Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire et environnement

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 4 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Roger BESSE, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 4 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

I . - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

L'augmentation comptable des crédits de l'aménagement du territoire

Les crédits du ministère de l'aménagement du territoire s'élèvent à 1,8 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998. Ils ne représentent que 7% de l'ensemble de l'effort budgétaire de l'Etat, qui s'établit à 55,7 milliards de francs, auxquels s'ajoutent les 10 milliards de francs reçus chaque année de l'Union européenne.

Le ministère de l'aménagement du territoire affiche des crédits en hausse de 6%. Cette progression importante n'est toutefois pas également répartie entre les différents postes de dépenses. Le budget du ministère comporte trois grandes masses :

- les crédits de fonctionnement de la DATAR, qui diminuent en 1998 ;

- les subventions accordées par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, qui baissent également ;

- les subventions de la prime d'aménagement du territoire, la PAT. Leur montant est modeste, 320 millions de francs en autorisation de programme comme en crédits de paiement. C'est pourtant leur forte augmentation, de 155 à 320 millions de francs en crédits de paiement, qui explique la hausse de 6% du budget de l'aménagement du territoire.

La hausse spectaculaire, 106%, des crédits de la prime d'aménagement du territoire mérite que l'on s'y arrête. Elle doit être replacée dans la perspective d'un mouvement d'apurement de la gestion de la PAT entamé l'année dernière. En effet, afin de résorber le montant élevé des crédits reportés, le gouvernement précédent avait diminué par deux les crédits de cette prime. Cette stratégie s'est avérée payante. Les crédits reportés ont été considérablement réduits si bien que, pour maintenir constant le niveau des subventions distribuées, le gouvernement a du accroître la dotation en loi de finances.

En conséquence, le gouvernement peut afficher un effort budgétaire important en faveur de l'aménagement du territoire alors que les crédits de la DATAR et du FNADT diminuent et que le niveau des subventions de la PAT restera constant.

L'assainissement de la gestion de la PAT est salutaire, mais ne doit pas exonérer le gouvernement de s'attaquer à la cause des reports : l'inadaptation des critères d'attribution, principalement celui issu de l'obligation de créer vingt emplois permanents en trois ans.

Préparer la réforme de la loi d'orientation de 1995

Le gouvernement n'a pas souhaité laisser le temps à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de porter l'ensemble de ses fruits. Votre rapporteur le déplore, mais se place désormais dans la perspective du débat qui aura lieu au printemps prochain.

La réforme de la loi sera l'occasion de relancer certains outils qui, aujourd'hui, ne sont toujours pas pleinement exploités.

La parenthèse ouverte par la dissolution de l'Assemblée nationale doit se refermer, et le schéma national d'aménagement et de développement du territoire enfin voir le jour. Son élaboration permettra aux acteurs publics de définir de manière cohérente les orientations fondamentales en matière d'aménagement du territoire. Votre rapporteur souhaite que l'important travail de préparation effectué dans les régions, au sein du Commissariat général au plan et du Parlement ne reste pas lettre morte mais, au contraire, serve de point de départ aux travaux de l'année prochaine.

Le fonds national pour le développement des entreprises, qui doit permettre aux très petites entreprises de trouver les financements que les banques leur refusent, avait été relancé lors du comité interministériel qui s'est tenu à Auch au mois d'avril 1997. Il devait être doté d'un milliard de francs à partir de recettes de privatisations. Il semble que cette décision ne soit plus à l'ordre du jour et que l'on s'oriente vers une solution plus modeste. En tout état de cause, ce fonds doit devenir opérationnel.

Le fonds de gestion de l'espace rural, le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables, le fonds de péréquation pour les transports aériens, connaissent, pour des raisons diverses, des dysfonctionnements auxquels aucune solution n'a été proposée. De même, puisque la mise en oeuvre des dispositions de la loi relatives aux services publics en milieux ruraux est bloquée par le Conseil d'Etat, des dispositifs alternatifs doivent être imaginés. Enfin, l'ambiguïté sur la vocation des pays n'a pas été levée, et le gouvernement se contente pour l'instant de formules vagues invoquant le dynamisme, la spontanéité et le " vouloir vivre ensemble " des acteurs locaux. Votre rapporteur considère que la perspective de la renégociation des contrats de plans Etat-région, auxquels le gouvernement souhaite associer les pays en 1999, appelle plutôt une clarification des attributions de chaque découpage territorial.

Préserver l'essentiel

Le texte de 1995 a permis d'inscrire dans la loi les principes fondamentaux de la politique d'aménagement du territoire. Le soutien aux territoires les plus en difficulté a été élevé au rang d'objectif prioritaire de l'action de l'Etat.

Le monde rural figure au premier rang des priorités fixées par la loi d'orientation pour l'aménagement du territoire. Elle a conduit à la création des zones de revitalisation rurale. Elle a surtout prévu le vote d'une loi spécifique. L'avant-projet de " Plan pour l'avenir du monde rural " présenté à Auch préfigurait ce texte. Le gouvernement a choisi d'y renoncer. Votre rapporteur estime que la continuité de l'action de l'Etat dans ce domaine n'est pas garantie.

La loi de 1995 consacrait également le principe du zonage, repris l'année suivante par le pacte de relance pour la ville. Les exonérations fiscales consenties aux entreprises qui investissent dans les zones urbaines ou rurales en difficulté permettent le retour de l'activité économique, de l'emploi et donc de la vie sociale dans des territoires en passe d'être marginalisés. A long terme, elles contribuent à gommer les inégalités entre les différentes parties du territoire national. A court terme, le maintien ou l'implantation d'entreprises dans une commune en difficulté peut éviter son dépeuplement, la fermeture de son école ou la faillite des petits commerces.

Le gouvernement ne semble pas acquis à cette philosophie. Les réticences exprimées par plusieurs ministres à l'égard des dispositifs zonés sont de nature à décourager les entreprises, qui ont besoin de stabilité juridique avant d'engager des investissements dont la rentabilité n'est pas immédiate.

L'amélioration de la desserte des régions isolées, et donc l'amélioration de leur attractivité, est un point crucial de la loi de 1995. Elle a créé le fonds de péréquation des transports aériens pour éviter la fermeture de lignes aériennes. Elle a surtout fixé un objectif ambitieux, véritable charte du désenclavement : aucune partie du territoire ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou quarante cinq minutes d'automobile, soit d'une autoroute ou d'une route express, soit d'une gare TGV.

Pour atteindre cet objectif, un programme autoroutier couvrant l'ensemble du territoire a été progressivement élaboré. Ce programme est aujourd'hui remis en cause. les chantiers sur le point d'être commencés ont été suspendus. Le projet de canal à grand gabarit reliant le Rhin au Rhône l'a également été, au risque d'éloigner la France du centre de gravité des échanges intra-communautaires. Une commission d'enquête sur l'arrêt des grands projets d'infrastructures est actuellement mise sur pied au sein de notre Assemblée.

Les contrats de plan Etat-région seront renégociés en 1999. La génération de contrat qui s'achève avait mis l'aménagement du territoire au coeur de ses dispositifs en ajoutant à la définition d'objectifs propres à chaque région une dimension de redistribution des richesses entre les régions. L'effort financier de l'Etat a été supérieur dans les régions défavorisées. Votre rapporteur souhaite que le gouvernement reprenne cet objectif de péréquation au niveau national, de façon à renforcer l'unité de la République.

Ces mises en garde témoignent de l'inquiétude de votre rapporteur s'agissant des intentions du gouvernement en matière d'aménagement du territoire. L'augmentation, même comptable, des crédits du ministères pour 1998 est une goutte d'eau au regard de l'impact négatif de l'arrêt des grands travaux. Et si votre rapporteur convient, avec le gouvernement, que certains outils prévus par la loi n'ont pas encore pleinement porté leurs fruits, il ne souhaite pas que leur principe soit remis en cause.

C'est pourquoi votre rapporteur propose au Sénat de rejeter les crédits de l'aménagement du territoire inscrits dans la loi de finances pour 1998.

CHAPITRE PREMIER

PRESENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS

I. LES CREDITS DU MINISTERE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

EVOLUTION DES CREDITS DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions de francs)

Nature des crédits	Budget voté 1997	1997 après régulation budgétaire (juillet 97)	Crédits demandés pour 1998	Evolution en % 98/97 init.	Evolution en % 98/97 rect.
Dépenses ordinaires (DO)
Titre III - Moyens des services/DATAR	91,61	86,37	88,01	- 3,92	+ 1,8
Titre IV - FNADT	294,36	-	291,00	- 1,14	- 1,14
Dépenses en capital (CP)
Chapitre 64-00-PAT	155,00	136,25	320,00	+ 106,45	+ 134,86
Chapitre 65-00-FNADT	1.155,32	-	1.100,00	- 4,78	- 4,78
TOTAL DO + CP	1.696,30	1.672,30	1.799,10	+ 6,06	+ 7,58
Autorisations programme
Chapitre 64-00-PAT	250,00	187,50	320,00	+ 28	+ 70,66
Chapitre 65-00-FNADT	1.308,32	-	1.300,00	- 0,63	- 0,63
TOTAL AUTORISATIONS DE PROGRAMME	1.558,32	1.495,82	1.620,00	+ 3,95	+ 8,3

A. LA DATAR CONTRIBUE A L'EFFORT DE MAITRISE DES DEPENSES PUBLIQUES

Les dépenses de fonctionnement de la DATAR s'établissent à 88,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 3,8%.

1. Une présentation budgétaire remaniée

A la suite d'observations formulées par la Cour des Comptes, la DATAR a modifié la présentation budgétaire de ses crédits ^{1( * )} .

La rémunération des agents contractuels de droit français des bureaux de la DATAR à l'étranger, auparavant prise en charge par les crédits du chapitre 31-92 " Remboursements à diverses administrations. Dépenses de personnel ", est à présent inscrite au chapitre 31-01 " Rémunérations des personnels ". Cette modification de nomenclature se traduit par l'ouverture de 28 postes budgétaires qui ne correspondent pas à de nouvelles embauches mais à une régularisation comptable.

Dans un souci de clarification, les chapitres consacrés aux " Dépenses d'informatique et de télématique " (chapitre 34-03) et aux " Dépenses de fonctionnement des bureaux de la Datar à l'étranger " (chapitre 34-04) ont été fondus dans le chapitre 34-98 des " Moyens de fonctionnement des services ".

Les dépenses de fonctionnement des bureaux de la DATAR à l'étranger sont à présent complètement intégrées à la nomenclature budgétaire de la DATAR. Néanmoins, ces crédits restent dans leur très grande majorité gérés par la direction des relations économiques extérieures (DREE), à laquelle ils sont transférés en cours d'exercice.

2. Une austérité confirmée

Les dépenses de personnel de la DATAR (rémunérations et prestations sociales) diminuent de 3,7 millions de francs, soit 4%, dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse provient de la suppression de deux postes dans l'administration de la DATAR. Ces deux postes n'étaient pas pourvus et par conséquent la réduction de 115 à 113 du total des effectifs de la DATAR ne se traduit pas par des licenciements.

S'agissant des effectifs de la DATAR à l'étranger, la répartition des rémunérations entre contractuels de droit français et recrutés locaux a été modifiée, entraînant une baisse de 20% des sommes affectées aux rémunérations des premiers et une augmentation concomitante de 38% des rémunérations des second.

Les moyens de fonctionnement de la DATAR sont en baisse de 1,8% dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse est supportée par les bureaux de la DATAR à l'étranger, dont les moyens sont réduits de 3,1% .

Les bureaux de la DATAR à l'étranger

La DATAR compte dix sept bureaux à l'étranger, répartis en trois réseaux implantés en Europe, en Amérique du nord et en Asie. Ils emploient 69 agents, dont 30 contractuels, 5 coopérants du service national et 34 recrutés locaux.

L'activité de ces bureaux consiste à promouvoir les investissements étrangers en France. Ils reçoivent le concours du réseau Invest in France, qui regroupe des organismes locaux et reçoit des financements publics dans le cadre du FNADT.

Le succès des actions des bureaux à l'étranger peut s'évaluer au nombre d'emplois créés en France à la suite d'investissements d'entreprises étrangères sur le territoire national. En 1996, 22814 emplois ont été ainsi créés. Ce chiffre doit être relativisé car il englobe les rachats d'entreprises françaises par des entreprises étrangères. En réalité, la création nette d'emplois est d'environ cinq mille.

Les moyens d'action des bureaux de la DATAR à l'étranger doivent être rapprochés de ceux des postes d'expansion économique, dont les missions sont complémentaires de celles de la DATAR puisqu'ils oeuvrent à la promotion des exportations françaises. Les effectifs des PEE sont d'environ deux mille agents, soit presque trente fois plus que ceux de la DATAR.

Votre rapporteur a consacré un chapitre à l'action de ces bureaux, qui mérite d'être encore une fois saluée, dans son rapport de l'année dernière. Il s'inquiète de la diminution de leurs moyens et des conséquences de la suppression du service national sur leurs effectifs.

B. LA FORTE AUGMENTATION DES CREDITS DE LA PRIME D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT)

1. Les crédits de la PAT augmentent de manière substantielle

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement a mis en avant un accroissement de 28% des crédits alloués à la prime d'aménagement du territoire. Cette augmentation est celle des autorisations de programme. C'est sur la base de celles-ci que le comité interministériel des aides à la localisation d'activité (CIALA) distribue les subventions aux entreprises ayant présenté des projets. Dans le projet de loi de finances pour 1998, le volume des autorisations de programme passe de 250 à 320 millions de francs.

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement annonçait également une augmentation de 6% de l'ensemble des crédits du ministère. Cette augmentation résulte du bond de 165 millions de francs effectué par la dotation des crédits de paiement consacrés à la PAT, qui constituent les versements effectués au cours de l'année aux entreprises en application des décisions de CIALA. Leur montant passe de 155 à 320 millions de francs, en hausse de 106%. En tenant compte des annulations intervenues en juillet 1997, la hausse est encore plus forte (134,8%).

2. L'augmentation des crédits de la PAT explique la progression du budget de l'aménagement du territoire

C'est le montant des crédits de paiement, et non des autorisations de programme, qui est pris en compte lors du calcul du solde budgétaire. Leur augmentation dans le budget de l'aménagement du territoire permet de :

- compenser la réduction de 3,5 millions de francs des dépenses de fonctionnement de la DATAR ;

- compenser la baisse de 58,7 millions de la francs de la dotation du FNADT ;

- améliorer de 102,8 millions de francs du montant total des crédits du ministère.

Ces 102,8 millions de francs constituent la différence entre le budget de l'aménagement du territoire pour 1997 (1,7 milliard de francs) et celui prévu pour 1998 (1,8 milliard de francs) et permettent au gouvernement d'afficher un budget en hausse de 6%.

C. LA BAISSE DES CREDITS DU FNADT

1. Le FNADT entre dans sa quatrième année sous sa forme actuelle

Institué par l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire et mis en oeuvre par anticipation dès le 1 ^er janvier 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds ^{2( * )} qui étaient inscrits jusqu'en 1994 au budget de l'aménagement du territoire.

Le FNADT comporte deux sections, une section générale et une section locale. La répartition des crédits disponibles entre les deux sections intervient en début d'année, lors de la première réunion du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT).

La section générale regroupe des crédits gérés par le CIADT, qui arrête ses choix en fonction de l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités de l'aménagement du territoire. C'est également sur la section générale que sont imputés les crédits pour le financement de programmes interrégionaux ainsi que ceux destinés à la décentralisation d'entreprises.

En principe, le fonds ne doit pas se substituer aux dotations ordinaires de l'Etat. Il a vocation à être employé lorsqu'il n'existe aucune autre ligne budgétaire adaptée. Il doit permettre de susciter la participation d'autres partenaires, principalement les collectivités locales et l'Union européenne. Votre rapporteur déplore que les crédits du FNADT soient parfois orientés vers des réalisations dont le lien avec l'aménagement du territoire peut sembler ténu.

La section locale est déconcentrée auprès des préfets de régions. Ces crédits sont répartis entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-région (CPER) et une fraction dite " libre d'emploi ". Cette dernière fait elle-même chaque année l'objet d'une répartition entre les régions.

La répartition des crédits du FNADT

(En millions de francs)

	1996 (AP - DO)	1997 (AP - DO)	1998 (AP-DO)	Evolution 97/96 en %	Evolution 98/97 en %
Section générale Titre IV Titre VI	163,959 681,135	131,88 495,325	nd nd	- 19,56 - 27,27	nd nd
Total section générale	844,730	627,205	nd	- 25,75	nd
Section locale 1. Contrats de plan Titre IV Titre VI 2. "Libre d'emploi" Titre IV Titre VI	162,485 800 0 0	162,485 521 140 0	nd nd nd nd	- - 35 + 140 -	nd nd nd nd
Total section locale	962,485	822,485	nd	+ 14,54	nd
Total général	1.807,215	1.449,60	1.391	- 19,78	- 4

2. L'utilisation des crédits du FNADT

La DATAR remet chaque année au Parlement un rapport sur l'utilisation des crédits du FNADT. Le rapport pour 1996 a été transmis à l'automne de 1997.

En 1996, l'objectif privilégié par 37 % des opérations subventionnées a été le développement économique et l'emploi. C'est pour les crédits de la section générale que cette tendance a été la plus marquée (48 %).

La répartition des subventions entre les différents secteurs est assez similaire dans toutes les sections. Cependant, les crédits de la section générale s'orientent plus facilement vers l'industrie, ceux de la section locale contractualisée vers le commerce, l'artisanat et l'agriculture, et enfin, ceux libres d'emploi vers la culture, l'emploi et la formation.

3. La dotation du FNADT poursuit sa baisse

a) L'ampleur de la baisse

Les crédits du FNADT, qui s'établissent à 1,391 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 4%. Ils proviennent de deux chapitres budgétaires :

- au titre IV (chapitre 44-10) figurent les crédits d'intervention. Ils s'établissent à 291 millions de francs dans la projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 1,1%.

- au titre VI les dépenses d'investissement du chapitre 65-00. Elles accusent une baisse de 4,78% en crédits de paiement (1,1 milliard de francs) et de 0,63% en autorisations de programme (1,3 milliard de francs).

Les crédits de ces deux chapitres, sont ensuite répartis entre la section générale, la section locale déconcentrée et la section locale " libre d'emploi ".

b) Une baisse préoccupante

La réduction des crédits du FNADT est due à l'allongement d'un an des contrats de plan Etat-région (CPER). L'étalement dans le temps des autorisations de programme consacrées, au sein de la section locale, aux contrats de plan était perceptible dès 1997. En effet, les subventions versées par le FNADT dans le cadre des contrats de plan ont connu une diminution de 35% entre 1996 et 1997. La répartition des crédits pour 1998 devrait confirmer cette évolution.

L'état d'avancement des objectifs fixés par les plans ne semble pourtant pas justifier un ralentissement des engagements. En effet, à mi chemin des engagements 1994-98 (maintenant rallongé à 1999), ni l'Etat, ni aucune région, n'avaient engagé 50% des dépenses prévues.

Les crédits du FNADT n'ont pas fait l'objet d'annulation en juillet 1997. La préservation de leur enveloppe en période d'économies budgétaires semblait accréditer l'idée que leur dotation pour 1997 constituait un plancher en dessous duquel les crédits du FNADT ne devaient pas descendre. Le gouvernement n'a pas retenu cette interprétation puisque ces crédits diminuent dans le projet de loi de finances pour 1998 et font l'objet d'annulations conséquentes dans l'arrêté d'annulation du 23 novembre 1997 (5 millions de francs en AP, 2,8 en CP).

II. L'EFFORT GLOBAL EN FAVEUR DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

A. LA CONTRIBUTION DES AUTRES MINISTERES

Les crédits consacrés par chaque ministère à la politique d'aménagement du territoire sont retracés dans l'état récapitulatif des crédits de l'aménagement du territoire, le " jaune " budgétaire. Ils sont évalués à 53,95 milliards de francs pour 1998, en progression de 0,3%.

Comme en 1997, les principaux contributeurs sont les ministères de l'agriculture et des transports.

1. La contribution du ministère de l'agriculture et de la pêche

La contribution du ministère de l'agriculture et de la pêche approche les 10 milliards de francs . Elle diminue de 4,5% mais pour s'établir à 9,9 milliards de francs. Ces crédits relèvent des interventions du titre IV et sont principalement constitués de :

- 2,8 milliards de francs au chapitre 44-41 " Amélioration des structures agricoles - F.A.S.A.S.A. " (contre 3 milliards en 1997) ;

- 3,05 milliards de francs au chapitre 44-53 des " Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole " (3,11 en 1997) ;

- 1,58 milliards de francs au chapitre 44-80 " Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural " (1,67 en 1997).

2. La contribution du ministère de l'équipement, des transports et du logement

L'effort du budget des transports augmente de 2,5 % par rapport à 1997 et s'élève à 30,87 milliards de francs dont :

- 24,47 milliards de francs au titre des transports terrestres. Ces dépenses relèvent essentiellement du titre IV (16,2 milliards de francs de " Contribution aux charges d'infrastructures SNCF " et 5,22 milliards de francs de " Transports de voyageurs à courte distance ") auxquels ils faut ajouter 2,65 milliards de francs provenant du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN).

- 6,2 milliards de francs au titre du réseau routier. Ces crédits se décomposent en 4,1 milliards inscrits au titre V (chapitre 53-43 " Voirie nationale ") et 1,5 milliards provenant du FITTVN.

3. La contribution des autres ministères.

Les autres principaux contributeurs sont :

- le ministère de l'éducation nationale avec 5,13 milliards de francs (en baisse de 7,6%) qui relèvent majoritairement du titre VI (construction et maintenance de bâtiments).

- le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avec notamment 4,1 milliards de francs inscrits au titre VI du budget de l'industrie.

Votre rapporteur note que certains ministères semblent avoir une conception extensive de la notion d'aménagement du territoire et suggère que l'inscription de crédits dans le " jaune " fasse l'objet d'une justification.

B. LES FONDS CREES PAR LA LOI D'ORIENTATION

1. Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Le FITTVN, institué par l'article 37 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère des transports, de l'équipement de du logement. Il est alimenté par le produit de deux taxes : l'une sur les titulaires d'ouvrages hydroélectrique concédés, et l'autre sur les concessionnaires d'autoroute.

Compte tenu du relèvement de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés, la dotation prévue pour le FITTVN en 1998 s'élève à 3,9 milliards de francs, en hausse de 25,8%. L'augmentation du produit de la taxe est une conséquence indirecte de l'abandon du projet de canal Rhin-Rhône. En effet, EDF, qui est le seul titulaire d'ouvrages hydroélectriques concédés, voit sa capacité contributrice renforcée, ce qui lui permet de supporter cette surtaxe. Le produit de cette taxe, 1.800 millions de francs, est très supérieur aux dépenses d'aménagement des voies navigables, 430 millions de francs, qu'il est censé financer. La montée en puissance des travaux de construction du canal Seine Nord conduira à la nécessité de dégager des ressources nouvelles pour les travaux routiers et ferroviaires actuellement financés par le produit de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés.

Ces crédits sont destinés :

- au transport routier pour la poursuite des grands travaux, principalement la RN 7 et les grandes autoroutes qui traversent le massif central ;

- au transport ferroviaire pour le financement du réseau TGV inscrit au schéma directeur national ;

- aux voies navigables, notamment le projet " Seine-Nord ".

Votre rapporteur se félicite cependant du fait que la gestion des crédits du FITTVN semble s'améliorer. En effet, l'exercice 1996, le premier en année pleine, avait été marqué par un niveau de consommation des crédits disponibles très faible (57,24%), provoqué par un montant très élevé de crédits reportés (1,63 milliards de francs, soit 46% des crédits inscrits dans la loi de finances). En 1997, 46% des crédits disponibles (dotation de la loi de finances et crédits reportés) ont été consommés dès la moitié de l'exercice.

2. Le fonds de péréquation des transports aériens

Le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) verse des subventions aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

Le FPTA, qui est un compte spécial du Trésor également géré par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, est alimenté par le produit de la taxe par passager aérien embarquant dans un aéroport français, dite " taxe de péréquation des transports aériens ".

L'estimation du produit de la taxe est en augmentation de 15% dans le projet de loi de finances pour 1998 et s'établit à 48,5 millions de francs.

C. LA DEPENSE FISCALE

La dépense fiscale correspond au coût, pour le budget de l'Etat, des exonérations fiscales et des compensations d'exonérations de charges patronales dans les territoires qui font l'objet d'un zonage.

Les zonages sont multiples : zones d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, zones de revitalisation rurale, zones d'investissement privilégié, zones de redynamisation urbaine, zones urbaines sensibles et zones franches urbaines.

Ils bénéficient dans des proportions variables, de diverses dispositions ^{3( * )} qui conduisent à accroître la dépense fiscale. Votre rapporteur a détaillé les modalités des divers allégements fiscaux dans les différentes zones dans le rapport sur les crédits de l'aménagement du territoire de 1997.

L'estimation de la dépense fiscale pour 1998 figure dans le " jaune " budgétaire. Elle ne prend en compte que les exonérations de taxe professionnelle et d'impôt sur les sociétés (hors zones franches urbaines) qui sont évaluées respectivement à 15,7 millions de francs et 1,3 milliards de francs.

Votre rapporteur déplore que le montant des estimations figurant dans les documents budgétaires ne fasse l'objet d'aucune explication. L'augmentation de 34% des exonérations d'impôt sur les sociétés (de 970 à 1300 millions) semble révéler le succès de l'un des zonages, sans que l'on puisse savoir lequel, ni à partir de quels éléments cette évaluation a été réalisée. L'origine de cette dépense, dont le coût pour le budget de l'Etat correspond à 72% du budget du ministère de l'aménagement du territoire, mériterait des développements plus importants.

D. LES VERSEMENTS TOUJOURS SUBSTANTIELS DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS

Les fonds européens font l'objet d'une enveloppe pluriannuelle. La DATAR a pris le parti, justifié, d'inscrire chaque année le même montant dans les documents budgétaires, sans tenir compte des pesanteurs qui peuvent retarder l'engagements de certains crédits sur une année. Le montant des versements est donc le même que celui de l'année dernière, soit 10,22 milliards de francs.

Votre rapporteur souhaiterait, à la veille de la réforme des fonds structurels, que les procédures d'engagement des subventions européennes fassent l'objet d'une évaluation.

III. L'AUGMENTATION DES CREDITS POUR 1998 DOIT ÊTRE RELATIVISEE

A. LES CREDITS REPORTES DE LA PRIME D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE SONT PROGRESSIVEMENT CONSOMMES

Les fonds attribués à la prime d'aménagement du territoire se caractérisent par le montant élevés des crédits reportés d'année en année.

Reports et dotations en loi de finances des crédits de la PAT

	1994		1995		1996		1997 (au 31.07.97)
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Loi de finances initiale	1.000,00	647,00	583,75	343,75	539,00	331,70	250,00	155,00
Reports de l'année antérieure	912,20	187,85	1.417,31	419,56	1.370,31	401,75	1.150,02	292,06

En 1997, les dotations de la prime d'aménagement du territoire, inscrites au chapitre 64-00 " Aides à la localisation d'activités créatrices d'emplois " ont été particulièrement faibles tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement afin de permettre la consommation des crédits reportés. Le détail de cette stratégie fait l'objet du chapitre suivant.

Elle s'est avérée payante. Au 31 juillet 1997, 176,57 millions de francs de crédits de paiement avaient été consommés pour 155 ouverts en loi de finances. S'agissant des autorisations de programme, la consommation s'établissait à 282,91 millions pour 250 prévues en loi de finances initiale.

B. UN ASSAINISSEMENT REEL, MAIS UNE AUGMENTATION COMPTABLE

Le projet de loi de finances pour 1998 porte les autorisations de programme à 320 millions de francs. Cette dotation a été établie en tenant compte du montant de subventions attribué chaque année (de 600 à 700 millions de francs) et du montant de crédits reportés qui restent disponibles une fois le processus d'apurement (décrit au chapitre 2) arrivé à son terme. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le gouvernement espère ramener à 400 millions de francs les autorisations de programme reportées. Avec 720 millions de francs disponibles, les CIALA pourront poursuivre leurs attributions de subventions à un rythme inchangé, sans engendrer trop de reports.

S'agissant des crédits de paiement, le gouvernement se devait également d'augmenter leur dotation en loi de finances afin de maintenir, voire d'augmenter légèrement, le niveau de consommation de la PAT. C'est pourquoi leur montant a été relevé à 320 millions de francs, le montant de la dotation pour 1996.

La hausse de 106% du montant des crédits de paiement permet au gouvernement d'afficher une augmentation de 6% de son effort en faveur de l'aménagement du territoire. En réalité, si elle est réelle sur le plan comptable (le budget du ministère augmente de 100 millions de francs), cette revalorisation permettra simplement de maintenir constant le niveau des subventions accordées au titre de la PAT tandis que, par ailleurs, les crédits de la DATAR comme ceux du FNADT sont en baisse.

CHAPITRE II

A QUAND UNE REFORME DE LA PAT ?

I. L'ASSAINISSEMENT REUSSI DE LA GESTION DE LA PAT.

A. L'ENGRENAGE DES REPORTS DE CREDITS A CONDUIT A UN DEREGLEMENT DE LA MECANIQUE DE LA PAT.

1. L'engrenage des reports

Les subventions sont distribuées plusieurs fois par an par le ministre de l'aménagement du territoire sur proposition du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA), dont le secrétariat est assuré par la DATAR et qui se réunit à l'initiative de celle-ci. Les subventions sont attribuées à des entreprises qui présentent des projets.

Les crédits de la PAT font l'objet, en loi de finances, de dotations en autorisations de programmes et en crédits de paiement :

- les autorisations de programmes correspondent au montant des subventions qui peuvent être accordées par les CIALA au cours d'une même année. Une fois la subvention accordée, une convention doit être établie entre le ministère et le bénéficiaire de la subvention. L'élaboration de cette convention peut prendre plusieurs mois. Certaines n'aboutissent jamais. Ces dernières sont sources de reports de crédits. Les reports proviennent également de la difficulté pour la DATAR à trouver des projets qui satisfassent l'ensemble des critères de la PAT, particulièrement restrictifs ;

- les crédits de paiement indiquent le montant maximum de versements autorisés au cours d'une même année. Les subventions accordées sont généralement payées en plusieurs fois, les versements s'étalant sur plusieurs années. Par conséquent, la dotation des crédits de paiement d'une année sert à payer la première partie des subventions accordées cette année-là, mais également le reliquat de projets entamés une ou plusieurs années auparavant. Certains projets s'interrompent après un ou deux versements. Les crédits de paiement prévus pour des projets qui ne voient pas le jour, ou s'interrompent prématurément, provoquent les reports.

L'accumulation, année après année, de crédits reportés non consommés provoque l'effet "boule de neige" des reports de crédits

2. Le dérèglement de la mécanique

La logique des reports a confiné à l'absurde en 1994, année au cours de laquelle la consommation globale de PAT a été négative en autorisation de programme et, s'agissant des crédits de paiement, très nettement inférieure à la dotation en loi de finances. Depuis 1995, la consommation globale est supérieure à la dotation en loi de finances initiale, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, entraînant une légère réduction du montant des reports.

Néanmoins, malgré ce léger mieux, cette période se caractérise par un dérèglement de la mécanique de la PAT. En effet, le maintien plusieurs années consécutives du matelas des reports a fait perdre tout son sens à la notion d'autorisation budgétaire. Une déconnexion entre la dotation en loi de finances initiale et le montant des subventions accordées s'est opérée, se traduisant non seulement par des sommes versées sans lien avec les enveloppes autorisées en loi de finances initiale, mais également par une inversion de l'évolution des montants.

C'est le " paradoxe de la PAT " : au cours des trois derniers exercices, la consommation globale de PAT s'est accrue, en autorisation de programme comme en crédits de paiement, tandis que les dotations en lois de finances initiales diminuaient.

Le paradoxe de la PAT

B. L'APUREMENT VOLONTARISTE DE LA GESTION DE LA PAT, INITIE PAR LE PRECEDENT GOUVERNEMENT, EST UN SUCCES

1. Une thérapie de choc pour accentuer une tendance spontanée

Précipitant le phénomène identifié ci-dessus de baisse du montant des reports provoquée par une consommation de PAT supérieure à la dotation en loi de finances initiale, et afin de reconnecter le montant des subventions versées à celui des dotations, le précédent gouvernement a divisé par deux les dotations en loi de finances pour 1997, en AP comme en CP.

Cette démarche a aboutit à la consommation des reports de crédits de paiement, ce qui permet au nouveau gouvernement d'augmenter de façon justifiée leur dotation pour 1998, et de bénéficier des conséquences en terme d'affichage.

2. La poursuite de la démarche par le nouveau gouvernement

Le gouvernement actuel a décidé de poursuivre cette démarche en procédant à une révision de tous les dossiers qui, au cours des années précédentes, avaient donné lieu à l'attribution d'une subvention sans pour autant qu'un projet ne voie le jour.

Il espère ainsi ramener de 1 milliard à 400 millions le montant des reports de PAT (en autorisations de programme). Les six CIALA tenus au cours des neuf premiers mois de 1997 auraient permis, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la DATAR, de trouver 300 millions de francs qui ne seront jamais consommés.

II. L'ASSAINISSEMENT COMPTABLE NE DOIT PAS ELUDER LA QUESTION DES CRITERES D'ELIGIBILITE TROP RESTRICTIFS

A. DESTINEE A SOUTENIR DES PROJETS INDUSTRIELS DE GRANDE IMPORTANCE...

La PAT est une subvention d'équipement, gérée au niveau national et versée, pour des projets créateurs d'emplois, à des entreprises qui réalisent des opérations concernant des activités industrielles et tertiaires dans des zones prioritaires définies par décret en Conseil d'Etat.

La géographie d'application de la PAT a fait l'objet d'une réforme en 1995 à la suite, d'une part, d'observations de la Commission européenne et, d'autre part, de la volonté de cibler cette aide sur les zones prioritaires d'aménagement du territoire.

Ces zones sont des zones rurales ou faiblement industrialisées aux caractéristiques différentes des zones pour lesquelles la PAT avait été initialement imaginée. Or, la réforme de la géographie de la PAT n'a pas été accompagnée d'une réforme de ses critères d'éligibilité.

Les critères d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire

La prime d'aménagement du territoire (PAT) est attribuée, dans les zones d'aménagement du territoire (ZAT), aux projets de création d'un établissement par une entreprise existante ou nouvelle qui aboutissent à la création d'un minimum de 20 emplois permanents en trois ans . Ce nombre est ramené à 10 pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche.

Le montant de la prime, accordée par emploi créé, est modulé en fonction de certains critères.

C'est ainsi que pour les projets industriels , le calcul de la prime prend en compte, à la fois, le nombre des emplois et le montant des investissements, avec des taux variables selon le caractère prioritaire de la zone. Trois zones sont ainsi différenciées :

1. zones à taux normal : 50.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 17 % du montant des investissements.

2. zones à taux majoré : 70.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 25 % du montant des investissements.

Pour ces deux catégories de zones, un dépassement exceptionnel de ces plafonds peut être justifié par l'intérêt économique ou le coût très élevé de l'opération, notamment lorsque celle-ci est effectuée dans une région où existent des problèmes particulièrement graves d'emploi ou de déclin démographique.

3. zones à taux dérogatoire : elles recouvrent la Corse, les arrondissements de Douai, Valenciennes et Avesnes-sur-Helpe dans le département du Nord, ainsi que le Pôle Européen de développement de Longwy.

70.000 francs maximum sont accordés par emploi, avec un plafond de 33 % des investissements pour la Corse et le Pôle Européen de développement de Longwy ; avec un plafond de 28 % pour les trois arrondissements du Nord.

S'agissant des projets tertiaires , le montant de la prime ne dépend que du nombre des emplois et de la localisation , le volume des investissements n'étant pas pris en considération. Le montant de la prime est de 70.000 francs maximum par emploi.

B. ... LA PAT N'EST PLUS ADAPTEE A SES UTILISATEURS.

La réforme de la PAT intervenue par le décret n°95-149 du 6 février 1995 avait procédé à un relèvement des plafonds d'attribution de la prime. Le taux normal était passé de 35 000 à 50 000 francs par emploi et le taux majoré de 50 000 à 70 000 francs par emploi. Cette réforme n'a pas permis d'augmenter sensiblement le nombre des bénéficiaires de la prime. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la DATAR, la plupart des subventions accordées aujourd'hui le sont encore en dérogation au plafond, afin notamment de favoriser les investissements d'entreprises étrangères.

Cette approche ne s'est pas révélée convaincante :

- le nombre d'emplois créés est décevant, car la PAT n'est pas distribuée entièrement et, du fait des dérogations au plafond, les fonds versés subventionnent moins d'emplois que ne le prévoient les critères ;

- le plafond de la subvention par emploi ne saurait s'élever indéfiniment ;

- la prime profite surtout à des opérations de grande taille souvent situées en ville. Paradoxalement, les dérogations accentuent cette tendance.

Une véritable politique d'aménagement du territoire devrait aboutir à la modification du nombre requis d'emplois créés pour être éligible à la prime, et non du montant de la subvention par emploi créé. En effet, en milieu rural, peu d'entreprises ont les moyens de se lancer dans des opérations susceptibles de créer 20 emplois permanents en trois ans.

Votre rapporteur se félicite de l'intention du ministre de l'aménagement du territoire, affirmée devant votre commission des finances, de revoir les critères de la prime d'aménagement du territoire afin qu'elle ne bénéficie plus seulement à quelques grands projets. Néanmoins, il déplore que le ministre renvoie cette perspective à la réforme globale des zonages car celle-ci n'interviendra pas avant celle des fonds structurels européens, c'est à dire en 1999. Or, les problèmes de la prime d'aménagement du territoire sont connus et une solution pourrait être proposée dans des délais plus courts.

CHAPITRE III

1998-2000 : TROIS ANNEES CRUCIALES POUR L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

I. LA REFORME DE LA LOI D'ORIENTATION DOIT PRESERVER LES ACQUIS DU TEXTE DE 1995.

Le ministre de l'aménagement du territoire a décidé de procéder à la révision de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Votre rapporteur déplore que cette décision intervienne avant que la loi n'ait pu porter l'ensemble de ses fruits, mais prend acte du fait que le débat s'articule désormais autour du nouveau texte que présentera le gouvernement.

A. CERTAINS OUTILS CRÉES PAR LA LOI D'ORIENTATION NE SONT PAS PLEINEMENT EXPLOITES.

1. Le schéma national d'aménagement du territoire

Le gouvernement n'a pas repris à son compte l'avant-projet de schéma national d'aménagement du territoire présenté à Auch en avril 1997. Pour autant, il ne remet pas en cause le principe d'un schéma national tel que contenu dans l'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995.

Le ministre de l'aménagement du territoire a annoncé que le schéma ne ferait pas l'objet d'un document séparé et serait réexaminé dans le cadre de la révision de la loi d'orientation. Cette loi devrait contenir " un certain nombre de grandes orientations et de prescriptions d'aménagement ayant vocation à devenir l'armature conceptuelle d'un schéma national, sans pour autant constituer un schéma national défini géographiquement.  La discussion de ce projet de loi portera sur les grands principes qui seront ultérieurement déclinés dans les schémas sectoriels et les schémas de service. "

Un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire devrait, à la mi-décembre de 1997, préciser les orientations du projet de loi, qui serait présenté en conseil des ministres au début de l'année 1998 et présenté au Parlement après les élections régionales du mois de mars.

Votre rapporteur souhaite que le Parlement soit associé à l'élaboration de la nouvelle loi, de la même façon qu'il l'avait été en 1995.

2. Le FNDE n'est toujours pas doté

Prévu par l'article 43 de la loi d'orientation, le fonds national de développement des entreprise répond à une nécessité au regard de l'aménagement du territoire. En effet, il permettrait de distribuer des aides aux entreprises désireuses d'investir dans les régions défavorisées ^{4( * )} et qui ne rencontrent pas le soutien des banques, peu intéressées par les projets de petite taille. Le FNDE constitue une nécessité au regard de l'équilibre de la politique d'aménagement du territoire car il a été conçu comme étant aux entreprises l'équivalent du FNADT pour les projets des collectivités locales.

Le FNDE a fait l'objet de l'ouverture d'un compte auprès de la banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME). Il a également été décidé qu'il serait doté d'un milliard de francs sur deux ans à partir de recettes de privatisation.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il semblerait que cette éventualité soit abandonnée. La DATAR considère que cette somme est disproportionnée par rapport aux besoins des très petites entreprises, qui tendent à diminuer du fait du développement d'autres mécanismes de soutien, tels que le programme de la Caisse des dépôts et consignations en faveur des petites entreprises ou les plates-formes d'initiative locale. Ces dernières sont des associations loi de 1901 fondées par acteurs économiques locaux qui distribuent des prêts d'honneur en faveur des très petits projets. La DATAR finance ces plates-formes par le biais du fonds national d'aménagement et de développement du territoire.

Le besoin de financement du FNDE est aujourd'hui chiffré à 200 ou 300 millions de francs. Des négociations sont en cours avec le ministère des finances.

3. La gestion des autres fonds n'est pas optimales

a) La dérive du FITTVN

Annoncé comme un levier pour rééquilibrer la politique des transports en faveur des modes fluvial et ferroviaire, le fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables, finance essentiellement des programmes routiers et autoroutiers.

La gestion de ce fonds a été détournée de son objectif initial. Créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FITTVN ne fait pas l'objet de la gestion interministérielle envisagée par la loi. Le ministère de l'aménagement du territoire est tenu à l'écart de l'utilisation de ses ressources, confiée au seul ministère de l'équipement, des transports et du logement.

La gestion des ressources du FITTVN ne semble pas guidée par des impératifs d'aménagement du territoire. En effet, ce fonds sert essentiellement à financer des projets qui préexistaient à la loi d'orientation et dont le financement se trouve ainsi débudgétisé. Par conséquent, il est difficile d'affirmer que la création du FITTVN a abouti à une augmentation significative des investissements en matière de transports. En outre, pour la première fois en 1998, les ressources du FITTVN serviront, à hauteur de 83 millions de francs, à financer des dépenses d'entretien du réseau routier.

b) Le lancement raté du FGER

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER), géré par le ministère de l'agriculture, a été institué par l'article 38 de la loi d'orientation afin de financer des opérations en zones rurales en voie de désertification. Il a pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l'Etat et aux collectivités territoriales, à l'exception des communes.

Il a principalement été utilisé pour des actions de débroussaillage, d'entretien des haies, de restauration du bocage et de réhabilitation des zones humides.

Les crédits affectés au FGER sont dans leur quasi totalité répartis auprès des départements. Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont arrêtées au niveau départemental par le préfet après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de la gestion de l'espace (CODEGE).

Votre rapporteur déplore l'évolution et la gestion des crédits de ce fonds depuis sa mise en place en 1995. La proportion de crédits reportés et le montant des annulations témoignent d'un biais qu'il importe de corriger d'urgence. A cet égard, l'annulation de 96,6% des crédits ouverts en loi de finances au cours de l'exercice 1997 est exemplaire. Ce dysfonctionnement est attribué à des lourdeurs de procédure retardant la déconcentration des crédits, ainsi qu'à la lenteur du processus de décision au sein des départements.

Les crédits relatifs au FGER

(en millions de francs)

Dans le projet de loi de finances pour 1998, le FGER est doté de 140 millions de francs.

Votre rapporteur considère que le FGER correspond à un besoin dans le monde rural, et souhaite que son mode de fonctionnement soit normalisé.

L'amendement portant article additionnel après l'article 49 du projet de loi de finances pour 1998 adopté en première lecture à l'Assemblée nationale pourrait constituer une occasion d'améliorer à la fois le taux de consommation des crédits du FGER et l'aménagement de l'espace rural. Il consiste en effet à ne plus limiter le bénéfice des subventions du FGER aux seuls projets auxquels " les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenante ", mais d'offrir la possibilité d'accorder des subventions aux projets d'entretien des paysages ruraux effectués par d'autres acteurs que des exploitants agricoles.

4. Les dispositions relatives aux services publics en milieux ruraux ne sont pas appliquées.

Le maintien du moratoire opposable aux fermetures ou suppressions de services publics en zone rurale décidé le 10 mai 1993 témoigne du faible degré de mise en oeuvre des dispositions relatives à ce sujet contenues dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1994.

L'article 28 de la loi assigne aux commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics, créées en 1985, le soin de proposer au préfet et au président du conseil général des dispositions tendant à améliorer l'organisation et la présence, sur le terrain, des services publics. Par services public, on entend les services des établissements, organismes publics et entreprises nationales sous tutelle de l'Etat, mais également, avec leur accord, les services des collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les services d'associations ou d'organismes assurant des missions de service public ou d'intérêt général.

Une note de méthode transmise aux préfets le 10 avril 1997 indique que ces commissions examineront en particulier les réorganisations de services publics de proximité.

L'article 29 établit que la conclusion de contrats de services publics ou de contrats de plan d'entreprise constituent un préalable à la levée du moratoire. Ces contrats doivent fixer, d'une part, les obligations en matière de services rendus et d'aménagement du territoire que l'Etat entend donner aux entreprises ou organismes publics placés sous sa tutelle et, d'autre part, les compensations financières éventuellement dues par l'Etat pour les surcoûts susceptibles de résulter de ces obligations. Toute décision de réorganisation ou de fermeture d'un service doit faire l'objet d'une étude d'impact contrôlant que l'opération n'est pas en contradiction avec le contrat signé par l'entreprise.

Le décret d'application de cet article est en cours d'élaboration. Le ministre de l'aménagement du territoire a estimé devant votre commission des finances que, compte tenu du rejet répété des projets de décret par le Conseil d'Etat, cet article pourrait se révéler inapplicable.

EDF et GDF ont cependant déjà incorporé des contrats de service public dans les contrats de plan que ces entreprises ont conclu avec l'Etat. Ces documents précisent les engagements de l'entreprise pour permettre l'égalité d'accès et de traitement des usagers.

Contrats de service publics : les exemples d'EDF et de GDF

Le contrat de service public entre l'Etat et EDF prévoit le maintien de la péréquation des tarifs sur le territoire et une recherche du meilleur service pour l'usager au moindre coût. EDF s'engage sur la qualité des services rendus : intervention dans les quatre heures en cas de coupure sur tout le territoire, réponse à une demande écrite sous huit jours.

Toute réorganisation de l'entreprise devra être accompagnée d'une amélioration de la qualité des prestations aux clients en utilisant éventuellement les moyens modernes de télécommunication.

L'entreprise poursuivra sa politique d'accès à l'électricité pour des usagers défavorisés, notamment grâce à des accords avec les services sociaux concernés. Elle s'engage aussi à renforcer le développement des services rendus dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire (en particulier dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones de revitalisation rurales).

De la même manière, le contrat de service public intégré au contrat de plan signé par l'Etat et GDF vise à améliorer les diverses formes de service au client et insiste sur la garantie des services, de qualité identique, en tous points du territoire desservi par GDF. Il prévoit l'extension de la desserte à environ deux cents nouvelles communes chaque année, et des mesures d'accompagnement pour favoriser le développement local. Il indique aussi comment GDF accompagnera ses chantiers de grandes infrastructures et son action pour la sécurité domestique par des mesures de formation, d'insertion et d'assistance technique à la sous-traitance, favorable à l'emploi local.

Votre rapporteur souhaite connaître les intentions du gouvernement en matière de soutien aux services publics en milieu rural si les dispositions de la loi devaient se révéler véritablement inapplicables.

5. Où va la politique des pays ?

a) La mise en oeuvre de la LOADT

Le nouveau gouvernement a choisi de reprendre à son compte la politique des pays, en insistant sur le caractère souple et non institutionnel de cette structure. Officiellement, les pays " ont vocation à devenir le référentiel territorial pour la conduite des opérations de développement local, l'organisation des services d'intérêt public, dans une démarche qui associe aux pouvoirs publics des acteurs privés ".

L'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995 prévoyait un cadre souple afin de susciter l'émergence spontanée des pays. Une étude de la DATAR a d'abord porté sur 42 pays test. Aujourd'hui, plus de 250 territoires ont choisi de constituer un pays.

Le gouvernement annoncera des mesures en faveur de la politique des pays lors du prochain comité interministériel d'aménagement du territoire et cette notion figurera au centre du projet de loi visant à réviser la loi d'orientation de 1995.

b) L'avenir des pays

L'association des présidents de conseils généraux (APCG) a mis en garde contre une conception des pays qui pourrait conduire à les institutionnaliser et à créer un nouvel échelon administratif qui concurrencerait le département.

Le rapport de mission de M. Michel Kotas remis au Premier ministre au mois de mars 1997 exclut l'éventualité d'un " toilettage du maquis des cartes administratives ". Il estime que ce sont les cantons qui seront le plus pénalisés par le développement des pays car, s'ils demeurent une circonscription électorale, ils sont déjà largement exclus des dispositifs participant à la politique d'aménagement du territoire.

Ce rapport affirme à plusieurs reprises que les pays n'ont pas vocation à s'institutionnaliser, ni à remplacer les structures existantes. Pourtant, les pays sont décrits comme ayant vocation de devenir les interlocuteurs privilégiés des instances européennes et préconise leur forte implication dans les procédures de contractualisation.

A ce sujet, il envisage " d'orienter plus clairement le département de manière plus lisible vers les missions de gestion et de mise en oeuvre de l'action sociale. La région serait alors recentrée sur l'aménagement du territoire et ses missions les plus stratégiques (formation supérieure, recherche, prospection, veille technologique, infrastructures lourdes. Le pays serait de fait un territoire en interaction constante avec les deux échelons territoriaux supérieurs ". Cette rédaction peut laisser entendre que le pays aurait un rôle, sinon de conception, du moins de coordination, tandis que les régions et, surtout, les départements conserveraient les tâches d'exécution.

Votre rapporteur préconise le maintien du caractère souple des pays. Il souligne que la possibilité d'une remise en cause de l'échelon départemental par les pays n'a pas entièrement été écartée par le ministre de l'aménagement du territoire lors de son audition par la Commission des finances du Sénat.

B. LE SENAT DOIT VEILLER A PRESERVER LES ACQUIS DE LA LOI D'ORIENTATION DU 4 FEVRIER 1995.

1. Agir en faveur du monde rural

a) Les intentions du nouveau gouvernement

Les orientations du gouvernement en matière d'aide au monde rural sont floues. Elles ont été exposées par le ministre de l'aménagement du territoire dans une réponse à une question écrite du député Georges Colombier parue au Journal officiel du 13 octobre 1997. Le gouvernement envisage trois axes :

" - l'organisation du territoire avec la constitution progressive des pays et en confortant la fonction de bourg-centre d'un certain nombre de petites villes rurales ;

- l'amélioration de la compétitivité de ces zones à travers la valorisation de leurs ressources, qu'il s'agisse de patrimoine bâti ou naturel ;

- l'adaptation des politiques sectorielles à la faible densité. "

Par ailleurs, le gouvernement avait annoncé son intention de ne pas poursuivre l'application du " Plan pour l'avenir du monde rural " décidé au comité interministériel d'Auch en avril 1997. Il avait également annoncé que la loi d'orientation révisée ne comporterait pas de mesures spécifiques en faveur du monde rural et que, si une initiative devait intervenir, elle serait intégrée au projet de loi d'orientation agricole qui pourrait être présenté au Parlement au printemps prochain. Pourtant, le ministre de l'aménagement du territoire a déclaré à l'Assemblée nationale, lors des débats relatifs aux crédits de son ministère le 4 novembre 1997, la constitution d'une enveloppe de " 88 millions pour mettre en place le plan pour le monde rural et le plan Massif central ". Votre rapporteur s'interroge sur le contenu du plan auquel se réfère le ministre et sur la manière dont le FNADT va le financer.

b) La continuité de l'action gouvernementale n'est pas garantie

La loi d'orientation du 4 février 1995 marquait la volonté du gouvernement de prendre des mesures en faveur du développement de l'espace rural à travers deux dispositions :

La création des zones de revitalisation rurales (ZRR)

Créées au sein des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), les ZRR sont entrées en vigueur avec la publication du décret du 14 février 1996 les délimitant. Elles font l'objet de mesures spécifiques d'exonérations fiscales et de charges sociales pour les entreprises qui s'y installent.

Le ministre de l'aménagement du territoire rappelle fréquemment que les exonérations de taxe professionnelle n'ont pas atteint le montant escompté et annonce que les zones de revitalisations rurales seront réexaminées dans le cadre de la réforme des zonages. La concentration des critiques sur cette mesure n'apparaît pas de bon augure quant à son avenir.

L'Assemblée nationale a ajouté un article 61 quater au projet de loi de finances pour 1998. Il tend à étendre l'application des exonérations de taxe professionnelle en ZRR. Elles sont aujourd'hui limitées aux établissements industriels ou de recherche, ou de services de direction ou d'études. L'amendement les étend " aux artisans qui effectuent principalement des travaux de fabrication, de transformation, de réparation ou des prestations de services et pour lesquels la rémunération du travail représente plus de 50% du chiffre d'affaire global, tous droits et taxes compris, et qui créent une activité dans les zones de revitalisation rurales ". Cette extension correspond mieux au type d'entreprises susceptibles de s'installer en zone rurale et devrait permettre de faire la preuve du caractère incitatif du dispositif des ZRR.

Le vote d'une loi sur l'espace rural

Prévu par l'article 61 de la loi d'orientation, le vote d'une loi sur l'espace rural devait intervenir dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la LOADT. C'est dans cette optique que le gouvernement précédent avait présenté au comité interministériel d'Avril 1997 à Auch le projet de " Plan pour l'avenir du monde rural ".

Le nouveau gouvernement a annoncé qu'il ne reprenait pas ce plan à son compte. Néanmoins, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, il poursuivrait la mise en oeuvre de deux mesures déjà arrêtées en partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations, qui auraient du figurer dans le plan pour l'avenir du monde rural : un programme expérimental " villes rurales " et la mise en place de 500 millions de francs de prêts à taux privilégié.

Partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations en faveur du monde rural

Le programme expérimental " villes rurales " concernera vingt-et-une villes de 10 000 à 50 000 habitants, situées au coeur des zones de revitalisation rurale ou qui animent ces espaces. L'objectif est de conforter les communes qui ont un projet global de valorisation de leur centre, traitant de tous les aspects de la vie quotidienne : la réhabilitation des logements, le redéveloppement des activités commerciales et l'amélioration des équipements et des espaces publics.

L'Etat concentrera ses aides dans tous les domaines d'intervention classiques et la Caisse des dépôts et consignations mettra à la disposition des collectivités l'ensemble de ses outils d'intervention, notamment sa capacité d'expertise, d'ingénierie financière et de prêts.

Le choix des villes a été fait en fonction de quatre critères : la situation géographique, la taille, le projet (volonté affirmée des élus) et la faisabilité.

Les fonds d'épargne de la Caisse des dépôts financeront 500 millions de francs de prêts à taux privilégié pour aider les projets de communes situées en zones de revitalisation rurale. Ces prêts devront permettre de soutenir les initiatives locales créatrices d'emplois et les investissements assurant la revalorisation des centre-ville et l'implantation d'activités et de commerces.

2. Les mesures favorisant la desserte des régions isolées

a) Maintenir la garantie de l'accès de tous aux grands axes de communication

La loi d'orientation pour l'aménagement du territoire prévoyait, dans son article 17, qu' " en 2015, aucune partie du territoire, en métropole (continent), ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou quarante-cinq minutes d'automobile, soit d'une autoroute ou d'une route express à deux fois deux voies en continuité sur le réseau national, soit d'une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. "

Cette disposition, véritable charte du désenclavement, constitue une sécurité pour les zones mal desservies et une assurance pour les entreprises hésitantes à venir s'y installer. Votre rapporteur déplore que, selon les informations obtenues par lui auprès de la DATAR, le gouvernement ne souhaite pas reprendre cet objectif dans la future loi d'orientation. Il s'interroge sur la pertinence du retour sur cet objectif alors que le projet de schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC), adopté par les ministres de l'aménagement du territoire de l'Union européenne en juin 1997, comporte précisément l'objectif d'accès de toutes les régions aux infrastructures.

b) Le bilan mitigé du fonds de péréquation des transports aériens.

Les ressources du FPTA

Le FPTA est alimenté par une taxe de 1 franc prélevée sur les billets d'avions des passagers embarquant dans un aéroport français. Le trafic pour 1998 étant estimé à 48,5 millions de passagers, le produit attendu de la taxe est de 48,5 millions de francs. Le montant de la taxe a beaucoup baissé depuis la création du fonds. Il est passé de quatre francs en 1995 à trois en 1996 et un en 1997.

L'activité du fonds, encadrée par la réglementation européenne, conduit au maintien des lignes existantes mais pas à des créations de nouvelles lignes.

Le réseau aérien a été peu modifié depuis la création du fonds. A une exception près, les lignes existantes ont été maintenues, avec ou sans subventions publiques. Le fonds a donc préservé les lignes non rentables d'une fermeture que la libéralisation du ciel européen aurait pu provoquer. Votre rapporteur note que certaines compagnies ont préféré ne pas faire de demande de subventions afin de ne pas remettre en jeu, par la procédure d'appel d'offre, leur exclusivité sur l'exploitation de certaines lignes.

L'ouverture de nouvelles lignes se heurte :

- aux critères d'éligibilité du fonds, qui interdisent de subventionner des lignes dont le trafic prévisionnel est inférieur à dix mille passagers dès la première année d'exploitation ;

- à la réglementation européenne, qui réserve les subventions aux liaisons dont l'intérêt est vital pour les régions desservies ;

- à la doctrine des services de la Commission européenne, qui considèrent que les autorité françaises ont une conception trop extensive de la notion d'intérêt vital. Seulement quatre lignes ont été créées depuis la mise en place du FPTA.

Votre rapporteur souligne que les subventions, si elles évitent des fermetures de lignes, ne permettent pas aux compagnies de pratiquer des tarifs abordables par tous, ce qui constitue un obstacle au développement du trafic passager sur ces lignes.

La gestion des crédits du FPTA s'assainit, mais cette amélioration pourrait conduire à un relèvement de la taxe.

Les crédits disponibles du FPTA au titre d'une année sont constitués du produit de la taxe pour l'année en cours et des crédits reportés des années précédentes. En effet, la taxe a été prélevée dès 1995, avant que le fonds ne soit opérationnel. Le montant de la taxe s'élevait alors à quatre francs.

Depuis, la consommation des crédits est supérieure aux recettes, ce qui conduit à une consommation progressive des reports. Selon les prévisions pour 1998, les dépenses s'élèveraient en 1998 à 77,5 millions de francs. Le produit attendu de la taxe étant de 48,5 millions de francs, 29 millions de francs de crédits reportés (sur un stock de reports de 126,8) seront consommés. Le montant total des reports en fin d'année s'élèverait donc à 97,8 millions de francs.

En estimant que le montant des dépenses (77,5 millions de francs) et le produit de la taxe (48,5 millions de francs) restent inchangés dans les années à venir, et compte tenu du rythme de la réduction du montant des reports, il faudrait envisager un relèvement du montant du prélèvement dès la loi de finances pour l'an 2000 afin de disposer des crédits nécessaires au maintien du niveau de la dépense.

La gestion des crédits du fonds de péréquation des transports aériens

	1995	1996	1997 (prévisions)	1998 (prévisions)
Produit de la taxe	120,50	142,00	64,00	48,50
Crédits reports de l'année précédente	-	120,50	196,96	126,80
Dépenses	-	65,53	134,14	77,50
Taux de consommation des crédits	-	24,97 %	51,40 %	44,2 %

Le faible taux de consommation des crédits du FPTA s'explique par le niveau très élevé des reports, proportionnellement au produit de la taxe. Les reports représentaient 85% du produit de la taxe en 1996 et 307% en 1997.

La réduction des dépenses et du taux de consommation prévue en 1998 par rapport à l'exercice 1997 s'explique par l'arrivée à échéance des régimes transitoires du fonds pour 1995 et 1996, qui avaient été instaurés pour rembourser les déficits des compagnies éligibles aux subventions du FPTA ayant exploité des lignes durant la phase de mise en route du fonds.

c) L'arrêt des grands travaux

Le Sénat est actuellement saisi d'une proposition de résolution tendant à la constitution d'une commission d'enquête chargée d'examiner le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres d'aménagement du territoire. Cette proposition est motivée par l'inquiétude que suscite parmi les membres de notre Assemblée les annonces faites par le ministre des transports et le ministre de l'aménagement du territoire concernant certains programmes parmi lesquels :

- quatre projets de construction d'autoroute, qui sont interrompus : la A 24 (Lille-Amiens), la A 104 (Ile-de-France), la A 89 (Bordeaux-Clermont-Ferrand, dans la partie concernant le contournement de Clermont-Ferrand) et la A 28 (Alençon-Tours). Ces décisions semblent contraire à l'objectif d'amélioration de la desserte des régions isolée car, comme l'avait souligné en son temps la mission d'information sénatoriale chargée d'étudier les problèmes de l'aménagement du territoire dans son rapport rendu en avril 1994, la France vient au 9ème rang européen pour le kilométrage d'autoroute rapporté à la superficie et au 7ème rang pour le kilométrage rapporté à la population.

- le projet de canal Rhin-Rhône ;

- la construction de lignes de TGV, au sujet desquels les membres du gouvernement sont évasifs (le TGV-est, le TGV Rhin-Rhône, le TGV Bordeaux-Tours et le TGV-Méditerranée).

Votre rapporteur considère que des projets de cette nature, en améliorant l'attractivité des territoires, contribuent à accroître l'efficacité des aides aux entreprises ou aux collectivités attribuées sur les crédits du budget de l'aménagement du territoire.

3. Les zonages : perfectionner leur ciblage sans remettre en cause leur principe

Le gouvernement n'a pas pris de position arrêtée en matière de zonage. Néanmoins, votre rapporteur a répertorié différentes prises de positions gouvernementales sur le sujet :

- le nouveau ministre rappelle de manière répétée que 55% de la population de la France bénéficie des mesures liées aux différents zonages ;

- le ministre insiste également sur le fait que les mesures de discrimination positives, édictées dans le but de rétablir une égalité, doivent par nature être provisoires ;

- dans sa réponse à une question écrite du sénateur M. Michel Moreigne parue au Journal officiel du 11 septembre 1997, le ministre de l'aménagement du territoire considère que " la mise en place d'un environnement porteur par le renforcement de l'information des chefs d'entreprises, le développement du conseil et une possibilité élargie de créer des partenariat constitue le principal facteur de création d'activité en zone rurale " et que " c'est à cette tâche que le gouvernement souhaite s'atteler avant d'élargir le champ actuel des exonérations en zones rurales très peu denses " ;

- le gouvernement, en réponse à une question écrite du sénateur Michel Moreigne parue au Journal officiel du 16 octobre 1997, a annoncé son intention de " remettre à plat l'ensemble des mesures de discrimination positive et des zonages existants avant la mise en place des nouveaux contrats de plan et quand les modalités de la réforme des fonds structurels européens auront été arrêtées " .

Votre rapporteur s'inquiète de certaines conséquences potentielles de déclarations de ce type. Il approuve les initiatives permettant d'améliorer la lisibilité des zonages et de mieux cibler les aides en direction des territoires les plus en difficultés. Ainsi, il s'associe au souhait exprimé à l'unanimité par la commission des finances de l'Assemblée nationale de voir les subventions du FNADT concentrées autant que possible sur les zones de revitalisation rurale.

Votre rapporteur estime cependant que l'amélioration de l'environnement des entreprises commence par la stabilité juridique. Il déplore le trouble que des déclarations envisageant un possible retour sur les mesures de discrimination positive peut susciter chez les entreprises qui prennent des risques en effectuant des investissements dont la rentabilité ne sera effective qu'après plusieurs années.

II. LA REFORME DES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

La réforme des instruments de la politique régionale communautaire constitue un rendez-vous primordial pour la politique d'aménagement du territoire. Les fonds européens ont pris une part importante dans le financement de projets d'aménagement du territoire. Les versements annuels s'élèvent à 10 milliards de francs, soit pratiquement 20% de l'effort de l'Etat.

Le gouvernement attend les résultats de la réforme des zonages communautaires pour procéder celle des découpages nationaux. Cet ordre chronologique est justifié par la nécessité de renforcer la complémentarité des politiques et d'harmoniser les zonages.

A. LA REFORME DES FONDS STRUCTURELS.

1. Le dispositif actuel

La réforme de 1989 a maintenu l'existence des trois fonds structurels communautaires, le FEDER, le FSE et le FEOGA, mais a substitué la programmation pluriannuelle aux subventions par projet. La programmation associe plusieurs acteurs : la Commission, l'Etat membre, les régions et autres collectivités.

La programmation s'effectue selon deux modalités :

- les interventions au titre de l'un des cinq objectifs définis par la Commission ^{5( * )} . Les objectifs 1, 2 et 5b font l'objet d'un zonage.

- les interventions dans le cadre des programmes d'initiative communautaire (PIC), institutionnalisés par la réforme de 1989, par lesquels la Commission propose de résoudre des problèmes sectoriels ou locaux qui ne trouvent pas de solutions adéquates dans les programmes de chaque objectif.

La Commission répartit les montants entre les Etats membres au vu des dossiers de candidature. En France, les programmes sont préparés par les préfectures de région en partenariat avec les collectivités territoriales et les organismes consulaires. Ils sont ensuite présentés par le gouvernement à la Commission, qui les adopte après avoir éventuellement procédé à des modifications. Une fois le programme adopté, il est géré par la préfecture de région en relation avec les collectivités territoriales.

Les fonds communautaires transitent par le Trésor Public et le ministère de l'intérieur (DGCL) pour le FEDER, le ministère du travail pour le FSE et le ministère de l'agriculture pour le FEOGA. Votre rapporteur souligne que ce circuit est source de pesanteurs et souhaite que les crédits puissent être transférés plus rapidement aux préfets de région.

Sur la période 1994-1999, la France a disposé des dotations suivantes :

- 2,19 milliards d'écus pour l'objectif 1 (DOM, Corse et Hainaut français) ;

- 1,765 milliards d'écus pour l'objectif 2 en première phase 1994-1996 et 2,059 milliards d'écus pour la deuxième phase 1997-1999 (toutes les régions sauf les DOM, le Limousin, l'Ile-de-France et la Corse) ;

- 3,203 milliards d'écus pour les objectifs 3 et 4 (chômage de longue durée, insertion professionnelle des jeunes et adaptation des travailleurs aux mutations industrielles) ;

- 1,912 milliards d'écus pour l'objectif 5a ;

- 2,238 milliards d'écus pour l'objectif 5b (toutes les régions sauf les DOM, l'Ile de France, la Corse, le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie) ;

- 1,6 milliards d'écus au titre des programmes d'initiative communautaire.

2. Les propositions de la Commission européenne

La Commission a dévoilé ses projets de réforme des fonds structurels dans une communication du 16 juillet 1997 " Agenda 2000 pour une Europe plus forte et plus large ".

a) La réforme des structures

Les propositions de la Commission s'articulent autour de deux idées, qui transposent à l'échelle communautaire des propositions déjà formulées à l'échelle de la France : la concentration des efforts financiers sur les zones les moins prospères et la simplification des modalités de gestion.

La concentration des efforts financiers sur les zones les moins prospères.

La Commission suggère une forte réduction de la population couverte par les objectifs 1 et 2, en la portant à 35 ou 40% de la population de l'Union contre 51% à l'heure actuelle.

Elle propose également de réduire de 7 à 3 le nombre d'objectifs, et de 13 à 3 le nombre de programmes d'initiatives communautaires. Ces derniers seraient consacrés à la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, au développement rural et aux ressources humaines.

Le nouvel objectif 1, destiné aux zones en retard de développement, sera réservé aux zones dont le PIB par habitant est inférieur de 75% à la moyenne communautaire. Il devrait recevoir les deux tiers des fonds structurels, en augmentation de 20% par rapport à la répartition actuelle. Le nouveau critère d'éligibilité aurait cependant pour conséquence d'exclure le Hainaut français et la Corse. En revanche, les DOM accéderaient à ces financements.

Un nouvel objectif 2 se substituera aux précédents objectifs 2 et 5b et au programme d'initiative communautaire URBAN. Il s'adressera aux zones en reconversion économique et sociale en regroupant l'action en faveur des régions en proie à des difficultés structurelles (quartiers urbains en difficulté, zones de pêche en crise, zones rurales en déclin, etc.)

Le nouvel objectif 3 favorisera l'adaptation et la modernisation des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

La Commission envisage de simplifier les modalités de gestion et d'améliorer leur efficacité en favorisant :

- une plus grande coïncidence entre la carte des zonages et la " carte de la concurrence ", c'est à dire la carte des aides aux entreprises (en France, il s'agit de la carte d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire).

- l'élaboration, dans chaque région, d'un programme pluriannuel unique pour les zones des objectifs 1 et 2 ;

- le recours accru aux instruments financiers autres que les aides non remboursables, tels que les prêts à taux réduit ou les garanties sur prêt ;

- la constitution d'une réserve d'au moins 10% des fonds qui sera attribuée aux régions ayant utilisé de manière efficace les aides européennes déjà distribuées.

b) La pertinence discutable du nouvel objectif 2

La réforme proposée de l'objectif 2, qui concerne les zones urbaines et rurales en difficulté, ne semble pas de nature à remédier au problème de saupoudrage des aides. En effet, cet objectif reprendrait, sans le modifier, le zonage trop étendu (il s'applique à 18 régions françaises) de l'ancien objectif 5b.

Votre rapporteur considère que c'est le ciblage des aides vers les zones les plus en difficultés qui permettra de rétablir l'égalité géographique entre les régions. La concentration des financements sur les territoires qui en ont le plus besoin garantirait leur utilisation par des acteurs locaux motivés, et permettrait d'améliorer le taux d'exécution de ces crédits, qui s'élève à 50% pour les objectifs 2 et 5b, contre 95% s'agissant de l'objectif 1.

c) Le cadre financier envisagé

Le Conseil européen d'Edimbourg avait prévu, en 1992, de porter à 0,46% du produit intérieur brut communautaire l'effort en faveur de la cohésion économique et sociale. En conséquence, ce sont 275 milliards d'écus qui seront consacrés aux fonds structurels et au fonds de cohésion pour la période s'étalant de 2000 à 2006, contre 200 milliards d'écus pour la période précédente 1994-1999.

Dans ce montant total, l'élargissement est pris en compte à hauteur de 45 milliards d'écus (38 aux nouveaux membres et 7 au titre de la pré-adhésion).

Enfin, la Commission propose de limiter le montant des transferts à 4% du produit national brut de l'Etat bénéficiaire.

La réforme conduira au renforcement de la position de contributeur net de la France. Votre rapporteur n'en sera que plus vigilant quant à l'utilisation des fonds sur le territoire national, et s'assurera que les nouveaux zonages correspondent vraiment aux territoires qui ont le plus besoin de recevoir des aides.

B. LA MISE EN PLACE DU SCHEMA DE DEVELOPPEMENT DE L'ESPACE COMMUNAUTAIRE (SDEC).

Lors de la réunion informelle des ministres de l'aménagement du territoire de l'Union à Noordwijk le 9 juin 1997, la première esquisse d'un schéma de développement de l'espace communautaire a été adoptée. L'élaboration de ce schéma, sous forme de coopération intergouvernementale, avait été décidée à la fin de l'année 1993.

Le document tente de relier les trois objectifs fondamentaux des politiques de l'Union, la cohésion économique et sociale, le développement durable et la compétitivité d'ensemble du territoire européen, dans le but de renforcer la relation entre les politiques destinées aux zones urbaines et celles en faveur des zones rurales. Le projet de SDEC s'articule autour de trois axes :

- un système urbain plus équilibré, plus polycentrique, et de nouveaux rapports ville/campagnes ;

- une parité d'accès aux infrastructures et aux connaissances :

- une gestion prudente et un développement du patrimoine naturel et culturel.

Votre rapporteur salue la constitution progressive d'un Conseil des ministres de l'aménagement du territoire, mais déplore le caractère vague du document, qui s'en tient à l'affirmation de principes généraux.

III. LA RENEGOCIATION DES CONTRATS DE PLAN.

L'échéance de la troisième génération de contrats de plan a été repoussée d'un an, jusqu'en 1999. L'année 1998 sera donc marquée par le début de l'élaboration des nouveaux contrats. Le Conseil économique et social, en adoptant en mai 1997 le rapport de M. Jean Billet intitulé Le suivi et la réalisation des contrats de plan dans le cadre de la planification , a fourni un document de qualité autour duquel le débat peut commencer de s'articuler.

A. LE CONTRAT DE PLAN EST DEVENU UN OUTIL DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE.

1. Les innovations de la troisième génération de contrats de plan

a) L'introduction de la dimension aménagement du territoire

C'est le comité interministériel à l'aménagement du territoire (CIAT) de Mende, le 12 juillet 1993, qui a placé l'aménagement du territoire au coeur du processus d'élaboration des contrats de plan grâce à l'affirmation :

- d'une solidarité entre collectivités ;

- de la nécessité d'un rééquilibrage entre régions, principalement entre l'Ile-de-France et les autres parties du territoire national ;

- d'une volonté de mise en valeur des ressources et des potentialités du monde rural ;

- de l'implantation des administrations et services publics dans tout l'espace français.

C'est ainsi que l'Etat a déterminé le montant de ses interventions dans le cadre de la troisième génération des contrats de plan en établissant une péréquation entre les régions en fonction de trois critères, le potentiel fiscal, le taux de chômage et la variation de l'emploi.

La reconnaissance du rôle des contrats de plan dans la politique d'aménagement du territoire préexistait cependant au CIAT de Mende puisque c'est la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) qui est chargée de leur gestion.

b) L'apport de la loi d'orientation du 4 février 1995

La loi d'orientation et d'aménagement du territoire a conduit à l'intégration des contrats de plan au sein de la logique d'ensemble de la politique d'aménagement du territoire. Ainsi, son article 2 relatif aux modalités de l'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire dispose que " les contrats de plan Etat-région tiennent compte des orientations ainsi arrêtées " tandis que l'article 6 établit que " le contrat de plan entre l'Etat et la région (...) tient compte des orientations retenues par le schéma régional ".

La loi renforce l'idée développée à Mende selon laquelle les priorités dégagée pour chaque région dans le cadre du contrat de plan devaient s'intégrer dans une logique d'ensemble de rééquilibrage du territoire, et non de façon autonome. Le contrat devient donc autant un instrument de redistribution des richesses entre les régions qu'un véritable plan.

2. L'aménagement du territoire ne se réduit pas aux dispositifs contractuels

Constatant qu'en matière contractuelle, la frontière entre les compétences du Commissariat général du Plan, chargé de l'élaboration et de l'évaluation des contrats de plan, et de la DATAR, chargée de leur gestion, devenait de moins en moins précise, le Conseil économique et social préconise le placement de ces deux institutions sous une même autorité, celle du Premier ministre.

Votre rapporteur n'est pas favorable à un tel rapprochement. En premier lieu, il estime que les compétences de chacun peuvent être distinguées et qu'un retour à des pratique plus saines est possible. A cet égard, il souligne que l'évaluation des contrats de plan est un domaine qui pourrait être approfondi.

Un rattachement de la DATAR au Premier ministre priverait le ministère de l'aménagement du territoire de son administration et, par là, aboutirait à la disparition de ce département ministériel. Or, votre rapporteur estime judicieux qu'aménagement du territoire et environnement soient réunis au sein d'une même structure ministérielle afin que ces deux politiques soient menées de façon harmonieuse, en tenant compte de leurs logiques respectives.

B. LES CONCONTRACTANTS ET LEURS ENGAGEMENTS

1. Le rôle prépondérant de l'Etat.

Le poids financier de l'Etat sur la période 1994-99, l'Etat aura engagé 77,226 milliards de francs dans la réalisation des contrats de plan Etat-région contre 71,262 pour les régions, soit 52% du total. Hors région Ile-de-France, la part de l'Etat passe à 58%.

Conséquence de la logique de rééquilibrage exposée plus haut, la part du financement de l'Etat varie selon la richesse de la région et s'échelonne de 64% pour le contrat avec la région Limousin à 32% pour l'Ile-de-France.

a) L'Etat impose les règles du jeu.

L'Etat exerce une pression sur les régions dans la détermination de la destination des crédits. Selon le précédent délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, M. Raymond-Max Aubert, l'Etat impose les objectifs pour environ 75% de ses crédits, ne laissant une marge de négociation aux régions que pour les 25% restants. Compte tenu du système des financements croisés, un projet qui n'aurait pas l'assentiment de l'Etat a peu de chances de voir le jour car le risque existe que l'Etat cesse de verser les fonds nécessaires à son financement. En effet, malgré le caractère pluriannuel des engagements pris dans le cadre des contrats de plan, l'Etat reste au soumis au principe de l'annualité budgétaire et rien ne l'oblige à verser chaque année les crédits prévus.

Les financements croisés ont en outre l'inconvénient de rendre plus difficile la réalisation de certains projets. En effet, les financements des contrats Etat-région n'échappent pas à la régulation budgétaire et l'Etat n'est parfois pas en mesure d'honorer ses engagement alors que les collectivités cocontractantes ont, elles, trouvé les crédits nécessaires.

Le rapport Kolas estime que la "contractualisation doit progresser vers une déconcentration plus large et plus sincère des mécanismes d'allocation de ressources et offrir des possibilités réelles d'arbitrages locaux".

2. Quels partenaires pour l'Etat ?

Les régions restent le principal interlocuteur de l'Etat dans l'élaboration des contrats. Néanmoins, les départements et les communes sont de plus en plus nombreux à cosigner, et par conséquent à participer au financement, des contrats de plan Etat-région.

La presse a publié à la fin du mois d'octobre 1997 une déclaration du ministre de l'aménagement du territoire selon laquelle " les agglomérations et les pays devront être signataires des contrats de plan aux côtés des régions ". Cette liste n'est pas exhaustive et rien ne permet d'affirmer que le ministre de l'aménagement du territoire souhaite exclure les départements et les communes de la signature des contrats. En revanche, votre rapporteur note que l'association des pays à leur élaboration pourrait constituer un premier pas vers l'institutionnalisation de cette structure territoriale, dont le ministre a pourtant garanti qu'elle était appelée à rester souple.

EXAMEN EN COMMISSION

I. EXAMEN DES CRÉDITS

Réunie le 30 octobre 1997, la commission, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, a procédé à l' examen, sur le rapport de M. Roger Besse, rapporteur spécial , des crédits de l' aménagement du territoire et de l' environnement : I- Aménagement du territoire.

Un large débat s'est ouvert. M. Denis Badré a alors déploré que le Gouvernement envisage de remettre en cause le maillage du territoire qui avait été élaboré par la précédente majorité. Il a fait part du caractère dérisoire de la discussion des crédits du ministère de l'aménagement du territoire au regard de l'importance, tant financière que politique, des décisions de revenir sur la construction du canal Rhin-Rhône ou de suspendre des constructions d'autoroutes.

M. Yann Gaillard s'est déclaré stupéfait par l'ampleur des remises en causes de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur les crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I- Aménagement du territoire, jusqu'après l'audition de Madame Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, prévue le 6 novembre prochain.

II. AUDITION DE MME. DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT

La commission a procédé 6 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, à l' audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département ministériel pour 1998.

Mme Dominique Voynet est tout d'abord revenue sur les attributions de son département ministériel. Soulignant que le regroupement de l'aménagement du territoire et de l'environnement constituait une nouveauté en France, elle a considéré qu'il s'agissait néanmoins d'un retour aux sources. En effet, a-t-elle expliqué, le ministère de l'environnement est né des réflexions menées par la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale dans les années soixante-dix. Elle a considéré cette novation comme naturelle du fait de la complémentarité de leurs actions.

Le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a justifié l'augmentation de 3,4% des crédits de son ministère, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, par le nécessaire renforcement de son administration, jeune et encore pauvre en effectifs.

Mme Dominique Voynet a ensuite présenté les grandes lignes du budget de l'aménagement du territoire, qui progresse de 6,06% en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et de 2,82% en dépenses ordinaires et autorisations de programme. Elle a indiqué que ces taux de progression rompaient avec quatre années de déclin.

S'agissant des crédits de fonctionnement de la DATAR, qui représentent 5% de l'enveloppe totale du ministère, elle a observé qu'ils diminuaient de 3,83%, en raison de la réduction de deux emplois et de l'annulation de crédits non utilisés.

La dotation allouée au financement de la prime d'aménagement du territoire, a-t-elle annoncé, sera, en 1998, de 320 millions de francs en autorisations de programme comme en crédits de paiement. Cette dotation correspond à une augmentation de 28% des premières et de 106% des seconds. Prenant en compte les crédits reportés des années précédentes, elle a précisé que la capacité d'engagement serait de 700 millions de francs en 1998. Le ministre a fait part de son intention de cibler les subventions de la prime d'aménagement du territoire sur le soutien à l'accueil d'investissements étrangers, les investisseurs qui souhaitent s'installer dans une zone industrielle dégradée et le financement d'investissements de taille modeste dans des zones peu industrialisées.

Mme Dominique Voynet a indiqué que les crédits du fonds national d'aménagement du territoire diminuaient légèrement, s'établissant à 1.300 millions de francs en autorisations de programme et à 1.100 millions de francs en crédits de paiement. Elle a considéré que le fonds national d'aménagement et de développement du territoire ne devait pas être l'unique instrument financier en matière d'aménagement du territoire, mais le catalyseur d'efforts multiples.

En conclusion, le ministre a indiqué que l'effort financier total de l'Etat en faveur de la politique d'aménagement du territoire s'élevait à plus de soixante milliards de francs par an.

En réponse aux questions de M. Roger Besse , rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire , Mme Dominique Voynet a indiqué que les objectifs fixés par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 n'étaient pas contestables et que son ambition était de toiletter cette loi. En effet, a-t-elle constaté, de nombreux chantiers prévus par elle n'ont pas été ouverts et certains dispositifs, tel le schéma national d'aménagement et de développement du territoire, se sont avérés impossibles à mettre en place. Elle a affirmé son intention de renforcer les outils de la loi d'orientation lorsque ceux-ci ont fait preuve de leur viabilité.

S'agissant de la prime d'aménagement du territoire, Mme Dominique Voynet , constatant le nombre important de subventions accordées en dérogation au régime existant, a confirmé vouloir en modifier les critères d'éligibilité dans le cadre d'une réflexion globale sur les zonages. Elle a insisté sur la nécessité de cibler les aides afin qu'elles ne profitent pas uniquement à quelques projets de grande envergure. Elle a également mentionné le rôle du fonds national de développement des entreprises dans le financement des petits projets, et a affirmé sa volonté de le relancer.

Mme Dominique Voynet a ensuite précisé les intentions du Gouvernement en matière d'aide au monde rural. Elle a indiqué que 88 milliards de francs seraient consacrés à un plan pour le monde rural et à un plan d'aide au Massif central. Elle a développé sa conception de l'aménagement de l'espace rural, qui repose sur le développement des réseaux entre les villes moyennes d'une même région. S'expliquant sur ses réticences à l'égard de certains programmes autoroutiers, elle a affirmé que les projets d'infrastructures devaient accompagner le développement local, et non le remplacer.

Mme le ministre a, par ailleurs, rappelé les obstacles à la levée du moratoire sur la fermeture des services publics en milieu rural, et a fait part des difficultés que cette situation provoquait en matière de regroupement des services publics en points uniques multiservices.

Un large débat s'est alors ouvert.

En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud qui l'interrogeait sur la compatibilité des pays avec les communes, les départements ou les agglomérations, Mme le ministre a indiqué que la constitution des pays devait résulter d'une démarche volontaire entre des communes liées par un même projet.

A M. Auguste Cazalet qui s'interrogeait sur la pertinence de la remise en cause de l'autoroute A 24, Mme Dominique Voynet a répondu que cette décision relevait du ministre des transports, et que le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ne pouvait pas à la fois être tenu à l'écart des décisions et en porter toute la responsabilité.

En réponse à M. Yann Gaillard , le ministre a annoncé que le ministre de l'agriculture présenterait au Parlement un projet de loi sur la forêt distinct de la loi d'orientation agricole.

Elle a rappelé à M. Yvon Collin que l'impact déplorable pour certains paysages du passage de lignes électriques à haute tension était la conséquence de l'excessive centralisation de la production d'électricité en France.

Le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a conclu en réfutant toute opposition entre les intérêts des villes et ceux du monde rural, qui connaissent des problèmes d'isolement comparables. Elle a refusé de souscrire à une conception du territoire qui opposerait la France du XIX ^ème siècle à celle du XXI ^ème .

La commission a ensuite été appelée à se prononcer sur les crédits de l'aménagement du territoire . Constatant que la remise en cause de la loi d'orientation ne s'accompagnait pas de la proposition d'une alternative crédible, M. Roger Besse, rapporteur spécial , a préconisé le rejet de ces crédits. La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l' aménagement du territoire .

¹ Les observations formulées par la Cour des Comptes dans son rapport public de novembre 1997 conduiront sans doute la DATAR à procéder à d'autres modifications en 1998.

² Le FNADT est né de la fusion du fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire ( FIAT ), du groupe interministériel pour la restructuration des zones minières ( GIRZOM ), du fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées ( FAD ), du fonds régionalisé d'aide aux initiatives locales pour l'emploi ( FRILE ), du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne ( FIAM ) et du fonds interministériel de développement et d'aménagement rural ( FIDAR ).

³ Les mesures qui s'appliquent aux différents zonages sont : exonérations de taxe professionnelle, exonération d'impôt sur les sociétés, exonérations de charges patronales, exonération de taxe foncière, exonération des droits de mutation sur les commerces, amortissement exceptionnel, crédit-bail immobilier, majoration du taux du crédit impôt-recherche, réduction de la taxe départementale de publicité foncière, crédit d'impôt sur les sociétés.

⁴ La loi d'orientation limite le champ d'action du FNDE aux les zones d'aménagement du territoire (ZAT), territoires ruraux d'aménagement prioritaires (TRDP) et zones urbaines sensibles (ZUS).

⁵ Objectif 1 : régions enretard de développement ; objectif 2 : régions en déclin industriel ; objectifs 3 et 4 : chômage de longue durée et insertion professionnelle des jeunes ; objectif 5a : aide aux structures agricoles ; objectif 5b : aide au développement rural.