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RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 35 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - SERVICES GENERAUX


M. Henri TORRE


COMMISSIONS DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 35 - 1997/1998

Table des matières







N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 35

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

I
. - SERVICES GÉNÉRAUX

Rapporteur spécial : M. Henri TORRE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Un budget rendu peu lisible par les transferts successifs de crédits

Depuis plusieurs années, votre rapporteur regrette que la lecture du budget soit rendue malaisée par les multiples transferts de crédits en provenance ou en direction des services généraux du Premier ministre, alors même qu'ils n'obéissent à aucune nécessité. Ainsi, l'année passée, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie avait été transférée du ministère des affaires sociales vers les services généraux du Premier ministre. Cette année, c'est un mouvement inverse qui est constaté puisque cette mission est de nouveau transférée au ministère de l'emploi et de la solidarité. De même, votre rapporteur s'étonne du transfert de l'Institut des hautes études de défense nationale du secrétariat général de la défense nationale aux services généraux du Premier ministre. C'est pourquoi il espère que le transfert vers le ministère de l'emploi et de la solidarité de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, d'une part, et de l'ensemble des moyens budgétaires de la délégation aux rapatriés, d'autre part, doit être analysé comme un recentrage durable des services généraux du Premier ministre sur leurs fonctions traditionnelles.

La nécessité d'une plus grande rigueur dans la construction de maisons de service public

Pour répondre aux attentes des citoyens qui souhaitent bénéficier d'une présence plus proche et d'une plus grande polyvalence des services publics, notamment dans les zones rurales et dans les zones urbaines sensibles, le Fonds pour la réforme de l'Etat encourage la création de services publics de proximité, sous l'appellation de "maisons des services publics" par une aide financière. 80 projets ont ainsi été financés en 1996 et 1997, soit pour la réalisation d'une étude préalable, soit pour la création d'une maison de service public.

Dans le cadre de sa mission d'information sur les activités du commissariat à la réforme de l'Etat, votre rapporteur s'est rendu dans deux maisons de service public, l'une à Annonay et l'autre à la Côte-Saint-André.

Or, le bilan de ces deux visites est très contrasté. En effet, alors que la maison des services publics d'Annonay constitue une réussite saluée unanimement par l'ensemble des acteurs en présence, la survie de celle de la Côte-Saint-André paraît compromise en l'absence de consensus sur la légitimité de sa création.

Il semble donc que la création de maison des services publics, pour être efficace, doit répondre à un véritable besoin. Elle doit donc être une décision prise sur le terrain en accord avec l'ensemble des acteurs en présence et non satisfaire une ambition politique. Par ailleurs, les maisons de service public ne peuvent en aucun cas être imposées arbitrairement aux préfets par Paris, sous prétexte que le fonds à la réforme de l'Etat dispose de crédits destinés à financer ce genre d'initiative et que ces derniers doivent être utilisés.

Un conseil d'analyse économique redondant et peu justifié

Le nombre d'organismes rattachés autour du Premier ministre a tendance à augmenter : en 1997, le conseil supérieur du cheval a certes été supprimé, mais deux organismes ont été créés : la mission d'étude sur la spoliation durant l'occupation des biens appartenant aux juifs résidant en France et le conseil d'analyse économique.

Pourtant, la création de ce dernier organisme par le nouveau gouvernement laisse votre rapporteur assez sceptique. En effet, les missions qui ont été attribuées au conseil d'analyse économique, à savoir éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière économique, sont déjà remplies par d'autres organismes existants comme le commissariat général au plan ou le conseil économique et social. Cette dernière création semble donc redondante et ne fait qu'aggraver la complexité du dispositif existant.

Le lancement d'une mission de contrôle sur les organismes gravitant autour du Premier ministre

Chaque année, votre rapporteur exhorte le gouvernement à rationaliser la nébuleuse d'organismes rattachés au Premier ministre. Il y a deux ans, le Parlement avait voté un article additionnel qui obligeait le gouvernement à présenter chaque année la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre ou des ministres. L'année dernière, ce document a bien été publié et votre rapporteur a débuté une mission de contrôle visant à examiner attentivement chaque organisme ainsi que ses activités pour vérifier leur réelle utilité, déceler les doubles emplois et favoriser une rationalisation de ces instances.

Il a pu alors constater que le document d'information transmis par le gouvernement au Parlement contenait 17 erreurs sur les 52 organismes recensés auprès du Premier ministre : soit l'organisme en question avait été abrogé, soit la référence du décret de création était incorrecte, soit encore l'organisme répertorié est en fait rattaché à un autre ministère... Ces informations erronées ont certes irritées votre rapporteur, mais elles l'ont conforté dans la nécessité de rationaliser cette nébuleuse que même les services du Premier ministre semblent ne plus contrôler.

Une stabilisation des fonds spéciaux

Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) pour 1998 sont strictement maintenus au même niveau qu'en 1997 et s'élèvent à 394,7 millions de francs. Les fonds spéciaux pour le gouvernement se montent à 48 millions de francs et ceux à destination particulière à 346,7 millions de francs.

AVANT PROPOS

Comme les années précédentes, le budget des services généraux du Premier ministre pour 1998 regroupe des crédits aux destinations diverses.

Ainsi, il comprend les dotations de trois cabinets ministériels (Premier ministre, ministre des relations avec le Parlement et ministre de la fonction publique).

Sont également inscrits à ce budget les crédits destinés au Secrétariat général du Gouvernement ainsi qu'aux directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administratifs et financiers du Secrétariat général du Gouvernement.

Enfin, y figurent les crédits alloués au Médiateur de la République, au Conseil supérieur de l'audiovisuel et à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.

Bien que les crédits présentés dans cette note représentent l'ensemble des dotations affectées aux services généraux du Premier ministre, on rappellera que les moyens destinés respectivement au Conseil supérieur de l'audiovisuel et à l'exonération des redevances de télévision ainsi qu'aux diverses aides à la presse font l'objet d'études plus détaillées dans les notes de présentation des crédits de la communication et de la presse. En outre, les observations relatives à la fonction publique font l'objet d'un rapport séparé.

CHAPITRE PREMIER
L'EVOLUTION DES CREDITS EN 1998

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits demandés pour 1998 (dépenses ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à 4,07 milliards de francs, en très légère augmentation de 0,47 % par rapport aux crédits votés pour 1997.

Toutefois, cette quasi-stagnation est trompeuse car la structure du budget connaît des modifications notables.

Sont ainsi transférés au ministère de l'emploi et de la solidarité l'ensemble des moyens budgétaires de la délégation aux rapatriés (soit 150,7 millions de francs) et les moyens d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (230,5 millions de francs).

Le tableau ci-après retrace le détail de ces transferts.

Objet des crédits transférés

Montant des crédits transférés et incidence sur le budget des services généraux

Budget de provenance ou de destination

Crédits de fonctionnement et d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie

-230,5


Emploi et solidarité
Crédits de la délégation aux rapatriés -150,7 Emploi et solidarité
Subventions de fonctionnement de l'Institut des hautes études de la défense nationale +10,6 Secrétariat général de la défense nationale et ministère de la défense
Par conséquent, si l'on compare le budget des services généraux du Premier ministre, à structure constante en 1997 et 1998, on constate en réalité une augmentation de 9,63 %. Deux facteurs expliquent cette augmentation :

- la hausse sensible de la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision (174,2 millions de francs au chapitre 46-01) ;

- l'augmentation de l'aide sociale interministérielle de 263 millions de francs (chapitre 33-94).

Les autorisations de programme demandées atteignent 17 millions de francs, au lieu de 92,6 millions de francs en 1997, soit une diminution de 81,6 %.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces évolutions.

(en millions de francs)

 

Crédits votés pour 1997

Crédits demandés

pour 1998

Évolution
en %

Dépenses ordinaires

Titre III - Moyens des services

Titre IV - Interventions publiques

Total dépenses ordinaires

Dépenses en capital

(crédits de paiement)

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Titre VI - Subventions d'investissement

Total dépenses en capital



3.208,0

758,3

3.966,6

82,4

82,4


3.473,8

749,4

4.023,0

45,2



45,2


+8,3

- 1,2

+1,4

-45,1

-45,1

Total DO + CP

4.049 4.068,2 +0,47

Autorisations de programme

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Titre VI - Subventions d'investissement

Total autorisations de programme



92,6

-

92,6



17,0

-

17,0



-81,6

-

-81,6

II. ANALYSE DÉTAILLÉE

A. DES DÉPENSES ORDINAIRES EN AUGMENTATION

Globalement, les dépenses ordinaires augmentent de 1,4 % en 1998. Toutefois, cette évolution recouvre deux mouvements contrastés : une forte hausse des moyens de service et une baisse des dépenses d'intervention.

1. Une augmentation des moyens des services

Le présent projet de loi de finances prévoit une progression des crédits du titre III de 8,3 % par rapport aux dotations votées en 1997.

Les principales augmentations de crédits concernent :

l'action sociale interministérielle avec l'inscription d'un crédit de 263,7 millions de francs ;

les abonnements souscrits au service d'informations générales de l'Agence France-Presse (+10,1 millions de francs) ;

l'accroissement des moyens de fonctionnement des services (chapitre 34-98 article 21) de 32,5 millions de francs. En fait, cette augmentation est liée à l'intégration, dans ce chapitre, des crédits informatiqueS (chapitre 34-04 ancien) et des crédits d'études (chapitre 34-06 ancien) ;

l'augmentation des crédits du Fonds pour la réforme de l'Etat. En 1997, les crédits mis à la disposition du Fonds s'élevaient à 150 millions de francs, mais la régulation budgétaire les avait réduits à 110 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1998 affecte 112,5 millions de francs au Fonds ;

le transfert des crédits de l'Institut des hautes études de défense nationale (10,6 millions de francs) du secrétariat général de la défense et du ministère de la défense vers les services généraux du Premier ministre ;

- les dépenses de rémunération qui progressent en raison de l'augmentation de 1 % de la valeur du point auquel viennent s'ajouter diverses mesures de revalorisation de certaines prestations (indemnités, relèvement du plafond de la sécurité sociale, taxe pour les transports, ajustement de crédits pour vacation) pour un montant de 5 millions de francs.

En contrepartie, d'importantes économies sont réalisées. Elles comprennent :

- la réduction de 8 millions de francs des crédits finançant les actions de formation, de perfectionnement et de modernisation dans l'administration ;

- la diminution de 5,2 millions de francs des crédits du chapitre 37-04 (Modernisation de l'administration) ;

- la suppression nette de 12 emplois qui dégage une économie de 1,6 millions de francs.

2. La baisse des dépenses d'intervention

Après une réduction des crédits du titre IV de 10,1 % dans le budget pour 1997, la tendance à la baisse se poursuit pour 1998 même si elle est beaucoup moins accentuée (- 1,2 %).

En effet, alors que les crédits affectés à la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision avaient fortement diminué en 1997, passant de 804,7 à 117,9 millions de francs, ils augmentent de nouveau en 1998 pour s'élever à 292,1 millions de francs.

Les autres économies affectent le dispositif des aides à la presse (- 37,6 %) et le Centre des études européennes de Strasbourg (-500.000 francs).

En outre, les crédits finançant d'une part les prestations sociales et les actions culturelles en faveur des rapatriés (150 millions de francs) et, d'autre part, l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie (230,5 millions de francs) sont transférés vers le ministère de l'emploi et de la solidarité, ce qui conduit à une baisse de 380.5 millions de francs des crédits du titre IV.

B. DES DÉPENSES EN CAPITAL EN FORTE BAISSE

Les crédits de paiement inscrits au titre V s'élèvent à 45,2 millions de francs au lieu de 82,4 millions de francs dans la loi de finances pour 1997. Les autorisations de programme correspondantes atteignent 17 millions de francs au lieu de 92,6 millions de francs.

Plusieurs facteurs expliquent cette diminution importante des crédits :

- le chapitre 57-04 (Fonds pour la réforme de l'Etat) n'a pas été doté cette année (alors qu'il disposait de 40 millions de francs en 1997), l'ensemble de ses moyens ayant été concentrés sur le titre III ;

- le chapitre 57-05 (Préservation et développement du patrimoine culturel des Français rapatriés d'outre-mer) qui disposssait de 25 millions de francs en crédits de paiement en 1997 a été transféré au ministère de l'emploi et de la solidarité.

- les crédits en faveur de la Documentation française baissent de 50 % en autorisations de programme et de 10,7 % en crédits de paiement et sont ramenés respectivement à 1,5 et 2,5 millions de francs.

En revanche, les crédits pour l'entretien des hôtels ministériels augmentent de 38,1 % en autorisations de programme et de 14,4 % en crédits de paiement pour s'élever respectivement à 10,5 et 10,7 millions de francs.

CHAPITRE II

L'ENSEMBLE MOUVANT ET HÉTÉROGÈNE DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

Traditionnellement, les Services généraux du Premier ministre apparaissent comme une nébuleuse d'organismes les plus divers. Les modifications qui affectent les différentes structures de cet ensemble ont, en principe, une raison politique ou institutionnelle.

Pourtant, l'expérience montre que ces rattachements ne répondent pas tous à une volonté politique déterminée. Ils traduisent souvent une difficulté d'attribuer tel ou tel secteur à un département ministériel donné.

En cas de conflit de rattachement ou d'incertitude, le budget " fourre-tout " des Services du Premier ministre offre alors une solution de facilité. De ce fait, le nombre d'organismes gravitant autour du secrétariat général du Gouvernement est élevé.

Lorsque, pour une nouvelle action, un comité est créé, des fonctionnaires et des crédits budgétaires lui sont affectés. Or, ces comités perdurent et ne sont que très rarement supprimés. Parfois même, ils se surajoutent à des structures ministérielles existantes, ce qui ne facilite pas la cohérence de l'action gouvernementale et rend difficile le contrôle du Parlement.

Pourtant, il n'est pas certain, d'une part, que tous ces organismes doivent être rattachés au Premier ministre et, d'autre part, que certains regroupements ou suppressions générateurs d'économies soient impossibles.

I. LES ORGANISMES RATTACHÉS AU PREMIER MINISTRE

Les services gravitant autour des Services du Premier ministre sont aussi hétérogènes que nombreux. En 1996, à l'initiative de votre rapporteur, le Parlement avait voté un article additionnel qui obligeait le Gouvernement à présenter chaque année la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre et des ministres :

- Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services public :

- Comité interministériel de la sécurité nucléaire ;

- Comité national de publication des travaux préparatoires aux institutions de la Vème République ;

- Commission d'accès aux documents administratifs ;

- Commission de coordination de la documentation administrative ;

- Commission de déontologie ;

- Commission nationale consultative des droits de l'homme ;

- Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité ;

- Commission de simplification des formalités incombant aux entreprises (COSIFORM);

- Commission supérieure de codification et commissions annexes ;

- Conseil national de la vie associative ;

- Conseil d'analyse économique ;

- Comité consultatif national de règlement amiable des différends ou litiges relatifs aux marchés passés par les services centraux de l'Etat ;

- Comité interministériel de l'aide au développement ;

- Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques et conseil scientifique de l'évaluation ;

- Comité interministériel à l'intégration ;

- Comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie ;

- Comité interministériel pour les restructurations de défense ;

- Comité interministériel à la sécurité routière ;

- Commission de défense nationale en matière de télécommunications ;

- Commission interministérielle de contrôle des manifestations aériennes ;

- Commission interministérielle de coordination des instances de contrôle des transferts intéressant la défense et la sécurité ;

-Commission nationale de la coopération décentralisée ;

- Commission nationale d'évaluation des gens du voyage ;

- Commission nationale d'évaluation de la parité sociale globale ;

- Conseil national des langues et cultures régionales ;

-Conseil national de la montagne ;

- Conseil d'orientation de la forêt méditerranéenne ;

- Conseil supérieur pour l'emploi, les revenus et les coûts ;

- Conseil supérieur de la langue française ;

- Haut comité pour le logement des personnes défavorisées ;

- Haut conseil de l'information scientifique et technique ;

- Haut conseil à l'intégration ;

- Haut conseil du secteur public ;

- Mission interministérielle pour la Nouvelle Calédonie ;

- Observatoire de la parité hommes/femmes ;

- Observatoire sur les sectes ;

- Comité interministériel pour la réforme de l'Etat ;

- Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) ;

- Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF) ;

- Comité de l'audiovisuel de la coopération régionale Caraïbes-Guyane.

Cette liste d'organismes montre l'hétérogénéité des services rattachés au Premier ministre, mais elle fournit également la preuve d'un certain nombre de redondances.

C'est le cas, par exemple, de deux organismes dont les attributions se regroupent largement : le centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs, d'une part, (dont l'une des missions consiste à contrôler les projets qui lui sont adressés en vue d'assurer leur harmonisation, leur normalisation, leur simplification et d'éviter les doubles emplois) et la commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises, d'autre part.

Ainsi, six organismes au moins, au sein de cet ensemble, ont pour but de proposer des mesures de simplification administrative :


· 
les centres interministériels de renseignements administratifs ;


· 
le centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs ;


· 
la commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires ;


· 
la commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises ;


· 
la commission d'accès aux documents administratifs,


· 
et le Médiateur de la République, autorité administrative indépendante.

Comment ne pas s'interroger sur le problème de la coordination de leurs travaux ?

La recherche d'organismes inutiles ou désuets devrait donc, en premier lieu, se faire sur cet ensemble de services.

C'est pourquoi votre rapporteur approuve la suppression du Conseil supérieur du cheval en 1998.

En revanche, la création du Conseil d'analyse économique qui a pour mission d'éclairer les choix du Gouvernement en matière économique le laisse très sceptique.

Par ailleurs, votre rapporteur tient à souligner que la commission des finances du Sénat l'a chargé d'une mission d'information et de contrôle sur les organismes gravitant autour du Premier Ministre, afin d'examiner si certains regroupements ne pourraient pas être effectués et si certains organismes ne pourraient pas être supprimés. Dans le cadre de cette mission, votre rapporteur a tout d'abord vérifié les informations contenues dans le "jaune budgétaire" relatif à la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier Ministre. Or, il a dénombré pas moins de 17 erreurs sur les 51 organismes cités : soit l'organisme en question avait été abrogé, soit la référence du décret de création était incorrecte, soit encore l'organisme répertorié était en fait rattaché à l'autre ministère... Votre rapporteur a aussitôt demandé des explications à l'administration chargée de la rédaction de cette liste qui a très rapidement présenté un document rectificatif. Toutefois, cet incident a conforté votre rapporteur sur la nécessité de rationaliser cette nébuleuse que même les services du Premier Ministre semblent ne plus contrôler.

A ce jour, votre rapporteur s'est fait transmettre l'ensemble des textes relatifs à ces organismes ainsi que leurs rapports d'activité. Une analyse précise de leurs fonctions et de leur utilité va désormais pouvoir être entreprise. Les conclusions de cet examen seront présentées dans le prochain rapport budgétaire.

II. LA RÉFORME DE L'ÉTAT

A. LE COMMISSARIAT À LA RÉFORME DE L'ÉTAT

Créé par décret du 13 décembre 1995, le commissariat à la réforme de l'Etat, place auprès du Premier ministre, est chargé, dans le cadre des orientations définies par le comité interministériel pour la réforme de l'Etat et après consultation des ministres concernés, de faire des propositions tendant à :

- clarifier les missions de l'Etat et redéfinir le champ des services publics,

- mieux prendre en compte les besoins et les attentes des usagers des services publics,

- améliorer l'efficacité des services de l'Etat et de ses établissements publics,

- favoriser la délégation des responsabilités au sein de l'Etat,

- moderniser la gestion publique.

Afin d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés menés à bien dans le cadre de la réforme de l'Etat, un fonds pour la réforme de l'Etat a été créé en 1996, doté de 46 millions de francs sur le chapitre 37-04 (modernisation de l'administration) du budget des services généraux du Premier ministre.

Le fonds a été doté en loi de finances pour 1997 de 150 millions de francs pour les opérations à caractère national et 100 millions de francs pour les opérations à caractère local mises en oeuvre par les services déconcentrés.

Ces crédits ont été répartis entre le titre III (110 MF), où un chapitre nouveau à été ouvert à cet effet (chapitre 37-08), et le titre V (40 MF), sur un chapitre également nouveau (chapitre 57-04).

L'arrêté du 9 juillet 1997 portant annulation de crédits a ramené les crédits disponibles du fonds à 112,50 millions de francs, dont 82,50 millions de francs pour le titre III et 30 millions de francs pour le titre V.

La dotation du fonds prévue pour le projet de loi de finances pour 1998 est de 112,50 millions de francs, entièrement inscrits sur le titre III (chapitre 37-08). Il a semblé préférable au Gouvernement, compte tenu des besoins constatés et de la nature des opérations de modernisation à financer, de concentrer l'ensemble de ces moyens sur le titre III et de ne pas doter, en 1998, le chapitre 57-04.

La répartition envisagée entre les deux articles du chapitre 37-08 est de 37,50 millions de francs pour les opérations à caractère national et de 75 millions de francs pour des opérations à caractère local.

Les priorités pour 1998 ont été précisées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale. A cette occasion, il a rappelé la nécessité d'une adaptation de l'Etat et d'un vaste effort de rénovation du service public pour faire face aux mutations rapides de notre environnement économique, social et technologique.

La modernisation qui s'impose doit permettre de confirmer les valeurs du service public, qui sont constitutives de notre pacte républicain, et faire l'objet de la plus large concertation, tant à l'extérieur de l'Etat (avec les élus, les citoyens, le monde associatif, les entreprises...) qu'en son sein, notamment avec les personnels et leurs représentants.

Cette modernisation doit tendre à trois objectifs :

- rendre l'Etat plus proche des citoyens,

- rendre l'Etat plus accessible,

- rendre l'Etat plus efficace.


· 
Un Etat plus proche des citoyens

Si la déconcentration constitue, depuis la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, le mode de droit commun d'organisation et de répartition des compétences au sein de l'Etat, beaucoup reste à faire pour donner pleine réalité à ce principe. Le Gouvernement entend donner une impulsion décisive à la déconcentration en agissant sur quatre fronts :

-  par la mise en oeuvre du décret du 15 janvier 1997 sur la déconcentration des décisions administrative individuelles ;

- par un accroissement de la déconcentration de la gestion des crédits budgétaires ;

- par une accentuation de la déconcentration de la gestion des personnels de l'Etat et du dialogue social ;

- par un renforcement du rôle des préfets dans la coordination de la politique immobilière de l'Etat dans les départements.


· 
Un Etat plus accessible

L'Etat doit avant tout être accessible aux citoyens ; il faut pour cela lutter contre la complexité des normes et des procédures, accélérer les décisions de l'administration, améliorer la qualité des prestations et adapter les services publics de proximité aux besoins des usagers.

- Lutter contre la complexité des normes et des procédures : on peut mentionner, à ce titre, la mise en oeuvre d'un programme général de codification des textes législatifs et réglementaires, l'obligation faite à chaque ministère de réaliser une étude d'impact accompagnant chaque projet de loi et de décret en Conseil d'Etat, la simplification des régimes d'autorisation administrative préalable et la simplification des procédures.

- Accélérer les décisions de l'administration : le projet de loi sur l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dont le Parlement avait entamé la discussion lors de la précédente législature, est actuellement en cours de réexamen, afin notamment d'en renforcer certains aspects et d'y inclure des mesures de simplification administrative.

- Améliorer la qualité des prestations : pour mieux servir les citoyens, les services publics doivent se fixer des objectifs de qualité du service rendu.

- Adapter les services publics de proximité aux besoins des usagers ;


· 
Un Etat plus efficace

Cinq grands chantiers de réformes correspondent à l'objectif d'améliorer l'efficacité globale de l'Etat :

- la réorganisation des services centraux de l'Etat ;

- la rénovation de la gestion des ressources humaines de l'Etat. Outre la déconcentration, les évolutions envisagées concernent le développement de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, une rénovation des modalités de l'évaluation individuelle des agents, le développement de la mobilité et enfin le renforcement des capacités de l'encadrement supérieur à s'adapter aux mutations de son environnement et des modes de gestion des politiques publiques ;

- la modernisation de la gestion financière, par la poursuite de la réforme de la procédure de préparation du budget et par une amélioration des modalités d'exécution du budget ;

- l'amélioration de la gestion du patrimoine de l'Etat. Il s'agit à la fois de doter progressivement l'Etat d'une comptabilité patrimoniale et de moderniser sa politique immobilière ;

- le développement des nouvelles technologies. Un recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication devrait non seulement accroître l'efficacité de l'Etat, mais aussi améliorer ses relations avec les usagers et la qualité des prestations qui leur sont dispensées.

B. LA MISSION D'INFORMATION ET DE CONTRÔLE SUR LES ACTIVITÉS DU COMMISSARIAT À LA RÉFORME DE L'ÉTAT

Votre rapporteur a effectué, en collaboration avec le sénateur Philippe Marini, rapporteur spécial du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation une mission d'information et de contrôle sur les activités du commissariat à la réforme de l'Etat.

Dans le cadre de cette mission, votre rapporteur s'est plus particulièrement intéressé à l'utilisation de l'enveloppe financière du fonds pour la réforme de l'Etat (doté de 150 millions de francs par la loi de finances initiale pour 1997), notamment en faveur de la création de "maisons de service public".

La création de ces "maisons de service public" poursuit les objectifs suivants :

- permettre aux usagers d'avoir accès, en un lieu unique, à un grand nombre de services publics de nature différente (services déconcentrés de l'Etat, services des collectivités locales, organismes de sécurité sociale, services publics industriels et commerciaux) ;

- assurer, par une mise en commun des moyens et grâce à la coopération entre les services, une plus grande polyvalence dans la prise en charge des difficultés ou des démarches administratives des usagers ;

- offrir aux usagers un service qui aille au-delà de l'accueil et de l'information et qui assure une prise en charge approfondie et personnalisée de leurs relations avec les services publics concernés (délivrance de formulaires, aide à la constitution et transmission des dossiers, prise de rendez-vous avec les services spécialisés, délivrance de titres, de prestations ou de décisions simples).

Pour mettre en oeuvre ces orientations, près de 80 projets de maisons de services publics ont pu être financés en 1996 et 1997 sur le fonds pour la réforme de l'Etat, soit pour la réalisation d'une étude préalable, soit pour la création d'une maison des services publics ; 27 fonctionnent au 1er août 1997 et une vingtaine sont en cours de réalisation.

Sur l'ensemble des projets financés par le fonds pour la réforme de l'Etat, 67 % sont ou seront opérationnels à court terme, 79 % à moyen terme et seulement 20 % des projets resteront sans suite, au terme d'une étude de faisabilité qui n'a pas permis de conclure à la réalisation de l'opération.

Si l'on prend en compte les structures déjà créées au titre des "points publics en milieu rural" ou des "platesformes de services publics", c'est près de 150 structures de proximité qui fonctionneront effectivement à la fin de l'année 1997.

De plus, le commissariat à la réforme de l'Etat prévoit de mener d'autres projets à l'étude en 1998, du fait du succès rencontré auprès des usagers et des fortes attentes observées.

Or, votre rapporteur ne partage pas cet optimisme. Pour pouvoir porter un jugement sur l'efficacité des maisons de service public, votre rapporteur a visité deux sites, l'un à la Côte Saint-André en Isère et l'autre à Annonay en Ardèche.

Le bilan de la création de ces deux maisons de services publics lui a paru alors mitigé. Certes, la maison de services publics d'Annonay constitue une réussite saluée unanimement par l'ensemble des acteurs en présence. En revanche, la survie de celle de la Côte Saint-André paraît compromise en l'absence de consensus sur la légitimité de sa création.

En effet, la création d'une maison de services publics doit résulter de la constatation de besoins en services publics non ou mal satisfaits. Dans le cas de la ville d'Annonay, par exemple, deux lacunes avaient été remarquées : d'une part, l'éloignement de la sous-préfecture qui se trouve à Tournon, (40 minutes en voiture) ; d'autre part, la grande dispersion géographique des services communaux et l'absence de collaboration entre eux. Face à cette situation, la création d'une maison de services publics à Annonay a apporté une triple réponse :

- la création de services nouveaux, à savoir des services "tout public" de la préfecture, une mission locale, des permanences de la chambre des métiers...

- le regroupement de services existants (la commission locale d'insertion, le point d'information jeunesse et sports...) ;

- la mise en réseau des organismes présents sur le site entre eux et avec des organismes extérieurs, notamment l'ANPE, les ASSEDIC...

Toute autre est la situation de la Côte Saint-André, chef-lieu d'un des cinq cantons qui constituent le pays de Bièvre-Valloire. Conçue à l'origine en tant que Point Rural Public, la maison de services publics est financée par la seule commune de la Côte Saint-André et souffre de deux handicaps.

D'une part, son existence n'apparaît pas indispensable dans la mesure où le pays de Bièvre-Valloire est loin de ressembler à un désert de services publics, les mairies des cinq chefs-lieux offrant une panoplie satisfaisante à de services publics locaux. Sa légitimité serait renforcée si la maison de services publics pouvait délivrer des cartes grises, mais ses locaux n'offrent pas une sécurité satisfaisante pour lui permettre d'accomplir cette tâche.

D'autre part, sa création a provoqué un déséquilibre au profit de la Côte Saint-André et aux dépens des autres chefs-lieux de cantons, notamment Beaurepaire, conduisant à une véritable crise politique entre certains élus du pays de Bièvre-Valloire.

En définitive, votre rapporteur tient donc à souligner que la création de maisons de services publics, pour être efficace, doit répondre à un véritable besoin. Elle doit résulter d'une décision prise sur le terrain en accord avec l'ensemble des acteurs en présence et non satisfaire une ambition politique. Par ailleurs, les maisons de services publics ne peuvent en aucun cas être imposées arbitrairement aux préfets par Paris, sous prétexte que le fonds pour la réforme de l'Etat dispose de crédits destinés à financer ce genre d'initiative et que ces derniers doivent être utilisés.

III. LES INSTITUTIONS D'ENSEIGNEMENT ET DE RECHERCHE

Les subventions aux institutions d'enseignement et de recherche figurant dans le budget des services généraux du Premier ministre pour 1998 concernent :

- les subventions couvrant les dépenses de personnel et de fonctionnement de l'Ecole nationale d'administration et des cinq instituts régionaux d'administration (IRA) implantés à Lille, Lyon Nantes, Metz et Bastia ;

- les subventions à l'Institut international d'administration publique (IIAP), au Centre des études européennes de Strasbourt (CEES), à l'Institut des hautes études de défense nationale (transféré cette année du secrétariat général de la défense nationale vers les services généraux du Premier ministre) et au Centre des hautes études sur l'Afrique et l'Asie modernes.

Le tableau ci-après retrace le détail de ces subventions :

Seul l'Institut des hautes études de défense nationale voit ses crédits augmenter fortement. En réalité, cette hausse traduit les charges nouvelles qui incombent à ce dernier en raison de sa transformation en établissement public. Désormais, il lui faudra assumer sa gestion budgétaire et comptable et acquitter la taxe sur les salaires.

IV. LES ORGANISMES DE DOCUMENTATION ET D'INFORMATION

Trois services de documentation sont rattachés aux services du Premier ministre :

- la Documentation française,

- le service juridique de l'information et de la communication,

- le service d'information du Gouvernement.

Les crédits qui leur sont affectés sont détaillés dans le tableau ci-après :

Les crédits accordés à la Documentation française sont en baisse de près de 2 %.

De même, les crédits à la disposition du service d'information du Gouvernement diminuent de près de 4 %.

Ces baisses de crédit s'inscrivent dans le cadre de la politique de diminution du déficit public poursuivie par le Gouvernement.

V. LE MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

Le budget des services généraux du Premier ministre comprend une seule ligne budgétaire afférente au Médiateur de la République (chapitre 37-05).

Pour l'année 1998, les crédits affectés au Médiateur passent de 24,67 millions de francs à 24,42 millions de francs, soit une légère diminution. Il convient toutefois de noter que la dotation budgétaire pour l'exercice 1997 comprenait 750.000 francs de crédits exceptionnels non renouvelables destinés à l'informatisation du service documentation, à l'aménagement d'une salle d'archives, à l'acquisition de deux véhicules automobiles...

Le budget pour 1998 devrait permettre le financement de trois délégués supplémentaires dans les Hauts-de-Seine, dans l'Essonne et dans le Bas-Rhin.

En outre, l'octroi d'un crédit non reconductible de 200.000 francs devrait permettre l'organisation d'un grand colloque en février 1998, à l'occasion du 25 ème anniversaire de l'Institution.

VI. LES FONDS SPÉCIAUX

Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) pour 1998 sont maintenus au même niveau qu'en 1997, soit 394,7 millions de francs.

Leur évolution au cours des cinq derniers exercices est retracée dans le tableau ci-après :

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 octobre 1997, sous la présidence de M. Philippe Marini, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits des services généraux du Premier ministre.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a d'abord présenté les grandes lignes du budget des services généraux du Premier ministre. Puis il a présenté un amendement visant à réduire les crédits du titre III de 230 millions de francs.

La commission a alors décidé d'adopter l'amendement puis le budget des services généraux du Premier ministre ainsi amendé.

Réunie le mercredi 19 octobre 1997, sous la présidence de M. Philippe Marini, vice-président, la commission a décidé d'adopter l'amendement, puis le budget des services généraux du Premier ministre ainsi amendé.




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