CHAPITRE III
DE QUELQUES SERVICES CHARGÉS DU CONTRÔLE DE LA
VIE ÉCONOMIQUE : DGCCRF ET DGI
Le ministère de l'économie et des finances est
souvent considéré comme une citadelle qui abriterait une
administration omnipotente capable de tout contrôler et de tout
décider.
Cette image, née d'une propension à la simplification, est en
tout état de cause moins que jamais justifiée.
On est aujourd'hui plus proche de la vérité en estimant que les
très importantes missions du ministère sont de plus en plus
difficilement exercées par lui.
Il n'entre pas dans le cadre de ce rapport spécial d'aller
au-delà des explications qui font ressortir le contraste entre la
complexification des tâches et les moyens mis en oeuvre.
Mais les mettre en lumière constitue à soi seul un exercice de
clarification nécessaire.
Une partie importante des difficultés rencontrées par le
ministère vient des problèmes posés par la gestion de son
personnel.
On a indiqué plus avant qu'il existait des
écarts importants
entre les emplois budgétaires et les effectifs effectivement
payés
à temps plein. Ces écarts qui peuvent
s'expliquer par le jeu naturel des recrutements qui imposent des
phénomènes de vacances sont toutefois récurrents pour un
certain nombre de services si bien que des situations structurelles de
sous-emploi semblent se produire. Il en va ainsi, en particulier, pour les
chambres régionales des comptes. En tout état de cause,
les
contraintes liées au renouvellement des effectifs ne doivent pas
être occultées d'autant qu'elles se renforceront à l'avenir
lorsque le nombre des départs en retraite s'accroîtra
.
La méthode employée depuis deux ans pour réduire le nombre
des emplois du ministère a consisté, pour l'essentiel, à
pratiquer des abattements uniformes, de l'ordre de 0,3 % en 1998, par
rapport aux emplois budgétaires des grandes directions à
réseaux du ministère.
Cette méthode uniforme peut être jugée un peu aveugle. Elle
ne tient guère compte des évolutions de moyenne période
qui avait vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre
significatif d'emplois, tandis que d'autres étaient relativement
épargnés.
Elle ne serait pas fondée sur une analyse fine des gains de
productivité potentiels de chaque service pas plus que sur le rendement
des missions.
Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des
services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre
d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des
engagements de maintien des réseaux sur le territoire.
Le niveau des effectifs des services financiers a baissé de 1,9 %
depuis 1991 (3.340 emplois). Cette évolution moyenne dissimule des
contrastes : les effectifs de la DGI, ceux du Trésor et ceux des
services d'expansion économique à l'étranger ont
décliné relativement plus que la moyenne.
Le maintien des
missions et des implantations territoriales du ministère risque de faire
apparaître peu raisonnable la poursuite des réductions d'effectifs
sur le rythme acquis depuis deux ans (- 1,3 %).
L'exemple de la
Cour des comptes, pour modeste que soit le niveau de ses effectifs, est, de ce
point de vue, particulièrement illustratif.
En outre, le ministère doit continuer à résorber l'emploi
précaire qui concerne encore 1,1 % des effectifs et qui voit des
personnels non titulaires associés à l'exercice de missions
régaliennes dans des conditions peu satisfaisantes au regard des
principes sur lesquels l'exercice de telles missions devrait être
fondé.
On peut ajouter que les conditions dans lesquelles sont modulées les
rémunérations des personnels en fonction de leur localisation sur
le territoire n'apparaissent pas optimales.
La situation des personnels
situés dans les grandes métropoles est difficile d'autant que,
bien souvent, il s'agit de fonctionnaires en début de carrière.
Il reste d'ailleurs à vérifier que les déploiements
d'efffectifs sur le territoire sont entièrement adaptés aux
missions des services.
On l'a dit, le budget des services financiers est essentiellement un budget
d'effectifs. C'est pourquoi votre rapporteur, conscient des difficultés,
entend se livrer à une étude approfondie de la gestion des
personnels du ministère dès l'an prochain.
I. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA RÉPRESSION DES FRAUDES (LA DGCCRF)
Les missions de la DGCCRF sont considérables. Mais ses services, disposant de moyens limités sont conduits à exercer des choix de priorité au sein de cette compétence très vaste.
A. DES MISSIONS VARIÉES AU SERVICE DE L'ORDRE PUBLIC ÉCONOMIQUE
Les missions de la DGCCRF sont à l'image de sa raison
sociale, nombreuses et hétérogènes mais elles ont
cependant une unité qu'on peut présenter ainsi :
la
DGCCRF est le service du ministère de l'économie et des finances
destiné à veiller au respect des règles d'ordre public
économique imposées aux marchés
. Ces règles
sont essentiellement relatives à la concurrence et à la
loyauté commerciale entre entreprises et aux relations entre entreprises
et consommateurs.
Dans le domaine de la concurrence
, la DGCCRF a pour mission
d'informer les professionnels des règles existantes et de proposer au
ministre de l'économie les mesures susceptibles d'améliorer les
conditions de la concurrence dans l'économie française.
Dans le cadre des articles 7, 8 et 10 de l'ordonnance n° 86-1243
du 1er décembre 1986
relative à la liberté des
prix et de la concurrence, elle cherche et analyse toutes les pratiques des
producteurs comme des revendeurs, susceptibles de mettre en échec le jeu
d'une libre concurrence. Ces entraves anticoncurrentielles multiples, qui
tendent à empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la
concurrence, peuvent émaner aussi bien d'actions concertées entre
professionnels d'un secteur d'activité que de clauses contractuelles qui
limitent la liberté commerciale des revendeurs (prix minimum
imposé) et de leurs suites logiques (refus de vente, conditions
discriminatoires).
La DGCCRF engage les procédures de saisine du Conseil de la concurrence
et participe aux différentes phases de la procédure d'instruction
et de décision du Conseil. Elle assure l'exécution de ses
décisions. Elle participe aussi aux différentes phases de la
procédure devant la Cour d'appel de Paris, et devant la Cour de
cassation.
Dans le cadre du titre IV de l'ordonnance du 1er décembre
précitée,
elle assure le respect des
dispositions
relatives à la transparence
(règles de facturation,
information entre professionnels sur les conditions de vente,
coopération commerciale) et
aux pratiques restrictives
(revente
à perte, prix imposés). Elle concourt le cas
échéant à l'établissement de la preuve par le juge
civil à l'occasion des litiges relatifs à des refus de vente, des
pratiques discriminatoires ou des achats liés, en intervenant à
l'instance ou en introduisant elle-même une instance comme l'y autorise
l'article 36 de l'ordonnance.
Dans le domaine du contrôle de la concentration économique,
la DGCCRF met en oeuvre les procédures prévues au
titre V de l'ordonnance du 1er décembre ;
elle
présente au ministre des propositions de saisine du Conseil de la
concurrence, elle prépare les décisions du ministre prises
après avis du Conseil de la concurrence et en assure l'exécution.
En outre, elle examine toutes les opérations de concentration qui lui
sont notifiées et prépare les décisions.
Elle intervient dans les procédures de mise en oeuvre des textes
européens relatifs au contrôle des concentrations et à la
répression des ententes et abus de position dominante,
en
particulier dans l'application nationale des articles 85 et 86 du
traité CEE pour laquelle elle a désormais directement
compétence.
Dans le domaine de la surveillance du marché
, la DGCCRF
suit de façon régulière l'évolution des
prix
des produits alimentaires sensibles (fruits et légumes, produits
laitiers et carnés, poissons frais), des prestations de service
(réparation automobile, pressing, cafés, hôtels,
restaurants) et des carburants et fioul domestique.
Elle contrôle l'application des mesures législatives ou
réglementaires.
La DGCCRF participe également beaucoup à l'action
spécifique relative à l'achat public.
La direction générale intervient dans le domaine de
l'
assistance économique aux collectivités publiques
en
contribuant à l'amélioration des conditions de passation des
marchés
et de négociation des contrats, ainsi qu'en
donnant son avis sur les prix des services publics locaux.
Sur quelques organismes intervenant dans le domaine des marchés
publics.
La commission centrale des marchés (CCM)
exerce différentes
missions en direction des acheteurs publics, des administrations de l'Etat, des
collectivités locales et de leurs établissements publics par
l'intermédiaire de son secrétariat général :
·
elle élabore la réglementation
spécifique des marchés publics
(code des marchés,
cahiers des clauses administratives et techniques générales) et
la para-réglementation y afférente (recueils de formulaires,
documents types), dans le but d'aider les acheteurs publics à
réaliser leurs achats dans le meilleur rapport qualité-prix tout
en ménageant les deniers publics ;
·
elle aide les acheteurs à déterminer les
meilleurs prix dans les
marchés négociés
en
effectuant des
enquêtes de coût de revient
et en
perfectionnant la doctrine desdites enquêtes sur un plan
interministériel ;
·
elle exerce la
tutelle des groupements de
commandes
et des groupements d'achats, en particulier de l'UGAP ;
·
elle exploite et publie les informations relatives au
recensement économique des marchés publics, établi
à partir des données recueillies par les comptables du
Trésor et met en place un système d'information économique
corrélant ces données avec les données
générales macro-économiques et sectorielles ;
·
elle participe à la définition et
à la mise en oeuvre des programmes d'ouverture des marchés sur
les plans techniques tels que la normalisation informatique et
télématique (programme EPHOS et EUROMETHODE), et de pratique des
échanges de données informatisées (EDI).
Depuis 1990, un service d'"audit" est à la disposition des acheteurs
publics de l'Etat ou des collectivités territoriales pour les aider
à analyser le fonctionnement et l'organisation de leurs services achats,
et leur proposer des adaptations dans le cadre d'un diagnostic
personnalisé.
Le secrétariat général cordonne en outre
l'activité :
- des
commissions spécialisées des marchés
,
au nombre de cinq, qui examinent les projets de marchés des
administrations de l'Etat et de leurs établissements publics à
caractère non industriel et commercial, dépassant un certain
montant. Les commissions spécialisées des marchés veillent
notamment à l'application des réglementations ;
- des
groupes permanents d'études de marchés
, qui
élaborent des documents techniques, adaptés à chaque
produit ou famille de produits, permettant aux acheteurs de bien exprimer leurs
besoins.
En outre, le secrétariat général participe aux travaux
des commissions des marchés d'entreprises publiques : RATP,
Aéroports de Paris, CEA, TDF, INA, EDF, GDF, France
Télécom, Charbonnages de France, Compagnie nationale du
Rhône, IFREMER...
Fonctionnent en outre auprès de la commission centrale des
marchés :
- la
mission interministérielle d'enquête sur les
marchés
, chargée d'enquêter sur les conditions de
régularité et d'impartialité dans lesquels sont
préparés, passés ou exécutés les
marchés de l'Etat, des établissements publics nationaux, autres
que ceux ayant le caractère industriel et commercial, des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics et
des sociétés d'économie mixte locale ;
- le
comité consultatif national de règlement amiable
des litiges
survenant en cours d'exécution des marchés de
l'Etat et de ses établissements publics qui statue en
équité.
La DGCCRF est chargée de surveiller le respect des règles de
passation des marchés publics. Ses agents participent à cet effet
au fonctionnement des commissions d'appels d'offres.
La participation de la DGCCRF aux commissions d'appels d'offres, reconnue de
longue date par le code des marchés publics, a vu son champ
élargi par la loi du 29 janvier 1993 sur la prévention de la
corruption, et celle du 8 février 1995 relative aux marchés et
délégations de service public. Elles prévoient la
présence du représentant de la DGCCRF aux commissions d'appels
d'offres en matière de délégations de services publics, de
contrats passés par les sociétés d'économie mixte
et les sociétés d'HLM, ainsi que pour les avenants
entraînant une augmentation du contrat supérieure à 5 %. La
possibilité ouverte désormais aux représentants de la
DGCCRF de faire valoir leurs observations par écrit dans le
procès-verbal de ces commissions renforce de manière
substantielle la portée des avis formulés par écrit en
matière de respect des règles de transparence et de concurrence.
Les missions exercées dans le cadre de la
répression
des fraudes
visent à garantir la qualité des produits, leur
loyauté ainsi que la sécurité des consommateurs. Elles
participent à la
mission plus générale de protection
des consommateurs.