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N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE

Par M. Alain PLUCHET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 3) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Année après année, l'examen des crédits inscrits au budget de l'agriculture prend un caractère de plus en plus artificiel, tant l'avenir de ce secteur paraît aujourd'hui suspendu aux mutations en cours de l'environnement international et communautaire.

La crise que traverse le monde agricole et même rural, par delà ses aspects " nationaux " trouve, en effet, essentiellement sa source dans la dérive des mécanismes internationaux et communautaires qui avaient permis son développement.

Ainsi, au-delà des mesures attendues en 1998, l'avenir de notre agriculture est conditionné par la renégociation de la ligne directrice budgétaire du " Paquet Santer ", l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et la reprise des négociations agricoles dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Ces trois échéances engendrent plusieurs contraintes convergentes dont nos agriculteurs subissent et subiront les effets. Il s'agit :

- d'une rigueur budgétaire accrue, imposée par la mise en place de l'Euro et le coût de l'intégration des PECO, si les prix en vigueur dans ces pays -approximativement inférieurs ou égaux aux prix mondiaux- augmentent au niveau des prix communautaires ;

- de la nécessité d'un découplage accru des aides directes, pour entrer dans la " boîte verte " de l'OMC ;

- du besoin d'une meilleure prise en compte d'objectifs environnementaux et ruraux dans la politique agricole.

Par ailleurs, les récentes propositions de la Commission européenne sur le volet agricole de l'Agenda 2000 ne font que renforcer les incertitudes pesant sur les agricultures française et européenne.

C'est dans ce contexte que s'inscrit l'avis de votre commission sur les crédits du ministère de l'agriculture
. Traditionnellement, celui-ci est l'occasion non seulement de mesurer l'attention portée, budgétairement, à ce secteur, mais aussi de retracer les principaux événements ayant marqué son évolution au cours de l'année écoulée.

Votre rapporteur pour avis souhaite, à ce propos, rappeler la politique menée par le précédent Gouvernement en 1996 et durant le premier semestre 1997, à la fois courageuse, afin de faire face aux difficultés du monde agricole et ambitieuse dans le cadre du projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Il souhaite que le nouveau Gouvernement prenne conscience de la nécessité, pour notre agriculture comme pour l'ensemble de la société, d'établir un nouveau contrat entre la Nation et ses agriculteurs à travers un projet de loi d'orientation agricole aussi audacieux que celui déposé en mai dernier par le précédent Gouvernement.

En matière budgétaire, les crédits du ministère de l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 1998 baissent de 0,2 % par rapport à 1997 pour s'établir, hors pêche, à 35,057 milliards de francs.

Après son adoption par l'Assemblée nationale, ce budget s'accroît de 1,22 % grâce notamment à une certaine revalorisation des retraites agricoles.

En ce qui concerne les trois priorités budgétaires définies initialement par le Gouvernement, le volet enseignement et formation agricole étant examiné par votre Commission des Affaires culturelles, votre rapporteur pour avis constate en premier lieu la baisse globale d'environ 1% du sous-agrégat intitulé " installation et modernisation ". De plus, l'annonce de la création du Fonds pour l'installation en agriculture (FIA) cache, en fait, la suppression du Fonds d'installation et de développement des initiatives locales (FIDIL), instrument utile et efficace qui donnait ses premiers résultats. Votre rapporteur pour avis note, à cet égard, que les conditions du fonctionnement du FIA restent encore très imprécises. Ces crédits seront-ils réservés aux jeunes agriculteurs non issus du milieu agricole, comme cela a été annoncé ?

En second lieu, l'augmentation des crédits affectés à la sécurité et à la qualité de l'alimentation tient aussi à l'adoption d'une nouvelle nomenclature budgétaire -dont votre rapporteur pour avis ne conteste en aucune façon la nécessité- mais qui doit être prise en compte afin d'apprécier les augmentations de crédits à leur juste valeur. Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souligne que la sécurité et la qualité de l'alimentation ont été considérées comme des priorités depuis plus de deux ans, les crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1997 étant déjà en nette augmentation.

A ces trois priorités, le Gouvernement en a ajouté une quatrième obtenue à la demande des parlementaires : il s'agit de la revalorisation des retraites agricoles. Votre rapporteur souligne que sur les 680 millions de francs affectées à ce poste, 180 millions de francs proviennent d'une économie de constatation effectuée par la Cour des comptes à la suite d'une surévaluation des prestations maladies du BAPSA. Si votre rapporteur se félicite d'une telle économie, il tient néanmoins à préciser que l'effort budgétaire du ministère en faveur des retraites agricoles est nettement inférieur à celui effectué par les précédents Gouvernements qui avaient su mobiliser plus d'un milliard de francs en année pleine pour initier réellement une revalorisation des retraites agricoles.

Votre rapporteur pour avis estime nécessaire, à côté de ces priorités gouvernementales, de préciser tout d'abord les politiques insuffisamment prises en compte, puis les crédits en diminution, enfin ceux en reconduction.

Au titre des exigences insuffisamment prises en compte, votre rapporteur pour avis note :

le soutien au secteurs fragiles et aux zones défavorisées. En effet le montant des indemnités compensatrices de handicaps naturels baissent de plus de 5 %. Par ailleurs, le ministre a déclaré le 14 octobre dernier devant votre commission, son souhait de revoir le dispositif de prime à l'herbe ? Que doit-on en conclure ?

le montant des crédits affectés à la SOPEXA. Ceux-ci sont en baisse de plus de 20 %. A l'heure où la compétition internationale et communautaire est une donnée inhérente à toute activité économique, la diminution des crédits de promotion à l'exportation constitue une grave erreur.

Au titre des autres crédits en diminution, votre rapporteur pour avis constate les dotations aux offices en baisse de près de 2 %, ainsi que ceux consacrés à la valorisation de l'espace rural
. Si le FGER est doté de 140 millions de francs, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite malgré la diminution de 10 millions de francs par rapport à 1997, les subventions consacrées à la forêt ainsi que celles en faveur de l'espace rural baissent respectivement de 2 et 10 %.

Certains postes budgétaires font l'objet d'une reconduction. Il s'agit :

- des dotations consacrées aux opérations groupées d'aménagement foncier (chapitre 44-41, article 60) à hauteur de 45,23 millions de francs ;

- des crédits affectés à la garantie des calamités agricoles (chapitre 46-33, article 10) à hauteur de 225 millions de francs ;

- des subventions aux mesures agri-environnementales (chapitre 44-41, article 24) à hauteur de 120 millions de francs ;

- les dotations de fonctionnement aux SAFER (chapitre 44-80, article 60), à hauteur de 43,70 millions de francs.

CHAPITRE Ier -

LE CONTEXTE DU PROJET DE BUDGET :
UN ENVIRONNEMENT NATIONAL ET INTERNATIONAL PLEIN D'INCERTITUDES

I. LA SITUATION DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE EN 1996

A. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DU REVENU...

Selon les comptes provisoires de l'agriculture, publiés en juin 1997, le revenu brut agricole moyen par exploitation augmente en termes réels de 1 %. Parallèlement, le revenu agricole dans l'Union européenne a connu une hausse supérieure à celle de la France, notamment en raison des résultats obtenus en Espagne, en Allemagne et en Italie.

Cette faible croissance du revenu agricole intervient après deux années de forte augmentation. Votre commission note que l'octroi des subventions supplémentaires et la baisse du nombre d'exploitations agricoles, assortie d'une augmentation de leur taille moyenne, ont permis de minimiser la forte diminution de la valeur ajoutée brute aux prix du marché et l'accroissement des cotisations sociales.

1. Une diminution de la valeur ajoutée

Après deux années de croissance, la valeur ajoutée brute aux prix du marché a diminué et ce malgré la forte croissance en volume des livraisons agricoles et la poursuite de la progression des consommations intermédiaires.

a) Malgré la hausse des livraisons agricoles et des consommations intermédiaires...

Une forte croissance en volume des livraisons agricoles

 Les livraisons agricoles ont connu en 1996, comme en 1995, une forte croissance en volume (+ 2,4 %), nettement supérieure à la tendance observée sur le long terme (1,3 % par an en moyenne au cours des quinze dernières années).

La forte croissance du volume de l'ensemble des livraisons est concentrée sur deux groupes de produits : les céréales et les animaux.

La récolte de céréales a bénéficié de l'effet cumulé d'une nette augmentation des superficies, rendue possible par la réduction du taux de " gel " obligatoire des terres, et des rendements exceptionnellement élevés. En conséquence, le volume des livraisons s'accroît de 13,7 %.

Le volume des livraisons d'animaux, dont le marché à été très perturbé par la crise de la " vache folle ", s'accroît également à un rythme élevé (+ 3,5 %). Le volume des livraisons de gros bovins progresse fortement (+ 5 %), en raison notamment des disponibilités importantes qui ont dû être vendues en 1996. Le report de consommation de la viande bovine au profit de la viande de volailles a fortement stimulé les livraisons de ce produit, qui s'accroissent de 5,5 % en volume.

Par ailleurs, l'évolution du volume des livraisons des autres produits agricoles est globalement négative (- 0,5 %).

 Après deux années de reprise en 1994 et 1995, le prix des livraisons diminue de 1 % en 1996. En termes réels, c'est-à-dire " déflatée " par l'indice de prix du produit intérieur brut, la baisse atteint 2,3 %, taux inférieur à la tendance sur le long terme.

Les prix des gros bovins et des veaux, dont la crise de la " vache folle " accentue l'orientation à la baisse amorcée en 1995, ceux des céréales et des pommes de terre, en raison de l'abondance des disponibilités, connaissent des chutes très marquées.

En revanche, les porcins et les ovins-caprins, dont les prix ont été stimulés par la crise de la viande bovine, les oeufs, dont le prix avait fortement diminué au cours des années précédentes, et les légumes frais enregistrent une nette augmentation.

Les livraisons agricoles s'accroissent ainsi de 1,4 % en valeur, soit à un rythme sensiblement inférieur à celui de 1995.

LIVRAISONS DE PRODUITS AGRICOLES EN 1996

Évolution 1996/1995 (%)

Valeur 1996

Volume

Prix

Valeur

(milliards de francs)

Céréales

+ 13,7

- 5,3

+ 7,7

39,5

Fruits et légumes

+ 0,8

- 2,3

- 1,5

40,2

Plantes industrielles (1)

+ 1,8

+ 0,5

+ 2,3

16,3

Vins

- 2,4

+ 0,9

- 1,4

48,7

Produits végétaux divers

- 1

+ 1,3

+ 0,3

9,6

Total livraisons de produits végétaux

+ 2,9

- 1,6

+ 1,2

154,2

Gros bovins

+ 5

- 12,5

- 8,1

28,7

Autre bétail (2)

+ 1,2

+ 5,6

+ 6,9

36

Autres animaux

+ 4,8

+ 2,5

+ 7,4

25,7

Produits animaux (3)

- 0,5

+ 1,7

+ 1,2

57,1

Total livraisons de produits animaux

+ 1,9

- 0,4

+ 1,5

147,5

Total livraisons de produits agricoles

+ 2,4

- 1

+ 1,4

301,7

(1) Betteraves industrielles, oléagineux, tabacs et autres plantes industrielles.

(2) Veaux, porcins, équins, ovins et caprins.

(3) Lait, oeufs et autres.


Une forte croissance des consommations intermédiaires

Confirmant la reprise de 1995, les consommations intermédiaires ont connu une croissance élevée en 1996. Cette augmentation est due notamment à des hausses de prix d'une ampleur inconnue depuis les années soixante-dix.

ÉVOLUTION 1996/1995

(en %)

Volume

Prix

Valeur

Ensemble

+ 1,4

+ 3,5

+ 5,0

dont Aliments pour animaux (34 %)

Engrais (12 %)

Produits de protection des cultures(11 %)

+ 1,2

- 1,2

+ 1,0

+ 4,2

+ 5,4

+ 0,8

+ 5,4

+ 4,2

+ 1,8

Cette croissance provient d'une hausse encore sensible des volumes (+ 1,4 %), mais surtout d'une forte progression des prix (+ 3,5 %, soit 2,2 % en termes réels), la plus élevée depuis 15 ans. Ainsi, après la baisse des volumes de 1991 à 1993, les trois dernières années enregistrent des augmentations soutenues, proches de celles de la fin des années 80, même si en 1996, la hausse est inférieure à celle de 1994 et surtout de 1995. La progression intéresse tous les produits les plus importants, notamment les aliments pour animaux (+ 4,2 %) et les engrais (+ 5,4 %) qui représentent ensemble 46 % des achats de biens et services de la branche agriculture.

La consommation d'aliments pour animaux est en augmentation constante en volume depuis le début des années 90. Après le léger ralentissement observé en 1995, elle reprend un rythme de croissance plus soutenu (+ 1,2 %). En 1996, les agriculteurs ont délaissé les tourteaux (-5,5 % en volume) en raison de leurs prix élevés (+ 19,9 %), et se sont reportés sur les aliments industriels (+ 1,9 % en volume) qui subissent également une hausse de leurs prix (+ 2,7 %). Celle-ci provient de la relative fermeté des prix des matières premières (céréales, protéines, ..) entrant dans la fabrication des aliments industriels, et des récoltes médiocres de fourrages.

Malgré une nouvelle réduction du taux de " gel " des terres qui a permis un développement des surfaces cultivées, notamment en céréales, la hausse ponctuelle des volumes d'engrais constatée en 1995 ne se confirme pas en 1996 (- 1,2 %). Les engrais achetés massivement au 1er semestre correspondent à des achats avancés dans l'année, ce qui explique le ralentissement des achats de la fin de l'année. Les prix des engrais continuent leur progression depuis 1994.

Par ailleurs, la consommation de produits de protection des cultures croît encore de 1,0 % en volume en 1996, après la très forte augmentation de 1995 (+ 11,8 %), avec des prix évoluant peu depuis une dizaine d'années.

De plus, la consommation de produits pétroliers connaît la plus forte progression, avec une croissance de 3,6 % du volume et surtout une hausse de prix de près de 10 %.

b) En rupture avec l'évolution des deux dernières années, la valeur ajoutée brute aux prix du marché a diminué en 1996

Après deux années de croissance, la valeur ajoutée a diminué en 1996.

La valeur ajoutée brute des livraisons en termes réels est de nouveau à la baisse et de façon marquée (- 3,0 %). Le redressement observé en 1994 et 1995 (+ 0,5 % et + 2 % respectivement) après plusieurs années de chute (plus de 30 % de 1991 à 1993) ne se confirme pas en 1996.

Depuis 1980, la part de la valeur ajoutée brute de l'agriculture dans le produit intérieur brut mesurée à prix courants diminue tendantiellement. Seules les années 1982 et 1989 ne sont pas concernées et depuis 1994, la forte baisse semble marquer une pause, légèrement au-dessus de 2 %, soit deux fois moins qu'au début des années 80.

Cette divergence d'évolution entre l'agriculture et les autres activités résulte dans une très large mesure d'un effet prix : la part de la valeur ajoutée de l'agriculture dans le PIB à prix constants (prix de 1980) est quasiment identique en 1996 à celle de 1980 (3,9 %).

 Le volume de la valeur ajoutée brute des livraisons connaît une forte augmentation (+ 3,3 %) qui confirme celle de l'année précédente (+ 2,2 %)

Depuis le début des années 80, le volume de la valeur ajoutée suit une nette tendance à la hausse. Globalement, elle est assez régulière et modérée. Toutefois, depuis le début des années 90, des années 1993 et 1994, avec le début de l'application de la réforme de la PAC, font exception : le volume de la valeur ajoutée a accusé un net recul provenant d'une baisse des livraisons agricoles plus forte que celle des consommations intermédiaires.

 Le prix de la valeur ajoutée en termes réels repart à la baisse en 1996, après un palier marqué en 1994 et 1995. Sur le long terme, le prix réel de la valeur ajoutée suit une nette orientation à la baisse, moins régulière depuis la fin des années 80.

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