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N° 431

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord d'adhésion de la République hellénique à la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, à laquelle ont adhéré la République italienne par l'accord signé à Paris le 27 novembre 1990 et le Royaume d'Espagne et la République portugaise par les accords signés à Bonn le
25 juin 1991,

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord d'adhésion de la
République d'Autriche à la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, à laquelle ont adhéré la République italienne, le Royaume d'Espagne et la République portugaise, et la République hellénique par les accords signés respectivement le
27 novembre 1990, le 25 juin 1991 et le 6 novembre 1992,

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 3, 7, 222, TA 6 et 7.

Sénat
: 427, 428 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Treize pays européens ont aujourd'hui souscrit à l'objectif de suppression progressive des contrôles aux frontières communes que s'était assigné au départ un cercle restreint d'Etats composés de la France, de l'Allemagne et du Benelux, le 14 juin 1985, à Schengen au Luxembourg.

Ce premier groupe avait défini cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, les conditions de mise en oeuvre de l'accord de Schengen et adopté à cette fin la convention d'application de l'accord de Schengen.

Au noyau initial des Etats fondateurs ont souhaité se joindre l'Italie (27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (25 juin 1991), la Grèce (6 novembre 1992), l'Autriche (28 avril 1995) et enfin le Danemark, la Finlande et la Suède (19 décembre 1996).

Ainsi, à l'exception notable du Royaume-Uni et de l'Irlande, les Etats membres de l'Union européenne ont tous voulu participer à la dynamique enclanchée à Schengen. Le projet de traité d'Amsterdam consacre d'ailleurs cette évolution et intègre " l'acquis de Schengen " dans un protocole annexé. Dans un autre protocole, Britanniques et Irlandais sont autorisés à maintenir des contrôles d'identité à leurs frontières communes.

Cependant, la signature de la convention de Schengen ne vaut pas à elle seule intégration dans l'" espace Schengen ". Il faut que la nouvelle adhésion ait été ratifiée par l'ensemble des Etats membres de Schengen ; il faut également que la situation du pays intéressé réponde aux critères fixés par la convention du 19 juin 1990. Ainsi aux termes des accords d'adhésion, la mise en application de la convention reste soumise à deux conditions : d'une part, l'entrée en vigueur juridique subordonnée au constat que tous les instruments de ratification des signataires ont été déposés ; d'autre part une mise en vigueur effective liée à une décision unanime du Comité exécutif, instance suprême de décision où siège un ministre de chaque Etat membre, qui constate que les conditions préalables à l'application de l'accord de Schengen sont remplies par le candidat.

Ainsi, pour l'Italie, tous les instruments de ratification des signataires ont été déposés et la convention est entrée en vigueur le 1er juillet 1997, soit sept ans après la signature de la convention d'application de l'accord de Schengen par l'Italie. Toutefois, la mise en vigueur effective de l'accord ne devrait intervenir qu'à compter du 26 octobre 1997 à la suite d'une décision du Comité exécutif du 27 juin dernier.

Pour l'adhésion de l'Autriche et de la Grèce, les procédures prévues par la première phase de l'application de l'accord doivent encore être conduites à leur terme. La France reste en effet le dernier pays à n'avoir pas ratifié les deux accords d'adhésion. C'est dire toute l'importance que revêt l'examen de ces accords par le Sénat.

Avant d'analyser les conditions d'adhésion de l'Autriche et de la Grèce, et de montrer qu'elles se présentent sous des perspectives assez différentes, votre rapporteur souhaiterait faire le point sur le processus de Schengen, ses avancées comme ses insuffisances.

I. LA MISE EN OEUVRE DE L'ACCORD DE SCHENGEN : UN BILAN DÉCEVANT

Si la mise en oeuvre de l'accord de Schengen a connu au cours des derniers mois plusieurs avancées positives, ces progrès demeurent très en-deçà des évolutions nécessaires comme le Sénat a d'ailleurs eu l'occasion de le rappeler à plusieurs reprises.

En effet, nombre de problèmes demeurent irrésolus ou n'ont pour l'heure reçu que l'esquisse d'une solution. Ces difficultés apparaissent du reste parfois moins le fait des insuffisances de la convention elle-même, que d'une utilisation excessivement timorée des facultés ouvertes par Schengen. Ces observations se justifient plus particulièrement dans le domaine de la coopération policière et de la lutte contre le trafic de stupéfiants.

A. UN PROCESSUS D'HARMONISATION INACHEVÉ

L'abolition des contrôles fixes aux frontières intérieures des Etats contractants et le report de ces contrôles aux frontières extérieures de " l'espace Schengen " avaient pour contrepartie nécessaire un renforcement de la coopération en matière de sécurité. Les efforts accomplis dans ce sens restent, à ce jour, trop limités.

1. Les insuffisances des contrôles aux frontières

L'excellent rapport de notre collègue, M. Paul Masson, remis au Premier ministre en janvier 1996, dressait le constat de la double insuffisance des contrôles aux frontières extérieures et intérieures de l'" espace Schengen ". Depuis cette date, la situation n'a malheureusement pas réellement évolué.

a) Frontières extérieures : l'impossible statu quo

Le dispositif d'harmonisation pour le contrôle des frontières extérieures n'a pas vraiment progressé.

Certes, une décision du Comité exécutif du 27 juin 1996 permet à des commissions de visite de recueillir aux frontières extérieures les informations sur l'organisation des contrôles mis en oeuvre et les difficultés rencontrées. Si ces visites ne peuvent se substituer au nécessaire travail d'harmonisation, elles posent toutefois un premier jalon pour l'amélioration des dispositifs de contrôle. Elles constituent également un facteur de confiance entre les Etats Schengen et, partant, un élément de l'approfondissement de la coopération.

En outre, les Etats Schengen se sont accordés sur un aspect ponctuel. Ils ont procédé à l'harmonisation du régime applicable aux marins en transit. Depuis le 1er janvier 1997, une procédure assouplie permet de délivrer aux postes frontières, de manière rapide et sûre, un visa aux marins qui, pour des raisons exceptionnelles, se présenteraient aux frontières sans ce document.

Comme le soulignait le rapport de M. Paul Masson, le principe d'un contrôle " linéaire " aux frontières extérieures tel qu'il est évoqué dans le texte même de la convention (" A l'entrée, les étrangers doivent être soumis à un contrôle approfondi ", art. 6) apparaît aujourd'hui dépassé. Toutefois, le choix des dispositifs de contrôle les plus efficaces est laissé à l'initiative des politiques nationales sans qu'intervienne un réel effort de coordination sous les auspices du Comité exécutif.

Les conditions de surveillance des frontières intérieures inspirent des réserves comparables.

b) Les frontières intérieures : les failles de la coordination policière

Dans un premier temps, le Comité exécutif s'est surtout attaché à favoriser le démantèlement des infrastructures frontalières avant de promouvoir, sous l'influence de la délégation française, les " initiatives bilatérales ou multilatérales visant à l'harmonisation et la sécurisation des régions frontalières ". A cet égard les virtualités offertes par l'article 39 du traité n'ont pas été pleinement utilisées (" dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les ministres compétents des parties contractantes (...), les dispositions du présent article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune ").

Le rapport de M. Paul Masson suggérait la mise en place d'une " zone frontière filtrante " fondée sur des postes permanents " répartis en profondeur de part et d'autre de la ligne frontière ". Les plans de surveillance et les opérations de suite pourraient être déclenchés depuis ces postes dans le cadre des accords internationaux prônés par la convention de Schengen elle-même.

Ici encore les progrès indéniables enregistrés au cours des derniers mois demeurent en-deçà des réalisations souhaitables.

Certes, les accords de coopération signés contribuent utilement à l'extension de la coopération dans différents domaines comme la formation, les échanges de matériels, les opérations communes. S'ils confèrent ainsi à la convention de Schengen la perspective d'un dispositif évolutif, ils gardent un objectif jusqu'à présent trop étroit.

Il convient de relever également l'utilité du mémento de la coopération policière frontalière largement diffusé dans les Etats-membres.

Sans doute la coopération policière peut-elle compter à son actif la création de commissariats communs, la présence d'officiers de liaison ainsi que la mise en place de points de contact entre les Etats. Cependant le principe de l'observation transfrontalière et surtout le droit de la poursuite posé par les articles 40 et 41 rencontrent des obstacles pratiques relatifs, par exemple, aux communications transfrontalières ou aux modalités de recours aux véhicules de service. Mais les difficultés les plus importantes relèvent des divergences d'ordre juridique en particulier sur les notions d'arme de service, de domicile ou de légitime défense. S'agissant du droit de poursuite, par exemple, les agents poursuivants ne disposent pas dans tous les pays du droit d'interpellation.

Malgré les différences entre les législations des Etats-membres, les demandes d'entraide policière ont augmenté, notamment grâce aux échanges d'information prévus par les articles 35 et 46 de la convention. Il reste à préciser le champ d'application de l'entraide policière et à harmoniser ici encore les compétences et pouvoirs en matière policière et judiciaire, aujourd'hui très différents d'un pays à l'autre.

La réflexion s'organise aujourd'hui autour de trois thèmes majeurs :

- la coopération en matière d'ordre public dans les régions frontalières (notamment le projet de rédaction d'un manuel réglant la coopération policière en matière d'ordre et de sécurité publics dans le cas de manifestations ou d'opérations de grande envergure dans les régions frontalières) ;

- le contrôle des grands itinéraires de trafics en particulier à travers un projet pilote relatif au contrôle, en collaboration avec des représentants d'Interpol et d'Europol, du trafic des véhicules volés ;

- l'optimisation de la coopération entre les différents services chargés de missions de police : opérations de recherche d'urgence déclenchées dans un périmètre déterminé, contrôles communs ou coordonnés, recours aux moyens spéciaux -hélicoptères etc.- Dans ces différents domaines, les réponses à des questionnaires adressés à chacun des Etats signataires ont permis de préciser les attentes des uns et des autres et d'éclairer les conditions d'une coopération renforcée.

2. Un bilan nuancé pour les autres volets de la coopération

a) Les visas et la politique du droit d'asile : des avancées partielles

La coopération dans le domaine des visas et la politique du droit d'asile constituent l'autre volet essentiel des contreparties apportées à l'ouverture des frontières intérieures.

Le principe d'un visa uniforme offre une garantie appréciable d'un contrôle plus efficace des flux migratoires. Dans ce dessein, la convention de Schengen prévoit quatre dispositions principales : l'harmonisation des modalités de délivrance présentées dans une " instruction consulaire commune ", une vignette visa unique, une liste identique des pays soumis à visa commun, un mécanisme de consultation des autorités centrales pour les nationalités sensibles.

Comme le soulignait M. Paul Masson dans un rapport d'information du Sénat 1(*), " les progrès significatifs enregistrés par la politique commune des visas justifient à eux seuls les Accords de Schengen " même si des efforts doivent encore être accomplis.

En effet, si l'instruction consulaire commune a permis d'unifier les conditions d'instruction et de délivrance des visas, plusieurs autres points doivent encore faire l'objet d'un accord :

- la réduction du nombre de pays figurant sur la liste des 23 Etats tiers auxquels s'appliquent des régimes de visa différents ; cette liste pourrait être supprimée à la fin de l'année 1998 ;

- l'application de droits identiques à percevoir lors de la délivrance des visas (art. 17), l'Espagne applique ce tarif depuis 1996, le Portugal depuis le 1er janvier 1997, la France depuis le 1er mars 1997 ;

- l'harmonisation des documents requis lors du dépôt de la demande de visa ;

- l'élaboration d'une liste de documents de voyage reconnus par tous les Etats Schengen ;

- la limitation des délais nécessaires à la " consultation des autorités centrales " malgré la mise en place du Réseau de consultation Schengen (RCS) non prévue par la convention d'application de l'Accord.

La convention de Schengen pose le principe de la désignation d'un Etat responsable pour les demandes d'asile. L'harmonisation dans ce domaine a porté sur plusieurs points :

- détermination de l'Etat responsable pour le traitement de la demande d'asile : l'examen de la demande d'asile peut être accepté, dans des situations individuelles, sur la base d'une déclaration cohérente suffisamment détaillée et vérifiable du demandeur d'asile ;

- l'Etat responsable du traitement d'une demande d'asile conserve cette responsabilité même si le transfert du demandeur d'asile doit être reporté au-delà du délai normal d'un mois en raison de circonstances particulières et même si le demandeur d'asile disparaît vers une destination inconnue (décision du Comité exécutif du 27 juin 1996) ;

- le délai de réponse aux demandes d'information prévu dans le cadre de l'article 38 (demande de données au sujet d'un demandeur d'asile) ne doit pas dépasser un mois.

Certaines questions demeurent encore irrésolues :

- les conditions d'application de la convention de Dublin relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats-membres de l'Union européenne signée par la France le 15 juin 1990 ; cet accord s'appliquera-t-il aux demandes d'asile présentées après sa date d'entrée en vigueur, alors que les faits générateurs de la responsabilité sont antérieurs à cette date ?

- le partage de la responsabilité entre plusieurs Etats pour un demandeur et son conjoint ou un membre de sa famille ;

- le retrait d'une demande d'asile ou le refus de compléter le questionnaire.

La délivrance des visas, l'exercice du droit d'asile comme, de façon plus générale, la coopération policière, placent l'échange des informations au coeur du dispositif Schengen.

b) L'échange d'informations : la mise en place progressive d'un instrument technique adapté

Le réseau informatisé d'échanges d'information repose sur trois composantes distinctes : l'élément central du système d'information Schengen, (installé à Strasbourg et appelé dans l'accord de Schengen " fonction de support technique ") -C.SIS-, les composantes informatiques nationales du système d'information Schengen -N. SIS-, les bureaux " SIRENE " (supplément d'informations requis à l'entrée nationale). Ce dispositif a reçu des améliorations successives au cours des derniers mois.

Le SIS comporte des signalements émanant de tous les Etats parties à la convention, relatifs aux objets et véhicules volés et aux personnes recherchées pour arrestation ou pour surveillance, ou jugées non admissibles dans l'espace Schengen.

Trois évolutions positives méritent d'être soulignées. En premier lieu, les effectifs chargés de la gestion de l'ensemble du système ont été augmentés tandis que de nouvelles techniques étaient mises en oeuvre, notamment pour accroître la capacité de réalisation des tests (par exemple les tests d'intégration des nouveaux Etats) et améliorer la communication entre le C.SIS et le N.SIS.

D'autre part l'intégration de l'Italie, de la Grèce et de l'Autriche devrait favoriser le potentiel du système et son efficacité. Les deux premiers pays ont déjà effectué tous les tests nécessaires à leur intégration technique, à l'exception des tests de chargement de données. L'Autriche, quant à elle, a commencé les tests de conformité et d'interopérabilité, bientôt suivis par les tests d'intégration et les tests généraux.

Toutefois, le prochain Comité exécutif ne pourra décider du chargement des données autrichiennes et grecques dans le SIS qu'une fois constatée la ratification de l'adhésion des deux pays par l'ensemble des Etats parties. Certes, une première phase correspondant au chargement des données du SIS central dans les relais nationaux -autrichien et grec- du SIS a déjà eu lieu. En revanche aucune donnée nominative relative à l'Autriche et à la Grèce ne sera chargée avant la fin de la procédure de ratification des accords d'adhésion.

Enfin, alors que le C.SIS ne peut fonctionner avec plus de 8 N.SIS, la perspective de l'adhésion des cinq pays de l'Union nordique des passeports (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède) a conduit à étudier un système d'information Schengen de la deuxième génération. Ce SIS II pourra tirer parti de la technologie actuelle et bénéficier d'une plus grande capacité ainsi que de fonctionnalités plus nombreuses.

Le fonctionnement des bureaux SIRENE donne, dans l'ensemble, satisfaction. Les contacts entre bureaux se sont intensifiés pour la coopération policière ; ils favorisent également une interprétation homogène des dispositions de la convention. Ils contribuent même au traitement plus rapide des problèmes concernant les étrangers titulaires d'un titre de séjour d'un pays Schengen et signalés dans le SIS au titre de l'article 96 (étrangers signalés aux fins de non-admission pour des raisons liées à la sauvegarde de l'ordre public, la sécurité ou la sûreté nationale).

Les bureaux SIRENE disposeront bientôt d'un réseau propre de communications, indépendant de celui du SIS, grâce à un appel d'offre lancé pour le réseau Sirène phase II, marché attribué à France Telecom Network Services Belgium.

Une Autorité de contrôle commune (ACC) créée en application de l'article 115 de la convention assure le contrôle de la "fonction de support technique du système d'information Schengen" et veille en particulier à la protection efficace des données à caractère personnel enregistrées dans le SIS. Le comité exécutif s'est accordé en décembre 1996 sur le principe de l'accès de cette Autorité à la partie centrale du SIS ainsi que sur les conditions de publicité du rapport annuel élaboré par cette instance.

Ainsi l'ACC a publié le 18 juin dernier son premier rapport. Cette instance, placée sous la présidence de notre collègue Alex Türk, a relevé plusieurs défaillances :

- hétérogénéité des fichiers nationaux de police (entre la France et le Luxembourg, d'une part, et les autres pays, d'autre part) ;

- insuffisance des mesures techniques pour garantir la sécurité des fichiers de Schengen ;

- ouverture excessive de l'accès au SIS ;

- incertitude dans la gestion et le transport des supports magnétiques.

Enfin et surtout, l'alimentation de la base de données du SIS demeure hétérogène puisque l'Allemagne et la France assurent encore la quasi-totalité des signalements introduits dans le système (52,79 % pour l'Allemagne, 33,72 % pour la France).

*

Par de nombreux aspects la lutte contre le trafic des stupéfiants, volet essentiel de l'accord de Schengen, soulève des difficultés comparables au problème posé par la coopération policière aux frontières. Cependant, elle présente une dimension supplémentaire car elle met en jeu des divergences sur les conceptions de la société et de l'ordre public- et soulève à ce titre des difficultés encore plus profondes. C'est sans doute dans ce domaine, malgré de récents progrès, qu'il reste le plus grand nombre d'obstacles à surmonter.

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