Projet de loi de finances pour 1998 : Services financiers

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 10 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ECONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Bernard ANGELS, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 10 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

II . - SERVICES FINANCIERS

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER

LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

Les crédits des services financiers constituent les moyens de l'action du ministère de l'économie et des finances.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

Les crédits prévus pour 1998 au titre des services financiers s'élèvent à 46,5 milliards de francs, soit une augmentation de 1,5 % en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 1997. L'an dernier, le budget des services financiers avait connu une quasi-stabilisation par rapport au budget pour 1996 et aurait, à structures constantes, diminué de 1,14 %.

Pour 85,9 %, ce budget est consacré à des dépenses de personnels. La rémunération directe des personnels en activité (175.856 emplois) constitue à elle seule 58,9 % du total du budget, soit 27,4 milliards de francs.

Budget des services financiers

Tableau récapitulatif

	1998	1997 ^(1)	Part dans le total	Variation 1998/1997
Titre III - Moyens des services
Rémunérations des personnels	27.445,9	27.134,8	59 %	1,1 %
Pensions	10.574,5	10.254,5	22,7 %	3,1 %
Charges sociales	1.960,7	1.837,1	4,2 %	6,7 %
Sous-total personnel	39.981,1	39.226,4	85,9 %	1,9 %
Autres (matériels, entretien)	5.823,4	6.010,2	12,5 %	- 3,1 %
Total titre III	45.804,5	45.236,6	98,4 %	1,2 %
Titre IV - Interventions publiques	292,1	325,1	0,6 %	- 10,1 %
Total dépenses ordinaires	46.096,6	45.561,7	99 %	1,2 %
Titre V - Investissements de l'Etat
(AP)	(353,7)	(416,8)		- 15,1 %
(CP)	450,7	287,3	1 %	56,9 %
TOTAL GENERAL	46.547,3	45.849,0	100 %	1,5 %

(1) Projet de loi de finances.

Appréciée en moyenne période -1992 à 1998-, l'évolution des crédits des services financiers apparaît marquée par une maîtrise des dépenses qui ont augmenté de l'ordre de 1,1 % par an.

Sur cette période, la croissance des dépenses du titre III a été très modérée- + 1,6 % l'an - tandis que les dépenses d'intervention et d'investissement se sont considérablement repliées.

Cependant, l'examen du budget initial des services financiers est insuffisant pour appréhender la réalité des moyens dont disposent réellement les services en raison de la pratique coutumière d'importants rattachements de fonds de concours et de l'existence de comptes extrabudgétaires dans certaines directions des ministères (voir infra).

B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

L'ensemble des charges de personnel progresserait de 1,9 % en 1998 contre une augmentation de 0,3 % l'an dernier.

Parmi ces dépenses, il faut distinguer :

- les dépenses au titre des personnels en activité qui s'accroissent de 1,1 % en niveau,

- des dépenses de pensions dont l'augmentation est sensiblement plus rapide (3,1 %) et qui absorbent une part toujours croissante des dépenses de personnel (26,4 % contre 26,1 % l'an dernier).

L'évolution des dépenses liées au personnel provient, pour l'essentiel, des deux mouvements contraires suivants :

- un effet dynamique du glissement vieillesse technicité et des revalorisations salariales de 1997 (+ 1 %) qui jouent en année pleine ;

- une économie d'une soixantaine de millions de francs résultant des mesures de suppression d'emplois.

Variation des emplois entre 1996 et 1998

	1996	1997	1998	1998/1997 en niveau	1998/1997 en %
Administration centrale	7.311	7.236	7.194	- 42	- 0,5
Services financiers à l'étranger	110	108	108	0	0
Juridictions financières	1.653	1.639	1.639	0	0
Trésor public	55.008	54.577	54.445	- 132	- 0,2
DGI	79.460	78.835	78.607	- 228	- 0,3
Douanes et droits indirects	20.317	20.150	20.090	- 60	- 0,3
Expansion économique à l'étranger	1.216	1.187	1.168	- 19	- 1,6
INSEE	6.793	6.754	6.720	- 34	- 0,5
DGCCRF	3.746	3.715	3.705	- 10	- 0,3
Service de la redevance	1.531	1.501	1.471	- 30	- 2
Autres	685	709	709	0	0
TOTAL	177.830	176.411	175.856	- 555	- 0,3

Le tableau ci-dessus récapitule l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 1998.

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers avaient diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 était marquée par une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités.

Les principales évolutions portant sur les emplois se répartissaient ainsi :

- Administration centrale - 8

- Trésor public + 100

- Direction générale des impôts + 400

- Direction générale des douanes - 239

- Expansion économique - 10

- Cour des Comptes et les Chambres + 10

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle se traduisait par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique en 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions d'emplois s'élèverait à 555 unités, soit - 0,3 %.

En 1997, les principales évolutions avaient été les suivantes :

Administration centrale - 75

- Trésor public - 431

- Direction générale des impôts - 625

- Direction générale des douanes et des
droits indirects - 167

- Expansion économique à l'étranger - 29

- INSEE - 39

- Cour des comptes et chambres régionales
des comptes - 14

Les principales évolutions pour 1998 concernent :

- l'Administration centrale - 42

- le Trésor public - 132

- la Direction générale des impôts - 228

- la Direction générale des douanes
et droits indirects - 60

- l'Expansion économique à l'étranger - 19

- l'INSEE - 34

Ces mouvements d'effectifs ne sont pas entièrement cohérents avec les situations réelles d'emploi qu'on peut observer.

Ventilation de l'évolution des effectifs réels 1994-1995

	Effectifs équivalent temps plein	au 31 décembre 1994	Effectifs équivalent temps plein (A)	au 31 décembre 1995 (B)	Effectifs budgétaires au 31-12-96	Effectifs réels payés en EATP au 31-12-96	Ecarts
	Budgétaires	Réels payés	Budgétaires	Réels payés
Administration centrale et corps des contrôles économiques et financiers	7.729	7.527	7.725	7.657	7.492	7.206,7	- 258,3
Inspection générale des finances	110	98	110	102	110	102,0	- 8
Cour des comptes	453	445	453	449	472	468,8	- 3,2
Chambres régionales des comptes	1.190	1.107	1.190	1.126	1.167	660,1	- 506,9
Services déconcentrés du Trésor	54.921	54.921	54.908	54.904	54.577	55015,4	+ 438,4
Service de la redevance	1.531	1.483	1.531	1.473	1.501	1.475,7	- 25,3
Direction générale des impôts	80.771	79.985	79.229	79.067	78.835	79.231,0	+ 396
Direction générale des douanes et droits indirects	19.074	18.802	20.556	20.006	20150	20097,2	- 52,8
Services financiers à l'étranger	112	94	110	91	108	89,0	- 19
Institut national de la statistique et des études économiques	6.806	6.596	6.795	6.583	6.754	6.558,6	- 195,9
Service de l'expansion économique à l'étranger et directions régionales du commerce extérieur	1.246	1.105	1.226	1.116	1.187	1.116,0	- 71
Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes	3.748	3.707	3.746	3.743	3.715	3.693,2	- 21,8
TOTAL	177.691	175.870	177.579	176.317	176.411	176.057,2	- 353,8

Des phénomènes de sur-emploi caractérisent certaines grandes directions. Ils s'expliquent principalement par le développement du temps partiel. A l'inverse, certains services sont en situation de sous-emploi (v. infra).

C. LES AUTRES DÉPENSES

Les dépenses de fonctionnement courant atteindraient 5,2 milliards de francs et se replieraient de l'ordre de 5,8%.

Les subventions de fonctionnement , avec 109,8 millions de francs diminueraient de 32,1 %.

Les dépenses d'interventions sont à nouveau en fort repli : - 10,1 % par rapport à 1997, après une baisse de 8,9 % l'an dernier. Elles s'élèvent à 292,1 millions de francs.

Les dépenses d'investissement augmentent de 56,9 % après une chute de 29 % l'an dernier succédant à une baisse de 23,4 % en 1996.

Les crédits prévus pour assurer la politique d'investissement du ministère s'élèvent à 450,7 millions de francs, soit 1 % de l'ensemble du budget.

II. EVOLUTION COMPARATIVE PAR AGRÉGAT

Le tableau ci-après retrace la structure des services financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.

La place du Trésor public - les services extérieurs de la direction de la comptabilité publique - et de la direction générale des impôts (DGI) est prépondérante avec plus de la moitié des crédits.

Le budget des services financiers est bien avant tout le budget des services déconcentrés du ministère.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)

	Dotation 1998	Dotation 1997	Part dans le total
Administration générale et dotations communes	13.829,9	13.401,7	29,7 %
Cour des Comptes et chambres régionales des comptes	521,7	515,5	1,1 %
Trésor public	10.193	10.046,6	21,9 %
Direction générale des impôts	13.835,5	13.864,6	29,7 %
Direction générale des douanes et des droits indirects	4.300,7	4.209,9	9,2 %
INSEE	1.678,6	1.564,9	3,6 %
Service de l'expansion économique à l'étranger	1.206,2	1.253,5	2,7 %
DGCCRF	981,7	983,3	2,1 %
TOTAL	46.547,3	45.849,0	100 %

III. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1997

A. LES ARRÊTÉS D'ANNULATION DE CRÉDITS

Deux arrêtés d'annulation de crédits sont venus en cours d'année réduire les moyens des services financiers.

Le premier, celui du 9 juillet 1997 , a procédé à l'annulation de 311,7 millions de francs de crédits , dont 304,1 millions sur le titre III, le reste portant sur les crédits du titre IV.

L'essentiel des réductions de crédits a consisté à amputer les moyens consacrés aux dépenses d'informatique pour une centaine de millions de francs, soit environ 1/6ème des crédits initialement ouverts, et à réduire de l'ordre de 200 millions de francs les sommes consacrées aux dépenses de matériel et de fonctionnement courant.

Le second arrêté du 19 novembre 1997 a porté sur les moyens voués aux opérations d'investissements du ministère.

Les crédits de paiement ont été réduits de 73,1 millions de francs , soit une proportion considérable -25,5 %- des dotations prévues et les autorisations de programme ont subi une amputation de 326,9 millions de francs, soit près de 75 % des autorisations ouvertes en loi de finances initiale.

Ce dernier dispositif qui traduit une volonté de réduire très sévèrement les équipements du ministère fait apparaître un peu théorique le niveau des autorisations de programme fixé dans le projet de loi de finances pour 1998.

B. LES ARRÊTÉS DE RATTACHEMENT DE FONDS DE CONCOURS

Le tableau récapitulatif des ouvertures de crédits de fonds de concours paru au journal officiel du 5 novembre dernier indique les rattachements opérés au cours du mois de septembre qui se sont élevés à 93,8 millions de francs.

Les rattachement de fonds de concours devraient s'élever, en année pleine, à la somme minimale de 11,1 milliards de francs.

Il y a là plus qu'une adaptation aux conditions de l'exécution, une pratique budgétaire qui altère la portée de l'examen du budget initial des services financiers.

CHAPITRE II

UN BUDGET PROBLÉMATIQUE

Le budget des services financiers impose qu'un effort de sincérité budgétaire soit entrepris car, entre le budget tel qu'il apparaît dans le projet de loi de finances initial et le budget réellement disponible, il existe un écart considérable . Le total des modifications administratives représente près de la moitié du budget initial. Cet écart tient principalement à deux phénomènes exposés dans le rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget pour 1995 :

- le rattachement de fonds de concours ;

- l'existence de comptes hors budget.

1. L'essentiel des montants indiqués à cette ligne correspond à des transferts, dont on rappelle qu'ils "modifient la détermination du service responsable de l'exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière...", des crédits de pension du budget des services financiers vers le budget des charges communes géré par le même ministère.

Source : Cour des Comptes

I. LES PRINCIPALES CAUSES DE L'ÉCART

A. LES FONDS DE CONCOURS

Entre 1992 et 1995, le montant des fonds de concours a constamment dépassé 10 milliards de francs.



Source : Rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget de 1995.

La Cour des Comptes évalue la proportion des dépenses des services financiers financées sur fonds de concours en indiquant :

" En masse, les fonds de concours rattachés à l'exercice 1995 représentent 22,8 % des crédits nets ". Ils représentent par ailleurs 23,9 % en dépenses réelles.

Elle souligne en outre la nature des rattachements opérés.

Source : Cour des comptes

Les fonds de concours ouverts en 1995 se sont répartis comme suit :

- 56 % au titre des rémunérations d'activité des personnels ;

- 2 % au titre des charges sociales ;

- 31,2 % pour des dépenses de matériel et de fonctionnement ;

- 10,8 % pour des dépenses diverses dont 5,4 % pour financer des investissements exécutés par l'Etat.

La comparaison des dotations initiales et des rattachements de fonds de concours permet de juger de la contribution des fonds de concours au financement des différents moyens.



Le tableau suivant retrace les rattachements de "fonds de concours" pour 1996 et les prévisions de rattachements pour 1997 et 1998.

Montant en CP

	1996	1997 ^1	1998 ^1
DÉPENSES ORDINAIRES
Titre III - Moyens des services
Sous-total personnel	6.554.177.130	6.691.261.550	6.810.524.741
Sous-total fonctionnement	3.830.701.008	3.815.276.868	3.908.663.585
Sous-total titre III	10.384.878.138	10.506.538.418	10.719.188.326
Titre IV - Interventions 42-80	0	nd	nd
Sous-total titre IV	0
Total dépenses ordinaires	10.384.878.138	10.506.538.418	10.719.188.326
DÉPENSES EN CAPITAL
Titre V - Investissements 57-90	573.656.947	575.460.000	572.510.000
Total budget	10.958.535.085	11.078.998.418	11.291.698.326

1. Prévisions

La structure des rattachements prévus pour 1998 serait la suivante : 60,3 % des "fonds de concours" (6,8 milliards de francs) viendrait abonder les crédits salariaux du ministère ; 34,6 % (3,9 milliards de francs) du total accroîtrait les moyens de fonctionnement ; le reste, 5,1 % (572,5 millions de francs), serait destiné à accroître les moyens réservés aux investissements.

B. LES COMPTES EXTRABUDGÉTAIRES :

Une série de comptes extrabudgétaires sont traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans le tableau qui suit :

Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique
466-1711	Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)
466-1712	Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)
466-1761) 466-1762)	Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie
466-21	Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux
Comptes rattachés à la Direction générale des impôts
466-223	Cadastre-service départemental
466-224	Cadastre-service central
466-226	Hypothèques
Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects
466-24	Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations notamment.

Le tableau qui suit retrace l'évolution des dépenses de ces comptes hors "masse des douanes" et "crédits du compte 451".

Les sommes recensées représentaient, en 1994, 0,6 % des dépenses de personnel et 3 % de celles de fonctionnement.

Elles n'épuisent pas le montant des dépenses extrabudgétaires, auxquelles il faudrait ajouter les dépenses de la Masse des douanes et du compte 451, ainsi qu'un montant de dépenses non comptabilisées au sujet duquel la Cour des comptes rappelait, dans son rapport sur l'exécution du budget pour 1995 :

" Une partie non négligeable des indemnités versées à certains personnels des services financiers n'est pas comptabilisée comme dépense, hormis une centralisation statistique annuelle. En 1994, elles concernaient un montant de 724 millions environ , soit 10 % des indemnités totales. Il s'agit de sommes encaissées directement par les agents, pour environ 560 millions au titre de remises et commissions de la collecte de l'épargne, pour environ 140 millions au titre de conseil aux collectivités locales et pour une somme d'environ 30 millions (apparaissant avec d'autres recettes aux Charges Communes) au titre des indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés ".

Au total, le montant des dépenses extrabudgétaires des services financiers se serait élevé, en 1994, hors masse des douanes et "compte 451", à 1.184,7 milliards de francs, se répartissant entre des dépenses indemnitaires pour 900,2 millions de francs et des crédits affectés au fonctionnement des services pour 284,5 millions de francs.

Une estimation précise des recettes et dépenses extrabudgétaires pour l'année 1996 pourrait et devrait être fournie. Elle suppose que les réponses aux questionnaires retracent le détail des opérations de tous les comptes et, tout particulièrement du compte 451 pour lequel seules des indications de soldes ont été communiquées à votre rapporteur.

*

* *

Pour 1994, le cumul des fonds de concours et des crédits extrabudgétaires ayant fait l'objet d'un recensement se serait élevé à près de 11,8 milliards de francs, soit 26,8 % de l'autorisation budgétaire initiale.

Ces pratiques ne vont pas sans poser de sérieux problèmes juridiques dans un domaine où la transparence s'impose.

II. DE QUELQUES PROBLÈMES POSÉS PAR CES MÉTHODES

A. LE DÉFAUT D'ÉVALUATION DES FONDS DE CONCOURS EN LOI DE FINANCES INITIALE EST PEU JUSTIFIÉ

Cette situation peut s'expliquer pour les fonds de concours dont le versement dépend d'une intention libérale affectée par nature d'une part d'incertitude.

Elle ne paraît pas justifiée pour les fonds de concours qui, du fait des conditions de leur versement et de leur rattachement, présentent des caractéristiques telles que leur évaluation soit possible sans risque majeur d'erreur.

Or, tel est le cas pour la plupart des fonds de concours alimentant le budget des services financiers.

B. CERTAINES RESSOURCES DE PAR LEUR NATURE NE PEUVENT PAS ÊTRE CONSIDÉRÉES COMME DES FONDS DE CONCOURS

Il en va d'abord ainsi du prélèvement sur le produit des impositions locales ("crédits de l'article 6") .

L'intitulé du prélèvement ne doit pas tromper sur sa nature : il n'est en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus. En réponse à une question posée sur ce sujet par la commission des finances du Sénat, la Cour des Comptes a pu estimer que " la rémunération des opérations d'assiette et de recouvrement peut être considérée comme une imposition et non comme une redevance pour service rendu".

Ce prélèvement est, en effet, recouvré auprès du contribuable local sur la base d'un taux de 4,4 % appliqué à la quotité d'impôts directs locaux due par lui. Il ne s'agit pas d'une contribution versée par les collectivités locales à raison d'une éventuelle prestation de service dont elles bénéficieraient de la part de l'administration des finances.

Il est d'ailleurs heureux que cette dernière conception ne prévale pas : elle est, en effet, porteuse d'éléments de désintégration de la mission régalienne d'assiette et de recouvrement de l'impôt. La promouvoir reviendrait à remettre en cause le rôle de l'Etat en la matière avec un Etat régalien lorsqu'il s'agirait des impositions nationales et un Etat fermier général lorsqu'il s'agirait des impositions locales.

Il entre dans les missions normales de l'administration des finances d'asseoir et de recouvrer l'impôt local comme c'est sa mission de procéder à ces opérations pour l'Etat. Il est alors naturel que cette mission soit financée sur la base d'un prélèvement sans contrepartie directe et non sur le fondement d'une redevance pour service rendu.

Outre les graves questions de principe qu'une logique différente susciterait il faut, à titre accessoire, souligner qu'elle poserait une série de problèmes financiers très ardus . On sait que le tarif des redevances doit obéir à un principe de proportionnalité entre leur niveau et le coût des services dont elles sont censées constituer la contrepartie directe. Il faut donc, pour fixer ces tarifs, et la jurisprudence des juridictions administratives est sur ce point très exigeante, procéder à une identification précise des coûts, qui exclut toute référence à des données forfaitaires, ce qui suppose de disposer d'une comptabilité analytique détaillée. Il faut en autre procéder à une imputation des coûts adaptée ce qui suppose, à son tour, des traitements comptables complexes en ce qui concerne en particulier le sort des immobilisations dont seule la partie utile peut être incorporée dans les assiettes des redevances. Ces contraintes ajoutées à l'extrême diversité des situations locales des services de l'administration des finances rendent illusoire l'idée selon laquelle on pourrait considérer la perception des impôts locaux comme un service rendu par l'Etat justifiant une rémunération par voie de redevance.

Dans ces conditions, il est sage d'éviter toute construction intellectuelle s'éloignant par trop de la réalité et de reconnaître que le prélèvement dont s'agit a toutes les caractéristiques d'une imposition.

Dans ces conditions, le traitement budgétaire hybride du produit de ce prélèvement obligatoire paraît insatisfaisant.

On sait en effet que la loi de finances initiale comporte d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit induit une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement est considérée comme un fonds de concours.

Pour 1996, l'enveloppe ainsi traitée s'était élevé à 4.987 millions de francs, le produit inscrit en recettes du budget général de l'Etat s'élevant à 9,4 milliards de francs.

Compte tenu de la nature du prélèvement étudié, il semble qu' une stricte application des règles budgétaires devrait conduire à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat.

Cette solution aurait le mérite de remédier aux problèmes de lisibilité posés par la situation actuelle qui, en éclatant le produit de la taxe, ne favorise par le contrôle de son évolution. Elle contribuerait également à une évaluation plus fidèle des recettes fiscales de l'Etat ^{1( * )} .

Les problèmes pratiques posés par cette solution d'orthodoxie budgétaire ne se manifesteraient que pour autant qu'elle se traduirait par une banalisation de l'ensemble de la recette et par un changement de la nature des dépenses financées. C'est la responsabilité du gouvernement d'éviter qu'un tel phénomène se produise.

La nature du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948) pose des difficultés analogues.

Il est fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948 qui constitue à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Cette situation a retenu depuis trois ans l'attention de la commission des finances du Sénat.

Au cours de la séance publique du 27 novembre 1995, l'attention du ministre du budget avait été appelée sur le "caractère incertain et quelque peu obsolète du fondement juridique de l'article 5 de cette loi de 1948, qui n'est pas en complète cohérence avec les principes de l'ordonnance de 1959, ainsi que sur l'effort qui serait justifié, et pour lequel il est normal, d'ailleurs, que les assemblées et le Gouvernement coopèrent, pour ramener au principe budgétaire ordinaire le traitement de ce prélèvement sur le produit des redressements fiscaux".

En réponse, le ministre du budget avait indiqué : "Quant aux recettes de l'article 5 de la loi de 1948, en vertu du nouvel article 68 quater ^{2( * )} , elles seront récapitulées dans le "jaune" qui donne l'état récapitulatif des crédits des fonds de concours. Je considère que c'est un progrès très important dans le domaine de la transparence. Ce n'est peut-être pas suffisant et nous devons maintenant envisager les modalités pratiques. Nous sommes tout à fait disposés à y travailler lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 1997, en étroite coordination avec les rapporteurs intéressés, tant de l'Assemblée nationale que du Sénat...".

Ce débat s'était instauré après le vote par l'Assemblée nationale d'une disposition appelée à devenir l'article 111 de la loi de finances pour 1996 aux termes duquel : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours".

La commission des finances du Sénat, tout en admettant que l'adoption de cette disposition était constitutive d'un progrès avait alors considéré qu'elle ne levait, à l'évidence, pas les interrogations sur la validité de la loi de 1948 et ne pouvait dès lors être considérée autrement que comme une solution offrant une amélioration transitoire par rapport à la situation antérieure à son adoption.

Il apparaît en particulier que les principes constitutionnels qui inspirent notre droit budgétaire, prohibent les prélèvements sur recettes effectués pour couvrir des dépenses de l'Etat, comme a pu le rappeler le Conseil constitutionnel dans une décision déjà ancienne puisque datant de 1982 (n° 82-154 DC du 29 décembre 1982).

Aucun progrès réel n'a, depuis, été apporté à la résolution des problèmes pendants.

Il y a lieu de le regretter et de souhaiter que dès l'année prochaine, des solutions définitives interviennent.

Sur ce sujet, deux remarques doivent être faites:

La récapitulation dans le "jaune" portant "Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours" ne suffit pas à résoudre les problèmes posés par les fonds de concours qui y figurent.

Le "jaune" est sans doute un élément utile d'information pour le Parlement mais, d'une part, l'inscription de certains crédits dans ce document plutôt que dans le budget initial ne se justifie pas -v. supra- et, d'autre part, les évaluations qui y figurent manquent de lisibilité. Les "crédits d'articles" y sont agrégés à l'ensemble des fonds de concours et leur montant n'est rappelé explicitement que pour l'année n - 2. Il manque à ce document l'évaluation des "voies et moyens" disponible pour les recettes du budget général. L'assiette des crédits d'articles est nettement plus dynamique que le produit des recettes du budget général. L'estimation du produit du contrôle fiscal et des impositions locales directes pour 1998 en témoigne.

Dans ces conditions, le "jaune" qui est construit sur des hypothèses conventionnelles pourrait privilégier un affichage des recettes et des "crédits d'articles" affecté d'une certaine sous-estimation de ces ressources et moyens.

L'existence des comptes extrabudgétaires semble assise sur des bases légales incertaines et n'est pas conforme aux principes de notre droit budgétaire.

C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de l'Assemblée nationale, avait été voté l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui dispose : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général".

Votre commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un progrès. Cependant, ayant fait remarquer que cet article ne régirait pas les fonds de concours à proprement parler, elle avait exprimé le voeu que la solution prévue pour les crédits extrabudgétaires soit étendue aux vrais fonds de concours, c'est-à-dire aux versements correspondant à la définition de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et être informé des mesures prises pour assurer l'effectivité d'un dispositif que, par sous-amendement, le Gouvernement avait souhaité étendre à l'ensemble des administrations d'Etat.

Ces voeux n'ont pas reçu satisfaction lors du projet de loi de finances pour 1997 , ce qui était, pour le moins, peu admissible.

On peut se réjouir que soit désormais programmé un certain nombre de régularisations :

- la transformation de la Masse des douanes gérée jusqu'alors de façon extrabudgétaire en établissement public devrait déboucher sur la suppression du compte 466-224 ;

- la suppression du compte 466-21 d'opération d'encaissement et répartition des remises et commissions sur emprunts et émissions des correspondants nationaux du Trésor ;

- la régularisation progressive du compte 466-17, "Frais de services des comptables du Trésor".

Selon l'administration, une partie du reste des sommes à régulariser devrait l'être à l'occasion des prochains budgets. Il s'agit des comptes :

466-266 concernant les hypothèques ;

466-223 et 466-224 concernant le cadastre,

ainsi que les résidus des comptes 466-17 concernant les frais des services des comptables du Trésor.

La régularisation opérée en ce qui concerne la Masse des douanes consisterait à la doter d'une personnalité juridique puisqu'un établissement public administratif serait créé qui permettrait de rattacher ses opérations à une structure distincte de l'Etat.

On rappelle que la Masse des douanes dont l'origine est historique gère un parc immobilier de 4.600 logements dans des conditions juridiques fragiles du fait de l'absence de personnalité morale de la Masse. De cette situation, il résulte qu'en l'état, les droits et obligations issus des activités de la Masse sont imputables à l'Etat. Le problème vient de ce qu'ils ne sont pas retracés dans les comptes de ce dernier.

Or, les dépenses de la Masse auraient atteint quelque 134,6 millions de francs en 1997, se répartissant comme indiqué ci-dessous. :

Masse des douanes

Compte de gestion 1996

Solde en caisse au 31.12.1995		21.221.265,64
A. Recettes
I - Investissement	25.325.454,33
II - Budget de fonctionnement
a - Fonctionnement	69.494.034,53	136.209.614,76
b - Trésorerie	34.167.380,53
III - Mouvements de fonds	7.219.745,37
B. Dépenses
I - Investissements	27.195.032,34
II - Budget de fonctionnement
a - Fonctionnement	64.368.700,59	134.637.487,15
b - Trésorerie	36.107.609,60
III - Mouvements de fonds	6.966.144,62
Solde en caisse au 31.12.1996		22.790.393,25

La régularisation entreprise semble conforme à la lettre de l'article 110 de la loi de finances pour 1996 puisque cet article ne visant que les administrations d'Etat on peut considérer que l'instauration d'un établissement public autonome fait sortir la Masse des douanes de son champ d'application . Elle s'accompagne en outre d'une normalisation de l'imputation budgétaire des dépenses du budget consacrées à abonder les moyens de la Masse qui, autrefois rattachée aux chapitres des charges sociales (33-61), seraient traitées en 1998 en tant que subvention de fonctionnement (36-10). Le niveau de cette subvention serait de 8 millions de francs. Il faudra, à l'avenir, apprécier son bien-fondé, en s'interrogeant notamment sur sa contribution à la poursuite de l'objet social du nouvel établissement public.

Les autres régularisations qui seraient entreprises reposent sur les mécanismes qui doivent être étudiés en détail , ce qui suppose que l'administration complète l'information transmise à votre rapporteur. Celui-ci pourra alors porter un jugement complet sur les procédures choisies.

L'Assemblée nationale a adopté, au cours de la discussion du budget des services financiers, un amendement visant à réintégrer, à partir de l'exercice budgétaire 1999, les recettes des comptes 466-223, 466-224 et 466-226 dans le budget général et à rattacher les crédits correspondants au budget des services financiers. Cette disposition, qui manifestait une louable intention, a posé à la commission des finances du Sénat un certain nombre de problèmes -v. infra- qui ont justifié que celle-ci adopte un amendement de suppression de l'article 63 ter introduit par l'Assemblée nationale.

En l'état, on doit, se félicitant des intentions affichées, continuer à être vigilant sur le déroulement des processus qui ont été entamés et souhaiter qu'ils soient complétés par la prise en considération de comptes importants -le compte 451 en particulier- pour lesquels aucun plan de réintégration n'a, semble-t-il, jusqu'à présent été élaboré.

Votre rapporteur souhaite, par ailleurs, rappeler que l'article 110 concerne l'ensemble des administrations d'Etat . Il s'interroge sur la portée de cette disposition dans les administrations autres que celles des services financiers. Il souhaite que le concours de tous, organes parlementaires, services des ministères concernés et du ministère de l'économie et des finances en particulier dont c'est la tâche que de maîtriser les fonds publics, Cour des comptes, permette de dresser un bilan nécessaire.

CHAPITRE III

DE QUELQUES SERVICES CHARGÉS DU CONTRÔLE DE LA VIE ÉCONOMIQUE : DGCCRF ET DGI

Le ministère de l'économie et des finances est souvent considéré comme une citadelle qui abriterait une administration omnipotente capable de tout contrôler et de tout décider.

Cette image, née d'une propension à la simplification, est en tout état de cause moins que jamais justifiée.

On est aujourd'hui plus proche de la vérité en estimant que les très importantes missions du ministère sont de plus en plus difficilement exercées par lui.

Il n'entre pas dans le cadre de ce rapport spécial d'aller au-delà des explications qui font ressortir le contraste entre la complexification des tâches et les moyens mis en oeuvre.

Mais les mettre en lumière constitue à soi seul un exercice de clarification nécessaire.

Une partie importante des difficultés rencontrées par le ministère vient des problèmes posés par la gestion de son personnel.

On a indiqué plus avant qu'il existait des écarts importants entre les emplois budgétaires et les effectifs effectivement payés à temps plein. Ces écarts qui peuvent s'expliquer par le jeu naturel des recrutements qui imposent des phénomènes de vacances sont toutefois récurrents pour un certain nombre de services si bien que des situations structurelles de sous-emploi semblent se produire. Il en va ainsi, en particulier, pour les chambres régionales des comptes. En tout état de cause, les contraintes liées au renouvellement des effectifs ne doivent pas être occultées d'autant qu'elles se renforceront à l'avenir lorsque le nombre des départs en retraite s'accroîtra .

La méthode employée depuis deux ans pour réduire le nombre des emplois du ministère a consisté, pour l'essentiel, à pratiquer des abattements uniformes, de l'ordre de 0,3 % en 1998, par rapport aux emplois budgétaires des grandes directions à réseaux du ministère.

Cette méthode uniforme peut être jugée un peu aveugle. Elle ne tient guère compte des évolutions de moyenne période qui avait vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre significatif d'emplois, tandis que d'autres étaient relativement épargnés.

Elle ne serait pas fondée sur une analyse fine des gains de productivité potentiels de chaque service pas plus que sur le rendement des missions.

Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des engagements de maintien des réseaux sur le territoire.

Le niveau des effectifs des services financiers a baissé de 1,9 % depuis 1991 (3.340 emplois). Cette évolution moyenne dissimule des contrastes : les effectifs de la DGI, ceux du Trésor et ceux des services d'expansion économique à l'étranger ont décliné relativement plus que la moyenne. Le maintien des missions et des implantations territoriales du ministère risque de faire apparaître peu raisonnable la poursuite des réductions d'effectifs sur le rythme acquis depuis deux ans (- 1,3 %). L'exemple de la Cour des comptes, pour modeste que soit le niveau de ses effectifs, est, de ce point de vue, particulièrement illustratif.

En outre, le ministère doit continuer à résorber l'emploi précaire qui concerne encore 1,1 % des effectifs et qui voit des personnels non titulaires associés à l'exercice de missions régaliennes dans des conditions peu satisfaisantes au regard des principes sur lesquels l'exercice de telles missions devrait être fondé.

On peut ajouter que les conditions dans lesquelles sont modulées les rémunérations des personnels en fonction de leur localisation sur le territoire n'apparaissent pas optimales. La situation des personnels situés dans les grandes métropoles est difficile d'autant que, bien souvent, il s'agit de fonctionnaires en début de carrière.

Il reste d'ailleurs à vérifier que les déploiements d'efffectifs sur le territoire sont entièrement adaptés aux missions des services.

On l'a dit, le budget des services financiers est essentiellement un budget d'effectifs. C'est pourquoi votre rapporteur, conscient des difficultés, entend se livrer à une étude approfondie de la gestion des personnels du ministère dès l'an prochain.

I. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA RÉPRESSION DES FRAUDES (LA DGCCRF)

Les missions de la DGCCRF sont considérables. Mais ses services, disposant de moyens limités sont conduits à exercer des choix de priorité au sein de cette compétence très vaste.

A. DES MISSIONS VARIÉES AU SERVICE DE L'ORDRE PUBLIC ÉCONOMIQUE

Les missions de la DGCCRF sont à l'image de sa raison sociale, nombreuses et hétérogènes mais elles ont cependant une unité qu'on peut présenter ainsi : la DGCCRF est le service du ministère de l'économie et des finances destiné à veiller au respect des règles d'ordre public économique imposées aux marchés . Ces règles sont essentiellement relatives à la concurrence et à la loyauté commerciale entre entreprises et aux relations entre entreprises et consommateurs.

Dans le domaine de la concurrence , la DGCCRF a pour mission d'informer les professionnels des règles existantes et de proposer au ministre de l'économie les mesures susceptibles d'améliorer les conditions de la concurrence dans l'économie française.

Dans le cadre des articles 7, 8 et 10 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, elle cherche et analyse toutes les pratiques des producteurs comme des revendeurs, susceptibles de mettre en échec le jeu d'une libre concurrence. Ces entraves anticoncurrentielles multiples, qui tendent à empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la concurrence, peuvent émaner aussi bien d'actions concertées entre professionnels d'un secteur d'activité que de clauses contractuelles qui limitent la liberté commerciale des revendeurs (prix minimum imposé) et de leurs suites logiques (refus de vente, conditions discriminatoires).

La DGCCRF engage les procédures de saisine du Conseil de la concurrence et participe aux différentes phases de la procédure d'instruction et de décision du Conseil. Elle assure l'exécution de ses décisions. Elle participe aussi aux différentes phases de la procédure devant la Cour d'appel de Paris, et devant la Cour de cassation.

Dans le cadre du titre IV de l'ordonnance du 1er décembre précitée, elle assure le respect des dispositions relatives à la transparence (règles de facturation, information entre professionnels sur les conditions de vente, coopération commerciale) et aux pratiques restrictives (revente à perte, prix imposés). Elle concourt le cas échéant à l'établissement de la preuve par le juge civil à l'occasion des litiges relatifs à des refus de vente, des pratiques discriminatoires ou des achats liés, en intervenant à l'instance ou en introduisant elle-même une instance comme l'y autorise l'article 36 de l'ordonnance.

Dans le domaine du contrôle de la concentration économique, la DGCCRF met en oeuvre les procédures prévues au titre V de l'ordonnance du 1er décembre ; elle présente au ministre des propositions de saisine du Conseil de la concurrence, elle prépare les décisions du ministre prises après avis du Conseil de la concurrence et en assure l'exécution. En outre, elle examine toutes les opérations de concentration qui lui sont notifiées et prépare les décisions.

Elle intervient dans les procédures de mise en oeuvre des textes européens relatifs au contrôle des concentrations et à la répression des ententes et abus de position dominante, en particulier dans l'application nationale des articles 85 et 86 du traité CEE pour laquelle elle a désormais directement compétence.

Dans le domaine de la surveillance du marché , la DGCCRF suit de façon régulière l'évolution des prix des produits alimentaires sensibles (fruits et légumes, produits laitiers et carnés, poissons frais), des prestations de service (réparation automobile, pressing, cafés, hôtels, restaurants) et des carburants et fioul domestique.

Elle contrôle l'application des mesures législatives ou réglementaires.

La DGCCRF participe également beaucoup à l'action spécifique relative à l'achat public.

La direction générale intervient dans le domaine de l' assistance économique aux collectivités publiques en contribuant à l'amélioration des conditions de passation des marchés et de négociation des contrats, ainsi qu'en donnant son avis sur les prix des services publics locaux.


Sur quelques organismes intervenant dans le domaine des marchés publics.

La commission centrale des marchés (CCM) exerce différentes missions en direction des acheteurs publics, des administrations de l'Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics par l'intermédiaire de son secrétariat général :


· elle élabore la réglementation spécifique des marchés publics (code des marchés, cahiers des clauses administratives et techniques générales) et la para-réglementation y afférente (recueils de formulaires, documents types), dans le but d'aider les acheteurs publics à réaliser leurs achats dans le meilleur rapport qualité-prix tout en ménageant les deniers publics ;


· elle aide les acheteurs à déterminer les meilleurs prix dans les marchés négociés en effectuant des enquêtes de coût de revient et en perfectionnant la doctrine desdites enquêtes sur un plan interministériel ;


· elle exerce la tutelle des groupements de commandes et des groupements d'achats, en particulier de l'UGAP ;


· elle exploite et publie les informations relatives au recensement économique des marchés publics, établi à partir des données recueillies par les comptables du Trésor et met en place un système d'information économique corrélant ces données avec les données générales macro-économiques et sectorielles ;


· elle participe à la définition et à la mise en oeuvre des programmes d'ouverture des marchés sur les plans techniques tels que la normalisation informatique et télématique (programme EPHOS et EUROMETHODE), et de pratique des échanges de données informatisées (EDI).

Depuis 1990, un service d'"audit" est à la disposition des acheteurs publics de l'Etat ou des collectivités territoriales pour les aider à analyser le fonctionnement et l'organisation de leurs services achats, et leur proposer des adaptations dans le cadre d'un diagnostic personnalisé.

Le secrétariat général cordonne en outre l'activité :

- des commissions spécialisées des marchés , au nombre de cinq, qui examinent les projets de marchés des administrations de l'Etat et de leurs établissements publics à caractère non industriel et commercial, dépassant un certain montant. Les commissions spécialisées des marchés veillent notamment à l'application des réglementations ;

- des groupes permanents d'études de marchés , qui élaborent des documents techniques, adaptés à chaque produit ou famille de produits, permettant aux acheteurs de bien exprimer leurs besoins.

En outre, le secrétariat général participe aux travaux des commissions des marchés d'entreprises publiques : RATP, Aéroports de Paris, CEA, TDF, INA, EDF, GDF, France Télécom, Charbonnages de France, Compagnie nationale du Rhône, IFREMER...

Fonctionnent en outre auprès de la commission centrale des marchés :

- la mission interministérielle d'enquête sur les marchés , chargée d'enquêter sur les conditions de régularité et d'impartialité dans lesquels sont préparés, passés ou exécutés les marchés de l'Etat, des établissements publics nationaux, autres que ceux ayant le caractère industriel et commercial, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et des sociétés d'économie mixte locale ;

- le comité consultatif national de règlement amiable des litiges survenant en cours d'exécution des marchés de l'Etat et de ses établissements publics qui statue en équité.

La DGCCRF est chargée de surveiller le respect des règles de passation des marchés publics. Ses agents participent à cet effet au fonctionnement des commissions d'appels d'offres.

La participation de la DGCCRF aux commissions d'appels d'offres, reconnue de longue date par le code des marchés publics, a vu son champ élargi par la loi du 29 janvier 1993 sur la prévention de la corruption, et celle du 8 février 1995 relative aux marchés et délégations de service public. Elles prévoient la présence du représentant de la DGCCRF aux commissions d'appels d'offres en matière de délégations de services publics, de contrats passés par les sociétés d'économie mixte et les sociétés d'HLM, ainsi que pour les avenants entraînant une augmentation du contrat supérieure à 5 %. La possibilité ouverte désormais aux représentants de la DGCCRF de faire valoir leurs observations par écrit dans le procès-verbal de ces commissions renforce de manière substantielle la portée des avis formulés par écrit en matière de respect des règles de transparence et de concurrence.

Les missions exercées dans le cadre de la répression des fraudes visent à garantir la qualité des produits, leur loyauté ainsi que la sécurité des consommateurs. Elles participent à la mission plus générale de protection des consommateurs.

B. DES MOYENS INSUFFISANTS

Selon plusieurs indicateurs, notre pays connaîtrait un taux d'encadrement des pratiques concurrentielles inférieur à de nombreux partenaires, parmi lesquels l'Allemagne. En tout état de cause, une tension apparaît entre les objectifs de la DGCCRF et ses moyens et des choix difficiles président à la répartition de ceux-ci entre les missions poursuivies.

Effectifs en 1998 : 3.705 emplois

Implantations :

- 22 directions régionales ;

- 101 directions départementales ;

- 2 centres de formation professionnelle (Paris et Montpellier).

Organisation :

- 2 directions nationales d'enquête (DNE) spécialisées (répression des fraudes ; concurrence) ;

- 7 brigades interrégionales d'enquêtes de concurrence ;

- des réseaux spécialisés dans divers domaines : contrôle des vins, contrôle des fruits et légumes, contrôle sur autoroutes, relations transfrontalières, etc... ;

- un réseau de huit laboratoires : Massy, Bordeaux, Marseille, Montpellier, Rennes, Strasbourg, Lille, Saint-Denis de la Réunion.

a) Une organisation administrative en évolution

Le déploiement territorial des services déconcentrés de la DGCCRF retient des solutions classiques avec une trentaine d'agents en moyenne par direction départementale.

Les implantations locales favorisent la présence des services près des lieux de distributions, ce qui a pour objectif de limiter les temps de transport au profit des temps de contrôle.

Toutefois, ce mode d'organisation n'est pas entièrement adapté aux missions de la DGCCRF qui sont de plus en plus centrées sur des contrôles portant sur des faits non rattachables par principe à une logique d'action territorialisée.

C'est pourquoi l'effort engagé pour améliorer le fonctionnement en réseau des services et pour promouvoir des actions interrégionales ou interdépartementales se justifie.

De quelques problèmes posés par les caractéristiques du personnel

Les agents de la DGCCRF appartiennent pour la moitié à la catégorie A de la fonction publique. Une certaine indifférenciation des rôles entre eux et les agents de catégorie B semble prévaloir dans les faits. En outre, la pyramide des âges est très engorgée et les départs en retraite peu nombreux. Dans ces conditions, la suppression de 10 agents dans le cadre du budget pour 1998 après celle de 31 agents intervenus en 1997 est de nature à poser de réels problèmes de mobilité et de motivation.

La gestion du personnel a été marquée ces dernières années par l'objectif de renforcer les effectifs de terrain et s'est traduite par exemple par l'augmentation des effectifs employés dans les laboratoires qui sont passés de 280 à 350 en quelques années.

En outre, la conception de l'activité de la DGCCRF a évolué. Elle privilégie les "enquêtes ciblées" plutôt que les contrôles permanents et systématiques.

Enfin, la DGCCRF a mis à l'étude la faisabilité d'une comptabilité analytique. Cette initiative doit être saluée car elle devrait permettre d'optimiser l'affectation des moyens.

b) Le poids des activités de contrôle technique

Les différentes missions de surveillance des relations économiques privées et publiques exercées par la DGCCRF se ventilent comme suit :

(en % du temps agent consacré à ces missions durant l'année 1996)

A. Missions de surveillance des pratiques affectant la bonne gestion des fonds publics Suivi des marchés publics, des délégations de services publics, assistance aux collectivités locales... Pratiques anticoncurrentielles d'ententes dans les marchés publics Sous-total	8,04 % 4 % 12,04 %
B. Missions de surveillance des relations économiques privées 1. A l'égard des entreprises Pratiques commerciales restrictives ou déloyales (revente à perte, délais de paiement, contrefaçon...) Sous-total 1 2. A l'égard du consommateur - Qualité des produits et prestations de services - Sécurité des produits et prestations de services - Consommation (règles de publicité, endettement, droit des contrats...) Sous-total 2 Sous-total 1 + 2	1,70 % 1,70 % 18,23 % 10,05 % 13,74 % 42,02 % 43,72 %
C. Autres actions en matière de concurrence et d'observation des prix dans le domaine public ou privé (Suivi des concentrations, paracommercialisme, assistance aux agents de l'Union européenne, secteurs à réglementation particulière, études sectorielles, prix et tarifs publics) Sous-total	7,67 % 7,67 %
TOTAL	64,43 %

Le reste des moyens n'est pas directement rattachable à l'une ou l'autre des missions de la DGCCRF.

Deux types d'activités émergent : les contrôles techniques et les contrôles économiques.

L'activité de contrôle économique occuperait environ le tiers des agents.

L'administration dispose de larges marges de manoeuvre pour définir son action.

Les axes qu'elle privilégie actuellement sont moins qu'avant la surveillance des ententes ou des concentrations et beaucoup plus celle des abus de position dominante. Il est à noter que ce dernier champ d'investigation est a priori peu défini. La surveillance des pratiques commerciales entre entreprises apparaît considérablement sous-dimensionnée alors qu'elle recèle des enjeux importants au regard des missions de la DGCCRF mais aussi des missions exercées par d'autres services du ministère et, en particulier, par les services fiscaux.

L'activité de contrôle technique mobilise le reste des agents. Elle est donc très consommatrice de moyens.

Elle consiste en particulier en une série de vérifications ponctuelles ou systématiques assorties, en certains cas, d'examens réalisés en laboratoires et qui visent notamment à s'assurer de la qualité des produits. La part des moyens consacrée à cette mission n'est d'ailleurs pas entièrement évaluable à partir des indicateurs mentionnés plus haut. Une proportion importante des moyens de fonctionnement de la DGCCRF autres que les crédits de personnel lui est allouée. Une optimisation de l'action de l'Etat en la matière doit pouvoir être atteinte étant donnée la juxtaposition des services techniques concourant dans différents ministères à cette fonction de contrôle.

c) La surveillance des marchés publics : un autre "rocher de Sisyphe".

En ce qui concerne la surveillance des marchés publics, l'objectif de participer au tiers des réunions des commissions d'appel d'offres n'est pas atteint : le taux de participation est d'environ 25 %. Cette situation s'explique en bonne partie par la croissance de l'activité de ces organismes avec d'ailleurs une part importante de réunions infructueuses.

On ne peut que réitérer le voeu exprimé l'an dernier qu'afin d'optimiser l'intervention des représentants de la DGCCRF, soit mis en oeuvre un dispositif de sélection des marchés dès le stade de leur publication et de centrer l'action sur les secteurs ou les catégories d'entreprises justifiant une particulière vigilance en matière concurrentielle.

La simplification et la réforme du code des marchés publics sur lesquelles travaille la direction au niveau national, est assurément une priorité.

Les services de la DGCCRF sont, de plus, confrontés à une situation déplaisante au terme de laquelle actuellement 85 % des marchés avec appel d'offres seraient déclarés infructueux . Il va de soi que dans ces conditions, sauf à ce que les causes de ce phénomène soient recherchées, une évaporation certaine des efforts se réalise.

Un système de marchés négociés encadrés s'appliquant à des tranches de marché plus importantes qu'actuellement est certainement un des axes les plus prometteurs d'une réforme.

Il faudra pourtant que s'y ajoutent des précautions permettant à l'administration de conserver les moyens d'un contrôle sélectif et, en particulier, résoudre la question de l'engorgement des commissions qui seraient appelées à examiner les comptes rendus de marchés négociés.

d) Une sollicitation de plus en plus forte du fait des règlements communautaires

L'activité de la Commission européenne dans le domaine de la concurrence ne se relâche pas.

Des dossiers très importants mobilisent donc les services, qu'il s'agisse, comme dans un passé récent, du projet de révision du règlement sur les concentrations, des perspectives d'ouverture à la concurrence de certains monopoles, ou encore des questions relatives aux aides publiques.

Les enjeux qui s'attachent à ces sujets sont tels qu'il faut appeler les services à toute la vigilance et à toutes les diligences nécessaires. Une meilleure coordination avec les administrations techniques compétentes s'impose.

e) Une activité de surveillance du respect des règles de la concurrence sous tension

La surveillance des marchés publics et les activités techniques étant très consommatrices de moyens, il reste à veiller au respect des règles organisant la concurrence.

Outre que les moyens disponibles à cet effet sont trop réduits, cette mission est malaisée à remplir :


· les pratiques anticoncurrentielles se sophistiquent et la législation réagit avec retard ;


· la jurisprudence des tribunaux est assez clémente. Un extrait du rapport d'activité pour 1995 de la DGCCRF laisse de ce point de vue rêveur : "La revente à perte a fait l'objet de contrôles renforcés : 3.106 vérifications contre 1.759 en 1994. Cependant, compte tenu des peines habituellement retenues en matière de revente à perte, les Parquets ont procédé à de nombreux classements, anticipant en cela la loi d'amnistie qui prévoyait le classement de certaines catégories de délits commis avant le 18 mai 1995". De deux choses l'une : soit il est extrêmement fâcheux d'orienter les services vers des contrôles de faits amnistiés par avance ; soit il convient de mieux sensibiliser les magistrats aux conséquences des faits qu'ils sont appelés à juger.

En tout état de cause, la pratique du classement sans suite par les Parquets mérite d'être remise en cause.


· L'administration ne dispose le plus souvent pas de l'action en cessation à l'encontre de ce qui se produit dans les affaires de concentration ou de discrimination.

L'exercice du contrôle par les services de la DGCCRF subit les conséquences de cet ensemble de difficultés :


· La lutte contre les ententes et abus de position dominante ne se traduit pas par un accroissement de l'activité des services : le nombre des indices de pratiques anticoncurrentielles relevés stagne et le nombre d'enquêtes achevées en 1996 n'est plus que de 185 contre 200 en 1995 ;


· Le Conseil de la concurrence n'a été saisi pour avis à l'occasion d'opérations de concentrations qu'à cinq reprises.

II. LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS (DGI)

La DGI est soumise dans chacune de ses missions à de fortes pressions.

Les orientations nationales fixées en mars 1996 traduisent les priorités de la DGI :

"maintenir les résultats acquis en particulier en matière d'accélération des travaux d'assiette ;

mieux satisfaire les besoins du public en prévenant les erreurs et en améliorant l'accessibilité des services ;

lutter contre la défaillance fiscale en effaçant les écarts entre la réalité et les fichiers ;

lutter contre les nouveaux risques de fraudes".

Selon la présentation qui en est faite dans le document présentant le budget des services financiers, la direction générale des impôts exerce quatre missions principales :

l'assiette de la quasi totalité des impôts perçus pour le compte de l'Etat et des collectivités territoriales et des taxes collectées au profit de divers organismes ;

le contrôle de l'impôt ;

le recouvrement de certains impôts ;

la conduite des activités foncières et domaniales avec, en particulier, les activités cadastrales -évaluations foncières et mise à jour du cadastre-, les activités de publicité foncière et les activités domaniales -administration du patrimoine mobilier et immobilier de l'Etat, évaluation de certains biens immobiliers...-.

A. L'AMÉLIORATION DES TRAVAUX D'ASSIETTE

Selon le projet de budget pour 1998, les principaux indicateurs de l'activité d'assiette de la DGI prendraient les valeurs suivantes :

Nombre Montant

Rôles d'impôt sur le revenu homologués 16.400.000 articles 311.500 millions de F
au cours de l'année

Rôles d'impôts directs locaux homologués 63.200.000 articles 342.170 millions de F
au cours de l'année

Evaluations fixées par les services du 2.500.000 évaluations
cadastre (propriétés bâties et non bâties)

Contentieux : nombre de réclamations 4.000.000
gracieuses reçues

Nombre de redevables de la TVA (1995) 3.064.940

Nombre de redevables BIC-IS (1995) 2.333.296

Nombre de redevables BNC (1995) 553.349

Nombre de redevables BA (1995) 766.472

Une très légère diminution du plan de charge serait à observer par rapport aux données indiquées l'an dernier.

La première priorité retenue en la matière est toujours d'accélérer les travaux afin de transmettre plus tôt les avis d'imposition aux contribuables.

Cet effort répond évidemment à la préoccupation de disposer plus rapidement dans l'année des recettes fiscales ce qui est évidemment de nature à améliorer les conditions de gestion de la trésorerie de l'Etat.

Ce souci général trouve une application particulière en matière d'impôts locaux. En ce qui les concerne, l'Etat verse dès le premier mois de l'année une série de douzièmes provisionnels alors que le produit des rôles n'est recouvré qu'à l'automne.

L'accélération des travaux d'assiette ne doit cependant pas nuire à leur qualité.

De ce point de vue, il faut remarquer que si la part des déclarations traitées avant le 15 septembre a augmenté pour l'impôt sur le revenu et pour la taxe d'habitation notamment -pour cette dernière, la part des avis d'imposition compris dans le premier rôle payable au 15 novembre est passée de 64,2 à 71,1 % du total entre 1992 et 1996-, le nombre des réclamations qui était resté stable, s'est beaucoup accru en 1996 (+ 8 %)

Leur répartition est "grosso modo" la suivante : 35 % concernent la taxe d'habitation, 30 % l'impôt sur le revenu, soit une hausse sensible de 4 points, 18 % la taxe professionnelle et 11 % les taxes foncières.

L'accroissement du nombre des réclamations n'est pas un bon résultat : leur traitement est consommateur de moyens et les anomalies relevées entraînent un ensemble de mécontentements profondément contraires à l'acceptation collective de l'impôt. Pour y remédier, les principaux moyens mis en oeuvre ont consisté à rapatrier dans les centres des impôts les charges de saisie dont étaient jusqu'alors chargés les centres informatiques afin d'assurer un meilleur repérage des anomalies, à développer des applications informatiques pour filtrer les déclarations et à mieux coordonner dans le temps le traitement de l'impôt sur le revenu et de la taxe d'habitation.

Ces mesures exercent une pression importante sur les services des centres des impôts dont les tâches de pure exécution sont accrues.

Elles ont un temps semblé avoir donné des résultats positifs en apportant une amélioration de la qualité des travaux qui s'était traduite en particulier par une réduction importante des réclamations contentieuses en matière d'impôts locaux (2.130.000 réclamations contentieuses portaient sur la taxe d'habitation et les taxes foncières en 1991, 1.528.000 en 1995). Mais l'année 1996 enregistre de ce point de vue une dégradation des performances, les réclamations augmentant de 8 % pour l'ensemble des impositions locales et, même, de 11 % en ce qui concerne la taxe professionnelle. Les problèmes les plus aigus semblent provenir du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée. De façon générale, la complexification de la législation fiscale, associée à la dégradation de la situation économique et sociale des contribuables, provoquent d'importantes difficultés d'administration.

La résolution de ces difficultés s'impose, mais leur prévention serait préférable . Elle permettrait d'éviter qu'on renonce à d'autres tâches importantes de gestion de l'impôt comme le contrôle de la réalité des bases imposables et de favoriser l'effort entrepris pour améliorer l'insertion des services dans leur milieu et les relations nouées avec les contribuables.

B. UN BESOIN D'OPTIMISATION DU CONTRÔLE FISCAL

1. L'accroissement du produit du contrôle fiscal

La fraude atteint des montants importants. La DGI est en charge du contrôle fiscal. En ce domaine, le montant des droits nets rappelés a beaucoup progressé depuis 1992 -+ 49,4 %- et s'est élevé en 1996 à 39,9 milliards de francs pour le contrôle fiscal externe. En matière de contrôle sur pièces, les résultats ont eux-mêmes été favorables, le produit des contrôles s'accroissant de 61,5 %, passant de 16,9 à 27,3 milliards de francs.

Les résultats du contrôle fiscal sur longue période sont récapitulés dans les tableaux qui suivent.

Evolution des résultats du contrôle fiscal externe de 1985 à 1996

(en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
VC	41.169	46.147	49.508	49.741	42.858	40.234	37.649	38.858	39.413	41.488	43.874	46.101
ESFP	6.504	5.782	3.966	3.250	3.066	3.406	3.355	3.501	3.623	3.968	4.429	4.666
Total	47.673	51.929	53.474	52.991	45.924	43.640	41.004	42.359	43.036	45.456	48.303	50.767

VC : Vérification de comptabilité

ESFP : Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle.

VASFE : Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 87-508 du 8 juillet 1987, vérification approfondie de la situation fiscale d'ensemble.

Droits nets rappelés

(en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Droits nets	16.066	18.668	18.657	19.389	19.720	19.011	22.503	26.736	29.581	34.788	36.100	39.928

Droits nets : Les droits nets s'entendent des droits calculés après imputation des réductions de déficits, imputations de rappels d'impôt sur les sociétés sur un avoir fiscal non remboursable, les imputations de rappels d'impôts sur les sociétés sur les demandes de restitution de l'IS payé par les filiales françaises dans le cadre du bénéfice mondial ou consolidé, les réductions dues aux crédit de TVA.

Évolution des résultats du contrôle sur pièces de 1985 à 1996

(droits nets en millions de francs)

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
IS	924	1.255	1.336	1.673	1.533	1.804	1.961	1.847	1.975	2.087	2.687	3.130
IR	3.647	4.486	4.996	5.569	4.311	5.806	5.901	6.353	7.340	8.196	7.879	8.256
TCA (1)	1.003	2.084	2.990	3.315	3.326	4.305	5.014	5.317	5.340	5.687	5.522	12.089
DE	2.697	3.298	3.451	3.430	2.578	2.882	2.905	3.105	3.094	3.312	3.165	3.477
ID	17	20	32	47	26	37	42	55	81	104	83	66
DGF/ISF	150	214	149	79	9	25	122	192	228	241	239	288
Total	8.438	11.357	12.954	14.113	11.783	14.859	15.945	16.869	18.058	19.627	19.575	27.306

IS : Impôt sur les sociétés

RI : Impôt sur le revenu

TCA (1) : Taxes sur le chiffre d'affaires (les résultats de 1996 comprennent le montant des rejets des demandes de remboursements de TVA non inclus ans les résultats des années antérieures).

DE : Droits d'enregistrement

ID : Impôts divers (contrôle sur pièces de la TVA immobilière et prélèvement sur les profits immobiliers)

IGF : Impôt sur les grandes fortunes

ISF : Impôt de solidarité sur la fortune

2. La fraude fiscale est un phénomène encore mal connu

Est-ce à dire que les résultats obtenus sont satisfaisants ?

La réponse à cette question suppose de produire des estimations de la fraude, exercice périlleux puisqu'en la matière, seule la fraude constatée est réellement connue.

Les services indiquent d'ailleurs qu'ils ne disposent pas des moyens d'évaluer la fraude.

Deux observations liminaires s'imposent :

Le montant des droits nets rappelés diffère du montant des droits réellement recouvrés : le taux de recouvrement des droits rappelés est sensiblement inférieur au taux de recouvrement des impositions ordinaires alors que les procédures diligentées s'étagent sur plusieurs années.

Si les résultats des contrôles fiscaux ne sont pas mécaniquement fonction du nombre des agents de la DGI, il est probable qu'ils en dépendent cependant beaucoup . La baisse des moyens de la direction générale risque de s'accompagner d'une dégradation des performances réalisées en ce domaine comme d'ailleurs en matière de recouvrement plus généralement.

Le bilan des mesures de réduction d'emplois budgétaires devrait donc être dressé avec le plus grand sérieux afin d'établir le solde des dépenses évitées et des recettes perdues.

La lutte contre la fraude fiscale doit être une priorité constante. La fraude remet en cause les fondements mêmes de notre système de prélèvements, entraîne des distorsions économiques et, à niveau de dépenses publiques donné, est génératrice de déficits.

L'évaluation du montant de la fraude est, a-t-on indiqué, un exercice difficile.

Le rapport de M. Guy Bêche réalisé par l'Assemblée nationale en juin 1989 citait une étude de la DGI qui estimait la fraude fiscale à 106 milliards de francs en 1987.

Résumé de quelques conclusions du rapport
de M. Guy Bêche

Le rapport détaillait ainsi les types de fraudes :

- 34,4 milliards pour l'impôt sur le revenu,

- 36,1 milliards pour l'impôt sur les sociétés,

- 26,7 milliards pour les taxes sur les chiffres d'affaires,

- 8,6 milliards pour les autres impôts.

Il mettait en évidence les moyens offerts à l'administration pour lutter contre la fraude et insistait sur les atouts d'un système s'appuyant sur de nombreuses déclarations par les tiers, un champ élargi du droit de communication reconnu à l'Etat (pas de secret bancaire, un particulier) et sur deux types de contrôle : le contrôle externe et le contrôle sur pièces.

En même temps, il rappelait que les mesures prises après le rapport Aicardi pour encadrer le contrôle fiscal avaient beaucoup limité les prérogatives de l'administration.

L'élément central de la réflexion consistait à distinguer la fraude proprement dite des erreurs et omissions commises par les contribuables afin de mieux combattre la première en dédramatisant l'exercice du contrôle de ces dernières.

L'action sur les moyens était jugée nécessaire mais insuffisante.

Pour dédramatiser l'exercice du contrôle , il était jugé indispensable d'améliorer l'information des contribuables afin de limiter les erreurs commises par eux, d'orienter le contrôle sur pièces dans une direction plus pédagogique que répressive, de développer l'action des organismes agréés, d'alléger les obligations comptables des PME et de simplifier les textes.

Il était proposé de généraliser la procédure de vérification-diagnostic, contrôle en deux temps dont la deuxième étape ne s'ouvre que si des anomalies graves sont découvertes, d'étudier une scission du contrôle fiscal entre une phase d'enquête administrative et une phase judiciaire et d'aménager les procédures de recouvrement de sorte que celles-ci prennent mieux en considération les contraintes économiques des contribuables.

Pour optimiser la lutte contre la fraude , il était proposé :


· de détecter plus efficacement la fraude en repérant les facteurs micro-économiques qui la suscitent ;


· d'ouvrir plus largement les prérogatives inquisitoriales de l'administration ;


· d'améliorer les moyens techniques à la disposition de l'administration et son accès aux données informatiques gérées par les contribuables ;


· d'accroître le taux de recouvrement des redressements en améliorant les rapports entre services de contrôle et de recouvrement ;


· de limiter l'opposabilité à l'administration des vices de forme ;


· de maintenir les obligations déclaratives des mouvements de capitaux compte tenu des problèmes d'harmonisation européenne en matière de droit de communication des différentes administrations fiscales.

Le syndicat national des impôts avançait pour 1992 une estimation de 195 milliards de francs.

Le Conseil des impôts dans son onzième rapport consacré à l'impôt sur le revenu procédait par comparaison entre les revenus déclarés et les revenus des ménages d'après les comptes nationaux. Il constatait que les revenus bruts catégoriels déclarés (2.818 milliards de francs) étaient inférieurs de près de 770 milliards de francs aux revenus des ménages. Rappelant que cet écart recouvrait pour une large part des différences de définition, il estimait cependant que celles-ci n'expliquaient pas l'ensemble des écarts.

Il en allait ainsi pour les revenus déclarés par les entrepreneurs individuels (le revenu dissimulé représenterait 37 % du revenu déclaré, soit de l'ordre de 100 milliards de francs), les revenus des capitaux mobiliers (la dissimulation était estimée à 50 milliards de francs) ou les pensions et rentes.

Ces chiffres un peu anciens indiquent en tout cas que la fraude constatée à l'occasion de l'exercice de la mission de contrôle fiscal continue à ne représenter qu'une fraction de la fraude réelle.

3. Le développement d'un contexte favorable à la fraude fiscale

L'ampleur prise depuis les travaux évoqués plus haut par l'ouverture et l'internationalisation de l'économie française pourrait avoir creusé cet écart. En toute hypothèse, elle exerce une pression très forte sur les conditions d'exercice du contrôle fiscal. Cela résulte des questions que posent les évolutions de produit de la TVA intracommunautaire ainsi que le développement des flux financiers internationaux.

a) La TVA intracommunautaire

Les problèmes posés par la mise en oeuvre du régime transitoire de TVA intra-communautaire en sont une première illustration.

La loi du 17 juillet 1992 a transposé en droit interne la sixième directive européenne du 16 décembre 1991 qui instituait un régime provisoire de recouvrements de la TVA due sur les échanges intra-communautaires.

Autrefois perçue par la douane à l'occasion du passage transfrontalier, la TVA intra-communautaire est désormais perçue par la DGI. Les produits sont admis en suspension de taxe puisque les contrôles aux frontières ont été supprimés.

Les entreprises acheteuses ou vendeuses produisent une déclaration périodique et les redevables acquittent la TVA intra-communautaire dans les mêmes conditions que la taxe interne.

Le recouvrement de la TVA intra-communautaire par la DGI n'a pas eu pour effet de retirer à la douane la totalité de ses compétences en matière de TVA.

La douane conserve ses compétences dans le domaine de la TVA sur les importations extra-communautaires.

De plus, par une décision en date du 17 février 1993 et curieusement présentée comme un "protocole" entre la DGI et la DGDDI, il a été prévu que la douane conserverait une mission d'assistance au recouvrement de la TVA intra-communautaire et il a en outre été créé, en coopération avec les deux directions, un "Service de surveillance des échanges intra-communautaires" dont une des cellules, l'"Observatoire", est chargée d'identifier les risques de fraude liés au grand marché intérieur.

La substitution à un régime de contrôle aux frontières d'un régime de contrôle presque totalement renouvelé a nourri des doutes récurrents sur l'équivalence d'efficacité des deux systèmes.

Conformément à l'article 93 de la loi de finances pour 1996, le Gouvernement avait remis au Parlement en juin de cette dernière année un rapport sur l'évolution de la taxe sur la valeur ajoutée depuis la mise en place du marché unique.

Ce rapport comportait les conclusions suivantes : "la mobilisation de l'administration a permis d'effectuer dans de bonnes conditions le passage au régime instauré depuis 1993. Face à l'apparition de mécanismes de fraude potentiels plus diversifiés, un effort important a été consacré pour réaliser des contrôles ciblés et dissuasifs qui ont permis de préserver les ressources collectées par l'Etat. L'utilisation de nouveaux outils comme l'exercice du droit d'enquête ou l'étude des données de recoupement communautaires a été efficace".

Il ajoutait : "enfin, les actions qui seront menées à l'avenir constituent un enjeu important...Pour intensifier la coopération entre la douane et la DGI un plan d'action commun est mis en place : il devra permettre de mieux exploiter les informations dont les administrations financières disposent déjà. Il facilitera également les opérations de détection et de contrôle au moment où, après les premières années de mise en place du dispositif, les vérificateurs pourront réaliser des investigations sur plusieurs années concernées par la TVA intra-communautaire."

Le rapporteur spécial du budget des services financiers avait, l'an dernier, noté qu'un contraste existait donc entre un certain satisfecit décerné au passé et l'appel pour l'avenir à la mobilisation des efforts.

Un deuxième rapport a d'ailleurs été commandé sur ce sujet par le nouveau ministre de l'économie et des finances. On doit regretter que ce rapport n'ait pas été transmis au Parlement .

Le rapport consacré l'an dernier au budget des services financiers contenait un certain nombre d'exemples de fraudes favorisées par le système en vigueur.

Il était alors observé que les contrôles effectués en 1994 qui avaient pour la première fois porté sur une année complète d'application du nouveau dispositif de TVA intra-communautaire avaient donné lieu à des rappels d'un montant de 234 millions de francs.

Ce montant ne représentait qu'une faible part des droits nets rappelés au titre de la TVA en contrôle fiscal externe (10,4 milliards de francs en 1994), ce qui laissait penser que des progrès dans le contrôle exercé étaient encore nécessaires. Une actualisation de ces chiffres permettrait de prendre une exacte mesure des progrès réalisés depuis .

En tout état de cause, la mobilisation des services fiscaux semble s'intensifier dans ce domaine, signe d'un vrai besoin. Mais, on le sait, en la matière, il est d'abord devenu essentiel que la coopération entre Etats européens fonctionne correctement.

Or, il n'est pas sûr que ce soit le cas ^{3( * )} .

Ainsi, la création du système informatisé de recoupement des acquisitions communautaires ne suffit pas à convaincre de l'efficacité de l'outil.

Celui-ci ne peut être performant que si les fichiers sont partout bien informés et si leur échange est aisé. Or tel ne semble pas être le cas. Les procédures normales d'échange trimestriel des fichiers portent sur des fréquences trop longues. L'absence d'harmonisation des règles de TVA entre Etats-membres gêne la comparabilité des données.

Les instruments nationaux de contrôle, le droit d'enquête ou les contrôles à la circulation effectués par les services douaniers ne valent eux-mêmes que sous certaines réserves et, en particulier, au premier chef, la disponibilité des agents pour les conduire et les suites qui leur sont données.

A cet égard, la procédure du droit d'enquête avait été utilisée 1627 fois par la DGI en 1995 dans le domaine des échanges intra-communautaires et a permis de relever dans environ 976 cas des manquements aux règles de facturation. Le nombre des propositions de vérification qui en ont résulté n'est pas connu.

En ce qui concerne l'action administrative interne, il y a également lieu de souligner la nécessité d'améliorer la coopération entre la DGI et la douane. Il est plus qu'étonnant qu'il faille élaborer un plan d'action commun douane-DGI pour que cette dernière direction ait accès aux informations statistiques et fiscales de la direction des douanes ainsi qu'aux données de recoupement fournies par les autres Etats membres.

b) La fraude fiscale internationale

La libération des mouvements internationaux de capitaux des biens et des personnes a multiplié les occasions d'échapper aux cadres strictement nationaux.

Les revenus et les facteurs peuvent pour certains se déplacer instantanément et sans même évoquer le développement des paradis fiscaux ce seul phénomène est un défi pour l'efficacité de l'action des administrations fiscales nationales.

La capacité des revenus les plus mobiles à éluder l'imposition risque est porteuse d'effets nocifs pour les finances publiques des Etats, mais aussi pour les revenus moins mobiles auprès desquels il devient tentant de trouver une compensation aux pertes de recettes fiscales subies sur d'autres ressources.

La coopération fiscale internationale doit donc être développée.

Ceci suppose que les règles conventionnelles soient appliquées et qu'à cet effet, l'administration délègue des moyens suffisants et soit vigilante sur les manquements à la règle de réciprocité.

Mais, cela suppose également un fort investissement des services pour proposer les solutions pertinentes aux réalités nouvelles.

Il est par ailleurs souhaitable de mieux utiliser nos dispositifs internes de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales comme l'avait clairement indiqué le rapport général de la commission des finances du Sénat sur la loi de finances pour 1997.

C. UNE ÉROSION CONTESTABLE DES MOYENS HUMAINS

Au cours du débat relatif au budget des services financiers pour 1996, le ministre du budget avait indiqué partager l'analyse selon laquelle la rentabilité budgétaire du recrutement à la direction générale des impôts était avérée.

Les chiffres parlent d'eux-mêmes : en 1997, le coût du contrôle fiscal était évalué à 3,3 milliards de francs alors que le total des droits simples rappelés s'était élevé à 59 milliards de francs.

Dans ces conditions, le choix opéré de réduire le nombre des emplois budgétaires de la direction générale apparaît contestable.

Il faut à ce stade rappeler que le taux d'intervention dans les entreprises à chiffre d'affaires élevé ^{4( * )} - plus de 100 millions de francs pour les entreprises industrielles et commerciales et plus de 40 millions de francs pour les prestataires de services - n'est guère élevé puisqu'il ne dépassait pas 13 % des entreprises concernées en 1993.

En outre, la question de la pertinence du déploiement territorial des moyens se pose dans un contexte où la présence géographique des services n'apparaît pas entièrement adaptée à l'implantation des fraudes.

Une bonne allocation des moyens est évidemment essentielle en la matière, puisque 2,4 % des contrôles externes permettent de rappeler le tiers des droits éludés.

La direction générale des impôts dispose globalement de 74.460 emplois. Ils sont répartis entre des directions à compétence nationale, régionale ou départementale.

La direction générale des impôts réexamine chaque année au regard des moyens budgétaires mis à sa disposition la répartition de ces emplois en fonction de l'évolution de la charge de travail et du tissu fiscal.

Au niveau départemental, le même examen est effectué par les directeurs des services fiscaux.

L'appréciation relative du niveau des dotations en emplois des directions est effectuée à partir d'un dispositif d'évaluation qui prend en compte les principaux éléments de charges caractéristiques de l'activité de chaque type de structure.

Ce système de calcul des situations relatives des effectifs de chaque direction territoriale de la DGI intègre différents correctifs comme la mobilité des entreprises, le dynamisme économique ou les enjeux financiers en termes de recouvrement et de contrôle, permettant de prendre en compte l'inégale difficulté d'exercice des missions fiscales.

Situation des direction à compétence nationale

	Directions nationales et spécialisées	Inspecteurs	B et C	Total
A05	Ecole Nationale des impôts	14	25	39
A10	Ecole nationale du cadastre de Toulouse	13	32	45
A15	Service de la documentation nationale du cadastre	8	44	52
A20	Direction des vérifications nationales et internationales	342	128	470
A30	Direction nationale d'interventions domaniales	118	252	370
A35	Direction nationale des vérifications de situations fiscales	146	92	238
A40	Direction nationale des enquêtes fiscales	171	205	376
B11	Direction des vérifications de la région Ile-de-France Est	274	100	374
B12	Direction des vérifications de la région Ile-de-France Ouest	286	103	389
B21	Direction des services fonciers de Paris	54	295	349
B31	Direction des services généraux de l'informatique	204	993	1.197
B51	Centre national de formation professionnelle de Nevers	11	54	65
	Total DNS	1.641	2.323	3.964

Situation des directions à compétence régionale

	Directions régionales	Inspecteurs	B et C	Total
139	Provence Alpes Cote d'Azur	201	309	510
149	Basse Normandie	41	33	74
219	Bourgogne	65	126	191
259	Franche Comté	38	29	67
319	Midi Pyrénées	85	70	155
339	Aquitaine	116	249	365
349	Languedoc Roussillon	79	77	156
359	Bretagne	89	73	162
449	Pays de la Loire	134	422	556
459	Centre	101	222	323
519	Champagne Ardenne	61	245	306
549	Lorraine	81	61	142
599	Nord Pas de Calais	136	262	398
639	Auvergne	55	267	322
679	Alsace	85	248	333
699	Rhône Alpes	245	301	546
759	Ile-de-France	45	46	91
769	Haute-Normandie	72	177	249
809	Picardie	68	186	254
869	Poitou Charentes	84	258	342
879	Limousin	24	25	49
	Total DR	1.905	3.686	5.591

Les autres agents, soit 64.905 emplois, sont localisés dans les différentes directions des services fiscaux.

17 directions disposent de plus de 1.000 agents. Les autres directions fonctionnent avec un nombre très variable d'agents dont l'adéquation aux besoins reste à vérifier.

CHAPITRE IV

LE RÉSEAU DU TRÉSOR PUBLIC :
DES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES

I. APERÇUS RELATIFS À LA DIRECTION DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE (D.C.P.)

La direction de la Comptabilité publique et des services déconcentrés -le réseau du Trésor Public- exercent de nombreuses missions pour l'Etat ou les collectivités et établissements publics locaux.

A. LES MISSIONS

Les missions accomplies pour l'Etat sont les suivantes :

Une première mission consiste à recouvrer les recettes de l'Etat.

En ce qui concerne les recettes fiscales, le Trésor Public perçoit :

- l'impôt sur le revenu et les autres impôts directs perçus par voie de rôle,

- l'impôt sur les sociétés,

- la taxe sur les salaires,

- les taxes d'urbanisme.

Les recettes fiscales recouvrées pour l'Etat par le réseau des comptables du Trésor s'élevaient, en 1995, à 726,9 milliards de francs ^{5( * )} .

En ce qui concerne les produits non-fiscaux, le Trésor Public recouvre essentiellement :

- la redevance de l'audiovisuel,

- les amendes.

Une seconde mission consiste à exécuter les dépenses du budget de l'Etat pour leur quasi-totalité.

Il s'agit d'une mission d'exécution mais aussi de contrôle puisque les comptables paient au vu des mandats des ordonnateurs sous leur responsabilité personnelle et pécuniaire.

Une troisième mission consiste à assurer la comptabilité de l'Etat conformément au plan comptable de l'Etat.

Une quatrième mission consiste à participer à la gestion de la dette publique . Au niveau central, la DCP est l'émetteur et le gestionnaire de la dette de l'Etat et publie annuellement le compte de la dette publique. Au niveau local, le réseau du Trésor Public assure une mission de collecte de l'épargne. Il gérait un encours de comptes-chèques de 16,8 milliards de francs en 1994.

Les comptables du Trésor se trouvent, par ailleurs, dans une situation de préposés à l'égard de certains organismes comme, par exemple, la Caisse des Dépôts et Consignations et le Crédit Foncier de France.

- Les missions accomplies pour les collectivités et établissements publics locaux consistent à

assurer la tenue quotidienne de la comptabilité des organismes décentralisés et élaborer le compte de gestion transcrivant les opérations des ordonnateurs locaux qui est soumis au contrôle de la chambre régionale des comptes ;

recouvrer toutes les recettes et d'assurer le paiement de toutes les dépenses des collectivités et établissements publics locaux : 1.400 milliards de francs décaissés en 1994, dont plus de 1.000 pour les collectivités locales ;

exercer une mission de conseil financier, juridique et technique au profit des collectivités locales.

B. LES MOYENS

1. Les effectifs

Evolution des effectifs entre 1997 et 1998

1997	1998	1998/1997
54.577	54.445	- 132

La régression tendancielle des effectifs avait été stoppée en 1996 avec la création de 100 emplois qui répondait, selon le ministre, à un souci de titularisation de vacataires.

Les données relatives à la situation de l'emploi dans les services déconcentrés du Trésor indiquaient, en effet, une situation d'emploi précaire significative.

L'an dernier, les suppressions d'emplois se sont élevées à 431 unités. Elles seraient encore de 132 unités en 1998.

2. L'organisation territoriale de la direction de la Comptabilité publique

L'implantation locale des services déconcentrés de la direction s'agence selon l'organisation pyramidale suivante : 109 Trésoreries générales, 89 recettes des finances, 3.861 Trésoreries. Il faut y ajouter 23 paieries générales à l'étranger et 5 centres de redevance de l'audiovisuel.

On distingue les postes comptables du Trésor public selon qu'ils sont ou non centralisateurs.

Les postes comptables centralisateurs sont les 109 trésoreries générales et les 89 recettes des finances. Ils jouent principalement un rôle d'organisation, d'animation et de contrôle.

Les postes comptables non centralisateurs assurent au réseau du Trésor Public une très forte dissémination sur le territoire -d'entre les trois réseaux comptables des services financiers, le Trésor Public est celui qui dispose du plus grand nombre de postes- qui s'accompagne d'une forte présence locale.

Si l'on ne peut évoquer à son propos une totale homogénéité, certains postes comptables principalement localisés dans des zones urbaines étant spécialisés dans le recouvrement de certains impôts, il n'en reste pas moins que la polyvalence des missions est une caractéristique forte de ces administrations déconcentrées.

3. Les autres moyens

La direction de la Comptabilité publique a engagé une politique résolue d'équipement informatique. Le nombre des postes de travail informatisé s'élevait en 1996 à 52.624, à comparer avec le nombre des agents (54.445 emplois).

De nombreuses applications ont été développées pour les besoins du service, les réformes portant sur les obligations budgétaires et comptables des collectivités locales nécessitant la refonte des logiciels utilisés.

Le projet de budget pour 1997 comportait une augmentation très importante des crédits de fonctionnement alloués au Trésor public. Ceux-ci étaient presque doublés. Le projet de budget pour 1998 maintient les crédits à un haut niveau (1,6 milliard, soit près de 30 % des moyens totaux du ministère).

Il n'en va pas de même des crédits d'équipement dont le montant déjà très bas s'était replié l'an dernier, passant de 37,4 à 27,3 millions de francs, et poursuivrait son déclin (25,3 millions de francs).

II. QUELQUES COMMENTAIRES

A. UN EFFORT D'ANALYSE DES COÛTS

Il n'existe pas encore de comptabilité analytique complète des services extérieurs du Trésor.

Mais, la direction de la comptabilité publique met en oeuvre deux types de démarches pour évaluer le coût de fonctionnement des services déconcentrés du Trésor : une approche des coûts par mission et pour certains secteurs, une comptabilité analytique.

La mesure des coûts par mission est rendue difficile du fait des caractéristiques du réseau du Trésor public qui est marqué par une forte densité de structures polyvalentes. Avec près de 4.000 postes comptables, répartis sur l'ensemble du territoire, les services déconcentrés de la direction de la comptabilité publique comprennent un nombre élevé de petites structures (996 ont une charge équivalente à moins de 3 agents). La quasi-totalité des postes comptables exerce l'ensemble des missions du Trésor public, une faible part se consacrant exclusivement à un seul secteur d'activité.

Outre leur émiettement, la polyvalence des structures du Trésor public constitue une contrainte importante pour une mesure directe des coûts où prédominent les dépenses de personnel.

Une approche fondée sur la mesure de l'activité réelle de chaque agent et des coûts de structures inhérents est donc très difficile à mettre en oeuvre. Un tel dispositif supposerait l'organisation d'un suivi individualisé de l'activité des personnels avec la définition d'unités d'oeuvre spécifiques.

La problématique se révèle peu différente pour les dépenses de structures. Leur mesure directe se heurte à la difficulté de déterminer des clefs de répartition suffisamment fiables, en raison des disparités dans l'organisation des tâches dans chaque poste comptable, notamment les trésoreries générales.

Dans ce contexte, la direction de la comptabilité publique a développé une approche des coûts à partir de standards nationaux, assortie d'un suivi spécifique pour certaines catégories de dépenses.

La mesure des coûts de personnels par mission qui représentent près de 75 % de l'ensemble des coûts des services est réalisée par exploitation des résultats du recensement de l'activité de chaque poste comptable, les travaux inventoriés étant valorisés en équivalent-agent à partir de la mesure du temps moyen nécessaire à leur exécution.

Cette méthode, mise en oeuvre tous les cinq ans pour établir le classement des postes comptables, permet de valoriser leur activité, et de disposer au plan national d'un outil de répartition des moyens par mission.

Le recensement des opérations repose sur l'inventaire exhaustif des travaux réalisés durant une année, qui groupe 514 types d'opérations dans les postes non centraliseurs et 694 dans les postes centralisateurs. La durée moyenne nécessaire à l'exécution d'une chaîne de travail est pondérée en fonction de sa fréquence par rapport à l'élément recensé.

Par ailleurs, les éléments de répartition fournis par le barème peuvent être appliqués à certains coûts de structures, qui ne peuvent être répartis au moyen d'une approche directe.

Une telle approche n'est en revanche pas justifiée pour les dépenses d'affranchissement ou les dépenses informatiques, dont la répartition est très marquée par les spécificités de telle ou telle mission.

Une clé de répartition spécifique, découlant des flux d'envoi postaux générés par chacune des missions, a donc été bâtie, qui reste cependant à affiner compte tenu d'une part, du manque de recul (l'ancien système de franchise postale, qui n'a cessé qu'en 1996, faisait obstacle à un suivi opérationnel en ce domaine) et, d'autre part, des évolutions inhérentes au nouveau système de paiement réel (perspectives de rationalisation des envois différentes selon les missions).

S'agissant des dépenses informatiques, c'est le poids relatif des coûts des différentes applications du réseau du Trésor public qui constitue la base de la clé de répartition des coûts par missions.

Les éléments d'analyse à la disposition de la direction de la comptabilité publique marquent le point d'entrée dans la mise en place d'une comptabilité analytique qui n'a, jusqu'à présent, été développée que pour les départements informatiques du Trésor public et le service de la redevance.

B. LES CONTRAINTES PESANT SUR LE RÉSEAU

La réduction du nombre des agents survenant dans un contexte de tensions sur les conditions du recouvrement de l'impôt et de réformes importantes concernant la gestion des dépenses de l'Etat et la comptabilité des collectivités locales devrait susciter des difficultés .

Les opérations de restructuration du réseau sont en effet théoriquement suspendues depuis l'entrée en vigueur du moratoire gouvernemental sur le services publics.

Il est cependant à noter que des réformes sont appliquées pour alléger ces contraintes . Ils reposent, semble-t-il, sur une modification des conditions d'affectation des personnels dans les Trésoreries et sur un projet de révision de la carte des implantations des recettes des finances.

En ce qui concerne le premier dispositif, il s'agit de confier la gestion de deux Trésoreries de petite taille à un même chef de poste. Les objectifs poursuivies et les modalités du dispositif sont décrits ainsi qu'il suit par le ministère :

"Les emplois de catégorie A dégagés par ces mesures seront réaffectés pour partie dans les départements et pour le reste au profit du réseau, dans l'objectif de renforcer l'exercice des missions en matière d'expertise économique et financière et de conseil aux collectivités locales. Ces emplois seront également redéployés dans le domaine des contrôles sur place et dans les trésoreries situées en zone urbaine.

Ce schéma d'organisation devrait concerner à moyen terme près de 300 trésoreries. D'ores et déjà, une quarantaine de postes comptables dans 30 départements ont été déterminés pour une expérimentation prochaine du dispositif".

En ce qui concerne la réforme des recettes des finances , ses modalités seraient les suivantes :

" Par ailleurs, la direction a engagé une réforme des Recettes des finances fondée sur la rénovation des missions et sur la révision de la carte de leur implantation.

Des tâches actuellement assurées par la Recette des Finances seront recentrées sur la Trésorerie Générale et les postes comptables de la ville-siège.

C'est le cas de la fonction de centralisation comptable et de tenue de la comptabilité qui sera désormais assurée directement par la seule Trésorerie Générale, compte tenu de l'évolution des techniques et pour accélérer la remontée de l'information comptable.

Le recouvrement des impôts de la ville-résidence de la Recette des Finances, sera confié à un autre poste en résidence.

En contrepartie, l'activité des Recettes des Finances sera recentrée sur le rôle majeur d'animation, d'assistance et de soutien de proximité des postes comptables "

Il est par ailleurs envisagé d'opérer une révision de la carte des implantations.

La mise en oeuvre de la révision de la carte des implantations des Recettes des Finances devrait être étalée sur 4 ans à compter de 1997. Elle aboutirait à la fermeture de 41 postes.

C. UNE ACTIVITÉ EN QUESTION

L'activité financière des comptables est certainement un élément non négligeable de l'attrait de la fonction et peut exercer une contribution à la qualité de certains des services rendus.

Toutefois, elle pose de réels problèmes. Ceux-ci naissent moins de la concurrence exercée vis-à-vis des autres réseaux de collecte de l'épargne - le modeste volume de l'épargne géré en témoigne - que des aspects juridiques de cette gestion et, plus encore, de l'ampleur des ressources du réseau consacrées à cette activité.

Il faut donc réfléchir à la poursuite de cette tâche, non prioritaire, au regard de sa compatibilité avec les autres missions des comptables du trésor. Certes, les "retombées" de l'activité de collecte de l'épargne contribuent à la rémunération des agents et ainsi limitent une charge budgétaire. Mais, il n'est pas optimal d'insérer, au milieu d'activités de service public, une tâche para-commerciale sans évaluer plus finement le temps qu'elle soustrait aux autres missions.

D. LA NÉCESSAIRE COORDINATION AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS

L'action des services déconcentrés la direction de la comptabilité publique devrait mieux s'articuler avec celles des autres administrations de l'Etat.

Cet objectif s'impose d'abord dans le champ propre des services du ministère des finances. La coexistence de trois administrations de recouvrement, dont le principe mérite probablement un examen approfondi, doit s'accompagner de dispositifs de rationalisation des interventions lorsque les trois réseaux sont inégalement présents sur le territoire ou encore pour améliorer les relations entre les contribuables et l'administration. La mission de contrôle des comptables publics doit mieux servir les missions de contrôle des autres services du ministère.

Il en va ainsi notamment en matière de marchés publics où une plus grande coopération entre le réseau et les services de la DGCCRF permettrait d'optimiser l'emploi des moyens.

Mais la coopération avec les autres administrations d'Etat doit aussi être développée. L'apport des comptables au contrôle de légalité est potentiellement important. Il doit être mieux systématisé. On doit relever à cet égard l'effort poursuivi par la direction de la comptabilité publique pour développer dans chaque département une cellule "d'animation du réseau" qui aide les comptables à mettre à jour leur information sur les diverses réglementations qu'ils appliquent.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits des services financiers pour 1998.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial ayant présenté ses observations, un large débat s'est alors ouvert.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que le budget des services financiers constituait une démonstration supplémentaire de la rigidité des services qui paraissent faire peu de cas des observations du Parlement.

Il a déclaré partager entièrement l'analyse du rapporteur spécial sur l'opacité résultant des rattachements de fonds concours.

Il a souhaité que soit précisé l'ensemble des points de droit rendant contestables ces pratiques et les contraintes juridiques et factuelles entourant le nécessaire exercice de normalisation. Il a rappelé que, grâce notamment au travail accompli par le précédent rapporteur spécial, la commission avait été pionnière dans cette réflexion et qu'elle avait fait preuve de patience depuis deux ans. Après avoir déploré que cette patience n'ait pas été récompensée, il a considéré qu'en conséquence, il fallait reprendre l'initiative. Ayant souligné qu'il n'était pas question par là de chercher à mettre le Gouvernement dans l'embarras, il a indiqué qu'il souhaitait travailler à une solution permettant de préserver tous les intérêts en cause dans le respect de notre droit budgétaire.

Il a conclu son propos en annonçant qu'il proposerait prochainement, en étroite concertation avec le rapporteur spécial, un dispositif équilibré.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité de faire respecter le rôle du Parlement.

M. Emmanuel Hamel s'est alors inquiété des réductions d'emplois dont devrait souffrir la Cour des Comptes. Il a rappelé les propos de son Premier Président, faisant valoir que l'accroissement souhaité des tâches de la Cour n'était pas compatible avec la réduction de ses moyens.

La commission a alors examiné l'article 63 ter introduit par l'Assemblée nationale.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a indiqué que cet article visait à ce que les recettes de certains comptes extrabudgétaires soient réintégrées au budget général à compter de l'exercice budgétaire de 1999. Il a précisé qu'il s'agissait d'une part, des recettes des comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre" et, d'autre part, des recettes du compte 466-226 "Rémunérations de certains agents de l'Etat - Hypothèques".

Tout en estimant que l'intention des auteurs de l'article était louable, il a observé que cet article posait deux séries de problèmes. Il a relevé que ce nouvel article introduisait une dérogation à l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui, adopté pour régler les problèmes posés par toutes les opérations extrabudgétaires de l'Etat, en prévoyait la réintégration au budget général pour 1997. Il a fait observer que l'article introduit par l'Assemblée nationale comportait une exception à cette règle en ce sens qu'il reportait à 1999 l'obligation édictée. Il s'est alors demandé si le fait que les Gouvernements successifs n'avaient pas appliqué l'article 110 pouvait constituer une raison valable à l'adoucissement de la portée de cette disposition.

Puis il s'est inquiété de la portée du dispositif proposé. Il a d'abord remarqué que le dispositif ne prévoyant pas la clôture des comptes extrabudgétaires, un doute subsisterait sur les conditions dans lesquelles seront exécutées à l'avenir les opérations financières correspondant aux recettes et dépenses rattachées au budget général. Il a, en outre, considéré que l'article consacrait les recettes alors que la légitimité de ces recettes n'était pas établie et que la question de leur nature juridique se posait.

A ce propos, il a observé que s'il devait apparaître que les recettes en cause étaient des impositions, le dispositif adopté serait incomplet puisqu'il ne prévoyait ni l'assiette, ni le taux de ces recettes.

Il a enfin souligné que l'article comportait une prévision d'affectation de recettes contraire à l'esprit de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en prévoyant que les crédits correspondant aux recettes réintégrées au budget général seraient inscrits au budget des services financiers.

Il a ajouté que, par rapport à l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui prévoyait le rattachement des crédits extrabudgétaires au budget général et non à un budget en particulier, le dispositif de l'article 63 ter apportait une modification substantielle.

La commission a alors décidé de supprimer l'article 63 ter. Puis, elle a adopté deux amendements réduisant l'un les crédits du titre III pour un montant de 658 millions de francs, et l'autre les crédits du titre IV à hauteur de 4 millions de francs.

La commission a alors décidé de demander au Sénat d'adopter les crédits des services financiers ainsi amendés.

Réunie le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean Cluzel, vice-président, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 63 ter rattaché, portant réintégration au budget général des recettes de comptes extrabudgétaires de divers services de la direction générale des impôts, et prévoyant l'affectation de ces recettes aux crédits du budget des services financiers. Elle a en effet considéré que cette affectation n'était pas conforme à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle s'est toutefois montrée favorable à l'esprit de cet article, et n'a pas souhaité que son refus formel de l'affectation entreprise puisse être assimilée à un rejet de fond.

Réunie le vendredi 21 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté deux amendements de son rapporteur général après l'article 63 ter, à l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus MM. Bernard Angels et Michel Charasse, ainsi que le président Christian Poncelet.

ARTICLE 63 TER (RATTACHÉ)

L'Assemblée nationale a voté, avec l'accord du gouvernement, un amendement rattaché au budget des services financiers qui, devenu article 63 ter du projet de loi de finances, vise à ce que les recettes de certains comptes extrabudgétaires soient réintégrés au budget général à compter de l'exercice budgétaire de 1999. Il s'agit, d'une part des recettes des comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre" et, d'autre part, des recettes des comptes 466-226 "Rémunérations de certains agents de l'Etat - Hypothèques".

Ces comptes appelés "Comptes de tiers" enregistrent en recettes le produit des rémunérations versées à certains services de la direction générale des impôts pour les prestations qu'ils rendent aux usagers à l'occasion de la tenue du cadastre et des hypothèques.

L'intention des auteurs de l'amendement est bonne dans l'ensemble.

Néanmoins, la commission des finances a décidé de supprimer cet article.

Elle a considéré que ce nouvel article introduisait une dérogation à l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui, adopté pour régler les problèmes de toutes les opérations extrabudgétaires de l'Etat, en prévoyait la réintégration au budget général pour 1997.

Elle a jugé que l'article introduit par l'Assemblée nationale comportait une exception à cette règle en ce sens qu'il reporte l'obligation alors édictée à 1999 pour les comptes visés par lui.

Elle s'est par ailleurs inquiétée du dispositif lui-même, considérant qu'il posait trois problèmes. D'une part, il ne prévoit pas la clôture des comptes extra-budgétaires, si bien qu'un doute subsiste sur les conditions dans lesquelles seront exécutées les opérations financières correspondant aux recettes et dépenses rattachées au budget général. D'autre part, le dispositif consacre les recettes en cause et constitue une véritable base légale pour ces recettes. Or, la légitimité et la légalité de ces recettes n'est pas établie et la question de leur nature juridique se pose. S'agit-il de recettes fiscales ou non fiscales ? De taxes ou de redevances ?

S'il devait apparaître que les recettes en cause sont des impositions, le dispositif adopté serait incomplet puisqu'il ne prévoit ni l'assiette, ni le taux de ces recettes.

Enfin, et surtout, l'article comporte prévision d'une affectation de recettes contraire à l'esprit de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en prévoyant que les crédits correspondant aux recettes réintégrées au budget général sont inscrits au budget des services financiers.

A cet égard, l'article 110 de la loi de finances pour 1996 prévoyait que les crédits extra-budgétaires soient rattachés au budget général et non à tel ou tel budget. Le dispositif de l'article 63 ter ne respecte pas l'esprit de l'article 110 qui, lui, était conforme au principe de non-affectation.

¹ Toutefois, à l'inverse des conséquences de certaines imputations budgétaires retenues pour d'autres fonds de concours, on ne peut relever en l'espèce d'impact sur la sincérité du solde budgétaire prévisionnel. Celui-ci n'est pas affecté puisque les recettes éludées ont pour corollaires des dépenses qui ne sont elles-mêmes pas évaluées à ce stade.

² Devenu article 111 de la loi de finances pour 1996.

³ Toutefois, les demandes d'assistance administrative en matière de TVA intracommunautaire connaissent une véritable explosion : les demandes adressées par la France à ses partenaires sont passées de 294 en 1994 à 627 en 1996 (+ 29 % entre 1995 et 1996) et les demandes adressées à la France sont passées de 363 à 916 entre 1994 et 1996.

⁴ Rapport du nombre des vérifications opérées sur le nombre d'entreprises concernées.

⁵ Contre 713,6 et 271 milliards de francs recouvrés par la Direction générale des impôts et la Direction générale des douanes et des droits indirects respectivement.