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III. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

La formule des comptes du Trésor apporte quelques dérogations importantes aux principes généraux de gestion des crédits budgétaires.

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, l'article 25 de l'ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959 dispose que, si en cours d'année les recettes d'un compte d'affection spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Les crédits des comptes d'affectation spéciale sont donc par nature évaluatifs puisqu'un excédent de recettes permet de les augmenter sans autorisation parlementaire.

Cette disposition doit être rapprochée d'une autre, celle que comporte l'article 24 selon laquelle : "sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année".

La combinaison de ces deux règles aboutit à ce que l'autorisation parlementaire donnée à l'occasion de l'examen des crédits figurant dans les différents projets de loi de finances l'est un peu à l'aveugle.

Deux phénomènes sont en effet susceptibles d'en bouleverser l'économie et donc le sens.

Le premier de ces phénomènes survient lorsque les recettes effectivement constatées dépassent les recettes évaluées en loi de finances. L'archétype d'un compte sujet à ce genre de dépassement est le compte 902-24 qui retrace les recettes de cessions de titres et l'emploi qui peut en être fait -v. infra.

Le second de ces phénomènes résulte de l'ampleur des soldes reportés d'une année sur l'autre 8(*).Le tableau ci-dessous récapitule les reports constatés au cours de la période de 1995 à 1997.

Reports des crédits des comptes spéciaux du Trésor

Reports de
1995 sur 1996

Reports de
1996 sur 1997

Fonds national pour le développement des adductions d'eau

Fonds forestier national

Soutien financier de l'industrie, l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes radio-visuels

Fonds de soutien aux hydrocarbures

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radio diffusion sonore et de la télévision

Fonds national du livre

Fonds national pour le développement du sport

Fonds national des haras et des activités hippiques

Fonds national pour le développement de la vie associative

Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

Actions en faveur du développement d'outre-mer

Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public

Fonds de péréquation des transports aériens

Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Fonds pour l'accession à la propriété

Fonds pour le logement des personnes en difficultés

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

Prêts du FDES

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France

902-00

902-01

902-10

902-12


902-13




902-15

902-16


902-17


902-19


902-20


902-22


902-23


902-24

902-25


902-26

902-28


902-29


902-30

903-05


903-07


903-17

308.710.775

47.092.631

950.750.904

41.578.897


209.247.660




3.993.660

13.709.702


178.656.069


162.503.314


38.433.937


1.542.961.952


130.759.448




120.502.396


958.572.796

994.000.687







163.903.647


2.519.199.329


3.446.369.519

494.759.399

27.972.504

950.501.112

106.218.842


79.258.823




81.920.373

9.269.179


170.657.121


243.590.873


9.324.517


1.512.160.176


124.970.666


951.294.962

196.965.292


1.636.835.364

979.584.358







310.678.647


966.961.026


2.939.410.532

TOTAL

11.831.207.243

11.792.310.536

L'ampleur des reports est considérable. Elle traduit des difficultés d'exécution de la dépense qui méritent un examen approfondi que se propose d'entreprendre votre rapporteur spécial.

Car les enjeux ne sont pas minimes.

Les comptes du trésor sont, pour une bonne partie d'entre eux, alimentés par des prélèvements obligatoires dont le niveau pourrait être réduit s'il apparaissait qu'il s'accompagne d'un excédent structurel de ressources.


A cet égard, l'observation selon laquelle les reports ne feraient que traduire l'étalement dans le temps d'engagements complexes ne satisfait pas entièrement. Elle est peut être exacte, mais la simple référence au niveau atteint par les taux d'engagement des autorisations de programme n'apporte pas la démonstration du bien-fondé de cette assertion. On sait qu'il est de mauvaise pratique budgétaire courante, et les connaisseurs du budget européen mieux que quiconque, d'engager des crédits quelle que soit la capacité qu'on ait de les dépenser.

Mais la question des reports est également importante en ce qu'elle s'accompagne de transferts de charges de trésorerie entre l'Etat et les bénéficiaires potentiels des dépenses. Cette dernière observation trouve encore une illustration exemplaire dans le compte "entreprises publiques". Les retards d'exécution de ses crédits, s'il rapporte à l'Etat le produit d'une trésorerie qu'on espère adroitement placée, coûte aux entreprises et à l'Etat lui-même si l'on imagine qu'il pourrait bénéficier de ces fonds pour se désendetter.

Les règles particulières auxquelles obéissent les comptes spéciaux du Trésor justifieraient, en tout cas, que des améliorations soient apportées à l'ordonnance organique afin qu'une meilleure information du Parlement soit disponible lorsqu'il est conduit à exercer ses compétences.

Une meilleure présentation du "bleu" des comptes spéciaux du trésor s'impose, qui pourrait être obtenue, entre autres, par l'indication systématique du solde et des crédits reportés sur chaque compte.

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