Projet de loi de finances pour 1998 : Logement

RAPPORT GENERAL N°85 TOME III ANNEXE 24 PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - LOGEMENT

M. Henri COLLARD, Sénateur

Commission des Finances, du contrôle budgetaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport Général n° 85 - Tome III - Annexe 24 - 199/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III . - LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Considérés dans le périmètre du secrétariat d'Etat au logement, les crédits du logement régressent légèrement (1,3 %) en 1998. Toutefois, cette réduction est purement optique. En effet, si l'on tient compte de l'appui des comptes spéciaux du Trésor : Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (FARIF) (510 millions de francs) et surtout fonds pour le financement de l'accession à la propriété (FAP : 7,4 milliards de francs ) ; les crédits sont en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs . Au-delà, si l'on tient compte des dépenses fiscales relatives au logement social , attitude justifiée puisqu'il s'agit de substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est même de 13,6 %, à 52 milliards de francs.

Un effort considérable est donc réalisé en faveur du logement dans le budget 1998.

Toutefois, comme lors de la présentation des crédits pour 1997, votre rapporteur remarque que 7,4 milliards de francs en provenance de la participation des employeurs à l'effort de construction serviront à financer le prêt à taux zéro (PTZ), ce qui neutralisera cette somme qui aurait pu faire l'objet des emplois traditionnels du "1 % logement", en faveur du logement social et de l'accession à la propriété des salariés. Tant que cette situation n'est pas régularisée, votre rapporteur ne peut que relativiser l'effort accompli par l'Etat.

Deux priorités se dégagent de ce budget : les aides à la personne et le logement social .

La première priorité est davantage l'effet d'une contrainte que d'un choix . Depuis le début des années 1990, tous les budgets du logement subissent la pression des aides personnelles, dont la progression rapide est liée à celle du nombre de ménages disposant de faibles ressources. En 1996, les aides bénéficiaient à 6.150.000 d'entre eux.

La seconde priorité résulte d'une option claire du nouveau gouvernement : la préférence pour le logement locatif social plutôt que pour l'accession à la propriété .


Le premier bénéficie de moyens fortement accrus, surtout grâce à la baisse du taux de T.V.A., qui réduira le coût des réhabilitations subventionnées comme celles financées sur fonds propres. La seconde voit ses marges de manoeuvre réduites. Le programme physique de prêts à taux zéro passe de 120.000 à 110.000, la subvention est abaissée pour les ménages les plus modestes, de même que la marge consentie aux établissements distributeurs, et ce prêt est désormais réservé aux acquéreurs qui accèdent pour la première fois à la propriété. (Cette dernière mesure permettrait une économie de 500 millions de francs).

Deuxième observation

Un effort très substantiel est réalisé en faveur du logement social , essentiellement géré par les adhérents de l'union nationale des fédérations d'organisme d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), mais aussi par les collectivités locales et organismes affilés, les charbonnages de France, la SNCF, la Caisse des dépôts et consignations, et les associations logeant des personnes défavorisées.

L'effort porte particulièrement sur la réhabilitation . L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués sur les logements sociaux s'accompagne d'une réduction corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10 %. Toutefois, comme le taux réduit s'appliquera naturellement aux travaux financés sur fonds propres, l'avantage fiscal procuré aux organismes peut être estimé à 1,3 milliards de francs , qui ne font pas l'objet d'une réduction de crédit correspondante. Le gouvernement espère ainsi financer 120.000 PALULOS. Il souhaite aussi obtenir des organismes HLM qu'ils accélèrent les procédures, et qu'ils créent des emplois, notamment de gardiens d'immeubles dans les zones urbaines difficiles.

Le gouvernement entend également utiliser ce surcroît de moyens au financement de la construction sociale . Il s'agit surtout de diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est difficile de réaliser les programmes physiques initialement décidés. L'attrait de ces logements, destinés à accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, est insuffisant. Ainsi, en 1996, sur 20.000 PLA-TS projetés, 11.000 ont été réalisés. Pour tenter de remédier à ce phénomène, les subventions seront majorées (de 13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS.

Par ailleurs, un programme de 5.000 PLA "reconstruction-démolition" sera engagé. Il devrait s'agir de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine. Ce programme sera toutefois subordonné à une aide des collectivités locales concernées.

L'importance de cet effort devrait permettre la réalisation des programmes physiques prévus. On peut même s'interroger sur son éventuel surdimensionnement. Ainsi, la dotation des PLA-TS est quasiment doublée (elle passe de 855 millions de francs à 1.600 millions de francs ) pour un programme inchangé. Une difficulté importante demeure cependant : le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social est trop élevé. Celui des PLA est de 3,5 %. Votre rapporteur se contente de rappeler à ce sujet que le PLA est financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3,5 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste. Le secrétaire d'Etat au logement a reconnu lui-même devant la commission qu'une diminution de l'une ou l'autre de ces rémunérations serait nécessaire à la réduction du coût de construction des logements sociaux.

Troisième observation

L'avenir du prêt à taux zéro ne peut que susciter les plus grandes inquiétudes.

Le projet de loi de finances amplifie le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé, qui, il faut le reconnaître, s'était engagé avant l'entrée en fonction de l'actuel gouvernement. Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement", puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997.

Les modifications réglementaires associées aux crédits prévus par le présent projet de loi de finances vont dans le même sens. Le prêt à taux zéro sera désormais réservé aux primo-accédants, qui forment certes environ 90 % des souscripteurs, mais cette proportion est loin d'être homogène sur l'ensemble du territoire. Cette restriction entravera localement la fluidité de certains marchés. La marge accordée aux établissements de crédit sera réduite de 1,3 % à 1,0 %.

Au-delà de l'économie budgétaire, minime, réalisée sur cette marge, cette disposition aura surtout pour conséquence de réduire l'attrait de la distribution du prêt à taux zéro pour les établissements de crédit. La subvention en faveur des accédants les plus modestes sera également réduite, puisque le différé d'amortissement le plus long, qui concerne les ménages aux revenus les plus bas, passe de 17 ans à 15,5 ans.

La convention passée par l'Etat avec la participation des employeurs à l'effort de construction pour le financement de l'aide est écornée par deux prélèvements : l'un, de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession ; l'autre de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale.

Par ailleurs, et votre rapporteur le regrette fortement, le dispositif de sécurisation des accédants initialement prévu en faveur des emprunteurs les plus modestes, qui complètent leur prêt sans intérêt avec un prêt d'accession sociale, n'est toujours pas mis en place. Or ce dispositif était considéré par le précédent ministre du logement, Pierre-André Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.

Enfin et surtout, malgré un effort du "1 % logement" très supérieur en 1998 à ce qui était attendu (7,4 milliards de francs au lieu des 7 milliards escomptés), le financement du prêt à taux zéro n'est pas assuré pour l'année 1999 . Une des premières "bombes à retardement" placées sous ce prêt bonifié est ainsi prête à exploser. Votre commission s'était fermement opposée aux premiers prélèvements sur le "1 % logement" qui lui paraissaient porteurs de cette pernicieuse évolution. Elle n'avait accepté les deux prélèvements de 7 milliards de francs que parce qu'ils faisaient partie d'une convention garantissant la pérennité de la participation des employeurs à l'effort de construction. Or, cette impasse de financement fait bon marché de la suppression des dépenses fiscales associées à l'ancien prêt d'accession à la propriété décidée par la loi de finances pour 1996 (suppression du taux réduit de TVA sur les terrains à bâtir ; suppression des réductions d'impôt pour intérêts d'emprunt ; suppression de l'exonération de huit ans compensée aux collectivités locales de la taxe foncière sur les propriétés bâties), destinée à équilibrer le financement de la nouvelle avance, dont le surcroît de recettes semble s'être volatilisé dans le budget de l'Etat .

Sécurisation non réalisée, recontingentement, financement mal assuré, champ d'application de plus en plus étroit, couverture du risque des établissements de crédit réduite, solvabilisation moindre des ménages modestes : chacune de ces modifications de paramètre qui, prise isolément peut paraître sans conséquence, contribue au retour d'un "syndrome des PAP". La dénaturation de ce prêt réglementé avait entraîné sa lente agonie entre 1982 et 1990, et le déclin de l'accession sociale.

Or, qu'on le veuille ou non, le choix résidentiel de la très grande majorité des Français n'est pas la vie en logement locatif social, mais l'accession à la propriété d'une maison individuelle. Votre commission ne s'est jamais déclarée favorable à une orientation vers l'accession à la propriété des ménages qui n'y ont manifestement pas intérêt, pour des raisons financières, mais aussi en raison de contraintes de mobilité professionnelle ou familiale. En revanche, elle considère comme malsain de ne pas mettre à disposition des aspirants à l'accession un dispositif complet d'aide publique, qui leur permette d'accéder à la propriété sans risque excessif, et d'une manière qui préserve les chances de chacun.

Votre rapporteur ne peut qu'accorder foi de la volonté du secrétaire d'Etat au logement de conserver un dispositif efficace d'aide à l'accession sociale à la propriété. Le problème le plus urgent à résoudre sera celui du financement du prêt à taux zéro . Votre rapporteur préconise de ce point de vue une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement. Une contribution de l'épargne-logement peut également être explorée, par reconversion de la prime d'épargne non liée à une acquisition de logement, et par une reconversion au moins partielle de la dépense fiscale constituée par l'exonération d'impôt sur le revenu. D'autres manières de solliciter l'épargne administrée peuvent aussi être envisagées. Chaque solution présentera des inconvénients, il faudra recourir à plusieurs d'entre elles.

Quatrième observation

Votre rapporteur éprouve une satisfaction teintée d'amertume au relèvement du barème des aides personnelles au logement intervenu le 1er juillet dernier.

Satisfaction, car votre commission s'est en effet opposée avec constance au gel des barèmes dès juillet 1993, considérant que cette voie n'était pas la bonne pour réaliser des économies. Cette méthode frappe en effet tous les allocataires sans discernement, augmentant les taux d'effort des plus modestes.

Amertume, car estimant qu'il est hautement souhaitable de comprimer les dépenses d'aides à la personne, votre commission s'est toujours prononcée pour une uniformisation de ces aides en fonction des niveaux de ressources (et non pas en fonction de leur nature), sans favoriser les ménages les mieux logés, et en évitant de dispenser des prestations à des ménages qui n'en ont pas besoin. Or aucun effort de rationalisation n'est entrepris.

Le relèvement des barèmes au 1er juillet 1997 est de 3,4 % en moyenne, ce qui représente 2,1 % de hausse du pouvoir solvabilisateur des aides sur un an.

Autour de cette moyenne, d'importantes disparités peuvent être observées, en fonction de la taille du ménage, de la localisation et de la nature de l'aide perçue (aide personnalisée au logement ou allocation de logement). Par exemple, une famille de 4 personnes disposant d'un SMIC et acquittant un loyer de 2.000 francs dans le parc privé d'une grande agglomération de province voit son aide majorée de 4,2 %. Une personne seule disposant d'un SMIC et vivant en HLM en agglomération parisienne voit son aide majorée de 8,5 %. La justification de ces disparités n'apparaît pas évidente au premier abord. Elles tendent, semble-t-il, à harmoniser les taux d'effort.

Le gouvernement paraît décidé à actualiser les barèmes le 1er juillet 1998, vraisemblablement de façon à maintenir le pouvoir d'achat des aides sans l'augmenter. Il a prévu 500 millions de francs de provision dans le présent budget à cette fin. Votre rapporteur admet sur ce point que les crédits prévus renouent avec un réalisme perdu depuis la loi de finances pour 1992.

Au-delà du maintien souhaitable du pouvoir solvabilisateur des aides à la personne, votre rapporteur ne peut qu'appeler à la continuation de l'oeuvre de réforme de ces aides , que le précédent gouvernement avait courageusement entreprise avec la fusion des deux barèmes de l'aide personnalisée au logement (APL1 et APL2). Des aberrations demeurent en effet dans la distribution de ces aides. Ainsi dans certains cas, le fait de disposer d'un revenu minimum d'insertion permet de bénéficier d'une aide qui rend le revenu global du ménage supérieur à ce qu'il serait si ce ménage disposait d'un emploi. De même, l'allocation de logement sociale continue d'être versée aux étudiants des familles les plus aisées, qui louent ainsi à des officines spécialisées des studios minuscules à 150 ou 200 francs le mètre carré ; dans des zones où le prix du marché est très inférieur.

Cinquième observation

Le parc des logements privés, qu'ils soient loués ou occupés par leur propriétaire est assez bien traité par le présent projet du budget . La prime à l'amélioration de l'habitat, dont les crédits disponibles se sont élevés à 900 millions de francs en 1997, reste à un niveau élevé en 1998 (800 millions de francs) et bénéficiera aux logements encore inconfortables, majoritairement en zone rurale. Les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont maintenus à un niveau satisfaisant : 2,2 milliards de francs. Votre rapporteur rappelle sur ce point que l'ANAH lutte au quotidien contre ces deux fléaux que sont l'exclusion et la vacance avec autant de discrétion que d'efficacité.

Toutefois, on ne peut détacher cette analyse de celle des prélèvements fiscaux et sociaux qui en constituent l'environnement . Et cet environnement est beaucoup plus sombre.

La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt qui expire fin 1997 n'est remplacée par rien d'équivalent. Le crédit d'impôt pour dépenses d'entretien et revêtement est en effet plutôt symbolique du fait de plafonds très bas (8.000 francs pour un couple chaque année pendant trois ans, portés au stade présent de la discussion à 10.000 francs par l'Assemblée nationale). La taxe additionnelle au droit de bail s'élèvera à 3,55 milliards de francs en 1998 ; soit un écart de prélèvement de 1,35 milliard de francs avec les crédits de l'ANAH.

Le plus préoccupant vient cependant du projet de loi de financement de la Sécurité sociale . En effet, l'augmentation de 4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus fonciers constitue un prélèvement supplémentaire de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs. Comment ne pas considérer cette pression comme dissuasive de l'investissement en logements, au moment où le secrétaire d'Etat explique qu'il est nécessaire de créer une nouvelle génération de bailleurs privés à vocation sociale . En l'occurrence, une bonne intention, que votre commission ne peut que saluer, se heurte à une réalité plus brutale.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DU LOGEMENT POUR 1998

Les crédits demandés pour le ministère du logement atteignent 39,8 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une réduction de 1,3 % par rapport au budget voté de 1997.

Nature des crédits (en millions de francs)	Budget voté de 1997	Loi de finances initiale 1998	LFI 1998/ LFI 1997
Dépenses ordinaires	29.938,3	33.310,5	+ 11,3 %
Dépenses en capital (crédits de paiement)	10.409,4	6.523,4	- 37,3 %
Total	40.347,7	39.833,9	- 1,3 %

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires, qui représentent 83,6 % des crédits du logement (contre 74,2 % en 1996) continuent d'augmenter très sensiblement (+ 11,3 %).

Les interventions constituent l'essentiel de ces dépenses (33,3 milliards de francs), les moyens de fonctionnement du budget du logement étant assurés par la section urbanisme et services communs du ministère de l'équipement, du logement et des transports.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital (CP) représentent 6,5 milliards de francs, soit une nette régression (-37,3 %) par rapport à la loi de finances pour 1997. Cependant, il convient de tenir compte du compte d'affectation spéciale 902-30 qui contribuera à l'aide en capital à l'accession à la propriété à hauteur de 6,89 milliards de francs.

La quasi-totalité de ces dépenses est constituée de subventions d'investissement, dont l'évolution explique à elle seule celle des dépenses en capital.

B. LES AGREGATS

Le budget du ministère du logement se divise en quatre agrégats: "aides à la personne", "logement", "études, expérimentation, information" et "recherche".

Agrégats	Crédits demandés en 1998 (millions de francs)
	DO + CP	AP
Aides à la personne	33111,5	-
Logement	6486,4	6342,3
Études, expérimentation, information	76,5	29,0
Recherche	159,5	29,0

1. Les aides à la personne

· La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement sociale (ALS), progresse de 2,925 milliards de francs (+ 9,8 %), à 32,65 milliards de francs. Cette augmentation recouvre quatre évolutions.

La première est l' évolution tendancielle des prestations qui, à droit constant et à pouvoir d'achat des aides inchangé, impose à l'Etat d'augmenter le montant de sa contribution au fonds national de l'habitation (FNH) et au fonds national d'aide au logement (FNAL) de 3,425 milliards de francs, chiffre à rapprocher des 4,19 milliards de francs de l'exercice 1997.

La deuxième est un nouvel effort de révision des services votés de 0,50 milliard de francs, à rapprocher de l'effort de 2,07 milliards de francs prévu pour l'exercice 1997. Il s'agit d'économies à réaliser grâce à une rigueur accrue sur le contrôle de la délivrance des prestations.

La troisième résulte du transfert de 0,50 milliard de francs d'aides à la personne sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 "fonds pour le financement de l'accession à la propriété".

La quatrième est une provision de 0,50 milliard de francs en vue de la révision des barèmes entrant en vigueur le 1er juillet 1998.

La contribution de l'Etat aux aides à la personne est désormais divisée en trois parties :


· la contribution au FNH, qui verse l'APL, augmente de 9,0 % à 14,6 milliards de francs (chapitre 46-40/10) ;


· la contribution au FNAL, qui verse l'ALS, progresse de 10,5% à 18,1 milliards de francs (chapitre 46-40/30) ;

la contribution aux aides personnelles à l'accession à la propriété versée par le compte d'affectation spéciale n° 902-30 (chapitre 02) s'élève à 0,50 milliard de francs.

· L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète de trois contributions aux actions des départements et des associations:

- 0,34 milliard de francs pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL).

- 0,11 milliard de francs pour l'aide au logement temporaire. Ces deux postes, financés en 1997 par un compte d'affectation spéciale, font l'objet d'une rebudgétisation.

- 6,5 millions de francs pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propiété à taux élevé de 1980 à 1985).

2. Le logement

Cet agrégat regroupe les aides à la pierre , plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat). Celui-ci régresse de 35,0 % en crédits de paiement (à 6,46 milliards de francs), mais progresse de 8,8% en autorisations de programmes (à 6,34 milliards de francs).

Cette réduction sensible provient d'une nouvelle modification dans la structure de l'effort de l'Etat en faveur du logement . D'une part, la totalité des crédits de paiement du prêt à taux zéro et du fonds de garantie à l'accession sociale est désormais prise en charge par le C.A.S n° 902-30, ce qui fait disparaître 3,5 milliards de CP du chapitre 65-48, et 0,4 du chapitre 65-50. D'autre part, la réhabilitation des logements sociaux bénéficiera d'une dépense fiscale, par l'application du taux réduit de la TVA (5,5%), évaluée à 2,2 milliards de francs, mais qui ne se traduit pas par une baisse des crédits correspondants.


· En 1998, l'accession à la propriété bénéficiera d'une source unique de crédits : 6,89 milliards de francs de crédits de paiement sur le compte d'affectation spéciale 902-30. Ces crédits sont scindés en 6,63 milliards de francs pour le prêt à taux zéro et 0,26 milliard de francs pour la garantie des prêts à l'accession sociale (contre 0,4 en 1997). Ils seront financés par un prélèvement sur la collecte et les retours de prêt de la participation des employeurs à l'effort de construction (article 23 du présent projet de loi de finances). Le secrétariat d'Etat au logement en escompte le financement de 110.000 prêts à taux zéro, ce qui suppose une subvention moyenne de 59.272 francs.


· La ligne fongible prêts locatifs aidés - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM (chapitre 65-48/10) est augmentée en autorisations de programme (+4,9%), mais diminuée de 10,6% en crédits de paiement. A ces crédits s'ajoute la réduction du taux de TVA sur les travaux de réhabilitation, qui concernera également les travaux non subventionnés, et qui représente un avantage de 2,2 milliards de francs. En Ile de France, le fonds d'aménagement de la région Ile de France (FARIF) accordera 510 millions de francs d'autorisations de programme à la construction sociale.

Le gouvernement prévoit ainsi de financer 80.000 prêts locatifs aidés (PLA), dont 30.000 PLA-très sociaux, soit un programme identique à celui de 1997. Ce programme de construction doit être complété par la distribution de 120.000 PALULOS.


· La ligne destinée au financement des opérations les plus sociales (notamment les logements d'urgence) est dotée de 349,0 millions de francs de crédits de paiement.


· La subvention d'investissement (AP) à l' agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) passe à 2,2 milliards de francs (+ 9,2 %) et à 2,105 milliards de francs en crédits de paiement (+11,2 %). Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont augmentés d'un tiers à 800 millions de francs en autorisations de programme, mais diminuent légèrement en crédits de paiement à 690 millions de francs.

3. Les études, expérimentation, information

Ce poste obtient une augmentation de ses crédits de paiement (+3,9%) à 76,5 millions de francs. Il concerne surtout la subvention aux agences d'information sur le logement (30 millions de francs, l'agence nationale d'information sur le logement bénéficiant également de 21 millions de francs sur l'agrégat n°2), et l'élaboration des programmes locaux de l'habitat (PLH, 20,8 millions de francs).

4. La recherche

Cet agrégat concerne essentiellement les subventions au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) :

- une subvention de fonctionnement de 131,3 millions de francs (+1,7%) ;

- des subventions d'équipement de 6,7 millions de francs (en AP, +17,5 %).

CHAPITRE II

LA GESTION DES EXERCICES 1996 ET 1997

La gestion des exercices 1996 et 1997 aura été marquée par trois éléments principaux :

- la non réalisation des programmes physiques dans le logement social, à laquelle la réforme du financement tente de remédier ;

- le fort engouement pour le prêt à taux zéro ;

- l'impossible stabilisation des aides personnelles.

I. LA NON-REALISATION DES PROGRAMMES DE LOGEMENTS SOCIAUX

Les années 1996 et 1997 ont été marquées par l'accentuation d'une tendance apparue antérieurement, et selon laquelle les programmes de construction et de réhabilitation des logements locatifs sociaux s'éloignent de plus en plus des prévisions inscrites en loi de finances initiale. Et ce malgré une forte consommation des crédits inscrits.

Pour une part, ce problème peut être lié à l'insuffisance des enveloppes de financement, à laquelle tend à répondre le présent projet de loi de finances par des subventions majorées sur 10.000 PLATS, sur 5.000 PLA "reconstruction-démolition", ou par une réduction de la subvention Palulos inférieure à l'avantage procuré par la baisse de la TVA.

Mais votre rapporteur estime que pour une autre part, cette situation provient d'une moindre demande des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales, notamment pour les crédits de construction PLA-TS. Le parc locatif social, à l'image de l'ensemble du parc de logements, bascule d'une phase de construction vers une phase de gestion et de réhabilitation, voire désormais de démolition. La conception française de son financement doit s'adapter à cette réalité.

La confirmation de cette tendance est observable sur les premiers mois de 1997, alors que le programme physique était proche de celui de 1996 (80.000 PLA dont 30.000 PLA-TS).

L'évolution du PLA-TS est significative. Le nombre de PLA-TS distribués tend à augmenter : 7.000 en 1993 ; 13.500 en 1995. Depuis 1994, ce nombre n'est plus inférieur à 10.000, contrairement à la période antérieure. Toutefois, les ambitions des gouvernements successifs en la matière ont excédé les moyens mis à disposition, compte tenu de la forte croissance du coût unitaire du PLA-TS. Celui-ci dépend en effet moins d'un type de construction que du type de ménages qu'il doit servir à loger : les logements PLA-TS ne sont pas, comme on pouvait le concevoir à l'origine, des logements à coût de construction réduit. Ce sont en général les mêmes logements que les PLA, mais destinés à des familles qui acquitteront un loyer inférieur.

Le tableau précédent traduit bien l'ensemble des difficultés du PLA-TS. La demande pour ce type de produit est faible, et c'est pourquoi il ne sera pas construit plus de la moitié des logements programmés en 1997. Mais le coût de chaque PLA-TS a fortement augmenté, on est passé de 45.000 F par logement en 1990 à 75.000 F en 1995, car les logements construits se rapprochent en fait des normes de confort du PLA : d'où une relative insuffisance de crédits.

II. LE FORT ENGOUEMENT POUR LE PRÊT A TAUX ZÉRO

L'engouement considérable suscité par le prêt à taux zéro a excédé les prévisions effectuées lors de la mise en place de la réforme fin 1995. Bien que la bonne tenue des taux d'intérêt de marché ait permis de maintenir la subvention unitaire à un niveau modéré ^{1( * )} , cette situation a généré une insuffisance de crédits de 240 millions de francs pour les prêts accordés en 1997 aux opérations à quotité de travaux réduite (20 % à 35 %) qui doit être soldée lors de l'exercice 1997.

A. L'ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PRÊTS DÉLIVRÉS

Du 1er janvier au 31 décembre 1996, 145.000 offres de prêts ont été enregistrées par la société de gestion du FGAS. 22.300 l'ont été lors du premier trimestre et 28.200 au deuxième trimestre 1997 (données provisoires enregistrées fin août).

Offres de prêts	1er trimestre	2ème trimestre	3ème trimestre	4ème trimestre
1996	29.460	35.629	33.328	46.775
1997	22.300	28.200

source : SGFGAS

L'année 1997 pourrait voir la délivrance d'un nombre de prêts de l'ordre de 120.000 à 130.000, dont 100.000 dans le neuf.

L'arrêté du 25 janvier 1996 a autorisé la distribution à titre temporaire durant l'année 1996 de prêts à 0 % comportant une quotité réduite de travaux (entre 20 et 35 % du prix de l'opération).

Le chapitre 65-02 de la section des charges communes a servi à financer les versements de l'Etat afférents à ce type de prêts. Il a été doté en 1996 de 1 milliard de francs, dont 950 millions ont été reportés sur 1997.

En août dernier, les dépenses budgétaires au titre de l'extension temporaire du prêt à 0 % étaient estimées à 858 millions de francs, dont 562 millions de francs en 1996 et 296 millions de francs en 1997.

En 1996, 145.000 offres de prêt ont été émises au total, dont 34 % pour des opérations d'acquisition-amélioration.

La part des opérations réalisées avec une quotité de travaux comprise entre 20 et 35 % a représenté 21 % du nombre total de prêts. Celle des opérations avec une quotité de travaux supérieure à 35 % en a représenté 13 %.

Au quatrième trimestre 1995, les opérations d'acquisition-amélioration, qui devaient comporter au moins 35 % de travaux, représentaient 18 % au total.

Le coût moyen d'une opération dans l'ancien est de 440.000 francs en habitat individuel et 466.000 francs en habitat collectif.

B. LA DÉCOMPOSITION DU COÛT DU PRÊT À TAUX ZÉRO

En 1996, le montant moyen du prêt à taux 0 % s'est élevé à 98.000 francs. La subvention moyenne était de 66.000 francs : 68.000 francs pour la tranche 1 relative aux ménages les plus modestes, 30.000 pour la dernière tranche du barème (ménages les plus aisés éligibles). Sur le premier semestre 1997, le prêt moyen est de 101.000 francs, le taux de subvention de 60 % et la subvention moyenne de 61.000 francs. Cette subvention est versée par moitié sur deux ans.



Le prêt à 0 % est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l'Etat. Il est financé par ces établissements sur leurs ressources ordinaires, dépôts ou émission d'emprunts obligataires sur les marchés financiers.

L'Etat verse aux établissements de crédits conventionnés une subvention destinée à compenser la différence actualisée entre les mensualités de l'avance et les mensualités qui seraient dues pour un emprunt de même montant et de même durée à un taux de marché.

Ce taux d'intérêt normal, compensé par l'Etat, est déterminé en ajoutant une marge au taux des emprunts d'Etat (OAT ou BTAN) de même durée moyenne. La marge accordée à l'établissement de crédit est de 1,6 point de pourcentage pour les emprunteurs les plus modestes, lorsque le prêt fait l'objet d'un différé de remboursement, et de 1,4 point dans les autres cas. Cette marge correspond à la rémunération de l'établissement, pour couvrir les frais de gestion, les risques de défaillance des emprunteurs, la rémunération des capitaux ainsi que l'écart entre le taux des emprunts d'Etat et celui auquel l'établissement se procure ses ressources (cet écart est évalué à 0,35 point. Il s'impute sur la marge de 1,4 ou 1,6 point qui n'est donc qu'une marge brute, la marge nette moyenne est de l'ordre d'1,3 point).

Ce coût représente la subvention due, dont la proportion par rapport au montant du prêt varie selon le revenu imposable du ménage et a été fixée par un arrêté du 2 octobre 1995 modifié par un arrêté du 24 octobre 1996.

III. L'IMPOSSIBLE STABILISATION DES AIDES À LA PERSONNE

Les efforts réalisés par les précédents gouvernements (révision des services votés, gel des barèmes) pour contenir l'évolution rapide du coût des aides personnelles ont été frappés de vanité. A cet égard, la révision des services votés intitulée "mesures de rationalisation et d'économie" estimée à 500 millions de francs et associée à la présente prévision budgétaire, paraît relever, autant que les précédentes, d'une méthode d'autopersuasion. Depuis 1992 en effet, il a fallu chaque année constater d'importantes insuffisances de crédits.

Des abondements élevés ont donc dû être réalisés malgré des mesures d'économie prises en loi de finances initiale.

En 1997, le chapitre 46-40 devra être abondé de 2,68 milliards de francs pour tenir compte des faits suivants :

la loi de finances initiale pour 1997 prévoyait que 2.070 millions de francs d'économies seraient mises en œuvre alors que seulement 750 millions de francs seront réalisées (1.175 millions de francs en année pleine 1998) ;

les cotisations employeurs en faveur du FNAL qui ont été évaluées au début de l'année 1996 s'avèrent moins élevées de 350 millions de francs environ, compte tenu des régularisations négatives opérées par l'ACOSS correspondant au 2 ^ème semestre de 1996 ;

les organismes payeurs ont effectué un rappel de 320 millions de francs de prestations, soit environ 160 millions de francs budgétaires, en janvier 1997, aux accédants bénéficiaires de l'APL dont les mensualités sont progressives et qui bénéficient à ce titre, en fonction des dispositions de l'arrêté du 3 juillet 1978, d'une majoration annuelle de 2 % de leurs mensualités plafonds et ce, au titre des années 1995 et 1996 ;

il n'y a pas de reliquat à financer au titre de 1996 ; au contraire, le FNAL et le FNH devraient bénéficier d'une régularisation en leur faveur un peu inférieure à 300 millions de francs ;

quant à l'actualisation au 1 ^er juillet, elle a été financée pour 1997 à hauteur de 600 millions de francs par le décret n° 97-755 du 9 juillet 1997 portant ouverture des crédits à titre d'avance.

CHAPITRE III

LOURDES MENACES SUR LE PRÊT A TAUX ZERO

Le prêt à taux zéro est la réussite la plus manifeste du gouvernement précédent. N'en déplaise aux idéologues qui veulent loger tous les ménages modestes dans des logements locatifs sociaux, n'en déplaise aux doctrinaires opposés à la bonification de taux d'intérêt ; les Français souhaitent accéder à la propriété, majoritairement en maison individuelle, et ils ont plébiscité la réforme, qui leur en a ouvert l'horizon.. Cette réforme, inachevée, recèle il est vrai quelques risques. Mais ce n'est pas à eux que s'attaque le nouveau gouvernement.

I. LA RÉUSSITE BRIDÉE DU PRÊT À TAUX ZÉRO

Le prêt à taux zéro contribue à remettre l'ascenseur social en marche , en permettant aux ménages modestes, à la fois d'accéder à un patrimoine transmissible à leurs enfants, et d'acquérir une maison individuelle, rêve partagé par un grand nombre de Français, particulièrement en province.

A. UNE CONTRIBUTION À LA REMISE EN MARCHE DE L'ASCENSEUR SOCIAL

Votre rapporteur considère que la réussite du prêt à taux zéro ne se mesure pas seulement au nombre de prêts délivrés, mais également à l'aune du type de ménage concerné et aussi du type d'habitat qu'il favorise. Les ménages concernés sont souvent très modestes. L'habitat privilégié est la maison individuelle.

Ainsi que le montre l'étude de la SGFGAS sur 1996, les ménages acquéreurs en PTZ forment une population modeste : 40 % perçoivent moins de 6.900 francs mensuels ; 61 % moins de 8.600 francs. Il convient néanmoins de rappeler que l'année servant de référence est d'un an antérieure à l'année de l'opération : il est probable qu'au moment de la réaliser, les ménages concernés perçoivent davantage de revenu. Mais cela ne modifie pas l'analyse : il s'agit d'une clientèle sociale.

L'effort réalisé par l'Etat est proportionné à la modestie du ménage emprunteur. Cet élément fait partie du principe même de la réforme. C'est la raison pour laquelle le prêt à taux zéro coûte cher. Mais on ne peut s'en offusquer : il coûte cher parce qu'il contribue à remettre l'ascenseur social en fonctionnement.

Il est clair que le prêt à taux zéro coûterait beaucoup moins cher s'il ne remplissait pas l'objectif social qui est le sien.

Du point de vue de l'habitat, le prêt à taux zéro a contribué au rétablissement du marché de la maison individuelle que la relance des PAP en 1994 avait remis en selle. Ce marché progresse depuis 1994. Depuis 1995, la construction de maisons dépasse celle des logements collectifs.

Cette situation n'est pas sans receler quelques risques. En effet, la faiblesse des ressources des emprunteurs les expose au risque de surendettement, même si les établissements de crédit et les ADIL contribuent à l'interruption des projets irréalisables (l'ANIL estime que 39 % des projets du quintile le plus modeste des ménages postulant à l'accession ne sont pas réalisables). Et le choix d'une maison individuelle neuve les expose à un risque de perte en capital plus élevé que pour les accédants dans l'ancien ou en logement locatif. Mais plutôt que de répondre à ce risque, le gouvernement préfère restreindre la portée du prêt à taux zéro ; selon un processus similaire à celui qui avait provoqué la lente agonie du PAP dans les années 1980.

B. LES RÉFORMES ASSOCIÉES AU PRÉSENT PROJET DE BUDGET

Les réformes associées aux crédits du logement pour 1998 visent à réduire le coût annuel du prêt à taux zéro à 6,63 milliards de francs d'autorisations de programme.

Le souci de contenir les dépenses est louable . Mais votre rapporteur remarque qu'il n'est pas égal selon tous les secteurs : le logement locatif social bénéficie de faveurs importantes, et aucune tentative pour prévenir l'envolée des aides à la personne n'est réalisée.

En revanche, ce raisonnement va à l'inverse des nécessités de l'heure au sujet du prêt à taux zéro. Le plus urgent est en effet de pallier le risque de solvabilité.

Or, au lieu de résoudre cette difficulté, le gouvernement contribue à l'aggraver de trois manières :

D'abord, il limite l'octroi du prêt aux primo-accédants ^{2( * )} . Or, les accédants secondaires, grâce à l'existence d'un bien préalable, sont parmi les plus solvables, leur apport personnel étant plus élevé.

Ensuite, il réduit la marge accordée aux établissements de crédit de 1,3 % à 1,0 %. Or cette marge fait partie intégrante de la couverture du risque de crédit. La restriction de cette couverture entraînera un moindre accès au crédit pour les plus modestes.

Enfin, il réduit la solvabilité des ménages, en réduisant la subvention moyenne, par abaissement de la durée d'amortissement selon le tableau suivant :

Certes, les différés d'amortissement les plus longs font peser un risque de solvabilité par eux-mêmes. Mais, si l'objectif est de réduire ce risque, il convient, tout en abaissant la durée des différés, d'affecter la marge budgétaire ainsi dégagée à la couverture de ce risque. Ce n'est pas la logique suivie par le gouvernement.

De deux choses l'une : ou bien les ménages les plus modestes perdront l'accès au crédit ; ou bien leur risque de solvabilité sera accru. L'objectif est-il de les amener, ou de les maintenir, dans des logements HLM, qu'on considérerait que ce type de population ne devrait pas quitter ?

II. DOUBLE MENACE SUR LE PRÊT À TAUX ZÉRO ET LE 1 % LOGEMENT

Le prêt à taux zéro subit actuellement une double menace : celle du risque de solvabilité des ménages emprunteurs, l'apparition de sinistres pouvant remettre en cause la pertinence même de la réforme ; celle, plus immédiate, d'une impasse de son financement, qui touche également la participation des employeurs à l'effort de construction.

A. L'ABSENCE D'UN DISPOSITIF DE SÉCURISATION

Votre rapporteur spécial a rappelé à plusieurs reprises qu'il considérait que le dispositif de sécurisation de l'accession à la propriété annoncé fin 1995 en même temps que le prêt à taux zéro était un élément de la réforme de l'accession d'importance égale à celle du prêt lui-même. Il s'était inquiété de la mise en place de ce dispositif auprès de l'ancien ministre délégué.

A cet égard, votre rapporteur fait siennes les propositions exprimées récemment par nos collègues Paul Loridant et Jean-Jacques Hyest ^{3( * )} , particulièrement sur la mise en place d'un dispositif de prévention des sinistres de l'accession sociale, et sur l'extension du prêt à taux zéro au logement ancien qui, en atténuant le phénomène de "décote" des biens acquis à l'aide de prêts sociaux, participe du même objectif.

Nos collègues écrivent ainsi, au sujet de la mise en place d'un système de sécurisation :

"La réforme de l'accession sociale à la propriété mise en place par Pierre-André Périssol comprenait initialement un volet de sécurisation, que l'ancien ministre considérait comme l'indispensable complément de la mise en place du prêt à taux zéro. Il envisageait de faire financer ce projet par la participation des employeurs à l'effort de construction, mais le recours massif à cette dernière pour financer le PTZ lui-même (1 milliard de francs en 1995 et 1996, 7  milliards de francs en 1997 et 1998) l'a empêché de mener ce projet à son terme.

Or, l'absence de ce deuxième pilier prive l'accession sociale d'un filet de sécurité absolument indispensable, des ménages extrêmement modestes ayant commencé à accéder à la propriété à partir de fin 1995, avec des durées de remboursement très longues (jusqu'à 21 ans). Comment penser qu'aucune difficulté ne touchera ces ménages, accédant aujourd'hui à la propriété par dizaines de milliers ?

Il est donc urgent de mettre en place un système de sécurisation, financé par l'Etat, et qui pourrait s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM.

Plusieurs pistes peuvent être explorées.

Il s'agit tout d'abord de la mise en place d'une assurance contre les difficultés de paiement occasionnées par le chômage . Le précédent gouvernement envisageait deux séquences de garantie qui auraient pu concerner le PTZ et le PAS :

réduction d'un tiers de la mensualité à partir du dixième mois de chômage ;

relogement prioritaire dans le parc HLM comme locataire après 26 mois de chômage.

Les réflexions sur ce sujet devraient être reprises. Elles pourraient être étendues aux autres causes exogènes de difficultés : décès, mobilité professionnelle, problèmes familiaux".

Et au sujet de la nécessité d'étendre le prêt à taux zéro au logement ancien :

"Nos outils publics d'accession à la propriété comportent d'autant plus de risques de surendettement qu'ils orientent davantage les familles modestes vers le logement neuf. Il s'agit d'un processus immédiat d'appauvrissement : un logement neuf devient ancien à peine acquis, et par ce fait même, perd une grande partie de sa valeur.

Deux objectifs complémentaires doivent être poursuivis :

faire en sorte que la valeur du logement soit maintenue, ou du moins qu'elle ne soit pas artificiellement réduite ;

faciliter la fluidité du marché des logements devenus anciens.

Pour cela, il est nécessaire de ne pas orienter systématiquement la demande vers le logement neuf, de ne pas y concentrer les aides publiques qui gonflent artificiellement les prix de l'accession sociale, et de ne pas entraver le marché du logement ancien.

Trois mesures principales peuvent être prises à cette fin.

La première consiste à étendre le prêt à taux zéro aux achats de logements anciens . Une quotité de travaux peut être envisagée, mais il faut qu'elle soit réduite, en tout cas significativement plus faible que les actuels 35 % du coût de l'opération. Cette mesure permettrait aux acquéreurs de logements neufs en PTZ de revendre leurs logements à des ménages de même condition sociale bénéficiant des mêmes avantages. Cela réduirait cet important facteur de surendettement qu'est la décote. Bien entendu, le coût budgétaire d'une telle extension nécessiterait de revoir les paramètres du PTZ pour en réduire la subvention globale. Une réduction de la durée des différés d'amortissement les plus longs (actuellement 17 ans), un léger abaissement des plafonds de ressources sont envisageables, l'essentiel étant de ne pas réduire la portée des PTZ comme celles des PAP de la dernière génération. Un aménagement de son mode de financement (par exemple par la réorientation progressive des crédits de la prime d'épargne logement) peut également être envisagé.

Une telle mesure paraît d'autant plus urgente que la réduction d'impôt pour les intérêts d'emprunt pour l'acquisition de logements anciens, qui avait été prorogée jusqu'à la fin de 1997, ne sera pas reconduite. Il n'existera plus, à compter de 1998, d'incitation à acquérir des logements anciens, ce qui accroîtra mécaniquement l'écart de prix avec les logements neufs, toutes choses égales par ailleurs, et appauvrira les acquéreurs de logements neufs déjà installés."

B. UN FINANCEMENT PRÉCARISÉ

Le financement du prêt à taux zéro par un prélèvement de la moitié des ressources du "1 % logement" fragilise aujourd'hui la situation tant de la réforme de l'accession à la propriété que de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Après avoir mis en garde contre une évolution qu'elle pressentait dès les prélèvements de 1995 et 1996, votre commission avait accepté le principe des deux prélèvements de 7 milliards de francs sur le 1 % logement en 1997 et 1998, parce que ces prélèvements faisaient partie d'une convention signée par l'Etat et les partenaires sociaux. Cette convention prévoyait la pérennisation du "1 % logement", fédéré au sein de l'Union économique et sociale du logement (UESL) et sa modernisation, afin qu'il ne prête plus le flanc aux critiques relatives à sa gestion.

Toutefois, l'engagement signé par l'Etat de rechercher les moyens de pérenniser l'action du 1 % logement ne se conçoit qu'en allégeant, progressivement au moins, la charge du prêt à taux zéro qui pèse sur lui à partir de 1999. Faute de quoi, le 1 % logement devra rapidement interrompre la moitié de ses interventions habituelles.

En effet, pour maintenir à peu près intacte sa capacité financière d'intervention, malgré le prélèvement de 7 milliards de francs, l'UESL a dû se livrer à une gymnastique financière qui comporte deux volets :

une mobilisation de la trésorerie disponible pour 2,78 milliards de francs ;

une ligne de crédit bancaire, souscrite en mai dernier auprès du Crédit local de France, pour un montant d'1,5 milliard de francs en 1997 et 4,5 milliards de francs en 1998. Le différentiel entre le taux d'intérêt de cet emprunt (5 à 6 %) et celui des prêts des collecteurs (2 %) sera pris en charge par une contribution des associés collecteurs de l'UESL au fonds d'intervention prévu à cet effet. Le coût de ce différentiel serait de l'ordre de 105 millions de francs par an sur sept ans.

Compte tenu de son coût, ce type de palliatif ne saurait constituer une solution durable à la pérennité du 1 % logement, si les prélèvements devaient se renouveler.

Or, le secrétaire d'Etat au logement concède que le gouvernement ne détient pas pour 1999 d'autres solutions pour financer le prêt à taux zéro, ce qui laisse augurer deux difficultés : ou bien le 1 % logement sera à nouveau mis à contribution, et il devra fortement restreindre ses autres interventions, ou bien la portée du prêt à taux zéro sera à nouveau restreinte. Une combinaison des deux mesures peut également voir le jour.

Pourtant, alors même que le 1 % logement dégage en faveur du prêt à taux zéro des marges de manoeuvres inespérées, puisque le prélèvement au titre de 1998 devrait rapporter 7,4 milliards de francs au lieu des 7 milliards de francs initialement escomptés, le gouvernement ne prend pas de mesure conservatoire pour faire face aux difficultés prévisibles en 1999. Il pourrait, par exemple, mettre en réserve les autorisations de programme correspondant à la différence entre le coût prévu en 1998 ; 6,63 milliards de francs , et la recette escomptée, 7,4 milliards de francs. Mais tout au contraire, il effectue sur le compte d'affectation spéciale un prélèvement de 260 millions de francs pour le prêt d'accession sociale, et surtout un prélèvement de 500 millions de francs en faveur des aides personnelles. Cette attitude laisse penser qu'il y a, du côté du gouvernement, un défaut de volonté pour résoudre la difficulté.

Quelles sont, aujourd'hui les pistes possibles pour financer le prêt à taux zéro à partir de 1999 ?

Votre rapporteur en distingue quatre pour le moment :

- la première, qui manifesterait la volonté du gouvernement de voir pérennisée cette réforme plébiscitée par les Français, serait de réintégrer progressivement le prêt à taux zéro dans le budget du logement. Lorsque c'est nécessaire, le gouvernement sait trouver des ressources : il a ainsi trouvé 1,3 milliard de francs pour 1998 en faveur du logement locatif social ; il a ouvert 240 millions de francs de crédits nouveaux en 1997 pour financer le solde de l'extension au prêt à taux zéro dans l'ancien ; il a su trouver ainsi 2,68 milliards de francs au cours de l'exercice 1997 pour financer les besoins des aides à la personne sans recourir à un quelconque compte d'affectation spéciale ; il a rebudgétisé la contribution aux fonds de solidarité pour le logement parce que la contribution prélevée sur les surloyers ne suffisaitt pas à la financer ;

- la seconde consisterait à solliciter à nouveau le "1 % logement" en prévoyant une sortie "en sifflet" de sa collaboration au prêt à taux zéro. Une solution simple serait, à terme, de faire distribuer directement le prêt (sans prêt complémentaire) par les collecteurs de la PEEC, comme votre commission l'avait préconisé à l'origine ;

- la troisième consisterait à faire appel à l'excédent de la prime d'épargne logement qui n'est pas affectée au logement. Votre rapporteur rappelle que la prime n'est pas versée aux titulaires de comptes d'épargne-logement qui ne prennent pas de prêt ;

- la quatrième pourrait consister à y affecter une partie des excédents du livret A, notamment par la baisse de son taux d'intérêt, laquelle permettrait à la Caisse des dépôts et consignations de dégager des excédents supplémentaires. La vocation du livret A est, et restera, de financer le logement des ménages modestes et non d'offrir une rente à un nombre de ménages qui excède très largement l'épargne dite "populaire".

Il existe peut-être d'autres solutions. Votre rapporteur n'a pas d'idée préconçue à cet égard, et toutes les pistes possibles doivent être envisagées. Il rappelle toutefois que la mise en place de la nouvelle avance à taux nul s'était accompagnée de la suppression de quatre dépenses fiscales dont les effets en surcroît de recettes sont encore présents dans le budget de l'Etat.

CHAPITRE IV

LE LOGEMENT LOCATIF :
UNE OPTION FORTE EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL

Le présent projet de budget témoigne d'une option forte du nouveau gouvernement en faveur du logement locatif social. C'est un choix qui peut être discuté. Votre rapporteur estime pour sa part que le logementsocial doit être convenablement soutenu. Il admet la qualité des mesures prises : la réduction du taux de TVA sur la construction comme la réhabilitation est une voie d'avenir ; et il est incontestable que les crédits ne manqueront pas à la réalisation de programmes physiques relativement ambitieux.

Votre rapporteur tient également à saluer l'action discrète et efficace menée par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour lutter contre la vacance et l'exclusion dans le parc locatif privé. Elle dispose à ce titre de moyens accrus dans le présent projet de loi de finances.

I. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL

A. UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE LA CONSTRUCTION

La loi de finances pour 1997 a réduit le taux de la TVA sur la construction sociale à 5,5 %, en utilisant la procédure de la livraison à soi-même (LASM). Votre commission avait accepté ce dispositif. Elle s'était montrée toutefois vigilante à ce que ce nouveau système, qui était assorti d'une réduction à due concurrence des subventions PLA, ne se traduise pas par un déséquilibre des opérations.

Il est encore un peu tôt pour tirer un véritable bilan de cette mesure. La direction de la construction et de l'habitation a néanmoins déjà fait la synthèse de quelques enseignements tirés de l'observation d'un échantillon.

Depuis la réforme du PLA intervenue le 1er octobre 1996, l'ancienne subvention qui était de 12 % a été remplacée en construction neuve par une aide fiscale consistant dans l'application du taux réduit de TVA (5,5 %) à tous les travaux et prestations qui étaient auparavant soumis au taux normal de TVA (20,6 %).

23.701 agréments fiscaux de PLA ont été accordés au quatrième trimestre 1996, 45.000 agréments sont prévus pour 1997.

L'importance de la nouvelle aide à la pierre dépend de la part du prix de revient qui bénéficie de la réduction du taux de TVA (le foncier étant déjà soumis auparavant à une TVA réduite de 5,5 %).

Le tableau ci-dessous retrace pour la construction neuve le montant de l'aide fiscale directe relativement au prix de revient total en fin de travaux (calculé au taux de TVA normal), étant précisé qu'il s'agit des résultats d'une simulation portant sur un échantillon de 620 opérations réalisées sous l'ancien régime du prix de référence :

Toutefois, à l'aide fiscale directe s'ajoute le bénéfice du remboursement de la TVA à 20,6 % au fur et à mesure de l'avancement des travaux, d'où il résulte une aide en trésorerie qui se prolonge jusqu'au moment du paiement de la TVA à taux réduit, un an après l'achèvement des logements et leur mise en location ; cette aide en trésorerie a été évaluée à environ 0,7 % du prix de revient total en zone 2 et 3 (0,6 % en zone 1).

Le taux de la nouvelle aide fiscale ressort donc à environ 11,4 % au plan national.

Le taux d'aide à la pierre obtenu sous le régime du prix de référence était le suivant, quasiment invariable d'une année sur l'autre compte tenu du fait que l'actualisation du prix de référence lui permettait de suivre l'évolution du prix de revient :



Le montant de la nouvelle aide à la pierre ne s'écarte donc pas de ce qu'il était sous le régime du prix de référence en vigueur jusqu'en 1996, soit 11,4 % (hors bénéfice des subventions pour surcharge foncière).

Sur la base d'un prix de revient prévisionnel de 470.000 francs (chiffre estimé au taux de TVA de 20,6 % pour la construction neuve PLA sur l'ensemble des 3 zones en collectif et individuel réunis) l'aide à la pierre consistait en effet :

- jusqu'au 30 septembre 1996, en une subvention s'élevant à 54.520 francs (non révisable, ce qui fait revenir le taux d'aide de 11,6 % à 11,4 % sous l'effet des révisions de prix) ;

- à partir du 1er octobre 1996, en une aide fiscale s'élevant à 50.290 francs augmentée d'un avantage d'environ 4.000 francs, consistant dans la trésorerie résultant du remboursement de la TVA, soit environ 70.000 francs (15 % du prix de revient), disponible pendant environ un an et demi.

B. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE LA RÉHABILITATION

Exploitant la veine ouverte l'an dernier, le nouveau gouvernement a étendu la réduction du taux de TVA à la livraison à soi-même des travaux de réhabilitation des logements sociaux.

Les travaux pouvant bénéficier du taux réduit sont de trois sortes :

- les travaux donnant droit à la PALULOS. Ce sont des travaux de mise aux normes d'habitation ou d'amélioration ;

- les travaux d'amélioration, d'aménagement ou de transformation en logement financés par un PLA acquisition-amélioration. Ce sont les travaux les plus lourds : transformation de bureaux en logements, reconstruction, agrandissement. Pour ces travaux, la frontière entre construction neuve et acquisition-amélioration sera quelquefois difficile à établir ;

- les travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement financés sur fonds propres. En ce cas, les travaux de grosses réparations (qui ont lieu tous les 3 ou 4 ans) et de gros entretien (travaux infra-annuels) sont concernés également.

Le champ d'application concernant les travaux est donc très large. Seuls sont exclus le petit entretien et la maintenance, en général financés par répercussion sur les loyers. La définition précise de ces travaux fera l'objet d'une instruction fiscale. Celle-ci devrait prévoir une conception souple et pragmatique des travaux éligibles. En particulier, tous les travaux d'une grosse opération seront pris en compte : le bailleur ne sera pas tenu de distinguer ce qui, dans une transformation de local en logement aurait dû relever du petit entretien.

Le bénéfice de la TVA à 5,5 % est subordonné à l'autorisation du préfet.

Par conséquent, contrairement à la réduction du taux de TVA pour la construction, qui simplifie globalement la procédure en supprimant dans de nombreux cas la nécessité d'obtenir une subvention, la TVA à taux réduit sur la réhabilitation va la compliquer quelque peu. En effet, les travaux effectués sur fonds propres ne donnaient jusqu'à maintenant jamais lieu à autorisation administrative : il faudra désormais y recourir.

Une fois l'autorisation obtenue, l'opération fiscale se déroule en deux temps :

- dans un premier temps, le bailleur acquitte la TVA à 20,6 % sur les travaux qu'il fait effectuer. Rien ne change pour les entreprises et artisans qui facturent ces travaux et la TVA y afférente ;

- dans un second temps, le bailleur demande le remboursement sur un ensemble de travaux de la différence entre la TVA acquittée en amont et la somme résultant de l'application du taux réduit sur ces travaux.

L'assiette de la TVA sera constituée du prix de revient total des travaux, à savoir les éléments de coût qui auront subi la TVA en amont. Dans les opérations d'acquisition-amélioration, seuls les coûts d'amélioration seront pris en compte. Ceux d'acquisition, qui concernent des immeubles anciens, n'ont pas subi la TVA mais les droits de mutation à titre onéreux.

Les rémanences de TVA affectant les constructeurs sociaux dans leurs travaux de réhabilitation sont supprimées. La dépense fiscale correspondante est évaluée à 2,2 milliards de francs pour 1998. Elle se décompose en deux éléments :

une augmentation de la TVA perçue en 1998 de 0,3 milliard de francs, liée à l'accélération anticipée des travaux des bailleurs acquittant la TVA à 20,6 % ;

une augmentation des remboursements de TVA (correspondant à la différence entre 20,6 % et la LASM à 5,5 %) de 2,5 milliards de francs.

En régime de croisière, le service de la législation fiscale évalue l'avantage total à 1,3 milliard de francs en année pleine. Compte tenu notamment de la réduction du taux de la prime PALULOS de 20 % à 10 %, et de la réduction de 7 points du taux de subvention aux prêts locatifs aidés finançant des opérations d'acquisition-amélioration, l'avantage fiscal se concentre sur les travaux financés sur fonds propres. Sur une dépense fiscale totale de 2,8 milliards de francs en régime de croisière, 1,5 milliard de francs seraient neutralisés par la réduction des subventions.

Le tableau suivant récapitule les modalités de financement de l'investissement des bailleurs sociaux en tenant compte des modifications des taux de subventions.

Le nouveau financement du logement social

Type d'opération	Ancienne subvention	Nouvelles modalités
Construction (1997) PLA	12 % de l'opération (base : surface utile)	TVA à 5,5 % sur LASM (livraison à soi-même)
PLA-TS	20 à 25 % de l'opération (base : surface utile)	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 13 % à 18 %
Réhabilitation (1998) PLA acquisition amélioration	12 % de l'opération	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 5 % (base : surface utile)
PALULOS	20 % de l'opération	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 10 % plafonnée
PLA-TS Acquisition amélioration	20 % à 25 %	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 8 % à 13 % (base : surface utile)
Autres travaux	néant	TVA à 5,5 % sur LASM

Le gouvernement a par ailleurs annoncé un programme de 10.000 PLA-TS bénéficiant de la TVA à 5,5 % mais avec une subvention maintenue à 20 %, afin de rendre plus attractifs ces logements boudés par les collectivités locales. Il a également annoncé un programme de 5.000 PLA reconstruction-démolition qui, tout en bénéficiant du système de TVA à taux réduit entré en vigueur depuis octobre 1996, pourront être également subventionnés à hauteur de 50.000 francs.

Votre rapporteur spécial approuve la réforme ainsi réalisée .

Il souhaite toutefois faire deux remarques :

- la réforme du financement et les crédits budgétaires dégagés rendent possible la réalisation des programmes physiques ; à savoir 80.000 PLA et 120.000 PALULOS. Il ne serait pas admissible qu'ils ne soient pas réalisés compte tenu des moyens mis à disposition ;

- la commission européenne vient de proposer, à l'occasion du sommet sur l'emploi des 20 et 21 novembre, une extension à titre expérimental du taux réduit à l'ensemble des travaux effectués sur les logements existants, à l'exclusion de la construction neuve. Votre rapporteur considère que cette proposition doit être examinée avec la plus grande attention. Ses effets sur l'économie, sur l'emploi, et le rééquilibrage qu'elle provoquerait dans notre politique du logement entre le neuf et l'ancien, seraient hautement bénéfiques.

Les ventes de logement HLM

Depuis la mise en oeuvre de cette politique par la loi relative à l'habitat de 1994, votre rapporteur suit de près les résultats des ventes de logements HLM à leurs occupants.

L'année 1996 a été particulièrement faste, avec 6.443 ventes dénombrées, malgré l'absence de données pour 4 départements. Le bon résultat, qui donne raison à l'ancien ministre Hervé de Charette, est essentiellement dû aux bons résultats des Alpes-Maritimes (1.245 logements vendus).

Évolution des ventes
(nombre de logements)

1993 4.305
1994 4.527
1995 4.632
1996 6.443

Les cinq départements les plus actifs en 1996

Alpes-Maritimes 1.245
Ariège 613
Hauts de Seine 531
Nord 356
Meurthe et Moselle 344

Le chiffre des ventes inclut celles du parc conventionné des sociétés d'économie mixte.

Sur ces 6.443 logements vendus, 2.804 sont des logements individuels, et 3.369 des logements collectifs.

La plus grosse partie des recettes dégagées par ces ventes est affectée à la réhabilitation des ensembles immobiliers.

II. L'ACTION DISCRÈTE ET EFFICACE DE L'ANAH DANS LA LUTTE CONTRE LA VACANCE ET L'EXCLUSION

Le projet de loi de finances pour 1998 maintient les crédits de l'ANAH à un niveau élevé, quoique très en retrait par rapport aux recettes tirées de la taxe additionnelle au droit de bail.

En matière de politique du logement, deux fléaux sont dénoncés souvent et à juste titre : la vacance , qui toucherait entre 1,5 et 2,0 millions de logements, et l'exclusion des plus démunis , qui apparaît choquante dans une situation où une proportion significative de logements n'est pas occupée.

La lutte entre ces deux fléaux est traditionnellement considérée comme relevant du parc locatif social public. Celui-ci combat l'exclusion avec une efficacité croissante : les ressources de ses nouveaux occupants ne cessent de diminuer. En revanche, il est à son tour de plus en plus touché par la vacance.

Cette lutte n'est cependant pas considérée comme menée par le parc locatif privé. C'est un tort : celui-ci est présent, et de plus en plus, sur ce terrain, grâce à l'action de l'ANAH. L'agence montre, s'il en était besoin, que les bailleurs privés sont prêts à s'engager pour cet objectif d'intérêt général.

A. LA LUTTE POUR LE LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS

Dans le cadre du plan d'urgence en faveur du logement des plus démunis, le gouvernement précédent a demandé à l'ANAH de développer une offre nouvelle de logements locatifs à vocation sociale.

Les mesures adoptées à cet effet par le conseil d'administration du 11 juillet 1995 comportent 3 volets :

- lorsque le propriétaire réalise des travaux d'amélioration dans un logement vacant qu'il s'engage à conventionner, la subvention est augmentée d'un montant forfaitaire de 20.000 francs. Deux conditions sont nécessaires : le logement doit être inoccupé depuis le 1er juillet 1994 et le coût des travaux doit s'élever à 100.000 francs minimum ;

- lorsqu'un propriétaire loue à un organisme agréé à des fins de sous-location à des personnes défavorisées, la subvention actuelle pour les travaux légers de remise aux normes (70 % de la dépense, dans la limite de 40.000 francs) est complétée par une prime forfaitaire de 10.000 francs à condition que le logement soit inoccupé depuis le 1er juin 1995 ;

- enfin, lorsque le propriétaire réhabilite un logement pour le louer dans le cadre d'un programme social thématique (PST), en plus de la subvention de l'ANAH, qui peut atteindre jusqu'à 70 % du montant des travaux, il bénéficie d'une prime de 20.000 francs à condition que le logement soit inoccupé depuis le 1er juin 1995.

Au total, 4.695 logements ont bénéficié en 1995 d'une majoration forfaitaire de subventions :

- 2.541 logements vacants conventionnés (pour l'essentiel dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat -OPAH) ;

- 76 logements loués à un organisme agréé à des fins de sous-location à des personnes défavorisées ;

- 2.078 logements vacants financés dans le cadre des programmes sociaux thématiques.

Les majorations forfaitaires représentaient un montant total de 92 millions de francs de subvention. En raison du succès rencontré en 1995, le conseil d'administration de l'agence a décidé de poursuivre cette action en 1996.

Au total entre le 1er juillet 1995 et le 30 juin 1996, près de 8.000 logements ont bénéficié d'une majoration forfaitaire.

Le tableau suivant montre les résultats obtenus dans les principaux secteurs (logements conventionnés et PST).

Ces chiffres indiquent que la majoration forfaitaire instituée a permis un accroissement sensible du nombre de logements conventionnés et du nombre de logements financés en PST par rapport aux résultats observés au cours des 12 mois précédant la mise en oeuvre des nouvelles mesures.

Le tableau suivant indique pour les différentes catégories de logements ayant bénéficié de la majoration forfaitaire de subvention, le montant des travaux et la subvention moyenne.

La majorité des plans départementaux d'actions pour le logement des personnes défavorisées ont lancé des programmes sociaux thématiques (PST)

Nombre de conventions PST :

année	1991	1992	1993	1994	1995
nbre PST nouveaux	78	88	78	81	73
nbre PST en vigueur	98	177	206	263	218

Subventions engagées et nombre de logements financés dans le cadre des PST :

année	1991	1992	1993	1994	1995
Total subventions travaux (MF)	175	264	323	317	426
nbre de logements conventionnés	2.800	3.300	3.900	3.600	4.200

la consommation de crédits PST s'est accrue de 34,4 % de 1994 à 1995. Les PST représentent en 1995 15,6 % des engagements de l'ANAH (contre 11,6 % en 1994).

Après une forte progression du nombre de logements produits, on a assisté en 1993-1994 à une stabilisation autour de 3.500 à 3.900 logements produits en PST par an, puis à une nouvelle croissance en 1995.

Ces logements sont dans leur majorité vacants (85 % des logements améliorés en PST en 1995 étaient vacants) et très dégradés et nécessitaient un montant élevé de travaux.

Les propriétaires ayant acquis leur logement depuis moins de 2 ans, appelés "investisseurs", représentent 45 % du nombre des dossiers PST, contre seulement 29 % de l'ensemble des dossiers ANAH.

De l'enquête 1994 sur l'occupation et le suivi des logements PST, il ressort que la réhabilitation a porté essentiellement sur des logements inférieurs au T3 (près de 40 % des logements sont des studios ou T1). Ils sont occupés majoritairement par des personnes jeunes, 60 % d'entre elles ayant moins de 40 ans dont 35 % ont moins de 25 ans. Il s'agit pour plus de 40 % de personnes isolées, pour 14 % de familles monoparentales avec un ou deux enfants et pour 11 % de couples sans enfants.

Peu de locataires ont un emploi stable et la plupart d'entre eux bénéficient d'une allocation (chômage, parent isolé, handicapé, RMI) ou d'un emploi précaire (CES, contrat de qualification, stage). Les ressources mensuelles sont, pour plus de 70 % des ménages, inférieures à 5.000 francs.

L'offre constituée par les PST, composée essentiellement de petits logements, correspond à une demande caractéristique des populations fragilisées sur le plan social : célibataires, familles monoparentales, personnes sans emploi stable.

En ce sens, le PST apporte une réponse adaptée à un moment du parcours d'insertion. Disposer d'un petit logement sur une certaine période peut faciliter une amélioration de la situation professionnelle et familiale des ménages concernés.

B. LA LUTTE CONTRE LA VACANCE

L'ANAH a aidé à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 38.500 logements vacants en 1996 qui se répartissent comme suit :

- logements existants améliorés	29.700
- transformation de locaux en logements	2.000
- restructuration lourde d'immeubles	6.800

L'évolution du nombre de logements vacants remis sur le marché est résumée dans le tableau suivant :

Année	Nbre de logements vacants remis sur le marché	en % du nombre total de logements subventionnés
1992	26.100	22,4
1993	31.400	22,3
1994	42.200	29,2
1995	40.600	32,1
1996	38.500	34,4

Plus du tiers de logements subventionnés par l'ANAH étaient vacants en 1996 contre un peu plus de 20 % il y a cinq ans.

Un peu plus de la moitié des logements remis sur le marché, l'ont été par des investisseurs (c'est-à-dire des personnes ayant acquis les logements pour les louer après réhabilitation).

Le montant moyen des travaux par logement s'établit à 216.000 francs (3.300 francs au m² de surface habitable), soit plus du double du montant constaté pour l'ensemble des logements subventionnés par l'ANAH.

De ce fait, en 1996, les subventions attribuées pour la remise de logements vacants sur le marché sont évaluées à 1.900 millions de francs, soit les trois quarts du total des subventions attribuées (2.595 millions de francs) alors qu'ils ne représentent que le tiers des logements subventionnés par l'ANAH.

S'agissant des logements existants améliorés, le tableau suivant indique l'ancienneté de la vacance au moment du dépôt de la demande de subvention.

Ancienneté de la vacance	Diffus %	OPAH %	PST %	Ensemble %
0 à 3 mois	27	14	3	21
3 mois à 6 mois	14	7	3	11
6 mois à 12 mois	16	11	10	14
12 mois à 3 ans	23	33	42	27
3 ans à 6 ans	8	15	16	11
plus de 6 ans	13	20	26	16
Total	100	100	100	100
Ancienneté moyenne (en années)	2,3	3,7	4,2	2,9

On constate que, si pour un peu moins d'un tiers des logements, les travaux ont vraisemblablement été faits à l'occasion d'un changement d'occupant (vacance inférieure à 6 mois), l'action de l'ANAH en faveur de la remise sur le marché a porté majoritairement sur des logements dont la vacance était ancienne, et même très ancienne dans les OPAH et les programmes sociaux thématiques (PST).

C'est dans les communes rurales que l'ancienneté de la vacance est la plus forte (4,2 années en moyenne). Elle est de 3,1 années dans les agglomérations de moins de 100.000 habitants, 2 années dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et d'un peu plus d'un ans dans l'agglomération parisienne.

Les opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants : 42 % des logements subventionnés dans les OPAH et 85 % dans les PST sont remis sur le marché.

Enfin, il convient de rappeler qu'afin de favoriser le développement de l'offre de logements conventionnés dans les OPAH, le conseil d'administration a décidé en 1994 de porter de 35 % à 40 % le taux de subvention de l'Agence sous réserve qu'une collectivité locale accorde une subvention complémentaire du taux de 5 %, ce qui porte au total le taux de subvention à 45 %. Ces aides des collectivités locales sont souvent assorties de critères particuliers dépendant des priorités que se donne la collectivité, et notamment la résorption de la vacance.

CHAPITRE V

L'INEXORABLE PROGRESSION DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Le présent projet de loi de finances contient 33,155 milliards de francs de crédits d'aides personnelles au logement, en progression de 11,5 % sur 1997. Cette forte majoration ne peut manquer de surprendre, en période de retour de la croissance économique, et alors que les effets de la généralisation de ces aides à l'ensemble de la population sous seule condition de ressources, intervenue le 1er janvier 1993, devraient être digérés depuis longtemps. D'autres mécanismes, liés à la conception de ces aides, contribuent à des effets de cliquet entravant leur reflux.

I. L'ANALYSE : UNE AUGMENTATION EXPLOSIVE, MAIS NON HOMOGÈNE

Les aides personnelles au logement sont versées aux ménages, dont les ressources n'excèdent pas certains plafonds, au titre de leur résidence principale, pour les aider à acquitter leur loyer ou le remboursement de leur crédit, s'ils accèdent à la propriété. On en distingue trois :


· l'aide personnalisée au logement (APL) est versée pour les logements ayant fait l'objet d'un crédit réglementé. Les bénéficiaires sont, pour l'essentiel, des locataires de logements HLM financés en prêt locatif aidé ou conventionnés. L'APL est alors versée directement au bailleur social. Il s'agit aussi, pour une part minoritaire, de logements neufs financés par un prêt d'accession à la propriété (PAP) ou par un prêt d'accession sociale (PAS) ;


· l'allocation de logement familiale (ALF) est versée aux locataires ou propriétaires ayant des charges de famille, ainsi qu'aux jeunes ménages mariés depuis moins de cinq ans ;


· l'allocation de logement sociale (ALS) est versée aux locataires ou propriétaires n'ayant pas de charges de famille (personnes âgées à la retraite, jeunes travailleurs salariés, étudiants, personnes handicapées).

Leur financement est à la charge de deux contributeurs : les entreprises , via les caisses d'allocations familiales, et l'Etat . Leur montant global sera de l'ordre de 75 milliards de francs en 1998, contre 49 milliards de francs en 1990.

L'analyse de cette fulgurante progression révèle trois éléments principaux. D'abord, du côté des contributeurs, la part de l'Etat a cru plus vite que celle des entreprises. Ensuite, la progression du volume d'aides a essentiellement été liée à celle du nombre de bénéficiaires. Enfin, parmi les différentes aides, l'ALS-location a été de loin la plus dynamique.

A. L'AJUSTEMENT DES DÉPENSES A PESÉ SUR L'ETAT

La contribution des entreprises aux aides à la personne est assise sur leur masse salariale. Elle est égale à 0,10 % pour tous les employeurs, ratio auquel s'ajoute un supplément de 0,40 % pour les entreprises de plus de neuf salariés. La part des entreprises est donc indifférente au niveau des dépenses. Elle aurait même tendance à évoluer de façon contracyclique : en période de difficultés économiques, de chômage croissant, l'assiette de la contribution stagne alors que les besoins en aides augmentent.

L'Etat fournit une contribution d'équilibre. C'est donc sur lui qu'a pesé la plus grande part de la progression des années 90. On remarque toutefois que la contribution des entreprises, qui pèse sur l'emploi salarié, a sensiblement progressé.

Part de l'Etat dans le financement des différentes aides
(en milliards de francs)
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Total Etat ^(1) Total employeurs	18,690 28,819	20,521 31,243	19,450 34,295	19,415 37,864	28,428 ^(2) 38,438	27,500 41,362	29,942 43,023	32,05 43,789
Part de l'Etat dans le financement total	39,3 %	39,6 %	36,2 %	33,9 %	42,6 %	39,9 %	41,0 %	42,3 %

(1) Montant des dotations budgétaires annuelles (LFI + LFR) ; les crédits pouvant être affectés à des régularisations concernant les années antérieures
(2) dont 2 milliards au titre des aides à la personne versées par les Caisses en 1992, régularisées en 1993.

B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES EST DIRECTEMENT LIÉE À CELLE DU NOMBRE DE MÉNAGES BÉNÉFICIAIRES

Le rapprochement des deux graphiques suivants illustre ce phénomène.

Le nombre de ménages bénéficiaires des aides personnelles est ainsi passé de 4,579 millions en 1990 à 6,148 millions en 1996.

Une analyse un peu plus fine montre que l'accroissement du coût des prestations (hors frais de gestion) est toutefois plus que proportionnel à celui du nombre de bénéficiaires. Les dépenses ont augmenté de 46 %, tandis que le nombre de bénéficiaires a cru de 34 %. La différence n'est que très partiellement liée à l'actualisation des barèmes, puisque ceux-ci ont notamment été gelés en 1993, 1995 et 1996. En termes réels d'ailleurs, le pouvoir solvabilisateur des aides s'est dégradé.

L'écart provient de la dynamique même des aides. Elles augmentent avec la taille des familles, le coût des logements, et en fonction inverse des niveaux de ressources. De ce point de vue, on peut observer que l'allocation de logement familiale s'est montrée la plus dynamique. Alors même que le nombre d'allocataires a stagné, le montant des prestations a progressé de 23 %. Cette différence est probablement liée à la précarisation de la situation financière des familles concernées.

C. L'ALS A PROGRESSÉ PLUS RAPIDEMENT QUE LES AUTRES AIDES.

La part prise par chacune des différentes aides à la progression de l'ensemble est très inégale. Comme l'indique le tableau suivant, l'explosion des aides personnelles est essentiellement le fait de l'ALS et de l'APL locatives.

Part prise par les différentes aides (%) à la progression d'ensemble des prestations (22,6 milliards de francs de 1990 à 1996)
APL-accession	- 13,56 %
APL-location	+ 52,78 %
ALF-accession	+ 3,89 %
ALF-location	+ 8,22 %
ALS-accession	+ 1,23 %
ALS-location	+ 47,45 %

On peut tirer deux enseignements de ce tableau.

D'une part, les aides personnelles à l'accession à la propriété se sont marginalisées puisqu'elles ont diminué de près de 2 milliards de francs. La progression est donc exclusivement due aux aides locatives.

D'autre part, si l'on raisonne au niveau de chacune des trois aides, on s'aperçoit que la progression de l'APL-location a été partiellement compensée par la réduction de l'APL-accession. Proportionnellement, c'est l'ALS qui a connu la plus forte poussée , avec une croissance de 117 % des prestations sur la période.

La généralisation de l'ALS sous seules conditions de ressources (le fameux "bouclage") est à l'origine du phénomène. Cette généralisation avait commencé en 1986, mais le bouclage proprement dit à eu lieu de 1991 à 1993.

Aujourd'hui, 56% des ménages bénéficiaires d'aides locatives ont un revenu inférieur au SMIC, 95% un revenu inférieur à 2 SMICs.

Le bouclage de l'ALS
Titulaires de droits	Année
· Personnes âgées de plus de 65 ans ou inaptes au travail de plus de 60 ans · Personnes infirmes · Travailleurs salariés de moins de 25 ans	1971
· Chômeurs de longue durée en fin de droits	1986
· Titulaires du RMI	1989
· Titulaires de l'allocation d'insertion	1990
· Tout résident en Ile-de-France ou dans un DOM	1991
· Tout résident d'une agglomération de plus de 100.000 habitants	1992
· Toute personne installée en France	1993

La progression de l'APL-location n'est pas liée à une généralisation de même nature, mais à une extension du parc HLM conventionné combinée avec une tendance à la diminution des ressources des nouveaux locataires (qu'on appelle parfois "paupérisation du parc").

L'extension du parc conventionné a surtout été liée à la possibilité donnée aux HLM, à partir de 1988, de conventionner leur parc construit avant 1977. Dans ce parc, le nombre de titulaires de l'APL est passé de 499.000 en 1991 à 773.000 en 1996.

Cette progression a été partiellement contrebalancée par la diminution de l'APL-accession. Cette diminution est la conséquence de la marginalisation progressive des PAP au cours des années 80.

La généralisation des aides est donc bien à l'origine de la vive progression des dépenses depuis 1990. Mais elle est totalement achevée depuis 1993. Cette explication ne suffit donc pas à comprendre pourquoi l'effet "boule de neige" perdure actuellement.

II. EXPLICATIONS : UNE MÉCANIQUE BUDGÉTAIRE À EFFET DE CLIQUET

Notre système d'aides personnelles est paramétré de telle sorte qu'il est voué à coûter toujours plus cher . ^{4( * )} Il contient des effets de cliquet qui tendent à empêcher les prestations de refluer, et favorisent au contraire leur progression. Cette appréciation ne doit pas être confondue avec un jugement négatif sur leur pertinence économique et sociale, qui constitue un autre débat. En particulier, une amélioration de l'efficacité sociale des aides va probablement de pair avec la croissance de leur coût (comme en témoigne le processus de "bouclage").

Il convient d'examiner successivement les effets des deux paramètres du niveau de ces aides : les ressources des ménages et les dépenses de logement.

A. LES IMPERFECTIONS DU PARAMÈTRE DE RESSOURCES

Lors de leur réforme en 1977 ^{5( * )} , les aides personnelles au logement étaient conçues pour aider les ménages dont les ressources ne permettaient pas de couvrir la charge de leur logement. Élaborées dans une période d'inflation forte, de développement rapide de l'accession à la propriété, et de croissance économique soutenue, elles auraient dû se maintenir au niveau nécessaire pour loger les jeunes ménages et ceux qui connaissent des accidents financiers. Cela n'a pas été le cas. Certes, pour des raisons économiques (faiblesse de l'inflation, développement du chômage, extension de la précarité familiale et professionnelle...), mais aussi parce que la conception du paramètre de ressources contient des imperfections qui contribuent à augmenter le coût des aides.

On peut tout d'abord constater que la France a une conception généreuse de la population nécessiteuse d'une aide personnelle , ce qui entraîne un coût par habitant parmi les plus élevés d'Europe.

Couverture de la population et coût des aides par habitant (1995)

	France	Finlande	Royaume-Uni	Pays-Bas	Allemagne
Taux de bénéficiaires d'aides sur l'ensemble des ménages	27 %	20 %	20 %	14 %	8 %
Coût par habitant des aides (francs)	1.234	948	1.379	400	245

Source : compte du logement

On considère ainsi en France que plus du quart des ménages ont besoin d'une aide personnelle au logement, contre 8 % seulement en Allemagne . Cette conception généreuse tend à faire des aides à la personne un revenu normal pour une frange importante de la population, au même titre par exemple que les allocations familiales ; alors que dans d'autres pays il s'agit d'un revenu plus exceptionnel, marquant la modestie de la condition sociale des bénéficiaires.

Ensuite, on doit observer que le bouclage intervenu entre 1990 et 1993 a quelque peu perverti la notion de conditions de ressources en profitant massivement aux étudiants, quel que soit le niveau de revenus de leur famille. La progression du coût budgétaire constatée entre 1990 et 1996 est massivement liée à ce phénomène.

Ainsi, au 31 décembre 1996, sur 997.120 ménages ayant bénéficié du bouclage de l'ALS de 1990 à 1996, 533.000 sont des étudiants, soit 53 % des ménages bouclés .

Les effets budgétaires du "bouclage étudiants"

	1992	1993	1994	1995	1996
ALS étudiant versée (milliards de francs )	1,3	3,3	4,2	4,4	4,6
Coût budgétaire (y compris frais de gestion) (milliards de francs)	1,3	3,4	4,3	4,5	4,7
Nombre de bénéficiaires (milliers)	273	409	474	513	533

Source : DHC

A la lecture de ce tableau, on comprend pourquoi l'attribution de l'ALS aux étudiants sans véritable condition de ressources est un facteur durable d'augmentation de la charge de l'Etat au titre des aides personnelles, bien que le bouclage fût achevé en 1993 :

- La population étudiante va croître plus vite que le reste de la population ;

- Quand bien même la situation d'ensemble des ménages français s'améliorerait de façon sensible, les étudiants resteront une population sans ressources ;

- Une partie importante des aides personnelles (8 à 10 % environ) est désormais indépendante de la situation sociale du pays. Ce constat relativise d'ailleurs l'explication de l'explosion des aides personnelles par l'accroissement de la précarité sociale.

Enfin, le paramétrage des ressources dans l'attribution des aides comporte des dysfonctionnements qui sont des facteurs objectifs d'incitation des allocataires à demeurer dans une situation sociale d'assistance pour éviter de perdre la bénéfice de leur aide.

Ainsi, d'une façon générale, à niveau de ressources égales, un salaire donne droit à une aide inférieure à celle qui est obtenue si on perçoit une allocation chômage ou tout autre revenu de transfert social. Le gouvernement précédent avait commencé à remédier à ce phénomène, mais l'œuvre n'est pas achevée.

Il est possible de citer des exemples édifiants à cet égard.

Notre collègue Yann GAILLARD a ainsi relevé qu'un bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (RMI) n'avait pas nécessairement intérêt à s'engager dans un contrat emploi solidarité (CES), car ses ressources globales pouvaient diminuer compte tenu de son APL.

Comparaison APL-RMI et APL-CES pour une personne seule (en francs)

	Montant du revenu	Niveau de loyer	Montant d'APL	Reste à vivre	Différence CES/RMI
RMI	2.114	1.300	1.365	2.179
CES n° 1	2.679	1.300	915 ^1	2.294	+ 115
CES n° 2	2.679	1.300	515 ^2	1.894	- 285

Source : Yann GAILLARD - JO. Sénat (Q) 11/09/97 p 2391

<sup>1 Après 6 mois de CES

2 Si le titulaire du CES a bénéficié d'un revenu de 4.000 francs/mois lors de l'année de référence</sup>

Dans ce genre de cas, un titulaire de RMI hésitera à se lancer dans le monde du travail. Il n'y a pas significativement intérêt sur le plan financier alors que sa situation demeurera précaire. S'il préfère rester au RMI, alors la charge d'aide personnelle ne diminuera jamais, tandis que le retour dans le monde du travail pourrait permettre à terme d'en faire disparaître le besoin.

Un autre exemple intéressant est donné par les conditions de paiement de l'APL, dont les effets peuvent être particulièrement néfastes en cas d'accession à la propriété (APL-accession). Ainsi, s'il est prévu que le montant de l'APL peut varier en cours de paiement, en cas de changement dans la situation de famille (naissance, décès du conjoint, divorce), ou professionnelle (chômage, retraite), rien n'est prévu en cas d'évolution du revenu . Ainsi, l'APL ne sera pas revalorisée si un salarié accepte un emploi à temps partiel, ou moins rémunéré, alors qu'elle le serait si en refusant ces emplois il se retrouvait au chômage.

B. LA SPÉCIFICITÉ DES AIDES PERSONNELLES : LA PRISE EN COMPTE D'UN PARAMÈTRE DE DÉPENSES DE LOGEMENT

Au-delà des imperfections liées aux méthodes de prises en compte des ressources, l'hystérésis budgétaire des aides personnelles provient surtout de ce qui fait leur essence même : elles augmentent au fur et à mesure qu'augmentent les dépenses de logement des ménages bénéficiaires . Dans le secteur locatif, cette spécificité en fait davantage des subventions aux bailleurs (qui les perçoivent le plus souvent directement) que des aides aux locataires. Or ce phénomène s'est fortement accru dans les années 90, par la marginalisation des aides à l'accession et la très forte progression des aides à la location. Et elle crée naturellement un mécanisme d'auto-entretien de la dépense publique.

Paradoxalement, il n'existe pas d'aide personnelle pour les occupants des logements les moins coûteux, car elles ne sont délivrées que si la résidence considérée bénéficie de normes minimales de confort. Ainsi, un jeune ménage occupant un logement de 20 m ² n'aura pas droit à l'ALS ou à l'ALF, car le logement doit mesurer au moins 25 m² ^{6( * )} . Une des caractéristiques remarquables des aides personnelles est donc que les exclus... en sont exclus ^{7( * )} . Là encore, il ne s'agit pas de juger de la pertinence socio-économique des critères, mais comme le niveau d'aide est fonction croissante du coût du logement, il y a un plancher d'aide en deçà duquel on ne perçoit rien, alors que l'aide serait moins coûteuse.

Au-delà de ce plancher d'aide, la prise en compte de la dépense de logement tend à augmenter le niveau des aides à mesure que le parc de logement se rénove, se renouvelle, et se modernise.

Ainsi, plus un ménage est logé dans un logement bien situé, confortable, neuf ou rénové, dont le loyer est élevé, plus son aide au logement sera élevée.

Simulation d'APL-accession
(aux barèmes antérieurs au 1/07/97)

Soit un ménage de 5 personnes, ayant acquis un logement à partir de 1992, et bénéficiant de 100.000 francs de ressources annuelles.

Hypothèse 1

Si le logement acquis est neuf et situé en région parisienne , le loyer de référence s'élèvera à 3.617 francs/mois et l'APL sera de 187,30 francs.

Hypothèse 2

Si le logement acquis est ancien et situé dans une zone rurale de province , le loyer de référence s'élèvera à 2.388 francs/mois et ce ménage n'aura pas droit à l'APL.

L'aide est donc progressive avec le coût du logement . L'importance de ce critère tend d'ailleurs à reléguer au second plan celui des ressources. Ainsi, il n'existe pas de plafonds de ressources absolus. Il n'existe que des plafonds de loyers au-delà desquels la dépense n'est plus prise en compte pour le calcul des prestations, et qui déterminent ainsi implicitement des niveaux de ressources plafonds ("revenus d'exclusion"), d'autant plus élevés que les coûts de logement sont élevés.

Par rapport à ses partenaires, la France a une conception également généreuse de cette prise en charge.

Taux de couverture de la dépense-logement par l'aide (1995)

Royaume-Uni	France	Finlande	Allemagne	Pays-Bas
90 %	52 %	46 %	34 %	31 %

source : compte du logement

La France cumule ainsi un niveau élevé de couverture des dépenses pour les ménages allocataires avec un taux élevé d'allocataires dans la population. Ceci tend évidemment à faire des aides personnelles des subventions structurelles difficiles à remettre en cause.

Pour les ménages les plus modestes, la prise en charge du logement est quasi-totale. Deux minima absolus de prise en charge par le bénéficiaire de sa dépense de logement ont été institués : 175 francs pour l'APL et 100 francs pour l'ALS et l'ALF. En effet, il pouvait arriver que des ménages perçoivent une aide supérieure au montant de leur loyer. Il arrive encore qu'à l'occasion d'un déménagement entre deux logements du parc social, un ménage voit son aide croître davantage que son loyer.

En application du même principe, les relèvements de loyers donnent lieu à des augmentations partielles des aides correspondantes. Ainsi, lorsqu'à la suite d'une rénovation, le loyer d'un logement HLM augmente, l'APL augmente aussi, certes dans des proportions moindres, mais d'autant plus fortement que le ménage occupant dispose d'un revenu plus faible. L'amélioration du parc de logements contribue ainsi à l'augmentation des dépenses d'aides à la personne.

Or, depuis le début des années 90, les loyers ont eu tendance à augmenter plus vite que le niveau général des prix.

Évolution des loyers et des prix (%)

	Prix à la consommation	Loyers HLM	Loyers secteur libre
1990	3,4	3,3	5,1
1991	3,4	4,3	4,3
1992	2,7	4,0	4,6
1993	2,1	5,1	5,2
1994	1,9	4,3	2,6
1995	1,7	3,6	2,0
1996	2,0	3,0	2,1
1997	1,8	2,7	1,1

Il en est résulté que la composante "loyers" dans les barèmes des aides au logement a cru plus vite que la composante "ressources". Le gel des barèmes a toutefois freiné cette évolution. Mais la prise en compte du niveau du loyer lors du calcul de l'aide d'un ménage entrant dans les lieux a créé une pression à la hausse sur le niveau global des aides. Dans le secteur HLM, l'augmentation relativement vive des loyers provient de l'amélioration de la qualité du parc et des nouvelles constructions. Dans le secteur libre, il y a eu un effet de rattrapage du niveau des loyers par rapport à d'autres prestations de service, notamment à l'occasion des relocations.

Ces deux phénomènes ont contribué à l'augmentation du volume des aides personnelles au logement. Ces aides sont désormais perçues par les bailleurs de logements comme un élément de revenu et un facteur de solvabilisation de leurs locataires. Elles les encouragent à faire des travaux, à améliorer l'offre et à augmenter les loyers. ^{8( * )}

* * *

La logique des aides personnelles est d'atténuer la charge du logement pour les ménages à faibles ressources. De fait, 95 % des bénéficiaires perçoivent moins de l'équivalent de deux SMICs. Mais la logique des aides personnelles est aussi de donner accès à un logement confortable. Un logement inconfortable ne donne droit à rien, et plus le logement est confortable, plus l'aide est élevée.

Or, plus le parc de logements se rénove et se renouvelle, plus son confort croît, plus son coût est élevé : les loyers s'élèvent davantage que les ressources des ménages. Les aides personnelles tendent donc structurellement à augmenter.

Droits acquis pour une grande part de nos concitoyens, éléments essentiels du calcul économique des propriétaires-bailleurs, les aides personnelles se sont installées durablement dans la politique du logement. Elles demeureront une charge lourde pour l'Etat, contrairement à ce qu'on avait pensé lors de leur création.

MODIFICATIONS APPORTÉES

PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Majoration de crédits adoptés en seconde délibération à titre non reconductible.

L'Assemblée nationale a décidé de majorer deux lignes de crédits en seconde délibération, pour un montant global de 7,965 millions de francs :

chapitre 65-48, article 10 (construction et réhabilitation du logement locatif social) en AP et CP 6,53 millions de francs

chapitre 65-48, article 70 (résorption de l'habitat insalubre) en AP et en CP 1,435 millions de francs

Réunie le 4 novembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président , la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du ministère de l'équipement, du logement et des transports - III - Logement.

Elle a confirmé cette position le 21 novembre lors de son examen définitif du projet de loi de finances pour 1998, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

¹ Votre rapporteur rappelle que le prêt à taux zéro est assorti d'une subvention plafonnée. Sa réglementation prévoit que si les taux de marché progressent, une révision trimestrielle des paramètres intervient de façon à réduire la durée des prêts, et donc la subvention correspondante (voir à ce sujet le rapport sur le projet de loi de finances pour 1996 n ^o 77-1995/1996 - Annexe n ^o 28 pages 28 à 32).

² Non propriétaires dans les deux ans précédents, hors mobilité professionnelle

³ "Surendettement : prévenir et guérir" - Sénat n ^o 60 - 1997/1998 - Jean-Jacques Hyest - Paul Loridant.

⁴ Ceci n'est pas propre à la France. Voir "le compte du logement 1997" pages 143 à 169 - Edition Economica. Voir également "Livre blanc sur les aides personnelles au logement" -Union des HLM- Congrès de bordeaux 1996, et "Les évolutions des aides à la personne en Europe" -. Laurent GHEKIERE - CECODHAS.

⁵ Les premières aides à la personne ont été distribuées en 1948.

⁶ Pour donner droit à l'A.L., un logement doit :

disposer d'eau potable

disposer de moyens d'évacuation des eaux usées

disposer d'un WC particulier ou commun (s'il s'agit d'un appartement)

disposer d'un moyen de chauffage

mesurer 25 m ² pour un couple (+9 m ² par habitant supplémentaire)

⁷ La prise en charge des ménages concernés se fait par d'autres moyens : fonds de solidarité-logement, aide au logement temporaire, logements d'urgence.

⁸ Ce phénomène de rétroaction de l'aide sur le niveau des loyers est particulièrement fort s'agissant des logements pour étudiants du parc privé. Il peut être en ce cas qualifié d'effet pervers.