B. LE DÉFICIT, MÊME RÉDUIT, LAISSE SUBSISTER UN SOLDE PRIMAIRE NÉGATIF LOIN DE PERMETTRE LA STABILISATION DE LA DETTE
Avant discussion à l'Assemblée nationale, le
projet de loi de finances laissait apparaître un solde déficitaire
de 257,9 milliards de francs correspondant à 3,05 points de
PIB.
Le déficit primaire
, soit le déficit hors charges nettes
de la dette et des garanties
s'élève dans cette
hypothèse à 23,7 milliards
de francs
contre
52,2 milliards en 1997, soit une amélioration de
28,5 milliards de francs.
Le déficit de l'Etat se traduira donc spontanément par une
aggravation de la dette à hauteur du chiffre prévu (soit
257,9 milliards de francs).
Le stock de la dette de l'Etat alimenté par le déficit de l'Etat,
sur la base d'un encours de dette à fin 1997, de 3.727,3 milliards
de francs, progressera de 6,9 %, soit un taux supérieur à
celui du PIB en valeur (4,2 %).
Le poids de la dette de l'Etat dans le PIB s'alourdit donc, passant de
45,99 % à 47,17 %.
Pour stabiliser la part de la dette dans le PIB, il aurait fallu que le
déficit de l'Etat n'excède pas 157,9 milliards de francs en
1998, soit un solde amélioré de 98,7 milliards de francs par
rapport à l'objectif retenu.
Autrement dit, la stabilisation de la dette exige de porter le solde primaire
à un excédent de 75 milliards de francs contre un
déficit annoncé de 23,7 milliards de francs.
C. LE BESOIN DE FINANCEMENT AU REGARD DES CRITÈRES DE MAASTRICHT
Le tableau qui suit présente, selon le rapport économique, social et financier pour 1998, l'évolution de la capacité de financement des administrations publiques, au sens de la comptabilité européenne depuis 1995.
Capacité de financement des administrations
publiques
au sens de la comptabilité européenne
(en % du PIB)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Etat
|
- 4,1
|
- 3,65
|
- 2,9
|
- 3,1
|
|
Total des administrations publiques |
- 5,0 |
- 4,15 |
- 3,1 |
- 3,0 |
La réduction du besoin de financement des
administrations publiques, a été très marquée entre
1994 et 1997, passant de 5,6 % à 3,1 %
30(
*
)
.
L'exercice 1998 introduit, hélas, une rupture dans cette
évolution. Elle provient, pour une part importante, du
non-renouvellement des effets favorables pour 1997 du versement de la soulte
versée par France-Télécom. Abstraction faite de cette
ressource exceptionnelle, l'effort de diminution du déficit de l'Etat
peut être évalué à 0,26 point de PIB, soit deux
fois moins qu'entre 1995 et 1996.
L'écart entre le solde d'exécution des lois de
finances
et la capacité de financement de l'Etat
Le solde d'exécution des lois de finances est
l'addition des soldes d'exécution du budget général, des
budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
Pour passer de ces soldes à la capacité de financement de l'Etat
au sens de la comptabilité nationale, qui mesure les flux de dettes nets
des flux de créances de l'Etat, il faut opérer plusieurs
corrections.
Il convient d'abord de déduire du solde d'exécution des lois de
finances les seules opérations financières inscrites au budget de
l'Etat. Celles-ci ne modifient en effet pas le patrimoine de l'Etat
puisqu'à une dépense correspond un accroissement de
créances (exemple : les dotations en capital).
En revanche, il faut ajouter au solde d'exécution des lois de finances
certaines opérations non budgétaires qui peuvent avoir une
incidence sur le patrimoine de l'Etat telles que les opérations
d'abandon de créances.
L'écart entre la capacité de financement de
l'Etat
et la capacité de financement des administrations
publiques
au sens du traité d'Union économique et
monétaire
Une première source d'écart entre les deux
concepts provient de différences de champ : les administrations
publiques comprennent certes l'Etat, mais également les administrations
publiques locales, les administrations de sécurité sociale et les
organismes divers d'administration centrale.
Mais, une seconde source d'écart provient de différences entre
les concepts de la comptabilité nationale et ceux de la
comptabilité européenne.
Ainsi par exemple, les avances remboursables à l'industrie
aéronautique, considérées comme des opérations
budgétaires non financières au niveau national, ne le sont pas en
comptabilité européenne.
Ces chiffres révèlent également que les administrations
publiques, au titre de leur capacité de financement,
bénéficient de la sagesse budgétaire des administrations
publiques locales, et des excédents réalisés par les
organismes divers d'administration centrale (ODAC).
Si l'Etat a tenu quant à lui ses objectifs, il n'en est hélas pas
de même des administrations de sécurité sociale dont les
déficits ne sont pas redressés à la hauteur prévue
même si leur repli a été sensible entre 1995 et 1997
(- 0,25 point). C'est pourquoi, les prévisions du gouvernement
pour 1998 apparaissent audacieuses. L'objectif d'un déficit de
l'ensemble des administrations publiques de 3 % du PIB se fonde en effet
sur une hypothèse très volontariste, celle d'une réussite
entière du plan de redressement de la sécurité sociale
pour 1998. Or, si l'on peut rester optimiste sur la maîtrise des
dépenses de l'Etat, il n'en va pas de même des dépenses de
sécurité sociale qui dépendent de variables externes sur
lesquelles les autorités publiques ont finalement peu de prise.
Il eût donc été plus prudent et sage de marquer une
exigence plus forte quant à l'évolution du solde de l'Etat.
Une telle exigence aurait d'ailleurs permis de mettre nos finances publiques en
conformité avec nos engagements européens pris lors du sommet
d'Amsterdam du mois de juin 1997.
Le premier volet du pacte de stabilité et de
croissance :
l'article 103 du Traité
Le pacte de stabilité et de croissance comprend un
premier règlement du Conseil pris sur le fondement de l'article 103
paragraphe 5
"relatif au renforcement de la surveillance des
situations
budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des
politiques économiques".
Ce règlement a pour objet d'arrêter les modalités de la
procédure de surveillance multilatérale organisée par les
paragraphes 3 et 4 de l'article 103 du traité.
I. L'ARTICLE 103 DU TRAITE
L'article 103 énonce le principe selon lequel les Etats membres
"considèrent leurs politiques économiques comme une question
d'intérêt commun"
et par ailleurs qu'ils
"les coordonnent
au sein du Conseil"
.
Ces règles ne sont pas purement "formelles" puisque
l'article 102 A et l'article 103 paragraphe 2 leur donnent
un contenu matériel en précisant que :
- les Etats membres conduisent leurs politiques économiques en vue de
contribuer à la réalisation des objectifs de la
Communauté : "un développement harmonieux et
équilibré des activités économiques dans l'ensemble
de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste
respectant l'environnement, un haut degré de convergence des
performances économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale
élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de
vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité
entre les Etats membres ;
- ils le font dans le contexte des grandes orientations des politiques
économiques des Etats membres et de la Communauté
déterminées à la majorité qualifiée par le
Conseil, comme le prévoit l'article 103 paragraphe 2 ;
- et ils agissent dans
"le respect du principe d'une économie de
marché ouverte où la concurrence est libre, favorisant une
allocation efficace des ressources"
et basée sur
"des prix
stables, des finances publiques et conditions monétaires saines et une
balance des paiements stable"
.
Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement, le
Conseil exerce sa surveillance
"afin d'assurer une coordination plus
étroite des politiques économiques et une convergence soutenue
des performances économiques"
sur la base d'informations fournies
par les Etats membres sur les mesures importantes prises par eux
"en
vérifiant la conformité des politiques économiques aux
grandes orientations visées au paragraphe 2 de
l'article 103"
(voir supra).
Si le Conseil constate que
"les politiques économiques d'un Etat
membre"
ne sont pas conformes à ces grandes orientations ou qu'elles
risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'Union, il
peut
adresser les recommandations nécessaires qu'il
peut
rendre
publiques.
II. LE NOUVEAU REGLEMENT ISSU DU CONSEIL D'AMSTERDAM
Le nouveau règlement entend préciser la procédure de
surveillance prévue par l'article 103 du traité. Son apport
paraît limité à l'édiction d'une obligation nouvelle
imposée aux Etats membres et d'une obligation nouvelle imposée au
Conseil. Mais, quelques ambiguïtés doivent être mises en
évidence.
A. UNE OBLIGATION NOUVELLE IMPOSEE AUX ETATS MEMBRES ET AU CONSEIL
1. Une obligation nouvelle imposée aux Etats membres
Le règlement impose aux Etats membres de présenter pour les
Etats membres participants -ceux qui auront adopté la monnaie unique-
un programme de stabilité
et pour les Etats membres non
participants -ceux qui n'auront pas adopté la monnaie unique-
un
programme de convergence
avant le 1er mars 1999.
Le contenu
desdits programmes est défini par les informations
qu'ils doivent comporter. Il existe en réalité peu de
différences entre programmes de stabilité et de convergence. Tous
deux doivent fournir l'objectif à moyen terme d'une situation
budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, les
principales hypothèses économiques, la description des mesures
budgétaires et les autres mesures de politique économique
envisagées pour parvenir à l'objectif budgétaire de moyen
terme, des variantes permettant d'évaluer l'incidence d'un changement
portant sur une hypothèse économique. En outre,
les programmes
de convergence
doivent mentionner les objectifs à moyen terme de la
politique monétaire et le lien entre ces objectifs et la
stabilité des prix et des taux de change.
L'horizon temporel
des programmes est défini : ils doivent
couvrir, sur une base annuelle, l'année en cours et l'année
précédente et, au moins, les trois années suivantes. Les
Etats membres doivent présenter des programmes actualisés chaque
année.
Une obligation leur est enfin imposée
: celle de rendre
publics leurs programmes.
2. Une obligation nouvelle imposée au Conseil
Le Conseil doit désormais rendre un avis sur les programmes initiaux
dans les deux mois
de leur transmission. Il
peut
rendre un avis
sur les programmes actualisés. Il
doit
, s'il estime que les
objectifs et le contenu d'un programme devraient être renforcés,
inviter l'Etat membre concerné à adapter son programme. De
même, il
adresse
des recommandations à l'Etat membre
concerné si dans le suivi de la mise en oeuvre des programmes il
constate un dérapage sensible de la situation budgétaire par
rapport à l'objectif budgétaire à moyen terme ou si ce
dérapage persiste et s'aggrave.
Par rapport à la situation qui prévaut tant que le
règlement ne s'applique pas, les novations introduites consistent donc
à encadrer dans le temps l'exercice de la surveillance du Conseil et
à lui imposer d'émettre un avis sur les programmes initiaux ou
une recommandation en cas de dérapage des seules finances publiques par
rapport aux objectifs de programmes.
B. QUELQUES AMBIGUÏTES
1. Une conception restreinte de la surveillance multilatérale
L'article 103 du traité concerne la surveillance de
l'évolution économique dans les Etats membres et dans la
Communauté ainsi que de la conformité des politiques
économiques avec les grandes orientations adoptées par le Conseil.
Or, la conception de la surveillance multilatérale prônée
par le règlement est beaucoup plus restreinte puisqu'elle concerne
presque exclusivement les finances publiques.
Sans doute une référence est-elle concédée
à l'examen de la conformité des programmes aux grandes
orientations ou du point de savoir si le contenu des programmes
"favorise
une coordination plus étroite des politiques économiques"
mais le reste du dispositif ne comporte aucune sanction de cet examen, à
l'inverse de ce qui est prévu en matière de finances publiques.
D'ailleurs aucune définition n'est donnée de ce que serait un
programme favorisant la coordination des politiques économiques.
On peut conclure que le règlement n'a pas arrêté les
modalités d'une surveillance multilatérale des politiques
économiques autres que les politiques budgétaires à une
exception près, d'ailleurs problématique -voir infra.
Comme le règlement n'a pas vocation à se substituer à
l'article 103 mais simplement à le compléter, il reste une
place à l'exercice de la surveillance des politiques économiques
des Etats membres. Mais, elle dépendra dans les faits de la
volonté du Conseil de l'exercer alors que le nouveau règlement
lui offre un mode d'emploi pratique de l'article 103 qui ne s'y
réfère pas.
2.
Une consécration implicite d'une politique d'équilibre
budgétaire
En l'état, le Conseil est libre d'adresser toutes recommandations qu'il
souhaite, dès lors qu'il juge que les politiques économiques d'un
Etat membre ne sont pas conformes aux grandes orientations définies par
lui. Il peut donc recommander à un Etat membre de respecter telle norme
de déficit public qu'il souhaite dès lors qu'il l'a
lui-même promue. Avec le nouveau règlement, cette latitude devient
une obligation et, du coup, l'orientation de la politique budgétaire
dans les Etats membres est prédéterminée sans
référence aux grandes orientations définies par le Conseil.
Une norme implicite de gestion des finances publiques est en effet
posée : l'objectif budgétaire à moyen terme
fixé par le programme de stabilité ou de convergence doit offrir
la marge de sécurité nécessaire à la
prévention d'un déficit excessif.
Les Etats devront donc
présenter des objectifs budgétaires assortis d'un déficit
sensiblement inférieur à trois points de PIB.
Il y a cependant lieu de souligner que la notion d'objectif budgétaire
à moyen terme offrant une marge de sécurité
nécessaire à la prévention d'un déficit excessif
est floue. Deux interprétations en sont en effet possibles, soit que
l'on privilégie le terme du programme et alors qu'on s'attache à
une trajectoire budgétaire permettant de dégager ladite marge de
sécurité, soit qu'on privilégie la "durabilité" de
la gestion budgétaire et alors qu'on recherche si chaque année
celle-ci offre la marge de sécurité nécessaire.
3. Quelques problèmes techniques
L'exercice de la surveillance est, on l'a dit, centré sur la
politique budgétaire sauf pour les "non participants" qui doivent
donner
des informations sur leur politique monétaire. Cette obligation peut
être jugée déconcertante si l'on garde à l'esprit
que les Banques centrales, et donc la définition des politiques
monétaires, sont indépendantes des gouvernements sur qui
pèse cette obligation. Ce paradoxe n'est en réalité
guère gênant puisqu'aussi bien l'examen des programmes de
convergence tel qu'il est organisé par le nouveau règlement ne
suppose pas de jugement direct sur la politique monétaire menée
dans les Etats concernés.
Le règlement n'harmonise pas la présentation temporelle
des programmes de stabilité et de convergence qui doivent certes couvrir
au moins les trois années à venir mais peuvent couvrir, cette
condition étant remplie, tous les horizons temporels imaginables. Il
n'est pas certain que ce défaut d'harmonisation favorise les
comparaisons entre les politiques budgétaires des Etats membres, non
plus d'ailleurs que celles entre les décisions du Conseil ou l'exercice
par celui-ci de l'examen de la coordination des politiques budgétaires.
Compte tenu de la place de la Commission dans le dispositif, c'est elle
qui instruit même si le Conseil décide, il serait plus que
souhaitable que ses rapports soient systématiquement transmis aux
commissions compétentes des Parlements nationaux.
Le texte conserve la latitude offerte au Conseil de rendre publiques
ses recommandations lorsque le dérapage budgétaire persiste mais
il ne dit rien sur le statut des avis formulés par le Conseil sur les
programmes. Il y a là une lacune. En tout cas, il serait souhaitable
pour le débat public que les avis et recommandations du Conseil soient
systématiquement adressés aux commissions compétentes des
Parlements nationaux.
Dans ces conditions, l'objectif budgétaire retenu par le gouvernement
pour l'an prochain n'apparaît pas assez prudent. Il s'écarte
d'ailleurs significativement du programme de convergence notifié par la
France en janvier 1997.
Le programme de convergence de janvier 1997
Fondé sur une perspective de croissance moyenne de 2,5 % l'an entre 1998 et 2001, le programme de convergence décrit les objectifs du gouvernement en matière de déficit public et leur impact sur le niveau de la dette publique.
Programme de convergence - principaux résultats
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Taux de croissance du PIB (en volume) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Déficit public (en % du PIB) |
- 5,6 |
- 4,8 |
- 4,0 |
- 3,0 |
- 2,8 |
- 2,3 |
- 1,8 |
- 1,4 |
|
Dette publique (en % du PIB) |
48 ½ |
53 |
56 ½ |
58 |
59 |
59 ½ |
59 ½ |
59 |
La croissance économique
envisagée
suppose une reprise de l'activité qui serait favorisée par une
croissance dynamique de la demande étrangère adressée
à la France et par un changement de comportement des entreprises.
Celles-ci profiteraient d'un environnement financier propice pour mettre un
terme au destockage et réaliser les investissements nécessaires
au rattrapage du retard enregistré en ce domaine. Compte tenu de
l'enrichissement de la croissance en emplois, l'économie
française créerait 175.000 emplois salariés privés
en 1997 avec une croissance de 2,3 %. Pour les années 1998 à
2001, le scénario central -2,5 % de croissance annuelle- est celui
d'un rythme de croissance tendancielle. Il suppose que les partenaires
extérieurs de la France connaissent eux-mêmes une telle
croissance, que l'investissement des entreprises reste bien orienté et
que le taux d'épargne des ménages s'infléchisse un peu. Il
est à noter qu'une telle croissance ne suffit pas à combler
l'écart négatif de croissance de 3 % observé ces cinq
dernières années et qu'ainsi le chômage ne reculerait pas.
Une variante est proposée présentant un scénario de
croissance de 3 % l'an. Elle repose sur des hypothèses
d'investissement des entreprises plus favorables, sur une baisse
accentuée du taux d'épargne des ménages et sur un
environnement international plus porteur. Elle décrit l'amorce d'une
réduction du taux de chômage.
Les résultats du programme de convergence en matière de
finances publiques
sont variables selon le rythme de croissance
envisagé.
Mais, la politique budgétaire décrite par le
programme est volontariste.
Le déficit public serait, dans le scénario central, ramené
de 3 % du PIB en 1997 à 2,8, 2,3, 1,8 et 1,4 % du PIB au cours
de chacune des années suivantes. A partir de l'an 2000 la part de la
dette publique dans le PIB serait stabilisée et commencerait à se
replier.
Les recettes de l'Etat croîtraient en moyenne de 3,9 % l'an avant
réduction de l'impôt sur le revenu -soit environ 3,75 % en en
tenant compte- contre une croissance du PIB de 4,35 %.
L'élasticité des recettes serait donc inférieure à
l'unité.
Les dépenses de l'Etat resteraient sous contrôle. Elles
s'accroîtraient de 0,75 % en 1998 puis de 1,25 % l'an
au-delà. Leur élasticité par rapport à
l'évolution du PIB serait également inférieure à
l'unité.
La pression fiscale s'atténuerait donc un peu tandis que le poids des
dépenses publiques dans le PIB reculerait plus significativement.
Quant aux comptes sociaux, la croissance des recettes serait de 4,3 % l'an
en 1998-2001, ce qui suppose une évolution de leur assiette
parallèle au PIB, tandis que les dépenses ne progresseraient que
de 0,7 % en francs constants (environ 2,2 % par an en valeur). Les
dépenses d'assurance-maladie seraient stabilisées en francs
constants de même que les prestations familiales jusqu'en 2000. Les
dépenses de la branche vieillesse s'accroîtraient de 3,9 % par an
en valeur.
Moyennant l'hypothèse d'un équilibre des comptes des
administrations publiques locales et d'un maintien de l'excédent des
autres administrations autour de 0,2 point de PIB,
c'est de la
maîtrise des dépenses publiques que proviendrait principalement le
retour à une situation budgétaire meilleure
. Celui-ci serait
plus rapide si la croissance était supérieure de 0,5 point
par an à partir de 1998 comme l'illustre le tableau suivant.
En % du PIB
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Capacité de financement |
- 5,6 |
- 4,8 |
- 4,0 |
- 3,0 |
- 2,7 |
- 2,0 |
- 1,5 |
- 1,2 |
|
Dette |
48 |
52 ½ |
56 ½ |
58 |
58 ½ |
58 ½ |
58 |
57 |
Le poids de la dette publique dans le PIB serait
stabilisé plus tôt, dès 1999, et serait inférieur au
niveau atteint dans le premier scénario sous le double effet d'un
déficit un peu réduit et d'une progression plus importante du
dénominateur.
Le déficit public cumulé ne serait plus de 8,3 % du PIB mais
de 7,4 % du PIB moyennant un supplément d'allégements
fiscaux de l'ordre de 0,4 point de PIB. Les recettes seraient plus
dynamiques si bien qu'en particulier les régimes sociaux reviendraient
à l'équilibre en 1998 et dégageraient des excédents
par la suite.
Préparée dans un contexte économique supposé
plus favorable, la loi de finances pour 1998 ne manifeste pas une ambition
suffisante de redressement des finances publiques.
Les évaluations du solde structurel issues des grands organismes
économiques internationaux confirment cette assertion.
|
En points de
PIB
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Capacité de
financement des APU (déf. Maastricht)
|
|
|
|
|
|
|
Source : Rapport économique, social et financier pour 1998.
Nonobstant les estimations du ministère de l'économie et des finances, on constate que et l'OCDE et le FMI jugent que le solde structurel, qui avait été amélioré de près de deux points entre 1993 et 1997, se dégrade en 1998, signe d'une volonté insuffisante d'assainissement des finances publiques.