efficacité. Les deux premiers pays ont déjà
effectué tous les tests nécessaires à leur
intégration technique, à l'exception des tests de chargement de
données. L'Autriche, quant à elle, a commencé les tests de
conformité et d'interopérabilité, bientôt suivis par
les tests d'intégration et les tests généraux.
Toutefois, le prochain Comité exécutif ne pourra décider
du chargement des données autrichiennes et grecques dans le SIS qu'une
fois constatée la ratification de l'adhésion des deux pays par
l'ensemble des Etats parties. Certes, une première phase correspondant
au chargement des données du SIS central dans les relais nationaux
-autrichien et grec- du SIS a déjà eu lieu. En revanche aucune
donnée nominative relative à l'Autriche et à la
Grèce ne sera chargée avant la fin de la procédure de
ratification des accords d'adhésion.
Enfin, alors que le C.SIS ne peut fonctionner avec plus de 8 N.SIS, la
perspective de l'adhésion des cinq pays de l'Union nordique des
passeports (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède) a
conduit à étudier un
système d'information Schengen de
la deuxième génération
. Ce SIS II pourra tirer parti
de la technologie actuelle et bénéficier d'une plus grande
capacité ainsi que de fonctionnalités plus nombreuses.
Le fonctionnement des bureaux SIRENE donne, dans l'ensemble, satisfaction. Les
contacts entre bureaux se sont intensifiés pour la coopération
policière ; ils favorisent également une interprétation
homogène des dispositions de la convention. Ils contribuent même
au traitement plus rapide des problèmes concernant les étrangers
titulaires d'un titre de séjour d'un pays Schengen et signalés
dans le SIS au titre de l'article 96 (étrangers signalés aux fins
de non-admission pour des raisons liées à la sauvegarde de
l'ordre public, la sécurité ou la sûreté nationale).
Les bureaux SIRENE disposeront bientôt d'un réseau propre de
communications, indépendant de celui du SIS, grâce à un
appel d'offre lancé pour le réseau Sirène phase II,
marché attribué à France Telecom Network Services Belgium.
Une
Autorité de contrôle commune
(ACC) créée
en application de l'article 115 de la convention assure le contrôle de la
"fonction de support technique du système d'information Schengen" et
veille en particulier à la protection efficace des données
à caractère personnel enregistrées dans le SIS. Le
comité exécutif s'est accordé en décembre 1996 sur
le principe de l'accès de cette Autorité à la partie
centrale du SIS ainsi que sur les conditions de publicité du rapport
annuel élaboré par cette instance.
Ainsi l'ACC a publié le 18 juin dernier son premier rapport. Cette
instance, placée sous la présidence de notre collègue Alex
Türk, a relevé plusieurs défaillances :
- hétérogénéité des fichiers nationaux de
police (entre la France et le Luxembourg, d'une part, et les autres pays,
d'autre part) ;
- insuffisance des mesures techniques pour garantir la sécurité
des fichiers de Schengen ;
- ouverture excessive de l'accès au SIS ;
- incertitude dans la gestion et le transport des supports magnétiques.
Enfin et surtout, l'alimentation de la base de données du SIS demeure
hétérogène puisque l'Allemagne et la France assurent
encore la quasi-totalité des signalements introduits dans le
système (52,79 % pour l'Allemagne, 33,72 % pour la France).
*
Par de nombreux aspects la lutte contre le trafic des stupéfiants, volet essentiel de l'accord de Schengen, soulève des difficultés comparables au problème posé par la coopération policière aux frontières. Cependant, elle présente une dimension supplémentaire car elle met en jeu des divergences sur les conceptions de la société et de l'ordre public- et soulève à ce titre des difficultés encore plus profondes. C'est sans doute dans ce domaine, malgré de récents progrès, qu'il reste le plus grand nombre d'obstacles à surmonter.