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B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES EST COMPLEXE ET DÉBOUCHE SUR UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

1. Un système complexe...

Ayant succédé au BANA, le BAAC reste majoritairement s'il ne l'est plus exclusivement -loin de là- le budget de la navigation aérienne dont la nature des prestations avait justifié le recours à la formule du budget annexe.

Les prestations en cause sont en effet financées au moyen de recettes tirées de la tarification d'un prix aux usagers.

Cette tarification a, de fait, pris la nature de redevances au sujet desquelles le Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, rappelé que leur montant devait être proportionnel au service rendu. Sur la base de ce principe, le Conseil d'Etat avait annulé, le 10 février 1995, l'arrêté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne aux motifs que :

 les auteurs de l'arrêté n'avaient pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne donnaient lieu à rémunération ;

 l'imputation forfaitaire d'une partie des coûts exposés par la DGAC pour calculer les coûts générés par le contrôle d'approche n'offrait pas de garantie quant à l'exactitude des charges résultant de cette activité.

En bref, se posait à l'évidence le problème d'un calcul des coûts réels de la navigation aérienne. Pour contribuer à le résoudre, la Commission des finances du Sénat, à l'instigation de votre rapporteur, a souhaité contraindre la DGAC à mieux formaliser les coûts de ces différentes missions. La Haute Assemblée ayant souscrit à ses intentions, l'article 99 de la loi de finances pour 1996 imposa à la DGAC l'élaboration d'un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la direction générale et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle.

Ce rapport, déposé avec un retard certes regrettable mais minime, devait contribuer à hâter la construction d'une comptabilité analytique par les services, à améliorer l'information du Parlement et à constituer un élément fort du dialogue entre la DGAC et les usagers. Même s'il ne satisfait pas pleinement l'ensemble de ces objectifs, il y contribue beaucoup et il faut s'en satisfaire. Une analyse détaillée de son contenu méritera sans doute un contrôle spécial de la part de votre rapporteur. Mais d'ores et déjà, on peut exprimer le souhait que ce rapport soit largement diffusé auprès des partenaires de la DGAC afin qu'il joue pleinement son rôle dans le dialogue nécessaire que doivent entretenir les acteurs du transport aérien.

Un enseignement fort en résulte à l'évidence, celui de la complexité du système de tarification de la mission de navigation aérienne.

Cette complexité provient d'abord de la nécessité d'identifier les coûts de cette mission, laquelle suppose, en premier lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements, on ne peut retenir l'ensemble des coûts exposés dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service. Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.

C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par le BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts, on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport "éléments supplétifs d'assiette" et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.

Mais au-delà des problèmes posés par l'identification des coûts de la mission de navigation aérienne, se pose celui de l'imputation de ces coûts aux redevables des redevances.

A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées. La première concerne le "mécanisme correcteur". Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées. En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des "bons payeurs" des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations, on aborde une troisième difficulté, de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.

Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.

Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.

Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

Trois conséquences nocives essentielles résultent de la complexité du système des redevances :

elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;

elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;

elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.

Mais, surtout, elle soulève un redoutable problème de financement au budget annexe.

2. ... qui débouche sur une véritable impasse de financement

Le tableau, ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1997 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est à soi seul éloquent.

Coûts

Crédits budgétaires en 1998

Charges incorporables

4.944

Coûts calculés

1.517

Coûts supplétifs

294

Assiette totale

6.755

Recettes accessoires

- 11

Mécanisme correcteur (1)

- 93

Exemption et exonération

- 707

Assiette réduite (facturée)

5.944

(1) En 1998, à l'instar du mécanisme correcteur existant pour la redevance de route, est introduit pour la première fois un mécanisme correcteur sur la RSTCA métropole dont le montant est déterminé au vu de la situation réelle constatée en 1996 : - Mécanisme correcteur route : - 73,5 MF ; - Mécanisme correcteur RSTCA : - 19,6 MF

On en tirera la leçon que si les coûts de la navigation aérienne sont estimés à 6.755 millions de francs, l'assiette servant au calcul des coûts facturés aux bénéficiaires de ses prestations ne s'élève qu'à 5.944 millions de francs, soit 811 millions de francs de moins que les coûts effectivement engagés.

Il est d'ailleurs remarquable que subsiste un écart entre les coûts facturés aux usagers tels que la comptabilité analytique permet de les établir et le produit attendu des redevances en 1998. Cet écart s'élève à 64 millions de francs et semble provenir d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.

En tout état de cause, si tous les bénéficiaires de redevances devaient contribuer également aux coûts de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1998 un supplément de recettes de 707 millions de francs ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.

Le produit des redevances avec 5.880 millions de francs attendus ne permet pas de financer les dépenses budgétées au titre de la navigation aérienne.


Les recettes dites d'exploitation de navigation aérienne sont la contrepartie des coûts d'exploitation -fonctionnement plus investissement- facturables aux usagers. Elles s'élèvent à 5.880 millions de francs et doivent être appréciées compte tenu de la nécessité de financer un niveau de crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne de 6.773,1 millions de francs.

La discordance entre les deux chiffres ne doit pas étonner compte tenu du système de tarification décrit plus haut qu'impose le recours au financement de la mission de navigation aérienne par redevances. Cette discordance, doit-on observer, est une fonction directe du niveau d'investissement de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer.

Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les investissements, le recours à l'emprunt s'impose. Les emprunts nécessaires à la couverture des investissements de navigation aérienne absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix financiers qui ont été opérés.

Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des opérations en capital de la navigation aérienne contraint à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital résultant des missions régaliennes sensiblement élevé puisque de l'ordre de 75 % -contre seulement environ 45 % pour les investissements de navigation aérienne.

Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par le budget général et les autres recettes, il est alors nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe de sécurité et de sûreté qui devient la ressource essentielle du budget annexe sans laquelle son équilibre financier serait menacé.

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