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RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 33 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - OUTRE MER


M. Roland du LUART, Sénateur


COMMISSIONS DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME ANNEXE 33 - 1997/1998

Table des matières







N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 33

OUTRE-MER

Rapporteur spécial : M. Roland du LUART

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

LA "LOI PONS" :

POUR UN RETOUR A LA RAISON

A l'occasion de la discussion du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a décidé de supprimer une des principales composantes de l'incitation fiscale à l'investissement outre-mer. Votre commission a considéré que cette action était de nature à nuire gravement à l'investissement outre-mer. Aussi, votre rapporteur tient-il à rappeler la démarche responsable et pragmatique de la commission des finances pour tenter de préserver l'équilibre d'un dispositif essentiel pour l'outre-mer.

Responsable, car il s'agit d'être prudent lorsque l'on touche à un dispositif fiscal, aussi avantageux soit-il, dont la finalité est d'inciter à l'investissement privé outre-mer et dont le résultat est de "canaliser sur ces territoires" 5,6 milliards de francs d'investissements, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer. En effet, on ne supprime pas un tel système d'incitation sans que soient définies, au préalable, les modalités de "sortie du système" et l'alternative qu'on se propose de lui substituer.

Pragmatique, car si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un débat serein puisse s'établir au sujet du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin d'éviter une mise en cause, involontaire, de ces investissements, dont elle rappelle qu'ils sont économiquement préférables à un système de subventions et d'assistance.

Qu'il soit permis ici à votre rapporteur de faire référence à l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans le cadre du rapport de la mission d'information conduite sur la fiscalité outre-mer.

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (Alain Richard, rapport d'information n° 2215 du 11 juillet 1991, p. 36).

Aussi votre rapporteur se félicite-t-il de l'adoption par le Sénat du dispositif proposé par la commission des finances. Sans remettre en cause dans son principe la démarche des députés, ce dispositif permet d'éviter que celle-ci n'aille au-delà de leur intention en pénalisant l'investissement productif en outre-mer. Il faut rappeler en effet que lorsque la "tunnélisation" a été appliquée en métropole à la suite de la loi de finances pour 1996, le niveau d'équipement hôtelier de la métropole étant jugé suffisant (loi de finances pour 1996) les investissements des non-professionnels dans le secteur hôtelier ont brutalement chuté.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de préserver ce "vecteur" d'investissements productifs privés vers l'outre-mer français, car jusqu'à la définition d'une politique alternative crédible, il s'agit d'un moyen essentiel pour favoriser l'orientation des économies fragiles de l'outre-mer vers un développement durable.

LA NOUVELLE-CALÉDONIE :

UN RENDEZ-VOUS AVEC L'HISTOIRE

L'année 1998 constitue pour ce territoire et pour la France une année charnière. La loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoit en effet, en son article 2, qu'entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer par un scrutin d'autodétermination, conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l'indépendance.

Or, jusqu'à une date très récente, l'absence d'accord sur le "partage de la ressource minière", c'est-à-dire sur le nickel, avait constitué un obstacle à la reprise des négociations entre les différents partenaires de l'accord de Matignon.

Cette condition préalable est maintenant levée, puisqu'un accord est intervenu, au terme de la mission d'évaluation conduite par M. Philippe Essig, sur les modalités de la répartition des gisements de nickel entre, d'une part, l'ensemble Société minière du sud Pacifique-Falconbridge et, d'autre part, le groupe Eramet-Société le Nickel (SLN).

A ce stade, les informations dont dispose votre rapporteur permettent de penser que cette consultation ne consisterait pas à organiser un référendum sur l'indépendance du territoire, mais plus probablement à ratifier un statut fondé sur une large autonomie, voire sur une formule d'indépendance-association.

LA GUYANE :

UNE ACTION A CONDUIRE D'URGENCE

Sans qu'il s'agisse de minorer les difficultés rencontrées par l'ensemble de l'outre-mer français, votre rapporteur tient à appeler tout particulièrement l'attention sur la situation de la Guyane.

A l'instant où se dessine une perspective constructive pour l'avenir de la Nouvelle-Calédonie, il convient d'être attentif aux indices de fragilité qui se sont multipliés en Guyane dans la période récente. A cet égard, votre rapporteur se félicite de l'envoi par le Gouvernement de M. Jean-François Merle comme émissaire chargé d'une " mission d'écoute et de propositions " dans ce département d'outre-mer qui connaît depuis une année une série de troubles, qu'il serait coupable de négliger.

La Guyane est en effet très souvent perçue à travers le prisme déformant de la vitrine de haute technologie que constitue le centre spatial guyanais de Kourou. Or, la Guyane se trouve dans une situation économique et sociale très délicate.

Il suffit pour s'en persuader de rappeler les deux principales périodes de " troubles " traversées par ce département depuis l'automne dernier.

Il s'agit, en premier lieu, de la grave crise étudiante du mois de novembre 1996, suscitée par les défaillances du système éducatif, sur un territoire dont 54 % de la population est âgée de moins de 25 ans. Pendant ce conflit, Cayenne a en effet été le théâtre de violences particulièrement graves, le mois de novembre ayant été marqué par quatre nuits d'émeutes et de pillage pendant lesquelles des armureries ont été pillées, un manifestant tué, plusieurs personnes blessées par balles, et des dizaines de millions de francs de dégâts causés.

Il s'agit, en second lieu, des violentes manifestations d'avril 1997, lancées par le principal syndicat de Guyane, l'union des travailleurs guyanais (UTG), à la suite de l'incarcération en Martinique de dix personnes -dont plusieurs dirigeants syndicaux ou politiques soupçonnées d'avoir participé à l'incendie du domicile du procureur de la République de Guyane.

A cet égard, votre rapporteur se félicite de la visite effectuée par le président de la République dans ce département du 23 au 25 novembre dernier.

CHAPITRE PREMIER

UN BUDGET DE L'OUTRE-MER POUR 1998 MARQUÉ PAR LA CROISSANCE DES DEPENSES SOCIALES

I. L'EVOLUTION D'ENSEMBLE DES CRÉDITS

A. LES DOTATIONS DEMANDÉES AU TITRE DE L'OUTRE-MER : UNE NETTE PROGRESSION

Les crédits demandés au titre de l'outre-mer atteignent pour 1998 (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) 5,22 milliards de francs traduisant une importante progression de +7,27 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

Le total des autorisations de programme poursuit en revanche la baisse enregistrée en 1997 en diminuant de 3,28 % (- 8,7 % en 1997) pour s'établir à 1,89 milliard de francs.

Budget de l'outre-mer

Présentation des crédits par nature

(en millions de francs)



Nature des dépenses

Budget voté
de 1997

Loi de finances pour 1998

Progression LFI97/LFI98 en %

Dépenses ordinaires et crédits de paiement

Titre III - Moyens des services

Titre IV - Interventions publiques

Total des dépenses ordinaires

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat

Total des crédits de paiement

Total DO + CP

1.002,32

2.578,19

3.580,51

32,14

1.253,26

1.285,79

4.865,92

1.031,67

2.805,62

3.837,29

33,54

1.348,91

1.382,45

5.219,74

+ 2,93 %

+ 8,82 %

+ 7,17 %

+ 4,35 %

+ 7,63 %

+ 7,55 %

+ 7,27 %

Autorisations de programmes

Titre V - AP

Titre VI - AP

Total des autorisations de programme

31,47

1.953,48

1.984,95

36,47

1.891,34

1.927,81

+ 15,89 %

- 3,18 %

- 2,88 %

Comme l'analyse par action le révèle ci-après, la forte progression du budget de l'outre-mer traduit un effort accru dans le domaine de l'emploi avec l'ouverture de crédits pour la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes et le renforcement des moyens financiers consacrés au logement.

B. LES AGRÉGATS : LA PART PRÉPONDÉRANTE DES DÉPENSES SOCIALES

Les graphiques ci-dessous présentent, d'une part, les montants en dépenses ordinaires et crédits de paiement de ce budget pour 1997 et 1998 et, d'autre part, la proportion de chacun des agrégats au sein du projet de loi de finances pour 1998.





Source : Commission des finances

1. Administration générale du ministère de l'outre-mer

Les dotations regroupées sous la rubrique "Administration générale" recouvrent :

 les crédits de l'administration centrale et des services extérieurs de l'outre-mer, soit :

- les frais de personnel : rémunérations et indemnités du ministre, des membres de son cabinet, des personnels de l'administration centrale et des services déconcentrés de l'outre-mer ;

- les crédits de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés de l'outre-mer ;

- les crédits d'équipement et de gros entretien du patrimoine immobilier en administration centrale et dans les services déconcentrés de l'Etat dans les territoires d'outre-mer ;

 les pensions et allocations diverses, soit :

- la participation aux charges de pensions pour tous les personnels relevant du ministère de l'outre-mer ainsi que le fonds des ouvriers de l'Etat ;

- les prestations et versements facultatifs à caractère social.

 les frais de contentieux et de réparations civiles, inscrits sur le chapitre évaluatif "37-91" ;

 la participation à l'assistance et à la solidarité vis-à-vis des victimes de calamités publiques.

Cet ensemble qui regroupe 19,83 % des moyens de paiement de ce budget recouvre ainsi la quasi-totalité des crédits du titre III (Moyens des services) ainsi qu'une part importante (près de 55 %) des dotations du titre V (Investissements exécutés par l'Etat).

Leur montant s'établit à 1,035 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en progression de 2,93 % par rapport à celui inscrit dans la loi de finances pour 1997.

Il convient de noter que dans cet ensemble, l'effectif total du ministère de l'outre-mer diminue de 0,3 % (0,6 % hors appelés du contingent) avec une réduction de 19 emplois.

2. Subventions aux collectivités locales d'outre-mer

Les dépenses de cet agrégat, qui représente 3,5 % de ce budget, soit 182,87 millions de francs, regroupent :

a) Le fonctionnement

Il s'agit principalement des subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer et des subventions de caractère obligatoire et facultatif en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer et des budgets locaux des territoires d'outre-mer.

En premier lieu, le chapitre 41-51 Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer bénéficie d'une progression de ses crédits près de 3 millions de francs pour atteindre un total 32 millions de francs, essentiellement afin de compenser les pertes liées aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

En second lieu, le chapitre des subventions de fonctionnement, de loin le plus important, celui contenant les apports aux budgets locaux des territoires d'outre-mer (chapitre 41-91), est en progression de 7,25 millions de francs pour atteindre un montant de crédits demandés de 124,41 millions de francs en 1998.

b) L'investissement

Il s'agit ici des subventions aux sections décentralisées du FIDOM (Fonds d'investissement des départements d'outre-mer) qui poursuivent leur déclin avec des crédits de paiement en baisse de 50 % pour s'établir à 15 millions de francs en 1998 et du FIDES (Fonds d'investissement pour le développement économique et social) dont les dotations connaissent une évolution contrastée. La section générale du FIDES connaît en effet une diminution de ses crédits de 8,5 millions de francs pour s'établir à 131,4 millions de francs, tandis que la section des territoires connaît une progression de ses moyens de 3,5 millions de francs pour s'élever à 6,45 millions de francs.

La diminution des crédits de cet agrégat résulte donc très largement de la mise en extinction, engagée il y a deux ans, de la section décentralisée du FIDOM (chapitre 68-03 Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer - Sections régionale et départementale).

Le chapitre 67-51 Travaux divers d'intérêt local, traditionnellement faiblement doté à l'étape de la confection du budget (5 millions de francs d'autorisations de programme demandées contre 7,11 millions de francs en 1997), a vocation à "s'étoffer" après le passage du budget devant le Parlement.

Enfin, il faut indiquer que le chapitre 41-52 Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes des départements d'outre-mer n'est plus doté dans le présent projet de loi de finances. Ce chapitre a toutefois vocation, lui aussi, à être alimenté, en fonction des besoins, soit au terme de la discussion budgétaire, soit en cours d'exercice.

3. Subventions au développement social et économique de l'outre-mer

Les subventions au développement social et économique de l'outre-mer regroupent l'ensemble des moyens d'intervention et les crédits d'investissement du ministère de l'outre-mer destinés à la mise en oeuvre de la politique de l'emploi, du logement social, de lutte contre l'exclusion et de développement économique de l'outre-mer dans le cadre des contrats de plan et des conventions de développement, soit principalement :

 le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon (FEDOM), dont la hausse des crédits explique, pour l'essentiel la progression de ce budget avec l'inscription de 300 millions de francs supplémentaires au titre de la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes, pour s'établir à un total de 1,7 milliard de francs,

 les crédits d'action sociale et culturelle,

 la créance de proratisation du RMI dans les DOM, pour un montant de 790 millions de francs qui seront répartis, après avis des conseils d'administration des agences d'insertion et du comité directeur du FEDOM entre une part insertion et une part logement social (en 1997, ces parts se sont respectivement élevées à 184,6 millions de francs et 635,5 millions de francs),

 la ligne budgétaire unique (LBU) destinée au logement social dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, qui s'élève à 568 millions de francs,

 les sections générales du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM, dont les moyens de paiement s'établissent à 217,5 millions de francs; sa section décentralisée s'élevant à 15 millions de francs) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES, dont les crédits représenteront en 1998 131,42 millions de francs),

Les crédits du ministère de l'outre-mer afférents au développement social et économique sont essentiellement répartis entre les titres IV et VI dont ils représentent 95 % des dépenses.

II. LES DOTATIONS INSCRITES DANS LES "JAUNES" BUDGÉTAIRES

La lecture des "jaunes" budgétaires1(*) pour 1998 traduit une progression des crédits consacrés par l'ensemble des ministères à l'outre-mer.

De la loi de finances initiale pour 1997 à la loi de finances initiale pour 1998, la masse des dépenses budgétaires, tous départements ministériels confondus passerait, en effet, de 46,36 milliards de francs à 47,60 milliards de francs, soit une progression de 2,67 %.

L'enveloppe des départements d'outre-mer et des collectivités territoriales "sui generis" progresse pour sa part de 35,9 milliards de francs (loi de finances initiale pour 1997) à 37,05 milliards de francs (loi de finances initiale pour 1998), en hausse de 3,15 %.

Départements et collectivités territoriales d'Outre-Mer (année 1997)

Dépenses ordinaires et crédits de paiement

(en milliers de francs)

 

Guyane

Réunion

Martinique

Guadeloupe

Mayotte

St Pierre et Miquelon

Non répartis

Coût de la gestion des services métropolitains

Total 1997

Affaires étrangères et coopération

2.258

 

897

280

 
 
 
 

3.435

Agriculture, pêche et alimentation

66.535

613.834

218.876

365.683

16.992

14.379

 

1.556

1.297.855

Aménagement du territoire

1.450

14.110

2.220

2.180

0

0

0

0

19.960

I. Aménagement du territoire

1.200

14.110

1.720

1.920

 
 
 
 

18.950

II. Ville et intégration

250

 

500

260

 
 
 
 

1.010

Anciens combattants et victimes de guerre

2.261

39.917

43.763

3.395

586

733

 

7.327

97.964

Charges communes

 

1.232.793

 
 

25.018

24.459

1.509.346

 

2.791.616

Commerce et artisanat

694

1.420

704

1.045

40

272

103

 

4.278

Culture

2.456

6.853

12.072

9.887

100

229

100

 

31.697

Education nationale :

912.827

4.995.523

2.762.585

2.469.217

364.806

54.960

0

3.453

11.563.371

I. Enseignement scolaire

835.038

4672157

2.407.203

2.347.111

363.760

54.236

 

2.188

10.681.693

II. Enseignement supérieur

38

292.536

331.712

5.170

 
 
 

1.265

630.721

III. Recherche

77.751

30.830

23.670

116.936

1.046

724

 
 

250.957

Environnement

8.759

21.167

9.547

15.044

150

57

 
 

54.724

Equipement

120.858

339.966

202.866

201.797

50.566

52.448

113.916

29.910

1.112.327

I. Urbanisme et serv. com.

84.715

240.835

122.525

131.845

23.547

38.361

 

1.610

643.438

II. Transports

20.774

58.457

57.209

44.655

6.762

10.263

36.400

34

234.554

1. Transports terrestres

11

16

16

11

 
 
 
 

54

2. Routes

20.283

27.032

19.283

44.424

5.042

5.633

36.400

 

158.097

3. Sécurité routière

480

3.999

310

220

 
 
 
 

5.009

5. Météorologie

 

27.410

37.600

 

1.720

4.630

 

34

71.394

III. Logement

2.227

33.400

9.524

14.284

18.479

 

76.205

 

154.119

IV. Mer

17.726

6.999

13.355

10.505

1.561

3.761

1.311

28.266

78.484

V. Tourisme

416

275

253

508

217

63

 
 

1.732

Industrie, P et T

1.240.533

15.140

20.196

9.777

0

0

0

0

1.285.646

I. Industrie

10.033

15.140

20.196

9.777

 
 
 
 

55.146

II. Poste-Télécom-Espace

1.230.500

 
 
 
 
 
 
 

1.230.500

Intérieur-Décentralisation

580.920

3.463.605

1.673.691

1.822.145

245.031

21.350

 

3.728

7.810.470

Jeunesse et sports

10.141

36.172

23.055

32.822

5.086

3.543

 
 

110.819

Justice

144.597

211.669

210.728

322.960

13.282

7.575

30.061

2.496

943.368

Outre-mer

336.845

1.210.424

550.567

637.825

155.682

64.741

507.481

53.174

3.516.739

Services financiers

150.885

383.707

387.306

344.870

17.071

19.676

 

1.285

1.304.800

Travail - Affaires sociales

109.821

518.652

296.883

272.625

121.111

13.960

28.519

258.566

1.620.137

I. Travail

50.440

296.220

183.242

155.824

51.085

4.747

896

2.880

745.334

II. Santé publique

35.796

96.038

70.427

74.520

39.909

2.568

27.623

255.686

602.567

III. Action sociale - Solidar.

23.585

126.394

43.214

42.281

30.117

6.645

 
 

272.236

Défense

426.121

724.106

528.804

246.554

113.217

15.552

 

37.271

2.091.625

Aviation civile

 

45.580

 
 

2.915

26.136

178.227

4.233

257.091

Total DO + CP

4.117.961

13.874.638

6.944.760

6.758.106

1.131.635

320.070

2.367.753

402.999

35.917.922

Départements et collectivités territoriales d'Outre-Mer (Année 1998 - Prévisionnel)

Dépenses ordinaires et crédits de paiement

(en milliers de francs)

 

Guyane

Réunion

Martinique

Guadeloupe

Mayotte

St Pierre et Miquelon

Non répartis

Coût de la gestion des services métropolitains

Total 1998

Affaires étrangères et coopération

2.377

 

682

295

 
 
 
 

3.354

Agriculture et pêche

68.044

588.844

219.091

357.009

16.598

3.802

 

1.559

1.254.947

Aménag. du territ. et Env.

9.594

16.326

3.532

14.208

0

0

1.069

0

44.729

I. Aménagement du territoire

1.200

140.110

1.720

1.920

 
 
 
 

18.950

II. Environnement

8.394

2.216

1.812

12.288

 
 

1.069

 

25.779

Anciens combattants

2.255

39.010

42.665

3.381

555

731

 

7.401

95.998

Culture-Communication

2.456

6.853

12.072

9.887

100

229

100

 

31.697

Econom., Finances, Industrie

1.393.710

1.710.841

397.310

358.767

47.823

45.890

1.608.550

1.298

5.564.279

I. Charges communes

 

1.313.821

 
 

26.662

26.066

1.608.550

 

2.975.099

II. Services financiers

152.453

386.722

392.111

349.045

21.161

19.742

 

1.298

1.322.532

III. Industrie

11.077

9.678

4.995

8.597

 
 
 
 

34.347

IV. PME, Comm. Artisanat

180

620

204

1.125

 

172

 
 

2.301

V. Poste, Télécom., Espace

1.230.000

 
 
 
 
 
 
 

1.230.000

Educ. Nat., Rech. Techno.

909.882

5.084.409

2.794.963

2.499.550

378.380

54.318

0

3.488

11.724.990

I. Enseignement scolaire

841.232

4.758.235

2.435.955

2.384.371

377.306

52.916

 

2.210

10.852.225

II. Enseignement supérieur

38

295.462

335.029

5.222

 
 
 

1.278

637.029

III. Recherche

68.612

30.712

23.979

109.957

1.074

1.402

 
 

235.736

Emploi-Solidarité

121.392

628.764

355.905

337.817

107.240

16.573

27.623

258.575

1.853.889

I. Emploi

61.761

406.332

241.764

220.756

37.213

7.360

 

2.889

978.075

II. Santé-Solidarité

35.796

96.038

70.427

74.520

39.910

2.568

27.623

255.686

602.568

III. Actions sociale, solid.

23.585

126.394

43.214

42.281

30.117

6.645

 
 

272.236

IV. Ville - Intégration

250

 

500

260

 
 
 
 

1.010

Equipement, transport, logement

129.605

323.564

201.000

181.314

30.030

56.120

118.030

32.870

1.072.533

I. Urbanisme et serv. com.

95.410

257.281

130.034

139.091

21.982

40.385

30

2.459

686.672

II. Transports

21.111

56.551

54.046

33.711

6.753

11.983

29.200

34

213.689

1. Transports terrestres

511

1.016

216

11

 
 
 
 

1.754

2. Routes

20.200

28.000

16.400

33.500

5.000

7.200

29.200

 

139.500

3. Sécurité routière

400

700

200

200

50

 
 
 

1.550

5. Météorologie

 

27.135

37.230

 

1.703

4.783

 

34

70.885

III. Logement

440

1.200

680

680

 
 

85.000

 

88.000

IV. Mer

12.457

8.027

16.007

7.629

1.295

3.752

3.800

30.377

83.344

V. Tourisme

187

205

233

203

 
 
 
 

828

Intérieur-Décentralisation

580.491

3.458.120

1.685.010

1.822.831

258.582

23.545

5.400

3.503

7.837.482

Jeunesse et sports

10.160

35.922

22.291

28.808

4.175

3.490

 
 

104.846

Justice

109.733

221.017

279.720

355.117

13.322

7.519

37.552

2.688

1.026.668

Outre-mer

413.174

1.452.219

714.249

823.637

163.490

94.471

421.249

51.492

4.133.981

Défense

390627

735.300

528.759

230.488

108.198

14.787

 

31.792

2.039.951

Aviation civile

 

47.886

 
 

2.210

21.770

187.446

4.487

263.779

Total DO + CP

4.143.500

14.349.055

7.257.249

7.023.109

1.130.703

343.335

2.407.019

399.153

37.053.123

L'enveloppe des territoires d'outre-mer connaît quant à elle une moindre progression passant de 10,42 millions de francs (loi de finances initiale pour 1997) à 10,55 millions de francs (loi de finances initiale pour 1997), soit + 1,25 %.

Territoires d'Outre-Mer

Dépenses ordinaires et crédits de paiement (Année 1997)

(en milliers de francs)

Budgets


Nouvelle-Calédonie


Wallis-et-Futuna

Polynésie

TAAF


Non répartis

Coût de la gestion des services métropolitains

Total 1997

Agric., pêche & aliment.

Aménag. du territoire, ville &

intégration

Anciens combattants

Charges communes

Commerce-Artisanat

Culture

Éducation nationale :

I. Enseignement scolaire

II. Enseignement supérieur

III. Recherche


Environnement

Equipement :

I. Urban. & serv. com.

II. Transports :


1. Routes

5. Météo

IV. Mer


Indus., poste & télécom. :

I. Industrie

II. Poste, télécom. & espace


Intérieur & décentralisation

Jeunesse et sports

Justice

Outre-mer

Services financiers

Travail & affaires soc. :

I. Travail

II. Santé publique

III. Action soc.-solidarité


Défense

Aviation civile

45.166

3.905

32.350

414.045

137

449

1.860.412

1.710.359

49.467

100.586


300

37.612

7.916

27.150

27.150

2.546


5.796

5.796

433.527

14.722

77.836

583.429

91.181

74.168

10.337

50.913

12.918


777.425

72.597

3.514

56

155.416

153.484

1.932


118

80

80

38


21.433

2.392

583

40.666

21.110

47.347

2.352

41.779

3.216


2.714

3.505

31.791

3.197

28.972

588.094

185

770

2.137.682

1.979.987

91.007

66.688


400

58.498

16.863

38.350

38.350

3.285


3.580

1.500

2.080


355.463

6.434

76.130

320.051

97.702

169.263

4.572

47.864

116.827


1.316.427

129.266

41.100

41.100

1.100

1.100

1.100


58.110

12.851

400

22.969

1.007

21.800

21.800

162


12.905

2.392

4.000

1.556

831

2.514

2.188

326


3.782

3.782

253

653

53.173

24.495

1.175

23.320


25.433

4.332

82.027

7.102

62.153

1.002.139

322

1.675

4.197.124

3.846.018

142.732

208.374


700

124.079

25.786

88.480

21.800

66.
680

9.813

9.376

7.296

2.080


810.676

23.548

168.107

1.057.821

209.993

315.273

18.436

163.876

132.961


2.134.850

213.700

TOTAL D.O. + C.P.

4.525.057

298.854

5.323.905

113.161

42.666

117.022

10.420.665

Territoires d'Outre-Mer

Dépenses ordinaires et crédits de paiement (Année 1998 - Prévisions)

(en milliers de francs)

Budgets


Nouvelle-Calédonie


Wallis-et-Futuna

Polynésie

TAAF


Non répartis

Coût de la gestion des services métropolitains

Total 1998

 
 
 
 
 
 
 
 

Agriculture, pêche

42.186

2.362

32.094

 
 

1.559

78.201

Aménagement du territoire et environ.

167

 
 
 
 
 

167

II. Environnement

167

 
 
 
 
 

167

Anciens combattants

31.530

 

28.238

 
 

832

60.600

Culture et communications

54.029

56

770

 

400

 

55.255

Economie, finances et industrie

558.742

21.233

728.893

 
 
 

1.288.868

I. Charges communes

441.259

 

626.747

 
 
 

1.068.006

II. Services financiers

91.295

21.233

97.769

 
 
 

210.297

III. Industrie

6.051

 

3.992

 
 
 

10.043

IV. PME, commerce, artisanat

137

 

385

 
 
 

522

V. Poste, Télécom et espace

 
 
 
 
 
 
 

Education nationale, recherche et technologie

1.935.496

166.295

2.164.786

42.100

 

2.539

4.311.216

I. Enseignement scolaire

1.782.543

164.344

2.004.537

 
 

2.210

3.953.634

II. Enseignement supérieur

49.962

1.951

91.917

 
 

329

144.159

III. Recherche

102.991

 

68.332

42.100

 
 

213.423

Emploi et solidarité

82.768

48.247

174.129

 
 

24.506

329.650

I. Emploi

15.032

3.252

6.241

 
 

1.186

25.711

II. Santé et solidarité

50.913

41.779

47.864

 
 

23.320

163.876

III. Action sociale et solidarité

12.918

3.216

116.827

 
 
 

132.961

IV. Ville et intégration

3.905

 

3.197

 
 
 

7.102

Equipement

36.436

120

58.300

1.090

20.477

3.824

120.251

I. Urbanisme et serv. com.

7.916

 

16.863

 

1.007

 

25.786

II. Transports

26.580

80

36.980

1.090

19.300

 

84.030

1. Routes

 
 
 
 

19.300

 

19.300

5. Météo

26.580

80

36.980

1.090

 
 

64.730

IV. Mer

1.940

40

4.457

 

170

3.828

10.435

Intérieur-Décentralisation

415.958

20.052

339.654

 
 
 

775.704

Jeunesse et sports

12.578

2.213

6.877

 
 
 

21.668

Justice

78.077

677

78.395

 

15.310

715

173.174

Outre-mer

598.238

42.908

332.996

57.829

2.297

51.492

1.085.760

Défense

775.614

2.667

1.208.821

17.989

 

21.694

2.026.785

Aviation civile

74.958

3.133

129.992

 

8.200

4.592

220.875

 
 
 
 
 
 
 
 

Total DO + CP

4.676.777

309.963

5.283.985

119.008

46.684

111.757

10.548.174

CHAPITRE II

LA LOI PONS :
UN DANGEREUX PROCES EN SORCELLERIE

Le présent projet de loi de finances comporte, en son article 14, une disposition dont l'objet initial était "d'aménager le régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer". Au cours de la discussion de cet article à l'Assemblée nationale, cet "aménagement" s'est cependant "transformé" en une véritable refonte de l'équilibre du système d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer.

Evoquer un simple "aménagement" au sujet d'une telle disposition relève donc, depuis le vote de l'Assemblée nationale, très largement de l'euphémisme.

C'est pourquoi votre rapporteur lancera un appel solennel au Gouvernement pour que celui-ci recommande à l'Assemblée nationale de souscrire au dispositif mesuré et responsable qui résulte des travaux du Sénat et de sa commission des finances.

L'article 14 du présent projet de loi de finances avait en effet, dans sa rédaction initiale, pour seul objectif d'encadrer plus strictement certains aspects du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ", tout en conservant, dans leurs principes et leurs modalités, les composantes essentielles de ce dispositif.

Dans un double souci, métropolitain, de maîtrise de la dépense fiscale et de limitation de l'avantage fiscal afférent aux investissements outre-mer, l'Assemblée nationale a cependant décidé, en outre, de supprimer une des composantes de l'avantage fiscal lié à l'investissement outre-mer.

Mesurant l'enjeu d'une telle décision, votre commission des finances a considéré qu'elle avait le devoir de mettre en lumière les conséquences potentielles de la suppression de cet avantage, et de proposer au Sénat une démarche mesurée et responsable dans ce domaine.

Avant d'aborder cette analyse, votre rapporteur souhaite rappeler la synthèse qu'il avait faite l'an passé, des principales conclusions d'une étude sur "l'impact de la défiscalisation outre-mer (1986-1996)" publiée en octobre 1996.

I. RAPPEL DE L'IMPACT ESSENTIEL DU DISPOSITIF D'INCITATION À L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Une étude rétrospective menée par le cabinet d'audit Arthur Andersen pour le compte de la Fédération des entreprises des départements d'outre-mer sur l'application de ce dispositif dans les quatre départements d'outre-mer apporte un éclairage intéressant.

Cette étude conclut par la remarque selon laquelle la réputation faite à la loi Pons par ses détracteurs se révèle abusive.

Elle relève que les échecs qui ont pu défrayer la chronique résultaient d'erreurs d'appréciation des opérateurs, durement sanctionnées par le marché. Les pratiques véritablement abusives, telles que la délocalisation rapide hors des DOM des équipements acquis, ont été enrayées depuis 1992 par l'amendement portant à 5 ans le délai d'exploitation minimal. Parallèlement, l'extension puis la généralisation en 1996 de l'agrément ont permis à l'administration de combattre des phénomènes, que l'étude estime marginaux, de sous-exploitation volontaire ou de surfacturation des équipements défiscalisés.

L'analyse des données disponibles met en évidence un accroissement général et significatif de l'investissement dans les DOM au cours des dix dernières années.

De 1986 à 1992, la part de l'investissement dans le produit intérieur brut est passée de 22 % à 29% en Guadeloupe, de 18 % à 24 % en Martinique et de 23 % à 28 % à la Réunion alors qu'elle n'évoluait que d'un point (de 19 % à 20 %) en métropole. Globalement, la formation brute de capital fixe des quatre DOM passe de 10,4 milliards de francs à 22,3 milliards de francs pendant la même période, soit plus qu'un doublement (+ 114 %).

L'analyse sectorielle des investissements révèle deux évolutions significatives :

- un accroissement sensible de la part de l'investissement total réalisé par les entreprises des secteurs éligibles à la loi Pons (secteurs exposés à la concurrence extérieure), qui, de 1986 à 1991, gagne 6 points en Guadeloupe (56 % en 1991), 13 points en Martinique (60 %) et 4 points à la Réunion (52 %) ;

- une croissance de l'investissement tirée par l'industrie, dont le volume d'investissement a plus que doublé de 1986 à 1992, et par le Bâtiment-Travaux Publics dans une moindre mesure.

On ajoutera, en marge de ces premières conclusions de l'étude, que certains secteurs économiques métropolitains, notamment celui de la navigation de plaisance, ont pleinement profité du dispositif de défiscalisation et seraient sinistrés si celui-ci venait à disparaître.

Ensuite, la croissance de la population active employée, mesurée par les recensements, se révèle beaucoup plus forte dans les départements d'outre-mer qu'en métropole.

Elle s'établirait en données cumulées de 1982 à 1993 à 40 % en Guadeloupe, 35 % à la Réunion, 27 % en Martinique et 27 % en Guyane, contre 0,5 % pour la métropole. Au total, pendant cette période, 113.000 emplois ont été créés dans les DOM.

Cette évolution positive est confirmée par le nombre d'offres d'emplois enregistrées par l'ANPE qui croît, de 1989 à 1994, de 35 % en Martinique, de 130 % à la Réunion et de 96 % en Guyane.

Les analyses sectorielles effectuées sur le cas de la Réunion illustrent le rôle moteur joué dans cette forte création brute d'emplois par l'industrie et les services (dont l'hôtellerie et le tourisme) et à un moindre degré par le BTP et les transports, soit des secteurs "tirés" par la défiscalisation Pons.

Les auteurs de l'étude relèvent que cette évolution très positive n'a certes pas évité le maintien de taux de chômage record, en raison de la forte croissance démographique de ces départements. Cependant, le taux de chômage s'est stabilisé dans les DOM à partir de 1990 alors qu'il continuait de s'aggraver fortement en métropole.

L'étude du cabinet Arthur Andersen estime enfin que la loi Pons a permis un renforcement structurel du tissu économique qui a gagné en dynamisme et maturité, avec une vitalité accrue de la création d'entreprises depuis dix ans. L'industrie, le BTP et les transports ont enregistré une modernisation sans précédent, tandis que l'hôtellerie et le tourisme auraient atteint une taille critique leur autorisant de réels espoirs de développement.

Procédant également à une étude de l'impact sur les finances publiques du dispositif de défiscalisation, l'étude note que le coût actuel de la défiscalisation pour les seuls DOM, estimé à 1,2 milliard de francs par an selon le chiffrage de l'administration, demeure modéré, comparativement aux dépenses fiscales (9,5 milliards de francs) et budgétaires (27,7 milliards de francs) enregistrées dans ces collectivités en 1995.

L'activité économique soutenue générée dans les départements d'outre-mer par la défiscalisation induit des recettes fiscales, dont le rythme de croissance depuis dix ans est beaucoup plus élevé que celui de la métropole : le produit budgétaire qui en résulte représente près de 2 milliard de francs pour l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le revenu et la TVA et 1,4 milliard de francs pour les seuls impôts directs.

Compte tenu du poids dans l'économie des DOM des secteurs éligibles à la défiscalisation, le coût de la loi Pons apparaît largement compensé par les dépenses induites : le coût net pour l'Etat ne semble pas pouvoir excéder 500 millions de francs par an, en tenant compte des recettes induites par les seuls impôts directs d'Etat.

Qui plus est, la défiscalisation a provoqué une envolée des recettes fiscale des collectivités locales des DOM dont le produit peut être estimé entre 1,5 et 2,8 milliards de francs par an.

Ainsi, votre commission des finances avait déjà exprimé son souhait de voir maintenir l'architecture d'ensemble du dispositif de la loi Pons jusqu'à son terme légal, soit le 31 décembre 2001.

II. L'ARTICLE 14 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1998 : UN DISPOSITIF INITIALEMENT ACCEPTABLE

Dans sa rédaction initiale, cet article comportait, en effet exclusivement des adaptations limitées dont l'économie générale paraît acceptable.

Sur le plan formel tout d'abord, le présent article a pour objet de scinder en deux ensembles distincts le dispositif actuellement en vigueur de l'article 238 bis HA du code général des impôts. Il introduit donc deux articles nouveaux dans ce code respectivement consacrés, l'un aux déductions ouvertes aux contribuables relevant de l'impôt sur le revenu (article 163 duovicies du code général des impôts) et l'autre aux déductions des contribuables relevant de l'impôt sur les sociétés (article 217 decies du code général des impôts).

Ce transfert des dispositions de l'article 238 bis HA du code général des impôts n'est cependant pas effectué " à droit constant ", puisqu'un certain nombre de " corrections " accompagnent le transfert de ces dispositions.

Ces corrections concernent :

· les investissements réalisés par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS), pour lesquels les subventions publiques seront exclues de la base défiscalisable ;

· les investissements réalisés par les entrepreneurs individuels et les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes, la déduction fiscale serait pratiquée sur le revenu net global de l'investisseur et non sur les résultats imposables de l'entreprise constituée à cet effet. Cette mesure a pour objet d'éviter de réduire la base du revenu retenue pour le calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune du montant des sommes déduites dans le cadre d'investissements d'entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ;

· le régime de la délivrance de l'agrément est précisé pour y intégrer explicitement le critère de création ou de maintien de l'emploi dans les DOM-TOM.

L'ensemble de ces mesures " correctrices " est apparu acceptable à votre commission des finances.

III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE GRAVE MENACE POUR L'OUTRE-MER

Au dispositif décrit ci-dessus, l'Assemblée nationale a cependant apporté une modification substantielle. Celle-ci a en effet supprimé le paragraphe III du texte proposé par cet article pour l'article 163 duovicies du code général des impôts. La suppression de ce paragraphe entraîne la disparition de l'exception à la " tunnélisation " des déficits provenant d'activités relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non professionnels qui subsistait en faveur des investissements outre-mer.

Ainsi, les investissements outre-mer seraient, en cas d'adoption définitive de cette mesure, soumis au régime résultant de l'article 72 de la loi de finances pour 1996.

A cet égard, il s'agit tout d'abord de rappeler la signification de ce qu'il est communément convenu d'appeler la " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels, avant de souligner les lourdes conséquences de son application aux investissements en outre-mer.

A. LA " TUNNÉLISATION " DES DÉFICITS BIC NON PROFESSIONNELS

L'article 72 de la loi de finances pour 1996 a, en effet, aménagé les modalités d'imputation des déficits relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) en pratiquant une distinction entre les BIC professionnels, pour lesquels la possibilité d'imputation du déficit sur le revenu global a été maintenue et les BIC non professionnels, pour lesquels les déficits ne peuvent plus s'imputer que sur des bénéfices de même nature (" tunnélisation ").

Il s'agissait en effet de supprimer un " levier fiscal " à l'investissement des particuliers dans le domaine industriel et commercial, qui bénéficiait en particulier au secteur de l'hôtellerie, dans la mesure où l'équipement hôtelier apparaissait en France comme étant en surcapacité.

Concrètement, cette " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels empêche le contribuable de déduire ces déficits de son revenu global, ce qui en pratique revient à supprimer un avantage fiscal, puisque, dans la quasi-totalité des cas, les contribuables ne disposent pas des revenus industriels et commerciaux sur lesquels ils pourraient imputer leurs déficits industriels et commerciaux.

Cette disposition prévoyait explicitement une exception en faveur des investissements outre-mer, en raison des contraintes économiques particulières de ces territoires et de la nécessité d'y attirer des investissements privés.

Cette exception a été prévue dans la mesure où la possibilité de déduire les déficits BIC du revenu global constitue un complément essentiel du dispositif spécifique d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ".

Or, la suppression de ce " deuxième étage " de l'incitation fiscale à l'investissement outre-mer que comporte le présent article est de nature à entraîner une importante diminution de ces investissements.

B. UNE MESURE LOURDE DE CONSEQUENCES POUR L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Au regard des conditions économiques prévalant en outre-mer, force est de constater que l'existence d'un puissant " levier fiscal " est une condition déterminante de l'investissement sur ces territoires.

En effet, la décision d'investir en outre-mer ne relève pas, en général, de la pure rationalité économique, dans la mesure où il s'agit d'un contexte très risqué pour l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur, relève en effet fondamentalement d'une logique de capital-risque. Les " marchés " que constituent ces territoires comporte en effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel dans lequel il se trouvent.

C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont tenté de remédier au très faible flux d'investissement productif qui caractérisait ces territoires en instituant un régime d'aide fiscale.

A cet égard, il convient de citer quelques extraits du rapport d'information de M. Alain Richard, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du 11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont en effet d'autant plus marquantes qu'elles ont été rédigées par une personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et à une époque où le système d'incitation fiscale n'avait pas encore été redéfini.

"Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à évaluer concrètement, surtout si l'on admet que l'abaissement du seuil de rentabilité est la condition sine qua non de la réalisation effective de l'investissement." (p. 32)

"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques dérapages réels ne doit pas conduire à remettre en cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement." (p. 36)

IV. LA POSITION DU SENAT : LA NECESSITE D'UNE DEMARCHE RESPONSABLE

On peut en récuser le principe, mais force est de constater que la puissance de l'incitation fiscale fonde, pour l'essentiel, la décision d'investir en outre-mer.

A cet égard, la fragilité économique et sociale de ces territoires commande à la plus extrême prudence lorsqu'il s'agit de modifier l'équilibre du système d'incitation fiscale à y investir et, a fortiori, lorsqu'il est question de réduire la portée de ce dispositif.

C'est pourquoi, après avoir souligné l'importance des effets de cette incitation fiscale, votre rapporteur saluera le caractère responsable de la démarche du Sénat dans ce domaine.

A. LA "LOI PONS" : POUR UN RETOUR A LA RAISON

1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer

Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisé dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :

 la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;

 la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993

 la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993

 la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995

Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.

Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique.

Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.

Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005. Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts).

A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global. Or, c'est cette possibilité que l'Assemblée nationale a décidé de supprimer.

C'est pourtant la combinaison de ces deux avantages qui forme l'efficacité du " levier fiscal " d'incitation à l'investissement outre-mer.

2. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer

Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la " puissance " de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine, en 1996, d'un flux d'investissements qui a atteint 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant s'élève à 5,2 milliards de francs en 1998.

Ce dispositif a donc atteint l'objectif qui lui était assigné en faisant naître un flux d'investissement productif privé qui était presqu'inexistant avant la création de l'aide fiscale. A cet égard l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard est essentielle.

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (Alain Richard, rapport précité p. 36)

Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements..

3. Un dispositif fortement encadré

Votre commission des finances tient à souligner son attachement au dispositif de " moralisation " qui a été introduit avec l'institution d'un mécanisme d'agrément délivré par les services de la direction générale des impôts. L'institution de ce mécanisme a en effet permis de répondre à des abus qui avaient marqué la première phase d'application de la " loi Pons " et qui ont contribué à ternir l'image de cette incitation fiscale.

Ce système d'agrément permet en effet de contrôler la mise en œuvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :


 

B. UN APPEL A LA RESPONSABILITÉ

Au regard de la gravité de l'enjeu pour l'outre-mer, votre commission des finances a choisi d'adopter une démarche responsable.

Elle considère en effet qu'il serait dangereux de décider, subitement, d'une importante modification de l'équilibre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, sans avoir évalué au préalable ses conséquences et, surtout, sans avoir étudié les modalités de remplacement de ce dispositif, dont il convient de rappeler qu'il est, en tout état de cause, " borné " dans le temps puisqu'une date butoir a été fixée à l'année 2001.

Si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un débat serein puisse être retrouvé au sujet du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin d'éviter une mise en cause, involontaire, des investissements privés outre-mer, dont il faut rappeler qu'ils sont économiquement préférables à un système de subventions et d'assistance.

Ainsi, l'amendement de la commission des finances adopté par le Sénat permet de soustraire à la tunnelisation les secteurs et les opérations qui seraient réellement pénalisés.

En effet, pour certains secteurs tels que l'industrie et les transports, cette exception n'est pas indispensable car, dans la pratique, il s'agit d'opérations dites locatives, où les investisseurs font l'acquisition d'un bien pour le louer à une entreprise située outre-mer avec des pertes d'exploitations modérées. Pour ces opérations locatives seules certaines charges doivent continuer à bénéficier d'une soustraction à la " tunnélisation " pour que les investissements dans ces secteurs ne soient pas pénalisés.

Il s'agit des charges indispensables à la mise en place de ces opérations locatives dans la limite de 15 % du montant de l'investissement et de celles créées par la limitation des amortissements déductibles des loueurs d'équipements.

En revanche, il est des secteurs particulièrement importants pour le développement de l'outre-mer et notamment l'hôtellerie, le tourisme, les transports aériens, la pêche et les énergies nouvelles (stations géothermiques, éoliennes notamment), où les investissements ne peuvent être réalisés sur le mode locatif en raison d'une durée d'amortissement trop longue et des importantes pertes d'exploitation qui caractérisent l'investissement dans ces secteurs. C'est pourquoi il était nécessaire de prévoir une exception à la tunnelisation pour les pertes d'exploitation enregistrées dans ces secteurs.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur les crédits de l'outre-mer.

M. Christian Poncelet, président, a ouvert le débat au terme de l'intervention du rapporteur spécial.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a approuvé l'analyse faite par le rapporteur spécial au sujet de la loi Pons, et a souligné qu'il ne fallait pas renoncer à un mécanisme qui constituait la seule alternative aux transferts sociaux vers l'outre-mer et le seul moyen de développement réel de l'économie locale. Il s'est en outre félicité de l'adhésion de principe marquée par les sénateurs de l'outre-mer à la démarche entreprise par la commission pour préserver les principaux acquis de la loi Pons.

M. Claude Lise a fait part de son regret de voir disparaître le FIDOM décentralisé, et a souligné la nécessité de définir une véritable politique d'accompagnement social en faveur des populations de l'outre-mer. Il a par ailleurs insisté sur l'importance de doter l'outre-mer, et notamment la zone Antilles-Guyane, d'un véritable projet de développement. Il a par ailleurs dénoncé une perception caricaturale des collectivités de l'outre-mer qui tendait trop souvent à accentuer leurs handicaps. Il a récusé cette vision réductrice et demandé que cette analyse soit dépassée pour mettre en lumière les réelles potentialités de l'outre-mer français. A cet égard, il a souligné l'importance du rôle que pouvait jouer l'outre-mer en tant qu' "interface" entre l'Union européenne et les grands marchés de l'Amérique latine. Il a aussi souhaité un renforcement des compétences des collectivités locales d'outre-mer. Enfin, il a indiqué qu'il approuvait l'orientation de la commission au sujet de l'article 14 du projet de loi de finances pour 1998 relatif au dispositif d'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Il a en effet confirmé que la limitation de la suppression d'une partie de l'avantage fiscal lié à ces investissements outre-mer serait de nature à en réduire le montant.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a estimé que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale était de nature à provoquer une chute de 30 % du montant des investissements. Il a ensuite insisté sur le développement de l'outre-mer qui reposait très largement sur le secteur touristique, et qu'il convenait de préserver les conditions nécessaires à son essor. Il a précisé que le dispositif de la "loi Pons" était d'autant plus nécessaire que le secteur bancaire des départements d'outre-mer connaissait une crise débouchant sur une surévaluation des taux d'intérêt de l'ordre de deux à trois points par rapport à ceux pratiqués en métropole. Aussi a-t-il demandé qu'une mission parlementaire soit constituée afin d'étudier l'ensemble de cette problématique avant de modifier le dispositif de la "loi Pons".

M. Jacques Oudin a pour sa part confirmé la nécessité de disposer d'un horizon à long terme pour définir une stratégie de développement dont il a considéré que le Sénat devait être le promoteur. A cet égard, il a souligné le caractère indispensable d'une aide spécifique pour les DOM-TOM, et a noté que le raisonnement qui conduisait à préserver le mécanisme de la "loi Pons" était le même que celui qui devait être retenu pour les quirats de navires. Il s'est dit favorable à l'organisation d'une mission d'information commune des deux assemblées sur ce sujet.

M. Philippe Marini a approuvé les conclusions du rapporteur spécial, et noté que l'amendement adopté par la commission des finances à l'article 14 du projet de loi de finances correspondait à une démarche pragmatique. Il a cependant considéré qu'il s'agissait là d'un "pis aller" et qu'un rétablissement pur et simple du dispositif initialement proposé par le Gouvernement eût été préférable. Il a ensuite souligné la nécessité de veiller à la cohérence des positions adoptées respectivement sur "la loi Pons" et sur la politique maritime.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial a indiqué aux intervenants que le principal objectif de la démarche de la commission était d'éviter d'en rester au texte de l'Assemblée nationale et qu'il était indispensable de proposer un système de remplacement de la "loi Pons" avant d'envisager sa disparition.

La commission a ensuite adopté deux amendements présentés par son rapporteur spécial, visant à réduire les crédits du titre III de 15 millions de francs, et les crédits du titre IV de 40 millions de francs. La commission a alors décidé d'adopter le budget de l'outre-mer ainsi amendé.

Réunie le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a confirmé la position précédemment arrêtée.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

MAJORATION DE CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES

Les majorations de crédits non reconductibles concernant le budget de outre-mer ont concerné le titre VI pour 3,106 millions de francs.




1 Départements et collectivités territoriales d'Outre-mer - Territoires d'Outre-Mer.




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