II. LA POLITIQUE DES PAYSAGES : DE LA PROTECTION À LA GESTION CONCERTÉE
Les moyens consacrés à la protection de la
nature et des paysages connaissent pour 1998 une
croissance sensible
.
Les dépenses ordinaires s'élèveront à
233,9 millions de francs, en progression de 6,6 % par rapport
à 1997.
Quant aux dépenses en capital, elles sont en progression de 4 % en
autorisations de programme et de 6 % en crédits de paiement. Elles
s'établiront à 302,3 millions de francs en crédits de
paiement et à 322,8 millions de francs en autorisations de
programme.
Cette croissance des moyens, consacrés à la protection de la
nature et des paysages s'accompagnera d'une augmentation notable du nombre des
espaces protégés
.
Les parcs marins de Corse et de la mer d'Iroise et le parc de la forêt
guyanaise s'ajouteront aux sept parcs nationaux existants. La politique des
réserves naturelles sera poursuivie à un rythme
accéléré : 14 réserves
représentant 723.020 hectares sont susceptibles d'être
classées en 1998 contre 7 en 1997. Par ailleurs, la création de
nouveaux parcs naturels régionaux est envisagée. Enfin, la mise
en oeuvre de la directive Natura 2000 devrait se traduire par la constitution
de nouvelles zones de protection de la nature.
Cette augmentation du nombre des espaces protégés implique
pour l'Etat des charges de fonctionnement et des dépenses
d'investissement qui devront être assurées au fil des ans, sous
peine de compromettre la politique d'excellence qu'ils doivent illustrer.
La politique des paysages fondée à l'origine sur un
impératif unique de conservation a évolué, au fil des ans,
pour s'appuyer sur des moyens permettant d'assurer, au-delà de leur
simple préservation, la
gestion des paysages de
référence
. Elle a donné lieu, à ce titre,
à des réalisations exemplaires comme en témoignent les
parcs naturels régionaux ou les parcs nationaux.
Bien que l'action de l'Etat en ce domaine ait été relayée
par les collectivités locales, le coût de la politique des
paysages s'en est trouvé alourdi.
L'effort de l'Etat, dans un contexte de rigueur budgétaire, ne peut
être constamment accru. Or, la création de nouveaux espaces
protégés, si elle ne s'accompagne pas d'un engagement financier
pérenne de l'Etat risque de remettre en cause leurs conditions de
gestion.
L'approfondissement des réalisations dans les espaces existants ne
doit pas en effet être négligé au profit d'une extension
mal maîtrisée en termes financiers de leur nombre.
A. LA POLITIQUE DE PROTECTION DES PAYSAGES CONDUITE PAR L'ÉTAT
1. La protection des paysages remarquables
a) Les sites classés
Les arrêtés préfectoraux procédant
au classement de sites à la fin du XIXe siècle constituent
les premiers signes de l'implication de l'Etat dans la protection des paysages.
La loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments
naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique
et légendaire ou pittoresque qui succéda à une loi du
21 avril 1906, pérennisa cette action en instituant des
mécanismes comparables à ceux prévus par la loi du
31 décembre 1913 sur les monuments historiques.
La protection assurée par la loi de 1930 a été
complétée au fil des ans par de nouvelles prescriptions. Ainsi,
la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité a
précisé que la publicité est interdite sur les monuments
naturels et dans les sites classés qu'ils soient urbains ou ruraux. Plus
récemment, la loi du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement a prévu que lors de la
création de réseaux électriques ou
téléphoniques nouveaux, l'enfouissement des réseaux est
obligatoire sur ces sites sauf dérogation accordée par
arrêté interministériel.
A ce jour, sont recensés 2.692 sites classés et
5.085 sites inscrits. Ils recouvrent des réalités
très variées, allant de la protection d'éléments
isolés (arbres, rochers, lacs, cascades...) à des sites de vastes
dimensions. Depuis plusieurs années, la tendance consistant à
classer de vastes entités paysagères s'est
développée. Ainsi, en 1997, ont été classés
le massif forestier d'Ermenonville et le site de Vézelay (inscrit, par
ailleurs, au patrimoine mondial de l'humanité).
Le dispositif de la loi de 1930 présente un caractère
essentiellement conservatoire et ne permet guère de garantir que
l'entretien des sites protégés s'effectue dans des conditions
satisfaisantes. A la différence de la protection assurée au titre
de la loi de 1913 pour les monuments historiques, les obligations
engendrées pour les propriétaires des sites par une mesure de
classement ou d'inscription n'ont pas été compensées par
des mesures fiscales ou financières permettant l'entretien du site, ce
qui prive donc ces mesures de leur pleine efficacité.
Afin de remédier à cette lacune, les questions soulevées
par la gestion des sites classés, en particulier ceux de vastes
dimensions, sont désormais prises en compte, dans le cadre d'un document
" d'orientations et de recommandations " dont l'usage se
développe pour les sites récemment classés et qui fixe les
objectifs assignés à la protection des sites.
Par ailleurs,
la politique dite " des grands sites
"
initiée en 1976 et relancée en 1989 a également
contribué à ébaucher une gestion de ces espaces. Elle a
pour objet de permettre la réhabilitation et la mise en valeur des sites
protégés les plus remarquables et les plus menacés,
notamment du fait de l'afflux touristique. Les opérations
engagées à ce titre s'appuient sur un programme de remise en
valeur de l'espace protégé, tout en prenant en compte un
développement économique compatible avec la qualité des
lieux.
Depuis 1997, ces opérations sont éligibles à des
crédits du ministère de l'environnement et non plus à des
crédits du ministère de l'équipement. Les dotations
consacrées à ces opérations s'élevaient à
9,8 millions de francs en 1997 ; elles seront reconduites pour 1998.
De 1989 à 1997, le ministère de l'équipement puis celui de
l'environnement ont financé :
- en études, 19 opérations pour un montant global de
2,6 millions de francs ;
- en travaux, 13 opérations pour un montant global de
30,3 millions de francs.
Les opérations qui peuvent être considérées comme
terminées ou ayant fait l'objet de tranches fonctionnelles de travaux
concernent les sites de la Dune du Pyla, des jardins du Rayol, de la pointe du
Raz et de la montagne Sainte-Victoire ; 19 opérations
" grands sites " sont actuellement en cours.
b) Les réserves naturelles et les parcs nationaux
A partir des années 1960, l'Etat inaugura, notamment au
travers de la création des parcs nationaux et des réserves
naturelles, une politique de protection des paysages, orientée sur la
gestion de l'espace.
- Les réserves naturelles
La France compte, au 1er août 1997, 134 réserves
naturelles protégeant 323.896 hectares, soit une superficie
près de deux fois supérieure à celle couverte en 1995.
L'objectif assigné aux réserves naturelles est d'assurer une
protection exemplaire de chacun des milieux existants en France, en se fondant
sur les inventaires scientifiques réalisés au niveau
français et européen. Leur constitution qui était
déjà possible sur le fondement de la loi du 2 mai 1930 fut
expressément prévue par la loi du 1er juillet 1957 à
laquelle succéda la loi du 10 juillet 1976 relative à la
protection de la nature qui en fixe désormais le régime.
Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à
la déconcentration et à la concertation avec les
propriétaires et les collectivités locales.
L'article R-242-18 du code rural prévoit que les réserves
naturelles peuvent être gérées par des propriétaires
de terrains classés, des associations, des fondations, des
collectivités locales ou des établissements publics qui passent
à cet effet une convention avec l'Etat définissant les
modalités de leur intervention, leurs droits et leurs obligations.
Pour les 134 réserves existantes, la répartition des
organismes gestionnaires est actuellement la suivante :
- 28 réserves sont confiées à des instances
locales
(11 sont gérées directement par des
collectivités locales ; 11, par des parcs naturels
régionaux et 6, par des syndicats mixtes ou intercommunaux) ;
- 25 réserves sont gérées par des établissements
publics (parcs nationaux, office national des forêts, office national de
la chasse...) ;
- 79 réserves sont gérées par des
associations ;
- 1 réserve est gérée par une fondation et 1
réserve n'a pas encore de gestionnaire désigné.
Il faut noter que 8 réserves naturelles bénéficient d'une
cogestion par deux organismes. La tendance à la cogestion s'affirme, en
effet, ces dernières années, alors que les associations sont
moins souvent que par le passé désignées comme
gestionnaires uniques. Une telle évolution semble correspondre à
l'intérêt grandissant pour les réserves naturelles
manifesté par les collectivités locales
qui prennent
conscience de la place qu'elles peuvent tenir dans le développement
local.
6 réserves ont été classées en 1995, 4 en
1996, 2 depuis le début de l'année 1997 et 7 projets sont
susceptibles d'aboutir d'ici à la fin de l'année. Le rythme de
constitution des réserves s'est accéléré au cours
des dernières années : 34 projets sont en cours
d'instruction, l'objectif étant d'atteindre le nombre de
250 réserves en 2040. Pour l'année 1998, est
envisagée la création de 14 réserves.
L'Etat prend en charge en priorité les dépenses liées
à la conservation du milieu et au rétablissement des
équilibres biologiques, les collectivités locales étant
associées aux dépenses d'accueil du public. L'engagement de ces
dernières est bien entendu plus important quand elles sont
elles-mêmes gestionnaires de réserves.
Les difficultés rencontrées dans la gestion des réserves
sont de trois ordres. Elles tiennent, d'une part, aux contraintes que les
réserves engendrent pour certaines activités humaines (chasse,
activités agricoles, ostréicoles et sylvicoles), d'autre part
à la difficulté de trouver un organisme gestionnaire
possédant les compétences techniques comme les capacités
de négociation et de concertation indispensables et, enfin, au
coût que représentent la création de nouvelles
réserves et la mise en oeuvre de méthodes de gestion efficaces et
exemplaires.
Ces difficultés exigent donc que la gestion des réserves fasse
l'objet d'une réflexion approfondie
. L'effort entrepris depuis 1991
pour établir dans chaque réserve un plan de gestion doit
être poursuivi. En effet, ces plans permettent d'effectuer un bilan du
patrimoine naturel protégé et de déterminer les objectifs
assignés à la réserve afin d'évaluer et de
programmer les moyens d'intervention nécessaires. Jusqu'ici,
32 plans ont été élaborés et
agréés par le Conseil national de la protection de la nature.
Les moyens affectés par l'Etat aux réserves rapportés
à leur nombre et à leur superficie, ont augmenté jusqu'en
1994 ; depuis, ils n'ont pas progressé pour les dépenses de
fonctionnement et ont diminué pour les dépenses d'investissements.
Le financement des nouvelles réserves, délicat en 1996 comme
1997, devrait être rendu plus aisé en 1998 compte tenu d'une
augmentation des crédits qui leur sont consacrées. En effet, pour
1998, en dépit d'une diminution de 4,4 % des autorisations de
programme qui s'établissent à 14,185 millions de francs, les
dépenses de fonctionnement augmentent de 11,76 % pour
s'élever à 36,8 millions de francs.
Compte tenu, cependant, du nombre élevé de réserves dont
le classement est envisagé en 1998, votre rapporteur s'interroge sur le
montant des dotations prévues par le projet de loi de finances et sur
les conditions de fonctionnement des réserves naturelles existantes
qu'elles impliquent.
- Les parcs nationaux
Les objectifs des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des
motifs de la loi du 22 juillet 1960. Ils ont pour mission de
protéger le patrimoine naturel, de mettre à la disposition de
tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses qu'ils
préservent et de contribuer au développement économique,
social et culturel des territoires où ils sont implantés.
On compte aujourd'hui 7 parcs nationaux : le plus ancien est celui de
la Vanoise créé en 1963 ; le plus récent, celui de la
Guadeloupe créé en 1989. Situés pour la plus grande part
en montagne, ils représentent 0,65 % du territoire national
métropolitain (2,2 % avec leurs zones périphériques).
3 nouveaux parcs dont la création est désormais en phase
opérationnelle devraient venir s'ajouter aux 7 parcs
existants
; ceci constitue une accélération sensible du
rythme de création des parcs nationaux. Rappelons en effet que les deux
derniers parcs créés l'ont été en 1979 (parc du
Mercantour) et en 1989 (parc de la Guadeloupe).
Le projet de création le plus avancé concerne
le parc national
de la forêt tropicale de Guyane
qui revêt une urgence
particulière, compte tenu des engagements pris par la France lors de la
conférence de Rio de 1992 sur la diversité biologique. La mise en
oeuvre de ce projet souffre de retards dus aux difficultés
rencontrées dans la conciliation des intérêts
contradictoires en présence, en particulier la protection d'un
patrimoine naturel très riche, le nécessaire développement
de l'emploi touristique, l'exploitation des gisements de minéraux et le
respect des modes de vie traditionnels. En dépit de ces obstacles, et
grâce à un effort de concertation avec les populations locales, le
parc pourrait être mis en place entre 1998 et l'an 2000. La charge
budgétaire qu'est susceptible d'engendrer ce nouveau parc s'avère
très lourde : ses effectifs permanents devraient passer de 9
à 85 postes à l'échéance de l'an 2000 et son
fonctionnement annuel est provisoirement évalué à
37 millions de francs alors qu'il n'est que de 15 millions de francs
pour un parc moyen de 50.000 hectares. Quant aux dépenses
d'investissement liées à la création du parc, elles sont
estimées à près de 90 millions de francs sur cinq ans.
Les deux autres projets de parcs concernent le milieu marin.
Le
projet de
parc marin de Corse
qui couvrirait une superficie
marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares a fait
l'objet d'une prise en considération par arrêté du
18 septembre 1997, étape obligatoire avant le lancement de
l'enquête publique. Il devrait constituer un sanctuaire du milieu
méditerranéen, compte tenu de l'excellente qualité des
eaux, de la faible densité humaine et de l'isolement de certaines de ces
zones. La création du parc est destinée à préserver
le caractère exceptionnel de cette zone qui englobe plusieurs sites
inscrits ou classés.
Le
projet de parc marin de la mer
d'Iroise
est, à ce jour,
moins avancé. La définition du projet devrait être
précisé dans le courant de l'année 1998.
Pour 1998, les crédits consacrés par le ministère de
l'environnement aux parcs nationaux s'élèvent à
166 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement, soit une progression de 6,6 % et à 44,46 millions de
francs en autorisations de programme, soit une reconduction en francs courants.
Cet effort en faveur des parcs nationaux devra s'inscrire dans la
durée
afin que les coûts représentés par la mise
en place des nouveaux parcs ne soient pas dans les années à venir
financés par des redéploiements qui ne pourraient qu'engendrer
des difficultés de gestion pour les parcs existants.
Le bilan de l'action conduite depuis 1963 par les parcs nationaux ne
justifie en aucun cas un relâchement de l'effort de l'Etat
. En effet,
si leur succès en tant qu'instruments de protection des milieux naturels
et des paysages ruraux mérite d'être souligné, leurs
réalisations sont perfectibles. C'est le cas en particulier dans les
zones périphériques des parcs où les résultats de
leur action sont mitigés au regard de l'article L.241-10 du code
rural qui prévoit que dans ces zones " (...)
les diverses
administrations publiques prennent, suivant un programme défini, en
liaison avec l'organisme de gestion (...), toutes mesures pour permettre un
ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social,
économique et culturel tout en rendant plus efficace la protection de la
nature dans le parc
".
Votre rapporteur émet donc le souhait que la poursuite de la
politique de création de nouveaux parcs, qui dans son principe ne peut
être contestée, ne s'effectue pas au détriment des parcs
existants.
c) Le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
Le conservatoire du littoral, créé par la loi du
10 juillet 1975, a pour mission de mener une politique foncière
destinée à protéger les espaces naturels maritimes et
lacustres de tout risque de dégradation ou d'urbanisation.
Cet objectif clair a connu une remarquable stabilité qui a fortement
contribué à l'excellente opinion que le public s'est
forgée de l'action menée par l'établissement.
Le Conservatoire a acquis au cours des vingt-deux dernières
années un peu plus de 50.000 hectares d'espaces naturels fragiles
ou menacés. L'intervention de l'établissement public a
concerné, à ce jour, 370 sites répartis sur la
totalité des départements littoraux. Le Conservatoire, par ses
interventions, assure désormais la protection de près de
10 % du linéaire côtier métropolitain
. Afin de
mener à bien la politique foncière qui lui incombe, le
Conservatoire a dépensé depuis sa création
1,6 milliard en francs courants soit 23,1 milliards en francs
constants. Il offre aujourd'hui à un large public un patrimoine
étendu d'une rare qualité pour lequel, à de très
rares exceptions, l'accès est gratuit.
Le champ de compétence du Conservatoire a été
progressivement élargi
par la loi littoral du 3 janvier 1986,
la loi paysage du 8 janvier 1993 et la loi du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement.
Aux termes de l'article L.243-1 du code rural, le Conservatoire exerce de
droit sa mission dans les cantons côtiers, les communes riveraines des
mers, étangs et plans d'eau de plus de 1.000 hectares, les communes
riveraines des estuaires et des deltas et, sur leur demande et après
accord du préfet, dans les communes qui participent directement aux
équilibres économiques et écologiques littoraux.
Cette extension du champ d'action du Conservatoire semble aujourd'hui trouver
ses limites. En effet, il ne semble pas opportun de le faire intervenir dans
des zones peu menacées par la pression foncière pour lesquelles
l'impératif de gestion l'emporte sur celui de conservation. Il faut
souligner que la loi, bien qu'elle n'interdise pas formellement au
Conservatoire de gérer lui-même les terrains acquis,
prévoit la gestion de ses immeubles par convention avec des
collectivités locales, des établissements publics tels l'Office
national des forêts, des fondations, des associations
spécialisées agréées à cet effet ou des
exploitants agricoles. Les conventions prévoient expressément
l'usage à donner aux terrains, qui doit respecter les sites naturels et
l'équilibre écologique.
Les crédits du Conservatoire du littoral connaîtront en 1998 une
relative stabilité. Les dotations qui lui sont consacrées
progresseront de 4,9 % et s'établiront à 143,4 millions
de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Les
autorisations de programme diminueront légèrement
(- 0,2 %) et s'élèveront à 125 millions de
francs.
Le maintien à ce niveau des dotations budgétaires est absolument
indispensable si l'on veut permettre au Conservatoire de poursuivre sa
stratégie globale de préservation à long terme d'un tiers
du littoral français, plus communément appelé le
" tiers-sauvage ". Pour y parvenir, l'établissement devrait
acquérir au cours des prochaines décennies,
120.000 hectares, soit une superficie plus de deux fois supérieure
à celle qu'il a acquise depuis sa création en 1975.
Cette ambition est encore loin d'être atteinte d'autant que le
Conservatoire a été, une fois encore, cette année victime
de la régulation budgétaire. La mesure d'annulation portant sur
12 millions de francs d'autorisations de programme et 6 millions de
francs de crédits de paiement a eu pour effet de retarder certaines
opérations qu'il s'agisse d'acquisitions ou de programmes de travaux.
En outre, si les dotations budgétaires permettent au Conservatoire de
faire face aux opérations courantes, elles ne sont pas suffisantes pour
rendre possible l'acquisition par le Conservatoire de grands domaines qui sont
mis en vente dans des secteurs d'intérêt primordial à des
prix élevés, en particulier sur le littoral
méditerranéen.
L'article 26 de la loi de finances pour 1996 a étendu au profit du
Conservatoire du littoral le régime de la dation en paiement de droits
de succession reconnaissant l'intérêt national du patrimoine
naturel au même titre que celui du patrimoine culturel. Cette
possibilité fiscale commence à être connue et des
propositions de dation (8 au total pour les exercices 1996 et 1997) ont
été examinées par le conseil d'administration du
Conservatoire du littoral. Il faut souligner que le montant des dations ne sera
pas imputé sur les crédits du Conservatoire, ce dont votre
rapporteur se félicite.