Projet de loi de finances pour 1998 : Petites et moyennes entreprises - commerce et artisanat

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME III ANNEXE 12 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES COMMERCE ET ARTISANAT

M. René BALLAYER, Sénateur

Commission des finances, du controle budgétaire et des comptes économiques de la nation - Rapport Général n° 85 Tome III Annexe 12 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

IV. - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, COMMERCE ET ARTISANAT

Rapporteur spécial : M. René BALLAYER

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

principales observations

Les moyens budgétaires accordés au ministère sont en légère régression (- 2,8 %) ; mais ce budget met un frein à la baisse des crédits des exercices précédents de 1996 et 1997. Avec 425 millions de francs , les crédits sont certainement arrivés à un niveau qui n'autorise plus de baisse significative sinon à remettre en cause leur existence même.

En 1996, d'importantes réformes législatives ont été adoptées. Deux sont toujours en attente des textes d'application nécessaires à leur mise en oeuvre. Il s'agit, tout d'abord, des dispositions de la loi du 5 juillet 1996 relatives à la qualification artisanale ; aucun des décrets prévus n'a été pris, ce qui ne peut qu'être préjudiciable à un secteur où le respect de l'identité des métiers est un facteur de développement et de qualité. Ensuite, l'application de la réforme de la formation continue des artisans a pris du retard entraînant, ainsi, des dysfonctionnements dans la prise en charge des actions de cette formation.

Le programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales (article 1 ^er de la loi du 5 juillet 1996) devrait paraître fin 1997 avec un an de retard ; outil indispensable à la connaissance par chacun de sa zone de chalandise, il faudrait veiller à ce qu'il ne se transforme pas en plan d'occupation des sols commerciaux.

Il est en outre indispensable de clarifier le débat sur la compensation financière du basculement, pour les commerçants et artisans (les "non non"), des cotisations maladie sur la CSG .

Pour l'application aux PME de la réduction du temps de travail à 35 heures, le Gouvernement a récemment décidé qu'elle n'aurait lieu, pour les entreprises de moins de 20 salariés, qu'en 2002 . Cette décision ne résoud pas le problème de fond : les conséquences économiques pour les PME de la réduction du temps de travail sans diminution de salaire .

Sur ces sujets, les professionnels du secteur attendent précises du Gouvernement des mesures visant à préserver la compétitivité des PME.

Enfin, il paraît urgent que la réflexion, engagée au niveau européen, en vue de réduire le taux de TVA sur les activités à fort coefficient de main d'œuvre se transforme en action. Le secteur du bâtiment est très demandeur de cette réforme pour lutter efficacement contre le travail au noir, ainsi que celui de la restauration traditionnelle, injustement concurrencé par la "fast food connexion".

chapitre PREMIER

présentation générale des crédits budgétaires

les crédits budgétaires du secrétariat d'état : une baisse apparemment jugulée

l'exECUtion des budgets 1996 et 1997

1. Le budget 1996

L'exercice 1996 a été affecté, comme les précédents, par des mesures de régulation budgétaire (arrêtés du 26 septembre 1996 et 13 novembre 1996).

Sur un budget voté de 516,5 millions de francs, 83,4 millions de francs ont été annulés, soit 16 % de la dotation initiale ; la quasi-totalité de ces annulations a porté sur les crédits d'intervention (78,5 millions de francs). La plus forte réfaction (40 millions de francs) a touché les bonifications d'intérêt. Toutefois, ce "reformatage" des crédits n'a pas affecté la distribution, en 1996, des prêts bonifiés puisqu'il concerne le remboursement de prêts contractés antérieurement et dont la charge diminue régulièrement en raison du moindre recours à ce mécanisme d'incitation.

L'exécution du budget 1996 fait apparaître un montant de 553,1 millions de francs de crédits disponibles. En effet, en balance des annulations (86,4 millions de francs), le budget voté (516,5 millions de francs) a bénéficié d'importants reports et versements de fonds de concours .

Les reports de crédits se sont montés à 61,7 millions de francs et le versement de fonds de concours a atteint 48,2 millions de francs ; il faut ajouter à ces crédits diverses sommes (répartition, transfert, dépenses accidentelles...) pour un montant total de 10,1 millions de francs. Au total, l'exécution du budget 1996 a donc bénéficié de 120 millions de francs supplémentaires au regard du budget voté . Ainsi, les dotations budgétaires réellement disponibles ont été supérieures de 7,1 % à celles votées par le Parlement.

2. Le budget 1997

Comme pour les crédits votés en 1996, le budget 1997 a subi d'importantes mesures de régulation .

L'arrêté du 9 juillet 1997 (JO du 10 juillet 1997) a annulé 31,0 millions de francs, soit une diminution de 7,11 % par rapport à la loi de finances initiale qui avait déjà réduit les crédits de 15,6 %.

La répartition des crédits annulés se présente de la façon suivante :



Les annulations de crédit touchent les titres III, IV et VI et reprennent pour l'essentiel le gel des crédits décidé en mars 1997.

Au titre III , sur une dotation initiale de 37,8 millions de francs, on constate une diminution des crédits aux chapitres 34-95 ( 1,4 millions de francs, soit - 14,29 % ) et 34-98 ( 0,42 millions de francs, soit - 4,24 %) . Il s'agit de crédit d'études et d'information.

Au chapitre 34-95, l'annulation correspond au gel des crédits ; la répartition se fait sur tous les articles mais touche essentiellement l'article 90 (-0,450 millions de francs pour les études du cabinet) et l'article 10 (-0,400 millions de francs pour les études commandées à l'INSEE)

Au chapitre 34-98, l'annulation est inférieure au gel des crédits (1,4 millions de francs). Elle est répartie en trois tiers entre l'article 11 (administration centrale), l'article 13 (commissions et conseils) et l'article 15 (délégation interministérielle aux professions libérales). Seul est épargné le marché de Rungis (article 14).

Le titre III, après une diminution initiale de 2,93 % dans la loi de finances initiale pour 1997, voit donc ses crédits diminuer à nouveau (-4,81 %).

Au titre IV, sur une dotation initiale de 389,0 millions de francs, les crédits des deux chapitres du titre sont amputés : 44-01 (27,5 millions de francs, soit - 15,72 % ) et 44-02 (1,14 millions de francs, soit - 2,06 % ) ; la plus forte diminution touche une des priorités budgétaires du ministère puisque le chapitre 44-01 " Interventions en faveur de l'artisanat " représente 45 % des crédits du titre IV.

Au chapitre 44-01, l'annulation est égale au gel des crédits plus 1 million de francs ; elle touche pour la moitié l'article 20 (chambres des métiers) et pour le reste les aides à la formation et à l'entreprise (articles 10 et 20).

Au chapitre 44-02, l'annulation correspond au gel des crédits ; elle ne porte que sur l'article 10 (actions économiques) ; sont épargnées les actions concernant les stages (article 20).

Le titre IV, après une diminution initiale de 15,05 % dans la loi de finances initiale pour 1997, voit donc ses crédits diminuer à nouveau (- 7,36 %).

Au titre VI, sur une dotation initiale de 9,2 millions de francs en autorisations de programme et 9 millions de francs en crédits de paiement, sont annulés 2,6 millions de francs et 0,54 million de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement, soit une diminution de 23,48 % et 5,95 %.

L'annulation des crédits est égale, peu ou prou, au gel des crédits ; elle concerne trois articles : 30 (FASA), 60 (aides à la formation professionnelle) et 41 (artisanat en zones sensibles). C'est ce dernier article qui est le plus touché par l'annulation des crédits dont il fait près d'un tiers.

En revanche, l'exécution du budget, compte tenu des mesures de transferts, reports et répartition , fait apparaître des crédits disponibles de 484 millions de francs, soit une progression de 10,8 %. En effet, comme en 1996, le budget 1997 a bénéficié de reports, transferts et répartition de crédits pour un montant de 78,3 millions de francs. L'essentiel de ces mouvements de crédits (75,5 millions de francs) résulte de reports de crédits en provenance notamment du fonds social européen (26,8 millions de francs) pour le versement en 1997 de crédits au titre de la gestion de 1996.

Au total, l'évolution des crédits budgétaires pour l'année 1997 est donc la suivante :


· Loi de finances initiale 437,1 MF


· Loi de finances initiale et arrêté d'annulation du 9.07.1997 406,1 MF


· Loi de finances initiale et arrêtés de reports, répartition
et transfert 515,7 MF


· Loi de finances : crédits disponibles 484,4 MF

le projet de budget pour 1998 et les evolutions par poste des crédits, hors bonifications d'intéret

Le projet de budget pour 1998 des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat se présente comme suit :

Après deux années de fortes baisses (1997 - 15,6 % et 1996 - 10,9 %), de loi de finances initiale à loi de finances initiale, les crédits pour 1998 ne baissent donc que de 2,86 %, passant de 437,2 millions de francs à 424,7 millions de francs.

Toutefois, ce ralentissement du processus de réduction des crédits doit être relativisé. En effet, si l'on compare le projet de budget pour 1998 aux crédits réellement disponibles pour 1997 (484,4 millions de francs), c'est-à-dire après mesures d'annulation et d'exécution (reports, transferts, fonds de concours, etc.), la baisse est de 12,3 %.

Mais, comme en 1996 et 1997, le montant des crédits disponibles pour 1998 pourra varier en fonction des mesures de régulation et d'exécution intervenant en cours d'année.

Votre rapporteur spécial souligne donc que la comparaison des crédits budgétaires alloués au ministère -d'une année sur l'autre- doit être maniée avec prudence car, dans ce domaine, les chiffres ont une valeur relative.

La baisse des crédits du budget de PME, du commerce et de l'artisanat se concentre sur les titres III et IV ; le titre  VI connaît, lui, une très forte augmentation ; quant au titre V, il figure pour la première fois dans le projet de budget.

Evolution des crédits

(DO + CP)

1. La présentation des crédits

Au titre III (moyens des services), les dépenses ordinaires baissent de 3,17 % mais les montants en valeur absolue (36,63 millions de francs) ne représentent que 8,6 % du budget.

Au titre IV (action économique) qui représente, hors bonification d'intérêt, 52,6 % des crédits du ministère, les dépenses ordinaires baissent de 6,9 % en passant de 231 millions de francs en 1997 à 215 millions de francs en 1998. Toutefois, cette baisse doit être relativisée puisqu'elle succède aux fortes contractions de 1996 (9,7 %) et 1997 (14,9 %).

Au titre VI (subventions d'investissement), les dépenses en capital augmentent 135,05 %, passant de 9,7 millions de francs à 22,8 millions de francs. Cette forte hausse succède aux baisses de 1997 (50,3 %) et de 1996 (37,5 %).

Enfin, est créé, pour 1998, un titre V (dépenses d'investissement) doté de 0,3 millions de francs. Il s'agit de crédits destinés au marché d'intérêt général (MIN) de Rungis pour la rénovation de locaux et de bureaux.

2. L'analyse des crédits

· Une faible réduction des moyens des services (titre III)

Les crédits de fonctionnement sont en réduction de 3,1 % par rapport à 1997 ; la baisse concerne exclusivement les moyens de fonctionnement matériel, les crédits de personnel augmentant de 0,7 %.

Les crédits de personnel passent de 17,9 millions de francs à 18,2 millions de francs ; cette légère augmentation résulte de mesures acquises (revalorisation des rémunérations, relèvement des plafonds de salaires soumis à cotisation, etc.).

Les effectifs budgétaires restent stables (67) dont 24 postes à l'administration centrale et 43 postes dans les délégations régionales. L'ensemble de ces postes sont occupés par des contractuels.

Les moyens de fonctionnement baissent de 6,7 %, passant de 19,81 millions de francs à 18,4 millions de francs. Les économies portent essentiellement sur les études et les actions d'information (- 13,9 %).

Par ailleurs, complétant l'importante modification de la nomenclature budgétaire de 1997 qui portait sur les titres IV et VI, le projet de budget pour 1998 regroupe, au titre III, les chapitres 34-95 "Etudes et actions d'information en matière de commerce, d'artisanat, de services et de professions libérales" et 34-98 "Moyens de fonctionnement" en un chapitre unique 34-98 "Etudes et actions d'information et moyens de fonctionnement des services". Cette modification permettra de mieux différencier les actions du ministère pour ce qui est du titre III.

· Une baisse marquée des crédits d'intervention (titre IV)

L'essentiel de la baisse des crédits du ministère pèse sur ce titre ; les crédits passent de 230,4 millions de francs à 215 millions de francs pour 1998, soit - 6,9 %. En 1996 et 1997, la baisse avait été plus importante puisqu'elle était respectivement de 8 % et 18,4 %, soit 45,5 millions de francs et 68 millions de francs contre 16 millions de francs prévu pour 1998.

Au titre IV, ce sont les interventions en faveur de l'artisanat qui subissent la totalité de la baisse des crédits. En effet, l'artisanat (chapitre 44-01) voit ses crédits passer de 175,2 millions de francs à 155 millions de francs en 1998, soit une baisse de 11,53 %.

La baisse des crédits pèse apparemment sur les actions territoriales (chapitre 44-01, article 20) dont les crédits passent de 103,6 millions de francs à 85 millions de francs. En réalité, elle traduit un redéploiement des crédits qui passe par une baisse importante des aides budgétaires à la formation continue des artisans, baisse "masquée" par le transfert des crédits destinés au soutien à l'Institut supérieur des métiers (ISM) (19,6 millions de francs) de l'article 20 (Actions territoriales) à l'article 10 (Aides à la formation). La réduction des aides budgétaires à la formation est donc imputée sur l'article correspondant aux actions territoriales dont le montant reste quasi identique entre 1997 et 1998, soit 86 millions de francs.

Par ailleurs, pour la formation des artisans, il faut souligner que la baisse des crédits budgétaires sera compensée par le mécanisme de financement mis en place par l'article 132 de la loi de finances pour 1997. Depuis le 1er janvier 1997, la formation des artisans est financée par un prélèvement assis sur le montant annuel du plafond de la sécurité sociale. Le nouveau système devrait permettre aux fonds d'assurance formation (FAF) des artisans de collecter 50 millions de francs supplémentaires pour un total de 376 millions de francs de collecte au titre de la formation continue. Ces sommes viennent compléter l'effort budgétaire en faveur de cette action.

Les crédits consacrés aux actions territoriales concernent :

- des opérations contractualisées dans les contrats de plan Etat-Régions. Il s'agit essentiellement des opérations groupées d'accueil des entreprises (OGAE) ;

- des opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC) ou des fonds régionaux d'aide au conseil (FRAC) ;

- les aides à l'animation économique des chambres de métiers (encouragement aux métiers d'art, foires, salons, etc.).

Les interventions en faveur du commerce (chapitre 44-02) progressent, elles, de 7,53 %, passant de 55,8 millions de francs à 60 millions de francs. Cette hausse des crédits bénéficie exclusivement à la formation dont les crédits passent de 48,1 millions de francs à 53 millions de francs. Ces moyens sont destinés à l'institut de formation commerciale permanente (IFOCOP).

Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure car la formation initiale et continue est fondamentale pour assurer la pérennité des petites unités commerciales .


· La forte hausse des crédits d'investissement (titres V et VI).

Ces crédits ont vu leur présentation profondément remaniée en 1997 puisque les chapitres 64-01, 64-04 et 69-90 ont été fondus en un seul chapitre 64-02 "Aides au commerce et à l'artisanat". Par ailleurs, pour 1998, est créé un titre V "Dépenses d'investissement" destiné à la restructuration des locaux et des bureaux du MIN de Rungis.

Les crédits d'investissement progressent de 135 %, passant de 9,7 millions de francs à 23,1 millions de francs. Les crédits bénéficient à 80 % au secteur de l'artisanat et à 20 % à celui du commerce ; c'est donc l'artisanat qui bénéficie de l'essentiel des hausses de crédits (+ 135 % pour les CP et + 9,08 % pour les AP). Ces dotations vont bénéficier aux contrats de Plan-Etat-Régions. Il s'agit d'honorer les engagements de l'Etat en inscrivant en crédits de paiement les autorisations de programme inscrits au titre VI au cours des années 1997 (+ 33 %) et 1996 (+ 100 %).

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* *

Les crédits budgétaires du ministère des PME, du commerce et de l'artisanat, hors bonification d'intérêt, connaissent donc -loi de finances initiale à loi de finances initiale- une baisse de 2,86 %. Après des années de "coupes sombres", votre rapporteur spécial ne peut que souligner ce coup d'arrêt à une politique constante de baisse des crédits menée depuis 1995 pour des montants importants. Il n'en reste pas moins que, même si l'on considère que ces crédits ont surtout un effet de levier pour une politique qui dépasse largement le cadre strictement budgétaire, le ministère doit disposer des moyens suffisants pour initier une politique en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat. De ce point de vue, le niveau actuel des crédits (420 millions de francs) semble avoir atteint une limite en deçà de laquelle, il ne faudrait pas descendre.

Les autres aides budgétaires au commerce, à l'artisanat et aux PME

Hors ces crédits budgétaires somme toute, modestes, les pouvoirs publics par le canal d'autres échelons institutionnels ou de mesures fiscales ciblées peuvent agir efficacement sur le secteur des PME, du commerce et de l'artisanat.

Bilan de l'effort financier de l'Etat en faveur des PME

Cet effort financier est retracé dans un "jaune budgétaire" annexé au projet de loi de finances (conformément à l'article 106 de la loi de finances pour 1996 voté à l'initiative du Parlement).

Venant abonder les crédits du ministère des PME, du commerce et de l'artisanat, ces crédits proviennent de plusieurs échelons institutionnels.

Il s'agit, tout d'abord, des aides de l'Etat quelles soient directes par le biais de crédits budgétaires ou liées à une politique d'amélioration de l'environnement économique des entreprises :

Les aides budgétaires directes sont évaluées en 1998 à 5,5 milliards de francs (hors budget des PME), contre 2,8 milliards en 1997, soit un quasi doublement par rapport à l'année dernière. Les budgets concernés sont, par ordre d'importance de leur intervention ceux de l'économie, des finances et de l'industrie, de l'emploi et de la solidarité, de l'agriculture, de la recherche, de la culture et de la défense.

Par ailleurs, les collectivités locales participent également au développement du secteur du commerce et de l'artisanat. Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les conseils régionaux se sont engagés sur des mesures pour un montant d'environ 3 milliards de francs pour la période 1994-1998.

Enfin, la Communauté européenne fournira un effort financier de près d' 1,2 milliard de francs pour la période 1997-2000, contre 700 millions de francs pour la période précédente (1993-1996), soit une augmentation significative de 68 % en faveur des PME-PMI.

La politique d'environnement économique comporte l'environnement fiscal, juridique et macro-économique. L'essentiel est constitué de dépenses fiscales estimées à 14 milliards de francs en 1997, soit près d'un milliard de plus qu'en 1996. Les mesures les plus conséquentes sont concentrées sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés. Pour 1998 , cet environnement risque de connaître une dégradation sensible ; les mesures récentes prises dans le cadre de la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (augmentation à 41,2/3 % de l'impôt sur les sociétés et suppression du régime de taxation réduite des plus-values à long terme) en sont une illustration. Votre rapporteur spécial craint que ces dispositions qui touchent, entre autres, les moyennes entreprises ne les obligent à freiner leurs investissements et à réduire leur trésorerie, et ce, d'autant que les dispositions en cause sont d'application immédiate avec effet rétroactif.

Les mesures fiscales en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat

Le projet de loi de finances pour 1998 comporte plusieurs mesures en faveur des petites et moyennes entreprises qui s'articulent autour de trois axes principaux : le soutien à l'emploi dans les PME, , le soutien aux entreprises innovantes et à la création d'entreprises , le soutien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP) et la lutte contre le travail au noir.

Le soutien à l'emploi dans les PME

Il est institué à l' article 52 un crédit d'impôt pour création d'emplois. Celui-ci s'élèverait à 10.000 francs par emploi net créé au cours de chacune des années 1998, 1999 et 2000. Afin d'être concentrée sur les PME, l'aide serait limitée à 50 emplois créés par an. Dans un premier temps, 110.000 entreprises seraient concernées par cette mesure, dont 85 % de PME.

Sur cet article l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements de précision qui n'en modifient pas l'économie générale.

Le soutien aux entreprises innovantes et à la création d'entreprises

Celui-ci se traduira, principalement, par trois mesures attendues par les acteurs de ce secteur :

- L' article 50 qui prévoit la création de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise (autrement dénommés stock-options). Les entreprises innovantes pourraient ainsi attirer les cadres de haut niveau en les intéressant à la croissance de l'entreprise. Ce dispositif concerne les entreprises en création. Initialement réservé aux salariés présents depuis moins de deux ans dans l'entreprise, il bénéficiera, après amendement adopté à l'Assemblée nationale, aux salariés présents depuis moins de trois ans.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté deux autres amendements. Le premier porte de cinq à sept ans la condition d'ancienneté des sociétés éligibles à l'émission des bons de souscription ; le second supprime la référence au régime d'imposition des SARL, puisque seules les sociétés par actions donc redevables de l'impôt sur les sociétés, sont concernées par l'émission des bons de souscription.

- L' article 51 qui institue un report d'imposition lorsque les dirigeants d'une société confirmée réinvestissent le produit de la cession de leurs parts dans une entreprise créée depuis moins de cinq ans, ceci afin d'encourager le développement d'une population d'entrepreneurs français qui soit l'équivalent des "business angels" américains.

L'Assemblée nationale a assoupli le dispositif proposé ; l'avantage fiscal est octroyé aux investisseurs détenant une participation d'au moins 10 % et non 25 % dans le capital de la société dont les titres sont cotés . En outre, la société bénéficiaire de l'apport doit avoir été créée depuis au moins 7 ans au lieu de cinq ans.

- Par ailleurs, pour favoriser la mobilisation de l'épargne vers les PME, l' article 17 prévoit que les produits des contrats d'assurance-vie investis en titres non cotés sur le nouveau marché seront exonérés d'impôt sur les revenus.

Le soutien aux entreprises du BTP et la lutte contre le travail au noir

Il s'agit, tout d'abord, de la création, à l' article 49, d'un crédit d'impôt sur le revenu pour les dépenses d'entretien dans l'habitation principale dont le contribuable est propriétaire ou locataire.

Initialement fixé à 4.000 francs pour une personne seule et à 8.000 francs pour un couple marié, les plafonds du crédit d'impôt ont été revalorisés par amendement adopté à l'Assemblée nationale ; ils ont été portés à 5.000 francs et 10.000 francs. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a prévu une majoration de ces plafonds pour enfants à charge (500 F pour le premier, 750 F pour le second et 1.000 F par enfant à partir du troisième). Il reste à vérifier si les plafonds retenus seront suffisamment incitatifs pour relancer l'activité dans le secteur du bâtiment.

Enfin, l'Assemblée nationale a retenu comme critère la date de paiement des dépenses, plus aisée à contrôler que la date de réalisation.

- Il s'agit, ensuite, de l' article 11 qui prévoit de réduire à 5,5 % le taux de TVA applicable aux travaux d'aménagement réalisés dans les logements sociaux destinés à la location. Sur ce point, la réponse du Gouvernement se situe bien en-deçà de la demande des entreprises du bâtiment. Ce secteur d'activité, à fort coefficient de main d'oeuvre, demande, depuis plusieurs années, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des travaux d'entretien-amélioration de l'habitat, afin de relancer l'emploi et de lutter véritablement contre le travail au noir.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le point de savoir s'il ne serait pas opportun d'élargir la notion de logement social pour optimiser la portée de cette mesure. A défaut, il paraît urgent de demander au Gouvernement de défendre, auprès de la Commission européenne, la nécessité de réformer la sixième directive européenne relative à la TVA afin d'étendre la liste des biens et services qui peuvent bénéficier du taux réduit.

chapitre II

LES CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR DES PME du commerce et de l'artisanat : la permanence de leur importance et de leur diversité

priorité aux actions économiques territoriales...

L'action du FISAC

Hors les crédits budgétaires, les actions économiques territoriales sont confortées par une augmentation des ressources extrabudgétaires du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC).

Le FISAC a été mis en place en 1992. Il est alimenté par un prélèvement sur l'excédent du produit de la taxe sur les grandes surfaces. Il répond à une double nécessité d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et des services de proximité et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce en soutenant l'adaptation des structures traditionnelles.

Sur les 17 catégories d'opérations subventionnées par le FISAC, six d'entre elles concentrent pour la période 1992-1997, 86 % du nombre des dossiers et 75 % du montant des subventions (hors animation économique des chambres de métiers).

Il s'agit par ordre croissant des dossiers subventionnés :

- des opérations en faveur des quartiers sensibles qui visent à la restructuration de centres commerciaux de proximité et à la mise en place, sur le terrain, d'assistants techniques aux commerces et aux métiers.

- les opérations urbaines de développement du commerce et de l'artisanat (OUDCA), renommées en 1995 opérations "Coeur de pays" pour les communes de moins de 30.000 habitants ;

- les opérations de rénovation des halles et marchés mises en oeuvre en application de la lettre circulaire du 26 juillet 1991 ;

- les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC), financées en complément des contrats de plan Etat-régions ;

- les opérations urbaines de développement du commerce et de l'artisanat "Centre 2000", pour les communes de plus de 30.000 habitants ;

- les opérations "1.000 Villages de France" , qui connaissent, depuis le début 1994, une forte montée en puissance avec des dossiers dont les montants restent relativement modestes (100.000 francs en moyenne).

Il faut noter une stabilisation du niveau des dépenses pour trois catégories d'opérations : les études, les programmes de développement concerté et les opérations de transmission-reprise d'entreprises conduites à l'initiative des organismes consulaires.

Pour les autres catégories, elles se maintiennent comme les opérations de restructuration de l'appareil commercial (regroupement, relocalisation de commerces) sous maîtrise d'ouvrage publique dans les bourgs-centres ou les opérations "Biens culturels". Un tiers environ des opérations subventionnées par le FISAC présentent un caractère pluriannuel (essentiellement ORAC et opérations urbaines).

Après avoir été stables, en 1996 et en 1997, à 300 millions de francs, les crédits consacrés au FISAC devraient connaître une augmentation substantielle qui est actuellement en cours d'arbitrage budgétaire. En tout état de cause , pour 1998 , ces crédits atteindront 300 millions de francs .

Le montant de cette dotation substantiellement améliorée, devrait permettre de conforter les moyens consacrés aux actions économiques territoriales qui seront regroupées autour de la notion de "territoires ". Cette nouvelle stratégie, se traduira, dans le domaine urbain, par un renforcement des actions "centres-villes et quartiers". Pour les actions menées dans le domaine rural, une enveloppe du fonds pourrait être mise en place dans le cadre d'une réforme des fonds locaux d'adaptation du commerce rural et l'opération "1000 villages" poursuivra sa montée en puissance.

Par ailleurs, d'autres fonds secondaires interviennent également en faveur du secteur du commerce et de l'artisanat. Je citerai sans plus de développement le FNADT (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) et les fonds locaux d'adaptation du commerce rural dont les actions et les dotations sont de plus en plus difficilement contrôlables.

L'apport des fonds européens

Les actions économiques territoriales sont également soutenues par l'intervention de deux fonds européens.

1. Le fonds social européen (FSE)

Le commerce et l'artisanat relèvent de l'objectif 3, mesure 8 pour l'artisanat et les mesures 3 et 6 pour le commerce.

Pour le secteur de l'artisanat , la mesure 8 se traduit par "une aide à l'installation et à la création d'activités des jeunes à la recherche d'un emploi". Les actions sont intégrées dans les dispositifs départementaux animés par les chambres de métiers. Une circulaire du ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat adressée le 26 mars 1997 aux chambres de métiers, leur a fixé, pour l'année 1997, les conditions d'éligibilité au financement par le FSE ainsi que la liaison avec les crédits d'animation économique qui constituent la contrepartie nationale des aides communautaires.

Cette mesure bénéficiera, comme en 1997, d'une dotation de 38 millions de francs, soit 200 millions de francs pour la durée du programme (1994-1999).

Pour le secteur du commerce :

En novembre 1996, la programmation initiale 1994-1999 a été revue à la baisse.

Elle s'effectuera désormais selon les modalités suivantes :

- pour la mesure 6 "remise à niveau et qualification des personnes menacées de chômage", le concours du fonds sera de 8,3 millions de francs pour la période 1997-1999 (3,4 millions par an antérieurement);

- pour la mesure 3 "formation des demandeurs d'emplois candidats à la création d'entreprise", le concours du fonds s'élevera à 2,7 millions de francs pour la période 1997-1999 (contre 4,6 millions de francs pour la même période).

2. Le fonds européen de développement régional (FEDER)

L'action de l'Union européenne s'inscrit en complément des actions menées par les acteurs locaux et nationaux. Elle se fonde sur des programmes établis par les préfets, présentés par les Etats et adoptés par la Commission européenne.

L'intervention de l'Union européenne découle de l'exécution des engagements contractés par les Etats, les fonds sont ensuite disponibles par tranches, les préfets procédant à des appels de fonds calculés pour les réalisations au fur et à mesure que ces dernières sont constatées.

Les secteurs du commerce et de l'artisanat bénéficient de mesures spécifiques qui s'articulent avec les contrats de plan Etat-régions. On peut estimer à 500 millions de francs le montant des crédits du FEDER susceptibles de bénéficier aux secteurs du commerce et de l'artisanat dans le cadre des objectifs 1 et 2 (1994-1996) et 5 b (1994-1999).

En 1996, le montant de ces subventions pour les programmes des objectifs 1 et 2 s'est élevé à 220 millions de francs. Le montant définitif des programmes relatifs aux zones de l'objectif 5 b pourra être indiqué précisément fin 1999.

Pour la période 1994/1999, deux programmes d'intervention communautaire (PIC) mobilisent plus particulièrement les crédits : le PIC URBAN , qui a pour objet de développer des actions d'insertion économique et sociale dans les quartiers en difficulté, se traduira par la mise en œuvre de huit programmes (Amiens, Aulnay-sous-Bois, l'Est Lyonnais, Mulhouse, les Mureaux, Roubaix, Saint-Nazaire, Valenciennes) et mobilisera 361 millions de francs pour les zones des trois objectifs précités et le PIC PME d'un montant de 321 millions de francs qui s'articule autour des trois orientations suivantes, faciliter l'accès au crédit des PME à travers l'octroi de garanties par la SOFARIS, stimuler le partenariat interentreprises pour l'innovation et la modernisation des PME et enfin, favoriser "l'européanisation" des PME.

... ET AU FINANCEMENT DES ENTREPRISES

Le renforcement des moyens affectés à la BDPME

La BDPME est née, à la fin de 1996, du rapprochement du Crédit d'équipement des PME (CEPME) et de la SOFARIS. La mission qui lui est confiée par les pouvoirs publics consiste à renforcer l'efficacité des dispositifs de financement en faveur des petites et moyennes entreprises . Ses principaux domaines d'intervention sont les suivants : la création d'entreprises et la consolidation des jeunes entreprises, le développement des entreprises de plus de trois ans, le renforcement des capitaux propres et permanents des PME et le financement des entreprises titulaires de commandes publiques.

Les ressources de la BDPME sont de trois ordres :

- les fonds propres du groupe BDPME,

- les ressources d'emprunt du CEPME,

- les fonds de garantie de SOFARIS.


· Les fonds propres du groupe BDPME

La BDPME a été formellement créée par apport à une société holding des participations de l'Etat, de la Caisse des dépôts et consignations et des Banques populaires dans le CEPME et la SOFARIS. La BDPME contrôle directement la SOFARIS, après avoir repris la part de l'Etat (42 % et de la CDC (4 %). Avec le CEPME, qui a conservé ses 4,5 %, elle est donc devenue majoritaire dans la SOFARIS.

La création de la BDPME a pu être accompagnée d'un renforcement conséquent des capitaux propres du CEPME (628 millions de francs de capital en numéraire), de la SOFARIS (200 millions de francs) et de la Caisse des dépôts et consignations (338 millions de francs).

Au total, le groupe BDPME devrait disposer, à la fin de 1997, d'un montant global de fonds propres consolidés de 7 milliards de francs , pour faire face à ses engagements au regard de la réglementation sur le ratio de solvabilité . En outre, la Caisse des dépôts et consignations s'est également engagée, dans le cadre d'une convention spécifique avec le CEPME relative au développement des interventions en fonds propres, à effectuer des apports en capital pour un montant de 225 millions de francs, sur trois ans, auprès des filiales de capital risque du CEPME.


· Les ressources d'emprunt du CEPME

Le CEPME mobilise l'ensemble de ses ressources sur les marchés financiers. Des mécanismes spécifiques permettent néanmoins de lui assurer des conditions de refinancement comparables à celles des banques, avec lesquelles il intervient désormais systématiquement en cofinancement et qui sont :

- les emprunts obligataires garantis par l'Etat : le volume annuel des recours du CEPME au marché obligataire devrait s'établir aux alentours de 4 milliards de francs ;

- le dispositif CODEVI : en complément des enveloppes précédentes de 12 milliards de francs, il prévoit la mise à disposition d'ici fin 1999 de 18 milliards de francs sous forme de tirages d'une durée de 5 à 15 ans ;

- les titres de créances négociables : la trésorerie à court terme du CEPME est notamment assurée par des émissions de bons des institutions et sociétés financières. Il s'agit de titres émis sur le marché monétaire pour des durées de quelques mois. L'encours est assez variable, il peut représenter plusieurs milliards de francs.


· Les fonds de garantie de la SOFARIS

Au 31 décembre 1996, le montant des fonds de garantie SOFARIS s'élevait à 3,2 milliards de francs. Les finalités à risque qui sont à l'origine de la création de la SOFARIS représentent toujours des montants importants (création d'entreprises : 415 millions de francs, transmissions d'entreprises : 522 millions de francs), mais le soutien plus général au développement des entreprises occupe désormais une place pratiquement équivalente (investissements : 537 millions de francs, renforcement des capitaux permanents : 578 millions de francs).

Les volumes d'interventions prévisionnels de la BDPME pour l'année 1997 devraient représenter 18,3 milliards de francs ainsi répartis :

- activités de cofinancement : 6,3 milliards de francs,

- intervention en garantie : 12 milliards de francs.

A ces montants doivent s'ajouter les prévisions d'avance de trésorerie consenties à des entreprises pour 24 milliards de francs.

Au cours du premier trimestre 1997, les garanties octroyées par la SOFARIS s'inscrivent bien dans l'objectif annuel d'intervention de 12 milliards de francs. En revanche, le développement de l'activité de cofinancement s'est avéré plus délicat. En effet, l'atonie de la demande d'investissements et l'âpreté de la concurrence bancaire ont constitué des facteurs défavorables. Cependant, les accords de partenariat se mettent en place progressivement.

Pour l'exercice 1998, les objectifs que se propose de retenir la SOFARIS sont analogues à ceux de 1997, pour les interventions en garantie, soit 12 milliards de francs qui comprendraient pour l'essentiel 1,5 milliards de francs pour la création, 2 milliards de francs pour la transmission, 3,5 milliards pour l'investissement et 1,5 milliard pour les capitaux permanents.

S'agissant de l'activité de cofinancement, les hypothèses retenues pour 1998 reposent sur une production de 7,3 milliards de francs.

Au total, la BDPME devrait recevoir, en 1998, une dotation d'un milliard de francs supplémentaires par mener à bien ses interventions de garantie de prêts mais aussi pour soutenir la constitution de capital risque et de capital développement, domaine dans lequel les banques ont encore une attitude réticente.

Les prêts bonifiés aux artisans : le maintien de l'enveloppe des prêts

Le financement des entreprises passe également par le biais de la distribution de prêts bonifiés du ministère au secteur du commerce et de l'artisanat. Grâce à des crédits budgétaires, l'Etat encourage le réseau bancaire à soutenir le secteur.

Cette action repose sur les orientations suivantes :

- concentration de l'effort de l'Etat sur les prêts superbonifiés (mise aux normes, installation, qualification artisanale) ;

- élargissement de la gamme des financements à taux privilégiés grâce à l'éligibilité aux prêts sur ressources CODEVI et à la garantie SOFARIS.

Depuis 10 ans, ce sont près de 720.000 prêts qui ont été accordés pour un montant de 104 milliards de francs ; mais, il faut souligner que l'offre a été constamment supérieure à la demande puisque le taux moyen de consommation de l'enveloppe des prêts bonifiés est de 86 % seulement.

Afin d'accentuer son action, en particulier dans le domaine de l'amélioration de la qualité sanitaire des installations, le Gouvernement a décidé d'étendre, pour 1997 et 1998, le bénéfice de ces prêts à toutes les entreprises concernées par la directive européenne relative à l'hygiène des denrées alimentaires, publiée en juillet 1993 et transposée en mai 1995.

Sont ainsi nouvellement éligibles, les entreprises du secteur de l'alimentation, créées depuis plus de trois ans et devant se mettre en conformité, que ces entreprises soient immatriculées au répertoire des métiers ou qu'elles soient inscrites au registre du commerce et des sociétés.

Les modalités d'attribution des prêts, comprenant notamment la liste des codes de la nomenclature d'activités françaises (NAF) concernées, ont fait l'objet de l'arrêté du 25 avril 1997 et d'une circulaire d'application.

L'élargissement de la population pouvant en bénéficier nécessitait un accroissement important de l'enveloppe de prêts, d'autant que celle ouverte en 1996 avait été totalement consommée en moins de six mois, ainsi qu'une augmentation des ressources affectées à la couverture de la charge de la bonification.

Le mécanisme mis en place, allié à la politique monétaire qui a entraîné une baisse des taux d'intérêts, a permis d'ouvrir pour 1997, un triplement de l'enveloppe.

Pour des raisons budgétaires, le mécanisme adopté a été fractionné :

- une première étape, lors de l'adjudication réalisée le 7 février, a ouvert, sur crédit budgétaire de l'artisanat, une enveloppe de 1,930 milliards de prêts bonifiés à 3,50 % et 3,860 milliards de francs de prêts conventionnés à 5,75 % ;

- une seconde enveloppe, aux mêmes conditions de taux, a été mise en adjudication le 24 juillet, par recours aux ressources du FISAC ; les conditions de marché ont permis d'en porter son montant à 1.550 milliards de francs de prêts bonifiés impliquant une offre de 3,100 milliards de francs de prêts conventionnés.

L'enveloppe de prêts bonifiés ainsi obtenue, 3,480 milliards de francs, devrait permettre d'assurer l'ouverture exceptionnelle de la procédure, en 1997 et 1998, aux autres professionnels, également confrontés aux exigences de mise aux normes d'hygiène des denrées alimentaires et de salubrité, que sont les restaurateurs traditionnels et autres commerçants de l'alimentation de proximité.

Le total des prêts spéciaux (bonifiés et conventionnés) s'élèvera ainsi pour 1997 à 10,440 milliards de francs à un taux moyen de 5 %, enveloppe réservée de 3 milliards de francs de CODEVI non comptée, contre 7,713 milliards de francs réalisés en 1996 au taux moyen de 7 % et 10,562 milliards de francs en 1995 à 9 %.

Votre rapporteur spécial souligne que le financement de la bonification pour la seconde enveloppe de prêts 1997 sur les fonds du FISAC ne lui paraît pas adapté ; en effet, le fonds n'est pas, par nature, destiné à faire de la bonification d'intérêt .

Pour 1998 , les crédits budgétaires inscrits pour la bonification sont en baisse de 5,7 % à 150 millions de francs ; cette réduction traduit un amortissement progressif des prêts contractés avant le 31 décembre 1997 et non une réduction de l'enveloppe allouée puisque les mesures nouvelles fixées à 21,25 millions de francs pour 1998 sont sensiblement égales à celles de 1997 et permettront de distribuer une enveloppe de 2 milliards de francs sur ressources budgétaires uniquement.

La répartition des bonifications entre établissements bancaires s'est modifiée depuis deux ans. Si les banques populaires bénéficient encore de 45,4 % des crédits totaux, elles ne reçoivent que 38,1 % des mesures nouvelles ; ce sont les banques autres que le Crédit agricole qui voient leur part augmenter puisqu'elles bénéficieront, en 1998, de 41,2 % de l'enveloppe des nouveaux prêts bonifiés.

CHAPITRE III

Les enjeux économique du secteur des pme, du commerce et de l'artisanat et le bilan de l'action gouvernementale menée en sa faveur

le commerce et l'artisanat dans l'économie française

Les petites et moyennes entreprises occupent une place essentielle dans l'économie française.

Si on se réfère au critère du nombre de salariés (- de 500 salariés), les PME emploient 8,8 millions de salariés et leur taille moyenne est de 7 salariés. Les entreprises de moins de 500 salariés représentent 99,9 % du total des entreprises et celles de moins de 10 salariés, 93 %.

Les petites et moyennes entreprises réalisent 40 % du chiffre d'affaire à l'exportation et elles sont le lieu privilégié de la création d'emplois : si l'emploi a stagné dans les grandes entreprises entre 1980 et 1992, il a augmenté de 7,7 % au sein des PME.

Les PME sont, enfin, à l'origine du développement d'un véritable service public ; elles participent, en effet, à l'aménagement du territoire, à l'essor de services de proximité, et au maintien du tissu social.

Etre attentif à leurs préoccupations, faciliter leur création, susciter leur modernisation, paraît devoir être la philosophie présidant à toute politique ayant la volonté de créer les conditions propices à leur développement.

l'artisanat

Il faut, tout d'abord, avoir à l'esprit que l'artisanat compte environ 800.000 entreprises et emploie globalement 2,6 millions de personnes, dont environ 150.000 apprentis, alors qu'il en occupait 2,3 en 1980 et de l'ordre de 1,7 à la fin des années cinquante, dont près de 300.000 apprentis.

Au 1er janvier 1997, le nombre d'entreprises artisanales a décru de 0,6 % ; c'est l'inversement d'une tendance puisque depuis 1994, le nombre d'entreprises artisanales avait progressé.

Le secteur du bâtiment représente la plus grosse part des entreprises (36,6 %) devant les services (31,2 %), l'artisanat de production (textile, imprimerie...) (18,9 %) et l'alimentation (13,3 %). Comme à l'accoutumée, c'est le secteur du bâtiment qui connaît le plus fort renouvellement ; en 1996, il a perdu 2.600 entreprises après deux années de croissance consécutives. Dans les services, après une forte croissance en 1995 (+ 2,5 %) et 1994 (+ 2 %), 1996 a été une année de stabilité (0,1 %). Enfin, l'artisanat de production et l'alimentation restent des secteurs calmes avec toutefois des évolutions internes contrastées. Si les activités de textile continuent à régresser (-3,8 %), d'autres secteurs tels la réparation automobile progresse.

S'agissant des créations et des défaillances d'entreprises en 1996/1997, la tendance observée est la suivante :

- baisse des créations de 5,2 %, soit 5.000 entreprises,

- hausse des défaillances (+6,4 % en 1996, soit près de 20.000 entreprises).

En matière d'emploi , la remontée des créations d'emplois constatée en 1994 ne s'est pas poursuivie , début 1997, l'artisanat employait 1.869.000 salariés (- 0,2 %). Ce sont les établissements ayant le moins de salariés qui subissent les plus fortes baisses d'emploi ; les établissements à salarié unique ont ainsi réduit leur emploi de 1,6 %.

A l'intérieur de l'artisanat, l'évolution diffère selon les secteurs :

- le secteur de l'alimentation reste déprimé (-0,9 %) ;

- le secteur textile et le bois enregistrent de nouvelles fortes pertes ;

- le bâtiment et le secteur des réparations et autres services résistent ou gagnent des emplois.

Au total, l'artisanat occupe 10,3 % de la population active .

le commerce

Ce secteur compte, quant à lui, plus de 700.000 entreprises (y compris les DOM) et emploie 460.000 non salariés et 2,5 millions de salariés, soit près de 3 millions d'actifs pour un chiffre d'affaires de 5.000  milliards de francs en 1996 .

Au cours de cette même année, l'activité du commerce a cru de 1,7 %, soit légèrement plus que le PIB ; cette croissance, inférieure à celle de 1995 (+2,4 %), provient du ralentissement de l'activité du commerce de gros.

L'activité dans le commerce de détail a progressé de 1,9 % ; c'est le secteur automobile (+4,5 %) stimulé par la prime "qualité" instaurée pour un an, en octobre 1995, qui a connu la plus forte progression.

Le commerce non alimentaire, après trois années (1991-1993) de décroissance a connu une bonne progression en 1995 (+2,0%) et 1996 (+2,3 %). Ce dynamisme a touché tous les secteurs hormis celui de l'habillement.

Comme on a pu le constater depuis plusieurs années, dans le commerce alimentaire, les grandes surfaces ont profité de la croissance dans ce secteur (+3,1 %) au détriment de l'alimentation générale de proximité.

Le commerce de gros a progressé de 1,4 % en 1996, soit moins que la moyenne du secteur (+1,7 %). Ce sont les secteurs agricoles, alimentaires et de biens intermédiaires qui ont connu l'activité la plus faible au contraire du commerce de gros de bien d'équipement électrique, électronique et informatique.

le bilan de l'action gouvernementale et les perspectives de réforme

Le bilan de l'action gouvernementale (1995-1997)

En 1996, outre diverses mesures votées dans le cadre des lois de finances et intéressant le commerce et l'artisanat, plusieurs lois ont modifié les règles régissant le secteur des PME, du commerce et de l'artisanat.

Pour l'essentiel, il s'agit de :

- la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;

- la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage ;

- la loi n° 96-558 du 1er juillet 1996 relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales ;

- la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat ;

- la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Le bilan de l'application des différentes mesures gouvernementales prises depuis 18 mois peut être fait autour de quatre thèmes : la mise en oeuvre du plan PME-Artisanat annoncé fin 1995 par le Premier Ministre, la réforme de la qualification artisanale et de l'urbanisme commercial et la mise en place du nouveau système de formation continue pour les artisans.

1. Le plan PME-Artisanat

Annoncé en octobre-novembre 1995, ce plan poursuivait trois objectifs principaux : favoriser la création d'emplois, stimuler l'environnement juridique, fiscal et social du secteur et renforcer sa compétitivité au plan européen.

En ce qui concerne les PME, il s'agissait de faciliter le financement et la constitution de fonds propres, d'adapter la fiscalité des entreprises, de clarifier les relations avec l'administration et de moraliser la concurrence.

Pour ce qui est des fonds propres des PME, l'essentiel se trouve dans la création de la BDPME en juillet 1996 par association du CEPME et de la SOFARIS. L'adaptation de la fiscalité des PME ressort des dispositions de la loi du 12 avril 1996 ( Baisse du taux du droit d'enregistrement d'Etat sur les mutations à titre onéreux des fonds de commerce, Encouragement à la création des fonds d'investissement dédiés aux PME, Abattement supplémentaire pour les donations-partage ) ou de la loi de finances pour 1997. (Réduction de 33,3 % à 19 % du taux de l'impôt sur les sociétés ayant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs pour la partie du bénéfice intégrée dans le capital ) . En ce qui concerne les relations avec l'administration et les collectivités, l'essentiel est dans l'atténuation des effets financiers du franchissement du seuil de 10 salariés . La moralisation de la concurrence a été traitée par la loi du 1er juillet 1996 ( Interdiction des déférencements abusifs, Rénovation des règles de facturation, Réglementation des ventes à perte, Sanction des prix abusivement bas et Encadrement du paracommercialisme, notamment pour les ventes au déballage ).

Pour le volet "Artisanat", le plan a défini trois axes d'action . Tout d'abord, pour le renforcement de l'identité artisanale, deux mesures ont, notamment, été prises : création du "droit de suite" pour permettre aux artisans de rester inscrits au répertoire des métiers et du fonds de promotion de l'artisanat. L'amélioration du financement se résume essentiellement au nantissement du fonds artisanal, au relèvement du plafonds du régime simplifié d'imposition et à la suppression de l'exigibilité de la TVA sur la valeur des stocks en cas de cession de l'entreprise . Enfin, l'amélioration du statut du conjoint se retrouve dans le nouveau système des prestations maternité et la création d'une protection sociale complémentaire et d'une protection retraite .

2. La réforme de la qualification artisanale (Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996)

La définition de la qualification artisanale est un élément important du statut de l'artisan ; cinq dispositions ont été votées pour ce faire.

- La qualification professionnelle obligatoire . (art. 16) Un certain nombre de professions impliquant la sécurité des consommateurs ou employant des produits dangereux nécessite l'obtention d'une qualification professionnelle aux caractéristiques définies par décret.

- L'immatriculation au répertoire des métiers (art. 19) Il s'agit de déterminer les conditions d'inscription au répertoire et de tenue du répertoire.

- La qualité d'artisan et d'artisan d'art (art. 21-I) Cette disposition définit les conditions d'obtention du titre d'artisan et d'artisan d'art pour les personnes inscrites au répertoire des métiers.

- L'emploi du terme "artisanal" (art. 21-II). L'emploi du terme artisanal doit être subordonné au respect d'un cahier des charges homologué qui déterminera les conditions essentielles de l'exercice de l'activité considérée.

- Le stage de préparation à l'installation (art. 23) Cet article prévoit le remplacement du stage d'initiation à la gestion par un stage de préparation à la gestion.

Votre rapporteur spécial note que quinze mois après le vote de la loi aucun des décrets nécessaires à l'application des dispositions énumérées ci-dessus n'ont été publiés. Pourtant, une large concertation avec les organisations professionnelles avait été engagée dès le vote de la loi.

3. La réforme des règles régissant l'urbanisme commercial (Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996)

La loi n° 073-1193 du 27 décembre 1973 dite loi "Royer" a instauré un régime d'autorisation d'exploitation pour la création et l'extension des magasins de commerce de détail au-delà de certains services de surface de vente (1.000 m² et 15.000 m² dans les communes de plus de 40.000 habitants).

Ces dispositions ont été, d'abord, modifiées

- en 1990 par la loi du 31 décembre 1990 dite loi "Doubin" qui a instauré la notion d'ensemble commercial soumis aux seuils d'autorisation ;

- en 1993 par la loi du 29 janvier 1993 dite loi "Sapin" qui a modifié la composition des commissions départementales d'urbanisme commercial et dessaisi le ministre de son pouvoir de décision.

Malgré ces modifications , les dérives constatées dans l'équipement commercial ont perduré ; le déséquilibre entre les différentes formes de commerce s'est accentué au point que la densité d'hypermarchés pour 100.000 habitants place la France en tête de tous les pays industrialisés.

Face à cette situation, la réforme , réalisée en 1996 , s'est réalisée en deux temps :

- la loi du 12 avril 1996 a abaissé les seuils d'autorisation à 300 m² et a "gelé" pour 6 mois les demandes auprès des commissions.

- la loi du 5 juillet 1996 a, après ces mesures provisoires, définit un nouveau régime législatif.

Elle instaure deux principes : la prise en compte des effets sur l'emploi et la modernisation des équipements commerciaux des projets.

Elle pérennise le seuil d'autorisation de 300 m².

Elle élargit le champ d'application du régime d'autorisation aux hôtels et salles de cinéma.

Elle modifie la composition et le fonctionnement des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) en ayant pour but de rééquilibrer la représentation des intérêts représentés et de renforcer les règles de majorité.

Elle prévoit , enfin, un régime de sanctions plus sévères (par jour et par m² illicite).

Pour ce qui est des effets des nouvelles dispositions, il convient de noter qu'en 1996, le fonctionnement des CDEC a été quasiment interrompu à cause du gel des autorisations puis des délais de mise en place du nouveau dispositif de la loi du 5 juillet 1996. Ainsi, 472 projets ont été autorisés pour 576.000 m² en 1996 contre 773 projets et 815.500 m² en 1995. En 1997, les effets des modifications de fonds apportées par la loi du 5 juillet 1996 devraient commencer à se faire sentir comme le montre les premiers chiffres disponibles.

4. Le nouveau dispositif de formation continue des artisans

La formation professionnelle continue des artisans s'adresse aux chefs d'entreprises, à leurs conjoints et à leurs auxiliaires familiaux.

Avant 1997, la formation professionnelle continue des artisans était organisée de la façon suivante :

- les fonds d'assurance formation (FAF) étaient départementaux ou régionaux (102) pour les FAF interprofessionnels et nationaux (18) pour les FAF professionnels ;

- le financement des FAF était assuré par un prélèvement sur le droit fixe de la taxe pour frais de chambres de métiers dans une fourchette de 50 à 80 % ; la répartition se faisait pour 25 % pour les FAF nationaux et 75 % pour les FAF interprofessionnels.

A l'évidence, ce dispositif était complexe par le nombre d'organismes concernés et son financement trop dépendant de la taxe pour frais de chambres de métiers.

L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a modifié le dispositif en le calquant sur celui qui existe dans le commerce depuis 1992.

Désormais, la structure de financement de la formation est assurée :

- par des fonds d'assurance-formation régionaux et non plus départementaux quand il s'agit d'une formation-chambres des métiers ;

- par trois fonds d'assurance-formation quant il s'agit d'une formation-organisation professionnelle artisanale. Ces fonds sont celui du bâtiment qui existait déjà, le fonds "alimentation" qui regroupera quatre fonds existants (boulangerie, boucherie, pâtisserie, charcuterie) et le fonds des "services" qui regroupera une dizaine de fonds existant actuellement.

Le financement de la formation artisanale est calculé sur le montant annuel du plafond de la sécurité sociale. Le taux sera de 0,29 %, soit 0,145 % pour les fonds régionaux et 0,145 % pour les trois fonds professionnels.

Trois objectifs sont poursuivis :

- distinguer le financement de la formation continue du fonctionnement des chambres de métiers ;

- assurer une répartition équilibrée de la collecte entre les FAF - chambres de métier et les FAF- organisations professionnelles ;

- resserrer la gestion et la mutualisation de la collecte.

Les dotations annuelles affectés aux FAF ont cru de 1990 à 1996 de 6 % en moyenne suivant en cela l'augmentation de la taxe pour frais de chambre de métiers. Pour 1997, seront collectés 376 millions de francs, soit une augmentation de 12,9 % par rapport à 1996 qui résulte de l'augmentation de la contribution par entreprise (423 francs en 1996, 478 francs en 1997). Cette hausse assez forte des dotations affectées aux FAF viendra, comme signalé précédemment, abonder les crédits budgétaires du chapitre 44-01 article 10 "Aides à la formation" qui ont diminué.

Dotations affectées aux FAF artisanat

(en millions de francs
	1993	1994	1995	1996	1997*
FAF Chambres des métiers	195,4	209,9	213,3	217,9	188,1
FAF Organisations professionnelles	104,4	105,8	110,0	115,2	188,1
TOTAL	299,8	315,7	323,3	333,1	376,2
Evolution	+ 6,7 %	+ 5,3 %	+ 2,4 %	+ 3 %	+ 12,9 %

Votre rapporteur spécial souligne qu'à ce jour le décret d'application de l'article 132 n'est toujours pas paru.

La création des FAF - Chambres de métiers, prévue pour le 30 juin 1997, en a été retardée. La difficulté proviendrait de la définition du statut juridique des FAF ; les projets en cours s'orientent vers le statut "loi 1901" pour les FAF nationaux et le rattachement aux chambres de métiers pour les FAF régionaux.

Le basculement des FAF départementaux vers les FAF régionaux a été fixé au 31 décembre 1998 ; le ministère a prévu de respecter ce délai pour l'application totale de l'article 132.

En revanche, le nouveau système de financement a été mis en place dès le 1er janvier 1997 et est venu alimenter la structure de formation continue "ancienne formule".

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter le retard pris dans l'application de cette réforme, préjudiciable au bon fonctionnement du dispositif de formation professionnelle continue de l'artisanat.

Les perspectives de réforme

1. L'urbanisme commercial

La loi du 5 juillet 1996 relative à la promotion du commerce et de l'artisanat qui a profondément remanié les règles de l'urbanisme commercial ne sera pas reformé dans l'immédiat. Lors des récentes assises nationales du commerce, le nouveau Gouvernement a indiqué qu'un rapport lui serait remis, d'ici la fin de l'année sur l'état d'avancement des expérimentations des schémas d'équipement commercial . A partir de ce document, les pouvoirs publics et les professionnels examineront ensemble "s'il convient d'aller plus loin et avec quels outils" a déclaré Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat chargé des PME, du commerce et de l'artisanat. Votre rapporteur spécial souhaiterait avoir, de manière prioritaire, communication de ce rapport.

Le secrétaire d'Etat a également indiqué qu'elle ne solliciterait pas les préfets pour qu'ils forment des recours contre les décisions favorables des commissions départementales d'équipement commercial, sauf si l'autorisation constituait une menace pour les zones de chalandise. En revanche, une circulaire leur sera prochainement envoyée demandant que les dossiers d'équipement commercial soient mieux justifiés et prennent en compte des éléments d'appréciation exacts et compréhensibles par tous notamment en matière d'urbanisme, d'environnement, mais aussi d'emploi. Pour ce faire, l'observatoire des surfaces commerciales sera remplacé par un observatoire national du commerce, qui sera changé de suivre l'évolution de l' emploi dans le commerce.

2. La simplification administrative

Remis en octobre dernier au secrétaire d'Etat chargé des PME, le rapport du député du Nord, M. Dominique BAERT, sur la simplification des formalités des entreprises, recense 55 propositions. Ce rapport souligne que les efforts de modernisation que l'administration, notamment d'Etat, a accompli ces quinze dernières années doivent être renforcées. Il relève notamment que la démarche de simplification ne peut relever du seul appareil d'Etat. Il lui faudra des partenaires désireux, eux aussi de faire bouger les choses.

Le constat de la simplification aujourd'hui engagée est mitigé. Les résultats obtenus, notamment la mise en place de "guichets uniques" n'ont pas été à la hauteur des objectifs affichés. Ils n'ont surtout pas répondu aux attentes des entreprises.

C'est dans ce contexte que le Premier ministre a clôturé les assises du commerce en annonçant que le Gouvernement présenterait le 3 décembre prochain, une communication en Conseil des ministres , sur la simplification des formalités des entreprises. Il a assuré qu'une réforme profonde de l'action publique sera conduite en ce sens à la fin de l'année. Parmi les pistes évoquées, le gouvernement retiendrait notamment l'affranchissement pour les très petites entreprises (TPE) de tout calcul de la paie et des cotisations sociales, la simplification accrue des emplois occasionnels, la centralisation chez le Trésorier payeur général de diverses procédures annuelles et l'unification des dates de paiement pour les impôts et les cotisations sociales.

examen en commission

Réunie le 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a examiné les crédits du budget de l'économie, des finances et de l'industrie : IV. Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial.

Après les interventions de M. Alain Lambert, rapporteur général, de MM. Emmanuel Hamel et Christian Poncelet, président, le rapporteur spécial a précisé que le retard pris pour l'application de la réforme de la formation professionnelle continue des artisans votée en 1996 était dû à la difficulté de définir le statut juridique des fonds d'assurance formation (FAF), régionaux et nationaux. Il a informé la commission que le projet de décret était maintenant devant le Conseil d'Etat : les fonds d'assurance formation régionaux seront rattachés aux chambres de métiers et les fonds d'assurance formation nationaux se constitueront sous la forme d'association loi 1901.

M. René Ballayer, rapporteur spécial , a indiqué, par ailleurs, que la réduction du nombre de créations ou d'extensions de grandes surfaces résultait de la modification de la loi dite "Royer" de 1973 par la loi n ^o 96-603 du 5 juillet 1996, mais il a souligné que la crise économique actuellement avait pu également contribuer à ce phénomène.

Enfin, le rapporteur spécial a pris en compte la préoccupation de M. Christian Poncelet, président, d'harmoniser les taux de TVA entre restauration traditionnelle et restauration rapide. Il a observé que cette mesure devait se situer dans une politique plus générale d'abaissement du taux de TVA pour les entreprises à fort coefficient de main-d'oeuvre.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : IV. - Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat.