Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire

AVIS N° 87 - Tome XI - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

M. Jean PEPIN

COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET DU PLAN - AVIS N° 87 Tome XI -1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Par M. Jean PÉPIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 4 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

L'examen du projet de loi de finances pour 1998 offre au Sénat et à sa Commission des Affaires économiques l'occasion de faire le point sur les principales orientations de la politique du Gouvernement de Lionel Jospin en matière d'aménagement du territoire. Six mois après la prise de fonctions du Gouvernement, un tel examen s'avère indispensable. En effet, le 19 juin 1997, dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre ne mentionnait, s'agissant de ce domaine essentiel aux yeux de la Haute Assemblée, que la volonté de réformer la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, " afin que toutes les dimensions -écologiques, culturelles et économiques- du développement soient prises en compte dans les régions. "

Une telle réforme peut-elle, à elle seule, constituer un programme ?

Cette annonce n'a pas manqué de susciter des interrogations et des inquiétudes : la modification d'une loi dont l'incidence n'a pas encore été totalement évaluée semble, à tout le moins, prématurée.

Votre Commission des Affaires économiques considère, pour sa part, que le dessein de réformer une loi ambitieuse et récemment votée ne peut tenir lieu de politique d'ensemble en matière d'aménagement du territoire, et ce d'autant plus que la réforme elle-même, initialement annoncée pour le début de l'année 1997, semblerait, si l'on en croit les derniers échos parus dans la presse, repoussée au printemps de l'année 1998 -au plus tôt-.

Une seconde cause de doute provient de la décision du Gouvernement de revenir sur nombre de grands projets d'infrastructures, au premier rang desquels figure le Canal Rhin-Rhône. Annoncée par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin, cette décision a été juridiquement sanctionnée par le décret du 30 octobre 1997 portant abrogation de la déclaration d'utilité publique relative aux travaux d'aménagement de la liaison fluviale Saône-Rhin ^{1( * )} .

Comme le relève l'exposé des motifs de la proposition de résolution n° 61 présentée au Sénat par MM. Maurice Blin, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Jean François-Poncet et Gérard Larcher et tendant à créer une commission d'enquête sur le devenir des grandes infrastructures terrestres d'aménagement du territoire, des interrogations apparaissent également aussi bien dans le domaine routier que dans le domaine ferroviaire. La proposition de résolution n° 61 précitée l'expose clairement : " les positions gouvernementales, faites de décisions ponctuelles et de propos contradictoires, remettent totalement en cause la lisibilité et la continuité des actions. Elles ne semblent aujourd'hui relever d'aucune vision cohérente d'ensemble [...]. "

Cette réflexion relative aux infrastructures terrestres ne pourrait-elle pas, dans une certaine mesure, s'appliquer à d'autres pans de l'action du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire ?

La politique d'aménagement du territoire a besoin de temps. Elle nécessite une action volontaire et un engagement durable.

Aussi, votre rapporteur pour avis se déclare-t-il inquiet du manque de lisibilité de la politique actuelle.

Tant reste à faire !

Le monde rural attend un plan d'ensemble analogue à ce que fut, en 1996, le Pacte de relance pour la ville. La réforme des fonds structurels réclame des négociations menées avec énergie avec nos partenaires européens. Le pays a besoin du schéma national d'aménagement du territoire prévu par la " loi Pasqua "...

Le chantier de l'aménagement du territoire reste ouvert. Votre Commission des Affaires économiques estime que le Gouvernement -qu'elle jugera sur ses actes- doit donner de véritables preuves de son engagement au service de l'aménagement du territoire.

CHAPITRE 1ER -

LES MOYENS FINANCIERS
DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES CRÉDITS INSCRITS AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

Les crédits figurant au bleu budgétaire " aménagement du territoire " pour 1998 s'élèvent à 1.799,10 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en hausse de 6 % par rapport au budget voté pour 1997.

Quant aux autorisations de programme, elles passent de 1.558 millions de francs en loi de finances initiale pour 1997 à 1.620 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, soit une hausse de 3,9 %.

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires subissent une légère baisse, de 1,8 %, passant de 385,9 à 379 millions de francs entre la loi de finances initiale 1997 et le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse touche principalement les moyens des services, et, dans une moindre mesure, les crédits d'intervention du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

1. Les moyens des services

Les crédits du titre III, destinés aux dépenses de fonctionnement de la DATAR (rémunération du personnel et fonctionnement des services), se réduisent de 3,9 %, passant de 91,6 à 88 millions de francs. Cette réduction va dans le sens de celle déjà opérée en 1996, laquelle avait atteint 3 %.

Les effectifs totaux de la DATAR en France se réduisent de 115 à 113 emplois pour le personnel implanté en France.

Les effectifs des bureaux de la DATAR à l'étranger s'élèvent quant à eux à 76 personnes, réparties entre trois réseaux :

- 38 personnes pour le réseau européen (bureaux de Bruxelles, d'Amsterdam, de Zurich, Franckfort, Londres, Milan, Madrid et Stockholm) ;

- 23 personnes pour le réseau américain (New York, Chicago, Los Angeles et Houston) ;

- 15 personnes pour le réseau asiatique (Tokyo, Osaka, Taipeh, Hong Kong, Séoul, Singapour) ;

Votre Commission des Affaires économiques constate que sur ce total, 33 agents sont des contractuels de l'Etat, 7 sont des coopérants du service national, et 36 sont recrutés localement.

Elle s'interroge en conséquence sur l'incidence de la suppression du service national sur le fonctionnement des bureaux de la DATAR à l'étranger dont près de 10 % des agents sont des jeunes gens effectuant leur service national. Cette question est d'autant plus importante que les moyens de fonctionnement dont sont dotés les bureaux de la DATAR à l'étranger sont en réduction constante depuis 1991.

Votre Commission des Affaires économiques constate également que les bureaux de la DATAR a l'étranger ont permis de créer ou de maintenir 22814 emplois en 1996, soit une progression de 15 % par rapport à 1995. Compte tenu de l'importance de ces résultats, elle souhaiterait obtenir du Gouvernement des précisions tant sur l'incidence de la suppression des postes de coopérants du service national que sur les perspectives de réforme ou de rationalisation que celles-ci entraîneront, et éventuellement sur les rapprochements avec d'autres administrations chargées de la promotion des investissements étrangers qui en découleront.

2. Les interventions publiques

Les crédits d'intervention correspondent au chapitre 44-10, qui a réuni les dotations antérieurement versées au Fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM), au Fonds interministériel pour le développement de l'aménagement rural (FIDAR), au Fonds régionalisé pour les initiatives locales pour l'emploi (FRILE) et au Fonds d'aide à la décentralisation (FAD), antérieurement inscrits aux chapitres 44-01 à 44-03, et qui constituent désormais la première partie ou " section d'intervention " du FNADT, depuis le vote de l'article 33 de la loi n 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Ces crédits diminuent de 1,1 %, passant de 294,3 à 291 millions de francs entre 1997 et 1998.

On trouvera au paragraphe B-1-b ci-dessous, un exposé de l'utilisation globale des crédits du FNADT pour 1996.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Le titre VI rassemble deux lignes budgétaires destinées au financement de subventions respectivement consacrées au FNADT et à la prime d'aménagement du territoire.

1. Le FNADT " investissement "

a) Evolution des moyens

Regroupés sous le chapitre 65.00, les crédits de la seconde ligne budgétaire du FNADT ou " section d'investissement " se sont substitués aux quatre chapitres antérieurement destinés au Fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT), au Fonds d'aide à la décentralisation (FAD), au Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR) et au Fonds destiné au financement des restructurations des zones minières (GIRZOM).

Ils s'élèvent à :

- 1,1 milliard de francs en crédits de paiement, en diminution de près de 5 % par rapport au budget voté en loi de finances initiale 1997 ;

- 1,3 milliard de francs en autorisations de programme, soit une baisse de 0,63 % par rapport à 1997.

La réduction des crédits du FNADT provient de l'allongement d'un an des contrat de plan Etat-régions.

b) L'utilisation des crédits du FNADT en 1996

Conformément aux dispositions de l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précité, le Gouvernement a présenté au Parlement un bilan de l'utilisation des crédits du FNADT pour 1996, à l'occasion du dépôt du projet de loi de finances pour 1998.

Comme le rappelle ce document, le FNADT comporte deux sections distinctes :

- la section générale dont les crédits sont engagés au niveau central ou délégués en application de décisions interministérielles ;

- la section locale dont la gestion est déconcentrée au niveau des préfets de région et qui comprend une fraction correspondant aux engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-région, et une fraction libre d'emplois.

Les crédits du FNADT engagés en 1996 se sont élevés à 1.174 millions de francs . Ils ont été pour plus des quatre cinquièmes consacrés à des dépenses de fonctionnement. La section générale a bénéficié du tiers du total, tandis que la section locale se voyait attribuer les deux tiers des crédits dont 59 % au titre des contrats de plan Etat-région (CPER) et 7 % au titre de la section locale libre d'emploi. Ces éléments sont exposés dans le tableau ci-dessous :

ENGAGEMENTS DE CRÉDITS DU FNADT EN 1996

Engagements en 1996	Montant en francs
TOTAL	1.174.058.862
dont fonctionnement (titre IV) investissement (titre VI)	171 152 822 (15 %) 1 002 907 040 (85 %)
dont section générale section locale (CPER) section locale libre d'emploi	393 518 966 (34%) 702 528 080 (59 %) 78 012 816 (7 %)

Source : Datar

Les crédits du FNADT ont été consacrés pour 37 % au développement économique et à l'emploi, pour 24 % à l'aménagement de l'espace, 17 % au développement rural, littoral ou de massif. Enfin, pour 11 % à l'éducation, la recherche et la culture ^{2( * )} .

Les organismes bénéficiaires du FNADT sont principalement les collectivités territoriales (38 %), les établissements publics (18 %), les établissements publics de coopération intercommunale et les groupements (12 %), les entreprises (11 %), les associations (10 %).

2. L'aide à la localisation d'activités créatrices d'emplois : la prime à l'aménagement du territoire (PAT)

Rappel sur la PAT

Régie par le décret n° 95-149 du février 1995, la prime d'aménagement du territoire est une subvention d'investissement destinée à soutenir les créations d'emploi dans les zones d'aménagement du territoire. Ces zones sont habitées par une population de 23,15 millions d'habitants soit environ 41 % de la population totale de l'hexagone.

Sous certaines conditions, précisées par le décret précité, sont éligibles à la PAT les opérations :

- de création d'un établissement (avec un minimum de 20 emplois permanents pendant trois ans) ;

- d'extension d'un établissement qui occasionne des charges exceptionnelles ;

- de délocalisation d'une activité.

La PAT peut également, dans des cas exceptionnels :

- aider à la reprise d'une affaire en difficulté ;

- faciliter une conversion interne.

La PAT est attribuée par le comité des aides à la délocalisation d'activité (CIALA), sur la base des dossiers qui lui sont présentés.

Evolution des crédits

Les crédits de paiement inscrits au chapitre 64-00 enregistrent une forte progression puisqu'ils passent de 155 millions de francs en loi de finances initiale 1997, à 320 millions de francs dans le projet de loi de finances, soit une hausse de 106 %.

Quant aux autorisations de programme, elles s'accroissent dans une moindre proportion, passant de 250 millions de francs en loi de finances initiale pour 1997 à 320 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, soit une hausse de 28 %.

Bilan de l'utilisation de la PAT en 1996 et pour le début 1997

Comme le montre le tableau suivant : le nombre de dossier présentés au titre de la PAT s'est accru de façon constante depuis 1993, passant de 133 à cette époque à 219 en 1996. Dans le même temps, le nombre de dossiers primés s'est élevé de 117 en 1993 à 187 en 1996.

Le montant total des aides accordées est passé de 252 millions de francs en 1993 à 717 millions de francs en 1996. Quant au nombre d'emplois créés, il a été augmenté de plus de 7.000 unités entre 1993 et 1996, passant de 9.300 à 16.948 emplois.

Il convient de noter, en 1996, le fait que 80 % des dossiers primés concernaient des entreprises industrielles, contre 65 % et 60% en 1994.

BILAN RÉSUMÉ D'ACTIVITÉ DE LA PAT

1993-1996

	1993	1996
Dossiers présentés	133	219
Dossiers primés	117	187
PAT accordée (en millions de francs)	252,4	717
Part des dossiers industriels dans le total des dossiers primés	44 %	80 %

Source : DATAR

Quelques observations sur le fonctionnement du zonage PAT

Le zonage PAT pose des problèmes de deux ordres : en premier lieu, il ne concerne pas toutes les zones de revitalisation rurales ; en second lieu, il est désormais utilisé, faute d'un autre zonage pertinent, pour l'attribution des aides aux équipements touristiques, ce qui pose un problème de principe et d'efficacité.

Comme votre rapporteur pour avis l'a indiqué à l'occasion de l'audition de Madame Dominique Voynet par la Commission des Affaires économiques, il considère que la prime d'aménagement du territoire et encore trop consacrée à la promotion de grands projets internationaux, et pas assez à des projets situés en zone rurale. Il constate, par exemple, que dans nombre de Zones de revitalisation rurale qui ne sont pas situées en " zone PAT " il serait souhaitable de venir en aide aux industries et aux artisans existants ou susceptibles de s'installer, mais qu'une telle aide n'est, en l'état actuel des choses, pas possible.

Votre Commission des Affaires économiques estime qu'il serait souhaitable de mener une réflexion sur l'aide aux entreprises dans les zones revitalisation rurales, faute de quoi, celles-ci sont promises à un inéluctable déclin.

Un problème spécifique se pose également dans le domaine des aides aux investissements touristiques. En effet, la Commission européenne a exigé que les pouvoirs publics français lui notifient un régime cadre d'aide aux entreprises du tourisme, avant d'imposer, à la suite d'une négociation avec la France, que l'on respecte, dans l'octroi des aides au tourisme, les dispositions communautaires sur les aides aux PME qui limitent ces aides aux investissements au taux de la PAT et qui fixent en outre, des taux moins favorables pour les aides accordées dans les territoires qui n'appartiennent pas au zonage PAT. C'est ainsi qu'alors que le plafond des aides aux PME est de 30 % dans les zones PAT, ces taux ne sont que de 7,5 % et 15 % dans les zones hors PAT.

L'application de cette législation aboutit à des incohérences : c'est ainsi que l'on ne peut pas accorder d'aides au tourisme équivalentes à la PAT la plus élevée dans les zones touristiques qui en auraient besoin, alors même que des villes industrielles classées en zone PAT pourraient prétendre en bénéficier -au titre du tourisme !-.

La seule solution à ce problème consisterait, semble-t-il à négocier un zonage spécifique pour le tourisme au niveau européen, afin de n'avoir pas à recourir, par défaut, et moyennant des incohérences, au zonage PAT. Le gouvernement a d'ailleurs indiqué dans une réponse à une question écrite récemment publiée, qu'il envisageait de " renégocier prochainement les plafonds d'aide autorisés en dehors des zones PAT aux petites structures touristiques privées " ^{3( * )} . Les pouvoirs publics sont donc bien conscients de la nécessité de trouver une solution à ces problèmes.

D'un point de vue général, votre Commission des Affaires économiques estime qu'il ne sert à rien d 'accroître les crédits de la PAT s'il n'est pas remédié aux incohérences dans son attribution.

II. LES FONDS CRÉÉS EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a prévu la création, outre du FNADT dont les crédits ont été examinés ci-dessus, de trois fonds :

- le fonds national de développement des entreprises ou FNDE ;

- le fonds de péréquation des transports aériens ou FPTA , dont l'évolution est analysée en détail dans le rapport de M. Jean-François Le Grand sur l'aviation civile ;

- le fonds de gestion de l'espace rural ou FGER , examiné de façon approfondie dans le rapport de M. Henri Revol sur l'aménagement rural.

Un quatrième fonds, créé par l'article 47 de la loi de finances du 29 décembre 1994 : le fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables ou FITTVN , fait également l'objet d'importants développements dans le rapport pour avis de M. Georges Berchet sur les transports terrestres.

Votre Commission des Affaires économiques estime que ces trois fonds sont des pièces maîtresses du dispositif créé en 1995 puisque leur montant cumulé est très largement supérieur à la seule dotation inscrite au titre de l'aménagement du territoire.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES (FNDE)

Créé par l'article 43 de la loi n° 95-115, le FNDE est destiné à développer l'emploi et à favoriser le maintien et la création des entreprises petites et moyennes dans les zones d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. Il a pour objet de renforcer les fonds propres et de favoriser l'accès au crédit de ces entreprises, tout en concourant à la mobilisation en leur faveur de l'épargne de proximité.

L'article 43 précité prévoit précisément que le fond intervient :

- par des prêts accordés aux personnes qui créent, développent ou reprennent une entreprise dans la limite d'un montant équivalent à leur apport en fonds propres ;

- par la garantie directe ou indirecte d'emprunts et d'engagements de crédit bail immobilier contractés par les entreprises dans la limite de cinquante pour cent de leur montant ;

- par la garantie d'engagements pris par les sociétés de caution, les fonds communs de placement à risque, les sociétés de développement régional ou un fonds de garantie créé par une collectivité locale.

Lors du CIADT d'Auch, réuni le 10 avril 1997, le Gouvernement d'Alain Juppé a décidé de confier à la Banque de développement des PME (BDPME), le fonds national de développement des entreprises, et de le doter d'un milliard de francs sur deux ans à partir des recettes de privatisation.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, des contacts ont été pris par le ministère de l'économie et des finances, la Caisse des Dépôts et Consignations et la BDPME afin d'arrêter une position commune sur la dotation, la mise en oeuvre et l'utilisation du FNDE.

La Caisse des Dépôts s'est engagée à consacrer 100 millions de francs en faveur des très petites entreprises. A cette fin, 100 millions de francs seront versés sur trois ans aux plates-formes d'initiative locale qui attribuent des prêts d'honneur à des créateurs d'entreprises.

Votre Commission des Affaires économiques estime que le gouvernement doit respecter l'engagement pris publiquement par son prédécesseur de doter le FNDE d'un milliard de francs sur trois ans à partir des recettes de privatisation. Elle souhaiterait obtenir des assurances sur ce sujet, de même que des informations plus précises sur les conditions dans lesquelles le fonds sera en pratique géré.

En effet, le fait que le fonds soit confié à la BDPME n'est pas, en soi, critiquable, mais il importe que cette banque s'inspire dans sa gestion des principes qui ont présidé à la création du FNDE par la loi d'orientation.

Comme elle l'avait déjà souligné à l'automne 1997; votre Commission des Affaires économiques estime que le FNDE qui a été institué à l'initiative du Parlement doit entrer en oeuvre dès que possible.

B. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES TRANSPORTS AÉRIENS (FPTA)

Aux termes de l'article 35 de la loi d'orientation n°95-115 sur l'aménagement et le développement du territoire, du 4 février 1995, le FPTA :

" Concourt à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire. "

Votre rapporteur pour avis rappellera brièvement le statut du fonds, et ses principales règles de fonctionnement, avant de dresser un bilan de ses deux premières années de fonctionnement.

Statut

Compte spécial du Trésor destiné à subventionner les entreprises de transport aérien et à assurer l'équilibre financier des lignes qui contribuent à l'aménagement du territoire, le FPTA est entré en action à compter de 1996.

Aux termes de l'article 4 du décret n° 95-696 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 97-292 du 28 mars 1997 relatif au fonctionnement du FPTA, les liaisons doivent, pour être éligibles au fonds :

- avoir un trafic compris entre 10.000 et 150.000 passagers par an ;

- relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers l'année précédente ;

- se caractériser par la non disponibilité d'autres moyens de transports (ferroviaires ou maritimes) et par l'absence d'un acheminement alternatif en moins de trente minutes de plus que le temps de transport requis pour se rendre à l'aéroport considéré .

- avoir un programme d'exploitation d'au moins un aller et retour au début et en fin de journée, du lundi au vendredi.

Actuellement, sur 43 liaisons potentiellement éligibles , 20 conventions, qui correspondent à 22 liaisons, ont été signées.

On attend la signature de sept autres conventions. Dix liaisons sont exploitées sans aide, bien qu'elles soient, en principe, éligibles. Enfin, quatre projets d'ouverture n'ont pas abouti.

Les tableaux ci-après dressent la liste de ces différentes liaisons : le premier d'entre eux présente les liaisons éligibles qui ont fait ou feront l'objet d'une convention ; le second présente les liaisons exploitées sans aides ou pour lesquelles les projets d'ouverture de lignes n'ont pas abouti.

TABLEAU DES LIAISONS AIDÉES PAR LE FPTA

20 conventions sont signées (correspondant à 22 liaisons) :

Reims/Lyon Flandre Air

Aurillac/Orly Flandre Air

Epinal/Orly Flandre Air

Bergerac/Paris Flandre Air

Agen/Paris Flandre Air

Le Havre/Rouen/Strasbourg Flandre Air

Montpellier/Strasbourg Air Littoral

Montpellier/Lyon Air Littoral

Montpellier/Bordeaux Air Littoral

Saint-Brieuc/Orly Regional Airlines

Pau/Clermont-Ferrand Regional Airlines

Castres/Lyon ATP )

Rodez/Lyon ATP )1 seule convention

Pau/Nantes ATP

Lorient/Lyon Proteus Airlines

Montluçon-Orly Air Normandie

Le Puy/Orly Hex'Air

Brest/Ouessant Finist-Air

Brest/Lyon Brit'Air

Cherbourg/Orly Chalair

La Réunion/Mayotte Air Austral) 1 seule

Mayotte/Nairobi Air Austral)convention

7 conventions sont attendues

Périgueux/Orly

Cayenne/Saint-Georges

Cayenne/Maripasoula

Cayenne/Saül

Roanne/Orly

Saint-Etienne/Bordeaux

Saint-Etienne/Nantes

Source : Direction générale de l'aviation civile

TABLEAU DES LIAISONS NON AIDÉES PAR LE FPTA

10 liaisons exploitées sans aide :

Montpellier/Nantes Air Littoral exclusivité accordée

Biarritz/Pau/Lyon Air Littoral appel d'offres annulé

Biarritz/Pau/Marseille Air Littoral appel d'offres annulé

Rennes/Lille Flandre Air appel d'offres annulé

Rennes/Mulhouse Flandre Air appel d'offres annulé

Carcassonne/Orly TAT appel d'offres infructueux

Brive/Orly TAT pas d'appel d'offres

Rennes/Toulouse Brit Air appel d'offres annulé

Clermont-Ferrand/Lyon Regional appel d'offres annulé

Quimper/Orly Air France Europe ni obligations de service public ni appel d'offres

Quatre projets d'ouverture ou de réouverture n'ont pas abouti :

Albi/Orly appel d'offres infructueux

Montbéliard/Orly pas d'appel d'offres

Lorient/CDG ni obligations de service public ni appel d'offres

Quimper/CGD ni obligations de service public ni appel d'offres

Source : Direction générale de l'aviation civile

Les moyens

Le fonds de péréquation des transports aériens est financé par le biais d'une taxe unitaire sur les billets des passagers embarqués en France continentale. Initialement fixé à quatre francs par billet, le taux de cette taxe a été réduit à trois francs par la loi de finances pour 1996, puis à un franc par la loi de finances pour 1997.

Comme le montre le tableau suivant, la gestion du FPTA est caractérisée par un taux de consommation des crédits relativement faible, encore qu'il ait tendance à s'accroître.

La taxe a été perçue à compter du 15 janvier 1995, mais les premières conventions n'ont été signées qu'en avril 1996. De ce fait, le report du montant de la taxe de 1995 sur 1996 s'est élevé à plus de 120 millions de francs, le taux de consommation des crédits pour 1996 ne dépassant pas 25 %.

Le report des crédits de 1996 sur 1997 a également été conséquent, puisqu'il a atteint près de 197 millions de francs. Cependant, la réduction du taux de la taxe et l'accroissement du versement des subventions ont fait passer le taux de consommation des crédits à 35 % du 1er janvier au 15 septembre 1997.

Selon les estimations de la direction des transports aériens, le taux de consommation des crédits pour l'exercice 1997 devait atteindre 51% et les moyens du fonds devraient suffire pour couvrir ses missions en 1998.

Le tableau ci-dessous reprend les principales données financières relatives au FPTA.

BILAN FINANCIER DU FPTA

(en millions de francs)

	1996	1997 (1er janvier- 15 décembre	1997 Ensemble de l'exercice	1998
Ressources	262,5	246,5	261,0	175,3
dont report de l'année antérieure	120,5	197,0	197,0	126,8
dont taxe perçue au cours de l'année	142,0	49,5	64,0	48,5
Dépenses	65,5	86,5	134,0	77,5
Solde	197,0	160,0	127,0	97,8
Taux de consommation des crédits	25,0 %	35,0 %	51,0 %	44,2 %

Source : Direction des transports aériens

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait que le Gouvernement engage des études sur l'éventualité d'un élargissement des critères d'accès au FPTA.

C. LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES

Statut du fonds

Le FITTVN est un compte d'affectation spéciale qui contribue au financement des investissements ferroviaires et routiers, au réseau TGV inscrit au schéma directeur national, aux investissements nécessaires au développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs et du transport combiné, aux investissements routiers nationaux, particulièrement pour le désenclavement des zones d'accès difficile, ainsi qu'à la réalisation des voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables.

Les recettes du FITTVN proviennent :

- de la taxe perçue sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés d'une puissance électrique totale supérieure à 8.000 kilovoltampères, assise sur le nombre de kilowatt-heure produits, dont le taux est de 4,24 centimes par kilowatt-heure produit ^{4( * )} ;

- de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes qui s'élève à quatre centimes par kilomètre parcouru par les usagers ^{5( * )} .

Bilan de l'exercice 1996

Les recettes du FITTVN se sont élevées à 2,707 milliards de francs dont 772 milliards de francs pour la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques et 1,936 milliards de francs pour la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes.

Ce montant total était inférieur de 340,7 millions de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 1996 qui estimaient les recettes à 3,050 milliards de francs.

Le rendement des taxes s'explique, tant par la faiblesse de la pluviométrie en 1996 que par une croissance du trafic autoroutier moins forte que celle initialement prévue. Il convient d'ajouter au produit des taxes perçu, en 1996, le montant des crédits disponibles au 31 décembre 1995, soit 260,8 millions de francs, pour obtenir le montant des crédits ouverts en 1997, soit 2,970 milliards de francs.

L'ensemble des opérations programmées au titre de 1996 a été engagé. Compte tenu des crédits ouverts grâce aux recettes de novembre et décembre 1996, dont l'engagement a été réalisé au début 1997, les résultats globaux ont été les suivants :

BILAN DES OPÉRATIONS DU FITTVN EN 1996

Chapitre	Dotations initiales prévisionnelles (1)	Crédits ouverts (2)	AP affectées et déléguées au 31.12.1996	Pourcentage AP/Crédits ouverts
1. Réseau routier national	1 636 000 000	1 502 282	1 312 321 000	87,35
2. Voies navigables	300 000 000	267 906 858	257 576 000	96,14
3. Transport ferroviaire et transport combiné	1 114 000 000	1 199 930 736	998 054 093	83,17
TOTAL	3 050 000 000	2 970 120	2 567 951 093	86,46

(1) Loi de finances initiale pour 1996 et décret du 30 octobre 1996.

(2) Montant des crédits répartis sur chacun des chapitres en fonction des recettes totales réellement encaissées en 1996 et des crédits disponibles au 31.12.1995 (260.825 millions de francs).

Comme on le constate, la moins-value sur les recettes a été répartie sur chacune des trois lignes de fonds.

Au total, les crédits ouverts au titre du réseau routier national s'élèvent à 1,5 milliard de francs, soit 50% du total, ceux destinés aux voies navigables à 9 %, et ceux destinés au transport ferroviaire et au transport combiné à un peu plus de 40%.

La répartition des crédits pour 1997 a été la suivante :

- 1.608 millions de francs affectés aux investissements routiers nationaux (désenclavement du Massif central, notamment pour des opérations sur l'A20, Vierzon-Brive, l'A 75 Clermont-Ferrand-Béziers et la RN17) ;

- 1.142 millions de francs ont été destinés aux subventions d'investissement pour le transport ferroviaire et le transport combiné : 757 millions de francs en faveur du transport ferroviaire, dont 220 millions de francs pour des opérations intégrées aux contrats de plan Etat-régions, 497 millions de subventions pour les liaisons à grande vitesse et 40 millions de francs pour les frais de recherche-développement pour les automoteurs électriques à deux niveaux destinés au réseau régional ; 350 millions de francs destinés au transport combiné, dont 300 millions de francs dans le cadre d'une convention passée entre l'Etat et la SNCF. Enfin, 35 millions de francs pour financer différentes études et recherches dans le secteur ferroviaire ;

- 350 millions de francs ont été alloués aux voies navigables, dont notamment 150,4 millions de francs pour la restauration du réseau et des ouvrages, 105,6 millions de francs en faveur d'opérations d'aménagement du territoire (bief de Niffer-Mulhouse, liaisons Seine-Nord et Seine-Est, aménagements de la Saône, du Rhin, de la Seine, du Lot, du canal du Rhône) et 94 millions de francs pour la subvention d'investissement à Voies Navigables de France, affectés à des travaux de restauration et de modernisation du réseau qui lui sont confiés.

Le comité de gestion du 25 mars 1995, a décidé que le montant des crédits affectés au chapitre 3 (transports ferroviaires et combiné) serait majoré de 83 millions de francs, la compensation étant effectuée à due concurrence sur le chapitre 1 (investissements routiers).

Le décret de virement du 16 septembre 1997 a réparti les crédits de la façon suivante :

- chapitre 1 : investissement sur le réseau routier national : 1.525 MF

- chapitre 2 : investissements destinés aux voies navigables : 350 MF

- chapitre 3 : subventions d'investissement en matière de

transport ferroviaire et de transport combiné 1 225 MF

Pour 1998, la prévision des recettes a été fixée à un montant total de 3.900 millions de francs, soit une reconduction du produit attendu, pour 1997, de la taxe sur le trafic autoroutier concédé (2.210 millions de francs) et, une augmentation du rendement de la taxe assise sur la production d'hydroélectricité (1.690 millions de francs), par le doublement de son taux, porté à 8,48 centimes à compter du 1er janvier 1998.

Chacun des trois chapitres du compte ont reçu les crédits suivants :

- 1.835 millions de francs au chapitre 1 " Investissements sur le réseau routier national. Ces crédits doivent permettre la poursuite des grands programmes spécifiques d'aménagement du territoire pour le désenclavement du Massif central (A75, A20, RN7) et le financement d'une partie des programmes " d'accélération ".

- 430 millions de francs au chapitre 2 " Investissements destinés aux voies navigables ".

Ces crédits sont destinés, pour l'essentiel, à amplifier l'effort de restauration du réseau géré par Voies Navigables de France et à financer des travaux de sécurité et de préservation d'ouvrages fluviaux sur les voies restant gérées par l'Etat, notamment dans les ports de Marseille, Dunkerque et Le Havre ;

- 1.635 millions de francs au chapitre 3 " Subventions d'investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné.

Ces crédits doivent être consacrés, notamment, au financement d'opérations incluses dans les contrats Etat-régions, à ceux des travaux de réalisation du TGV Méditerranée et d'études du TGV Est, ainsi qu'au soutien du transport combiné.

Votre Commission des Affaires économiques estime indispensable un recentrage du FITTVN au profit des seules opérations d'aménagement du territoire.

L'expérience prouve, en effet, que ses crédits sont pour partie utilisés afin de suppléer la réduction de ceux du budget général. Le FITTVN n'est plus, de ce fait, un instrument d'aménagement du territoire géré par un comité de gestion où siègent des parlementaires, mais un outil de débudgétisation d'autant plus précieux qu'il dispose de recettes affectées.

D. LE FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL

Objet et statut du FGER

Créé par l'article 37 de la loi d'orientation du 4 février 1995, le FGER " contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à la réhabilitation de l'espace rural. Il doit être en priorité affecté aux agriculteurs et à leurs groupement ".

Il est mis en oeuvre dans le cadre d'orientations pluriannuelles " arrêtées au niveau de chaque département par le préfet en association avec le président du conseil général, après consultation d'une commission associant des représentants des services de l'Etat du département, des communes, de leurs groupements, de la profession agricole, des autres partenaires économiques et du milieu associatif. "

Les crédits du FGER qui figurent au chapitre 44-83/10 du ministère de l'agriculture sont actuellement destinés à soutenir la préservation et la restauration du paysage, l'entretien de la réhabilitation des espaces agricoles et forestiers ; la conservation de la diversité biologique et des espaces, et la prévention des risques naturels.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des crédits du FGER depuis sa création :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FGER

(en millions de francs)

ANNEE	Loi de finances initiale	Annulation de crédits	Crédits ouverts
1995	500	164	335
1996	388	170	502
1997	150	145	308
1998	140

Comme le souligne M. Henri Revol dans son avis sur le budget de l'aménagement rural, les crédits du FGER passent de 150 à 140 millions de francs entre 1997 et 1998, soit une baisse de près de 7 %.

Votre commission déplore cette réduction, qui contredit les propos tenus par le ministre chargé de l'aménagement du territoire lors de son audition devant elle, lorsqu'il déclarait qu'il attacherait une grande importance à ce que le fonds de gestion de l'espace rural soit doté de ressources " suffisantes et stables ".

Elle constate, en outre, l'importance des annulations et des reports de crédits : 145 millions d'annulation de crédits en 1997 : pour un budget de 150 millions de francs voté en loi de finances initiale, et 308 millions de francs de reports de crédits disponibles la même année !

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur les causes de cette situation, qui traduit, à son sens, la lenteur de l'instruction des dossiers de subvention du FGER.

Elle juge souhaitable que le FGER soit doté, outre la ligne destinée à l'agriculture, d'une ligne spécifiquement destinée au développement des activité économiques dans les zones de revitalisation rurale, laquelle pourrait relever du budget de l'aménagement du territoire.

III. LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES

A. DIX MILLIARDS DE FRANCS DE CRÉDITS

Bien que la politique d'aménagement du territoire ne relève pas, par elle-même, des compétences de l'Union européenne, celle-ci joue un rôle important par le biais des fonds structurels que sont le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), le Fonds européen de développement régional (FEDER), et l'Instrument financier d'orientation pour la pêche.

Trois des six objectifs prioritaires appartenant à la politique européenne concourent spécialement à l'aménagement du territoire . Il s'agit de :

- l'objectif 1 destiné au développement et à l'ajustement des régions en retard de développement ;

- l'objectif 2 consacré à la reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel ou par l'impact des restructurations de la pêche ;

- l'objectif 5b pour le développement et l'ajustement structurel des zones rurales et la compensation de l'impact des restructurations de la pêche.

Les régions françaises bénéficiaires sont nombreuses.

La quasi totalité des régions françaises bénéficient, au moins pour une partie de leur territoire, de ces aides européennes.

Sont éligibles à l'objectif 1 :

- les DOM ;

- la Corse ;

- les arrondissements de Douai, Avesnes et Valenciennes.

Dix-neuf régions sont éligibles à l'objectif 2, à savoir :

Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bretagne, Franche-Comté, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Bourgogne, Champagne-Ardennes, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes, Centre, Poitou-Charentes, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte d'Azur, soit au total une population de 14,7 millions d'habitants.

Toutes les régions françaises bénéficient de l'objectif 5b , hormis la Picardie, l'Ile-de-France, le Nord-Pas-de-Calais, la Corse et les DOM, pour les parties de leur territoire caractérisées par un bas niveau de développement économique, un taux élevé d'emploi agricole, un bas niveau de revenu agricole et une faible densité.

Il convient d'ajouter, en outre, les sommes versées au titre des sept programme d'initiative communautaire (PIC) que la Commission se réserve le droit de proposer aux Etats-membres pour des domaines d'action jugés intéressant pour l'Union, que ceux-ci soient situés dans ou hors des zones prioritaires.

Il s'agit des programmes :

- INTERREG pour la coopération transfrontalière ;

- LEADER pour le soutien de projets innovants de développement local ;

- REGIS pour l'intégration des DOM à l'Union ;

- Emplois et développement des ressources humaines ;

- Mutations industrielles ;

- URBAN pour les quartiers en difficulté ;

- PESCA pour la restructuration du secteur de la pêche.

Les montants financiers sont importants

Comme le montre le fascicule budgétaire" jaune " pour 1998, les crédits disponibles provenant des fonds structurels européens représentent des sommes très considérables, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

FONDS EUROPÉENS
CONCOURANT À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FRANÇAIS

en millions de francs

	Projet de loi de finances 1998 (DO + CP)
Objectif 1	2 372,5
Objectif 2	4 459,0
Objectif 5b	2 424,5
PIC	966,6
TOTAL	10 222,6

Source : " Jaune budgétaire "

Le total des crédits européens , soit 10,22 milliards de francs représente 5,6 fois le budget de l'aménagement du territoire au sens strict, et près de 15 % du total de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire.

B. UNE RÉFORME PRÉOCCUPANTE

En juillet 1997, la Commission européenne a présenté sous le nom d'Agenda 2000 un document traçant les perspectives de développement de l'Union et les axes de réforme des fonds structurels qui en découlent.

De son côté, le Conseil européen d'Edimbourg a décidé de porter le budget des fonds structurels et de cohésion de 200 milliards d'Écus sur la période 1994-1999 à 275 milliards d'Écus pour la période 2000-2006, soit 0,46 % du PNB de l'Union.

Cette réforme permettra de faciliter l'élargissement de l'Union, 45 milliards étant consacrés aux nouveaux Etats membres et aux candidats à l'adhésion pendant la période préparatoire. Elle reposera sur une réduction du nombre des objectifs de six à trois, sur un recentrage vers des régions les plus en difficulté et sur une simplification des modalités de gestion.

Selon les propositions de la Commission :

Le nouvel objectif 1, destiné aux régions en retard de développement serait réservé aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire.

Le nouvel objectif 2 serait consacré à la reconversion économique et sociale à destination des régions subissant des difficultés structurelles telles que les zones en mutation économique, les zones rurales en déclin, les zones en crise dépendant de la pêche, les quartiers urbains en difficulté. Ils se substitueraient aux actuels objectifs 2 et 5b.

Enfin, le nouvel objectif 3 serait destiné à favoriser l'adaptation et la modernisation des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

Selon la DATAR :

" il serait envisagé de réduire d'au moins 20 % le pourcentage de la population couverte par les fonds structurels, et de faire coïncider le plus possible la carte des fonds structurels à la " carte de la concurrence ". (Il s'agit de la carte des aides de la concurrence, c'est-à-dire en France, de la carte de la PAT) ^{6( * )} .

Au total, selon la même source, si les perspectives ouvertes pour l'Agenda 2000 sont suivies, la contribution de la France devrait s'accroître alors que la surface des zones éligibles dans l'hexagone diminuerait.

Les déclarations ^{7( * )} du commissaire européen Mme Monika WULF-MATHIES, qui souligne le fait que 51 % des citoyens de l'Union vivent actuellement dans des zones aidées donnent à penser que la Commission poursuivra son effort de réduction de la surface des zones aidées. Il est ainsi envisagé de ne retenir dans le nouvel objectif 1 que les régions dont le revenu moyen est inférieur de 75% à la moyenne communautaire , ce qui, sur la base des chiffres disponibles, exclurait par exemple la Corse et le Hainaut.

Le Commissaire européen a également indiqué que la Commission souhaitait faire passer le pourcentage des habitants résidant en zone aidée de 51% actuellement à un chiffre compris dans une fourchette de 35 % à 40 %. Il déclarait :

" Parfois, nous manquons de projets précis parce que les gouvernements nationaux hésitent à débloquer leurs propres contributions qui sont exigées en complément à nos versements. C'est surtout vrai pour l'objectif 2 où notre part ne dépasse en général pas 30 %, de sorte qu'il faut 70 % d'apport national. Mais, en même temps, en période de crise, les capitales mettent sur pied des programmes pour l'emploi et la part communautaire y est, en général, la bienvenue. Au total, il s'agit moins de manque d'argent que de difficultés de coordination.

En France, nous avons un problème permanent de cet ordre. Nos versements restent bloqués à la Datar, souvent pendant six mois, avant d'être mis à la disposition des autorités régionales. " ^{8( * )}

Votre Commission des Affaires économiques se déclare préoccupée par la perspective d'une réduction substantielle des zones aidées au titre des finances européens.

Elle appelle l'attention du Gouvernement sur les problèmes posés par la lenteur et la sous-consommation des crédits destinés à l'aménagement du territoire.

Elle recommande au Gouvernement une action volontariste pour le maintien au même niveau des crédits européens affectés aux territoires français.

IV. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS CONSACRÉS A L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

L'effort global de l'Etat (crédits budgétaires et exonérations fiscales) en faveur de l'aménagement du territoire s'élève à 57 milliards de francs en crédits de paiement et à 23,4 milliards de francs en autorisations de programme.

La contribution des fonds européens atteint quant à elle près de 10,2 milliards de francs elle porte le total des crédits à 67,2 milliards de francs en crédits de paiement et à 33,6 milliards de francs en autorisations de programme.

Votre Commission des Affaires économiques constate que l'on ne dispose pas encore d'une évaluation fine de l'incidence des dispositions fiscales en faveur des zones rurales édictées par la loi d'orientation.

Elle souhaite que le Gouvernement présente un tel bilan qui seul permettra de juger de l'efficacité de ces mesures.

Le tableau ci-dessous présente un récapitulatif de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire :

ETAT RÉCAPITULATIF DE L'EFFORT FINANCIER

EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (1998)

(en millions de francs)

	Autorisations de programme	Crédits de paiement
Budget DATAR Autres budgets	1.620,00 20.479,11	1.799,10 53953,81
Sous total crédits budgéraires	22.099,11	53.953,81
Dépenses fiscales (hors zones franches urbaines) dont : Exonération de TP ^9( * ) Exonération d'IS ^10( * )	1.315,70 15,70 1.300,00	1.315,70 15,70 1.300,00
Total de l'effort de l'Etat	23.414,81	57.068,51
Fonds européens dont : Obectif 1 Objectif 2 Objectif 5 B PIC	10.222,67 2.372,50 4.459,00 2.424,50 966,67	10.222,67 2.372,50 4.459,00 2.424,50 966,67
Total général	33.637,48	67.291,18

Source : " jaune " budgétaire.

CHAPITRE II -

UNE POLITIQUE EN DEVENIR :
DU CIADT D'AUCH À L'ANNONCE D'UNE RÉFORME
DE LA " LOI PASQUA "

I. BILAN D'APPLICATION DE LA LOI D'ORIENTATION N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995 POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

A. MESURES PUBLIÉES ET MESURES ATTENDUES

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoit expressément l'édiction de 31 décrets d'application, et la préparation de six projets de loi.

Depuis un an, onze décrets sont parus -dont 5 pris, à la suite de la modification de la loi d'orientation par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville).

Au total depuis le 4 février 1995, date d'entrée en vigueur de la loi, ce sont non moins de 43 décrets et 51 arrêtés, circulaires et instructions d'application qui ont été pris pour l'application de la loi d'orientation, soit au total 94 textes d'application.

Après avoir, en son temps, déploré le fait que la publication de certains de ces textes ait connu quelques retards, votre Commission des Affaires économiques constate qu'aujourd'hui, à quelques exceptions près, sur lesquelles le présent rapport reviendra, la quasi totalité des textes d'application de la loi sont parus.

1. Textes promulgués du 1er octobre 1996 au 1er octobre 1997

Six décrets ont été publiés. Il s'agit des décrets :

- n° 97-292 du 28 mars 1997, modifiant deux décrets d'application relatifs au fonds de péréquation des transports aériens, publiés en 1995. Ce décret prévoit le régime transitoire de fonctionnement du fonds applicable pour l'année 1996 ;

- n° 97-484 du 12 mai 1997 fixant les seuils de subventions pour Mayotte (un huitième décret est en cours d'élaboration pour déterminer ces seuils pour Saint-Pierre-et-Miquelon) ;

- n° 96-1128 du 17 décembre 1996 relatif à l'organisation de la consultation des électeurs instituée par les articles L.2143-3 et L.5211.20 du code général des collectivités territoriales (relatifs au référendum d'initiative locale) ;

- n° 97-689 du 30 mai 1997 relatif au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (prévu par l'article 6 de la loi d'orientation) ;

- n° 97-167 du 25 février 1997 portant création et organisation provisoire de l'université thématique d'Agen. Il convient cependant de noter qu'une seule université thématique est créée alors que la loi en prévoit deux ;

- n° 96-982 du 8 novembre 1996 relatif à la police de la circulation sur les autoroutes (...) (d'autres textes pourront compléter ce décret sur d'autres matières).

2. Textes en attente

Parmi les textes législatifs et réglementaires en attente, certains sont soumis à l'élaboration préalable du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT), un développement spécifique leur est consacré au B ci-dessous.

a) Textes législatifs

Outre le projet de loi relatif au SNADT, trois autres projets de loi demeurent attendus :

- le projet de loi relatif à l'incorporation des résultats de la révision générale des évaluations cadastrales (article 68-IV).

- le projet relatif à la clarification des compétences entre l'Etat et les collectivités locales (article 65)

- le projet de loi relatif aux mesures en faveur des zones rurales, annoncé par le précédent Gouvernement pour l'automne 1997. Ce projet n'est pas déposé alors qu'il aurait dû être présenté au Parlement avant le 5 septembre 1996 (article 61).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les principales mesures législatives en faveur du monde rural seront introduites dans un projet de loi d'orientation agricole et forestière ; tandis que celles qui n'ont pas de caractère législatif seront présentées lors d'un prochain CIADT.

Comme elle l'avait fait l'an passé Votre Commission des Affaires économiques appelle de ses voeux la mise en oeuvre du plan en faveur du monde rural.

b) Décrets

Plusieurs décrets sont encore attendus, et notamment :

- le décret relatif au groupement d'intérêt public (GIP) d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire prévu par l'article 9 de la loi n'est toujours pas paru. Un projet a été transmis au Conseil d'Etat. En outre, lors du CIADT d'Auch, en avril 1997, il a été annoncé que ce GIP prendrait le nom d'Observatoire national d'aménagement du territoire. A la suite du changement de Gouvernement, la presse s'est faite l'écho du projet de créer un Institut des Hautes Etudes d'aménagement du territoire, chargé d'une mission d'évaluation et de prospective. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'examen du projet de décret sera reporté après la modification de la " loi Pasqua ".

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait obtenir des éclaircissements sur ce sujet.

- Le projet de décret relatif à la procédure d'examen des projets de réorganisation ou de suppression d'un service public aux usagers prévu par l'article 29 de la loi d'orientation a également été soumis au Conseil d'Etat. Compte tenu des difficultés juridiques soulevées par ce texte, il serait envisagé de modifier ce projet ou même de revoir le texte de la loi lui-même.

Lors du CIADT d'Auch , le précédent gouvernement avait clairement affirmé le principe d'un maintien du moratoire tant que les schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics ne seraient pas établis et tant que les contrats de services entre l'Etat et les organismes susceptibles d'y être parties (entreprises publiques telles que La Poste, France Télécom ou la SNCF) ne seraient pas signés.

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur les intentions du nouveau Gouvernement en ce qui concerne le moratoire sur la suppression des services publics. Elle souhaite obtenir des assurances quant à son maintien tant que les modalités de maintien d'un service aux personnes suffisant, ne sont pas assurées.

Sont également encore attendus :

- le décret relatif à l'extension des possibilités d'ouverture d'une officine de pharmacie dans les communes de moins de 2.000 habitants prévu par l'article 30 de la loi d'orientation n'est pas paru. Le Gouvernement réfléchit à une modification législative de l'ensemble du régime applicable à la création et du transfert des officines de pharmacie ;

- les premières directives territoriales d'aménagement (DTA). Prévues par l'article 4 de la loi d'orientation, sont toujours en préparation. Ces directives peuvent, selon l'article précité :

" fixer sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme, adaptées aux particularités géographiques locales "

Depuis près de trois ans, l'exécutif élabore cinq projets de DTA qui concernent :

- l'aire métropolitaine marseillaise ;

- la Côte d'Azur ;

- l'estuaire de la Seine ;

- l'estuaire de la Loire ;

- les Alpes du Nord.

Lors du CIADT d'Auch le précédent gouvernement a décidé le lancement d'une nouvelle DTA dans l'aire urbaine de Lyon.

Il est clair que conformément aux dispositions de l'article 4 précité, les DTA ne pourront entrer en vigueur qu'après la publication du Schéma national d'aménagement et de développement du territoire.

Cependant, votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Parlement soit informé de l'état d'avancement de ces documents en préparation depuis trois ans et qui auront une incidence capitale, notamment en droit de l'urbanisme.

Votre commission souhaite, par ailleurs, que l'application de ces directives soit sans incidence sur le tracé des limites départementales.

c) Rapports et propositions

La loi d'orientation prévoit également l'élaboration de sept rapports ^{11( * )} et de propositions.

Deux rapports sont parus, à savoir :

- le rapport sur l' utilisation des crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (prévu par l'article 33 de la loi) ;

- le rapport sur le bilan de l' évolution des charges transférées au collectivités locales (prévu par l'article 66).

En revanche, on attend encore la publication de sept autres documents dont :

- les propositions destinées à faciliter la mobilité des personnes (article 48 de la loi) ;

- les propositions tendant à la réduction du nombre de logements vacants (article 60) ;

- le rapport sur la péréquation des finances locales (visé par l'article 68-IV) ;

- un rapport relatif à la réforme du financement des collectivités locales et de la taxe professionnelle (visé par l'article 74) et un rapport sur le développement local (visé par l'article 78) ;

- un rapport relatif à la polyvalence des services publics (article 31 de la loi).

En outre, un rapport sur l'application globale de la loi est attendu d'ici à février 1999.

Votre commission estime que les dispositions de la loi méritent, sur tous ces points, d'être appliquées avant toute réforme de la loi d'orientation.

B. LES TRAVAUX RELATIFS AU SNADT

1. Le projet de SNADT présenté au CIADT d'Auch

Réuni le 10 avril 1997 à Auch, sous la présidence de M. Alain Juppé, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) a présenté les grandes orientations du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) et les principales mesures en faveur de l'aménagement du territoire, que le précédent Gouvernement entendait prendre.

Ce projet de SNADT s'est appuyé sur les travaux menés, depuis 1995, par les quatre groupes de travail créés sous l'égide du Commmissariat général du Plan, présidés par des parlementaires. Ces groupes de travail étaient consacrés à la démographie, au développement économique et aux finances publiques ; au système productif à l'emploi et au territoire ; à la cohésion sociale et territoires ; au contexte européen et international. Ils étaient respectivement présidés par MM. Bourdin, sénateur, J. Boyon, député, J.P. Delevoye, sénateur et A. Zeller, député.

Il a également tiré parti des réflexions des commissions thématiques nationales, également présidées par des parlementaires. Ces commissions thématiques étaient quant à elles respectivement consacrées au développement économique ; à l'emploi et à la population ; aux villes, à l'organisation des territoires et aux services collectifs, aux réseaux et territoires ; au développement rural ; et à l'environnement et au développement durable. Elles étaient respectivement présidées par MM. A. Cazin d'Onnincthun, député ; G. Larcher, sénateur ; J. François-Poncet, sénateur ; P. Ollier, député ; J.P. Balligand, député.

Le CIADT d'Auch a présenté un programme ambitieux dont les principales orientations méritent d'être rappelées car elles sont toujours d'actualité :

En matière d'éducation, d'enseignement supérieur et de recherche le schéma prévoyait de : ,

- développer les sites universitaires en privilégiant les universités à taille humaine ;

- répartir les crédits et les personnels de la recherche en privilégiant les sites universitaires dont le poids des troisièmes cycles est insuffisant ;

- généraliser l'usage des nouvelles techniques de communication (mises en réseau des bibliothèques universitaires ; numérisation des ressources documentaires ; installation, d'ici l'an 2000 de postes de consultation électronique) ;

- renforcer localement l'adéquation entre l'offre de formation et les axes de développement des entreprises en s'appuyant sur le réseau des lycées et les dispositifs de formation professionnelle et en mettant en place des conseils de site rassemblant tous les partenaires publics et privés ;

- tenir compte, dans l'évaluation des enseignants, de leur participation à l'orientation et à l'insertion professionnelle des étudiants ;

- créer des pôles de compétences dans les villes moyennes reposant sur le triptyque enseignement-recherche-industrie ;

- consolider les pôles d'excellence des métropoles à vocation européenne.

S'agissant des télécommunications , il prévoyait de :

- favoriser la poursuite de la baisse du facteur " distance " dans la tarification des télécommunications afin de faciliter l'implantation d'activités dans les zones peu denses et éloignées des grands centres urbains ;

- permettre, d'ici à l'an 2000, l'accès des entreprises, des établissements universitaires, scolaires, hospitaliers, des guichets publics et des équipements culturels aux services avancés de télécommunication ;

- organiser d'ici à l'an 2015, l'accès de l'ensemble des foyers à un réseau adapté aux applications multimédia interactives selon des conditions tarifaires et de qualité de service raisonnables ;

- mieux répartir les services publics sur l'ensemble du territoire grâce aux possibilités offertes par les téléservices et le télétravail ;

- améliorer la couverture du territoire par le téléphone mobile.

S'agissant de la santé et l'action sociale , le schéma tendait à :

- donner les moyens de mieux connaître les besoins de santé des populations ;

- assurer l'égalité d'accès des populations à des soins de qualité notamment grâce à la télémédecine ;

- corriger les déséquilibres géographiques dans la répartition des professionnels de santé ;

- coordonner l'action des différents partenaires sanitaires et médico-sociaux pour mieux satisfaire les besoins des usagers grâce à une politique et à des procédures contractuelles permettant une offre de soins de proximité dont l'hôpital local serait le pivot.

En matière de culture, le projet prévoyait de :

- mieux répartir sur le territoire les grands équipements de portée nationale ou internationale ;

- diffuser l'offre culturelle sur l'ensemble du territoire par une mise en réseau des équipements ;

- faire de l'éducation artistique, une priorité ;

- faire participer les acteurs culturels à l'élaboration des projets de développement locaux.

Concernant les infrastructures et services de transport, le schéma prévoyait :

- d'améliorer les liaisons directes des régions avec les grands pôles européens et non plus seulement avec la capitale ;

- de développer l'axe desservant les villes de la façade atlantique et l'axe Rhin-Rhône ;

- de maintenir la fluidité de l'axe Lille-Paris-Lyon-Méditerranée ;

- de créer des axes ouest-est permettant de relier rapidement la façade Manche-Atlantique aux grands axes européens ;

- de contribuer à la constitution de l'axe sud-européen Italie-Espagne reliant la Catalogne, le sud de la France, le Piémont et la Lombardie ;

- de renforcer la compétitivité des grands ports à vocation internationale et améliorer leur desserte terrestre ;

- de développer des aéroports internationaux au sein des métropoles régionales ;

- de conforter la place des Aéroports de Paris dans la concurrence avec les grandes plates-formes européennes ;

- d'améliorer la fluidité des trafics dans les grandes aires métropolitaines ;

- d'utiliser les nouvelles technologies (train pendulaire, information routière embarquée, localisation en temps réel des véhicules ferroviaires ou routiers, TGV à deux étages, etc.) pour tirer pleinement parti des réseaux existants ou en cours de réalisation ;

- de privilégier, dans le choix des projets, le service rendu aux usagers et de systématiser l'approche intermodale en comparant les performances des différents modes de transports et types d'infrastructures ;

- enfin, de mettre en place une instance d'experts chargée de veiller à la cohérence des schémas sectoriels du domaine des transports.

En matière de développement économique, il prévoyait, notamment, de :

- favoriser, sur la base du volontariat, la coopération des acteurs du développement au sein des territoires pertinents que sont les " pays " ;

- renforcer les politiques de soutien au développement des PMI (formation, information, aide à l'exportation, capital-développement) ;

- renforcer l'environnement technologique des entreprises ;

- aider les grandes métropoles, notamment Paris, à réunir les atouts nécessaires pour attirer les sièges sociaux des grands groupes nationaux ou multinationaux ;

- préserver la présence de commerces de proximité par des mesures d'aides à la formation, ainsi qu'à la création et à la transmission d'activités.

En faveur de la ville et des espaces métropolitains, il tendait, notamment, à :

- améliorer le cadre de vie urbain en restaurant le tissu des centres et des premières couronnes et en structurant les périphéries urbaines autour de pôles secondaires, au moyen de schémas territoriaux ou de directives d'aménagement établis à une échelle intercommunale suffisamment large ;

- favoriser la cohésion urbaine en agissant sur la politique du logement et la localisation des activités et des services ;

- poursuivre les politiques volontaristes en faveur des quartiers défavorisés ;

- favoriser l'approche globale des problèmes urbains en favorisant la mise en place de communautés urbaines dans les grandes agglomérations ;

- orienter la demande de déplacements vers les transports collectifs par une nouvelle politique de localisation des grands équipements générateurs de trafic ;

- créer des établissements publics fonciers dans les aires urbaines de plus de 500.000 habitants afin de préserver les territoires non construits, reconquérir les banlieues et créer des pôles secondaires ;

- renforcer les métropoles régionales en y implantant préférentiellement les grands équipements et en s'efforçant de créer des pôles de compétence ;

- accroître la péréquation financière, notamment par l'instauration de la taxe professionnelle unique d'agglomération ;

- permettre à l'Ile-de-France de jouer un rôle de métropole internationale en y soutenant l'implantation d'activité conformes à cette vocation et en y améliorant les conditions d'accueil des états-majors des grands groupes français et étrangers ;

- concevoir les politiques d'aménagement et des transports concernant l'Ile-de-France à l'échelle du bassin parisien afin de contenir l'étalement des banlieues ;

- au sein des aires métropolitaines, protéger fortement les espaces naturels, agricoles et forestiers séparant les territoires urbanisés.

Pour l'espace rural, le projet prévoyait :

- d'encourager la mise en oeuvre de plans de développement durable et, dans certaines situations, l'extensification des systèmes de production ;

- de poursuivre une politique de labellisation et de " traçabilité " des produits à même de mettre en valeur le caractère de chaque terroir ;

- d'aménager les régimes d'aide afin de favoriser l'élevage dans les zones à vocation herbagère dominante, notamment en privilégiant les aides à la surface ;

- de favoriser l'installation d'agriculteurs dans des structures d'exploitation viables et d'encourager la diversification de leur activité ;

- de poursuivre les efforts de rationalisation de la gestion forestière et de la filière bois ;

- de favoriser les solidarités entre les villes et le monde rural, notamment au moyen des pays ;

- de renforcer l'attractivité des zones rurales en développant l'offre de logements locatifs et sociaux par la réhabilitation du patrimoine bâti et en offrant des services de qualité en s'appuyant sur les petites villes et les bourgs.

Enfin, en faveur de l'environnement et du développement durable , le projet prévoyait de :

- protéger les milieux les plus remarquables : espaces littoraux, massifs montagneux et vallées fluviales, massifs forestiers et zones humides par des mesures juridiques spécifiques, des procédures d'aménagement concertées, et des études d'impact permettant une insertion écologique et paysagère très fine des infrastructures et des aménagements importants ;

- préserver la qualité patrimoniale et la diversité paysagère de tous les territoires, et pas seulement de ceux qui sont remarquables ;

- rétablir la qualité des eaux et des sols et reconstituer les paysages des territoires urbains, périurbains, industriels et d'agriculture intensive ;

- financer la part du coût de gestion des ressources naturelles qui ne peut donner lieu à un service marchand par des mécanismes de solidarité ;

- réaliser un schéma à long terme du réseau de transport électrique (400 KV) ;

- économiser l'énergie et gérer les ressources naturelles de manière durable, en portant une attention particulière à l'eau ;

- mesurer la valeur économique et sociale de l'environnement chaque fois que nécessaire, en particulier dans le cadre des études d'impact et lors de la préparation des programmes d'investissements publics, et à cet effet, disposer des bases de calcul permettant d'établir le bilan des coûts et avantages environnementaux ;

- faire de la qualité des sites, des paysages, des productions et du patrimoine un élément du développement local.

L'avant-projet de schéma devait être soumis pour avis aux régions, aux départements et aux principales associations représentatives des communes, avant d'être présenté au Parlement, dans le courant de l'automne 1997.

2. Les nouvelles orientations prises par le Gouvernement de M. Lionel Jospin

Au cours de l'été 1997, Mme Dominique Voynet a fait part de sa volonté de relancer l'élaboration du SNADT. Elle a annoncé, devant la Commission des Affaires économiques, réunie le mercredi 15 octobre 1997, sa décision de faire figurer, dans le projet de loi portant modifications de la loi d'orientation n°95-115, les éléments normatifs du SNADT, et a indiqué que cette révision s'articulerait autour de la définition de schémas de service, notamment dans le domaine des transports, la consolidation de la politique des pays et l'affirmation du rôle des agglomérations dotées de compétences et d'instruments adéquats.

Votre commission des Affaires économiques juge souhaitable que les travaux du Gouvernement ne procèdent pas du principe de la " table rase mais qu'ils poursuivent l'effort de réflexion engagé par les groupes de travail et les commission thématiques, concrétisé par la publication du projet de SNADT d'avril 1997.

Elle souhaiterait connaître l'échéancier des réformes qu'entend mettre en oeuvre le Gouvernement et leur lien avec l'élaboration du SNADT. Elle considère, en outre, que les orientations définies au CIAT d'Auch méritent d'être poursuivies.

II. LES DÉCISIONS ANNONCÉES LORS DU CIADT D'AUCH

Le CIADT d'Auch a également annoncé d'importantes décisions dans quatre domaines : les nouvelles technologies de l'information ; le développement des territoires ; la restauration des équilibres territoriaux ; enfin le renforcement des partenariats avec les collectivités locales.

1. En faveur des nouvelles technologies de l'information et de la communication

Le CIADT a fixé l'objectif qu'aucun jeune ne quitte le système scolaire sans savoir se servir d'un micro-ordinateur, d'un traitement de texte, d'un tableur, d'une messagerie électronique, et sans savoir rechercher des informations sur réseau.

A cette fin, il a notamment décidé que tous les établissements du second degré et une partie des écoles s'équiperont de micro-ordinateurs communicants, que le personnel enseignant serait formé à l'utilisation des outils multimédia et que la production de logiciels multimédia serait favorisée.

Le CIADT a également décidé :

- de lancer un appel à projet pour encourager les projets d'enseignement novateurs utilisant les techniques de communications multimédia ;

- d'aider à la mise en réseau des catalogues des bibliothèques universitaires.

2. En faveur du développement des territoires

Comme il a été exposé ci-dessus, le CIADT a décidé de doter le Fonds national des entreprises.

Il a, en outre, décidé :

- le lancement d'un plan en faveur du Massif central ;

- une action de promotion à l'occasion de la Coupe du monde de football de 1998 ;

- une harmonisation des aides des collectivités locales à l'immobilier d'entreprise, par l'extension à l'ensemble du territoire, excepté l'Ile-de-France, de la possibilité d'octroyer des rabais. Le gouvernement a annoncé à cette époque qu'un décret serait promulgué, après consultation des instances européennes compte tenu de l'ampleur des assouplissements que les pouvoirs publics français entendaient apporter à la réglementation résultant du décret n°82-809 du 22 septembre 1982 relatif aux aides des collectivités locales.

Selon les informations receuillies par votre rapporteur pour avis la consultation des instances européennes chargées de veiller au respect des règles de concurrence dans l'Union serait terminéee et le décret en cours de préparation.

Votre Commission des Affaires économiques, dont le rapporteur pour avis s'était longuement penché sur cette question l'an dernier, souhaiterait obtenir du gouvernement des informations précises sur le contenu du projet de décret et des assurances sur le délai dans lequel il entend publier un texte dont la préparation a été entamée par son prédécesseur, et qui demeure toujours attendu avec une vive impatience par beaucoup de collectivités locales .

3. En faveur de la restauration des équilibres territoriaux

Le CIADT a décidé tout d'abord d'arrêter deux mesures en faveur de l'espace rural :

- un programme expérimental d'aide à vingt-et-une villes de 10.000 à 50.000 habitants situées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) ;

- la mise en place de 500 millions de francs de prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations pour les communes situées en ZRR.

Afin de faire face aux effets des restructurations de défense , un crédit de 2,2 milliards de francs a été ouvert et le montant de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) a été porté à 100.000 francs dans les cantons des agglomérations les plus touchées.

Comme il a déjà été mentionné ci-dessus, le CIADT a confirmé le fait que le moratoire sur la fermeture des services publics institué au début 1993 ne serait levé qu'à l'issue de l'élaboration des schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics.

4. Afin de renforcer les partenariats

Le CIADT a confirmé les orientations :

- de la politique de délocalisation des emplois publics en prévoyant que d'ici à l'an 2000, 30.000 emplois auraient été délocalisés (un bilan de cette politique est présenté au chapitre III ci-après) ;

- de la politique de simplification de la coopération intercommunale en adoptant un projet de loi prévoyant la possibilité d'instituer une taxe professionnelle unique et une fiscalité additionnelle aux impôts sur les ménages dans les communautés de communes.

Il a enfin annoncé la création :

- d'un Observatoire national de l'aménagement du territoire ;

- le lancement d'une sixième directive territoriale d'aménagement sur l'aire urbaine de Lyon.

S'agissant de chacunes de ces quatre dernières décisions du CIADT d'Auch, votre Commission des Affaires économiques souhaiterait obtenir des éclaircissements sur les intentions du gouvernement et sur sa volonté de poursuivre dans la voie ouverte par son prédécesseur.

CHAPITRE III -

LES PRINCIPALES QUESTIONS D'ACTUALITÉ POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Parmi les thèmes d'actualité qui ont retenu l'attention de votre rapporteur pour avis, il a choisi de s'intéresser à deux sujets de fonds qui ne devraient pas connaître de bouleversement du fait du changement de gouvernement.

Il a ainsi mis l'accent, cette année, d'une part sur les premiers résultats de la politique des " pays " qui a été lancée à la suite de l'adoption de la loi relative à l'aménagement et au développement du territoire et, d'autre part, sur la politique de délocalisation des emplois publics qui a été engagée, en 1991, par Madame Edith Cresson, alors Premier ministre, et qui s'est poursuivie depuis lors.

I. LES PAYS EN DEVENIR

Les " pays " ont été créés par l'article par l'article 23 de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995. Ils expriment la communauté d'intérêts économiques et sociaux, ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

L'existence des pays est constatée par la Commission départementale de la coopération intercommunale, dès lors que le territoire qu'ils recouvrent présente une cohérence géographique, culturelle, économique ou sociale.

Aux termes de l'article 24 de la loi précitée, les pays sont appelés à devenir le cadre dans lequel l'Etat coordonne son action en faveur du développement urbain, avec celle des collectivités territoriales et des groupements de communes compétentes.

Au cours de l'été 1995, une action de " préfiguration a été lancée dans 42 " pays-test ". Actuellement, plus de 200 pays sont en voie de constitution.

Comme le souligne la synthèse introductive au rapport présenté par la DATAR en mars 1997 sur les pays, ceux-ci procèdent d'une démarche " pragmatique et fédératrice ", le pays " n'ayant pas vocation à se substituer à un quelconque échelon administratif existant (...). Le pays doit donc venir remplir les " blancs " de la décentralisation.

Plus encore, il doit faciliter l'harmonisation des politiques publiques entreprises par les différents acteurs. Il doit permettre une meilleure coordination inter-institution dans le contexte (...) d'une décentralisation caractérisée par l'absence de tutelle d'un niveau de collectivité sur un autre (...). Pour ces raisons, le pays est un lieu de composition des stratégies et d'agrégation des intérêts des différents acteurs du territoire qu'il est important de mettre à l'unisson ".

A. LES PAYS : QUELQUES POINTS DE REPÈRES

Le rapport présenté par la DATAR en mars 1997 montre la grande hétérogénéité des pays en gestation.

CARACTÉRISTIQUES DES PAYS EN COURS DE CONSTITUTION

Nombre d'habitants	- de 40.000 habitants	de 40.000 à 60.000 habitants	de 60.000 à 80.000 habitants	de 80.000 à 120.000 habitants	+ de 120.000 habitants
	35 %	34 %	14 %	11 %	6 %
Nombre de communes	- de 40 commune	de 40 à 60 communes	de 60 à 80 communes	de 80 à 120 communes	+ de 120 communes
	22 %	23 %	14 %	27 %	14 %
Nombre de cantons	- de 5 cantons	de 5 à 10 cantons	de 10 à 15 cantons	de 15 à 20 cantons	+ de 20 cantons
	32 %	50 %	11 %	6 %	1 %

Source : DATAR

Comme le montre le tableau ci-dessus, la population des pays se répartit, en trois classes d'importance équivalente qui représentent chacune environ un tiers, celle des pays de moins de 4.000 habitants, celle des pays de 40 à 60.000 habitants et celle des pays de plus de 60.000 habitants.

Le nombre de communes est, en revanche, très variable : 22 % des pays ont moins de 40 communes, 23 % de 40 à 60 communes, 27 % de 80 à 120 communes.

Ces disparités se traduisent également s'agissant du nombre de cantons : la moitié des pays comprend de 5 à 10 cantons, le tiers a moins de 5 cantons.

Fait nouveau par rapport à l'organisation administrative française, les pays réunissent des cantons qui n'épousent pas toutes les délimitations existantes. C'est ainsi que 20 % des pays sont à cheval sur deux ou trois départements et que 10 % chevauchent deux régions.

Les critères de cohésion retenus dans la définition des pays sont géographiques, socio-économiques, historiques et culturels. La moitié des pays sont situés dans des zones à dominante rurale organisées autour d'une ou de plusieurs villes-centre. Un tiers est situé en zone périurbaine, et moins de 15 % seulement sont créés dans un secteur qualifié de " rural profond ". Au total, malgré l'apparition de pays centrés sur un " réseau de villes " (tels que le pays unissant Saint-Dizier, Vitry le François et Bar le Duc) les pays urbains tels que le Pays Compiégnois sont relativement rares.

Cependant, des agglomérations comme celles de Rennes, Reims, Bourges, Lens, Avignon et Angers ont d'ores et déjà entamé une réflexion sur la création d'un pays.

Le pays ne constitue pas une nouvelle personne de droit public : les créateurs des pays sont donc libres de leur donner la forme juridique qu'ils souhaitent. C'est ainsi que si environ 50 % des pays sont créés dans le cadre d'établissements publics de coopération intercommunale, 40 % sont gérés par une association, tandis que près de 10 % d'entre eux sont " portés " par un comité de pilotage informel.

Par leur souplesse de création et leur caractère opérationnel, les premiers pays répondent donc bien à l'intention du législateur lorsqu'il a voté la loi n° 95-115 du 4 février 1995, ce dont se félicite votre Commission des Affaires économiques.

B. L'OBJET DU PAYS : QUELQUES EXEMPLES

Les pays sont constitués afin de mettre en oeuvre un projet commun de territoire qui est précisément défini. Le tableau ci-joint illustre les phases d'élaboration du pays du Bugey.

MÉTHODE DE TRAVAIL
RETENUE PAR L'ASSOCIATION PORTEUSE DU PAYS DU BUGEY

1. Repérer les carences du Pays du Bugey et les besoins de sa population

- mise en place de groupes de travail

- consultation de la population scolaire

- enquête auprès des habitants du Bugey (questionnaire)

- état des lieux statistiques (études réalisées par l'INSEE)

- étude de notoriété.

2. Elaborer une charte locale de développement : le projet de territoire

- définition de la stratégie de développement local

- définition des objectifs prioritaires

3. Rechercher des solutions adaptées avec l'ensemble des partenaires institutionnels

- sélection des actions

- établissement du programme d'actions

4. Signature du Contrat Global de Développement

Le Pays du Bugey se situe à la phase 2 qui consiste à l'élaboration d'une charte locale de développement : le projet de territoire.

La signature du contrat global de développement est prévue pour 1997.

Source : DATAR : rapport du Préfet de l'Ain, novembre 1996.

C. LES RÉALISATIONS

Les pays ont d'ores et déjà lancé des actions afin de :

- améliorer l'adéquation des formations aux besoins des entreprises (par le lancement d'un plan local de formation dans le pays du Chinonais) ;

- adapter l'offre de service aux entreprises (par la création de maisons des entreprises dans le pays du Centre ouest Bretagne) ;

- développer le télétravail (le pays du Loudernais a ainsi, dans le cadre du programme LEADER II lancé une phase expérimentale de télétravail à domicile) ;

- valoriser le patrimoine touristique (grâce à la création d'un pôle de la préhistoire dans le Pays du Périgord Noir) ;

- soutenir l'activité agricole (par la création de chambre d'hôtes et la valorisation des produits du terroir dans le Pays de l'Auxois) ;

- créer des points multiservice (notamment pour soutenir le commerce rural dans les villages excentrés du pays de la Haute-Auvergne).

D. LES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT DE LA DATAR

Le rapport publié en mars 1997 préconise 13 orientations pour que les pays deviennent de nouveaux territoires de développement. Cette approche est d'autant plus intéressante qu'elle constitue la première synthèse sur l'état d'avancement d'un politique que d'aucuns ont jugée trop floue pour être opérationnelle.

Selon la Datar :

1. Le pays sera une nouvelle échelle d'action stratégique d'aménagement et de développement du territoire.

" Le pays sera donc d'autant moins un échelon administratif qu'il deviendra un forum entre les différents partenaires publics et privés qui, en vertu de leurs compétences respectives, concourent à l'aménagement et au développement du territoire ".

2. La charte de pays servira de cadre de référence à la contractualisation avec l'Etat, les régions et les départements.

" Le pays, par sa neutralité, sera, avec le niveau de l'agglomération dans les milieux urbains très denses, le cadre spatial le plus pertinent pour organiser de nouvelles synergies. Des chartes de pays, élaborées sous l'autorité des élus, serviront de document de référence ouvrant la possibilité de contractualiser avec l'Etat, les régions et les départements. Les engagements feront l'objet de contrats particuliers annexés à la quatrième génération de contrats de plan Etat-région (2000-2004). "

3. Le pays aura une taille critique et une offre urbaine minimale pour rendre crédibles les projets de développement.

" Le pays s'approchera dans de nombreuses localités du bassin d'emploi, voire de l'arrondissement. Assurant un compromis entre ces différentes dimensions administratives, économiques et historico-culturelles, le pays verra néanmoins son découpage opéré localement, de manière décentralisée, avec tout le pragmatisme requis par un tel exercice. Il devra proposer une entité spatiale susceptible d'être appropriée par ses habitants. " [...].

" Selon les premières évaluations effectuées et la morphologie des territoires déjà constatés en tant que pays, la France devrait se couvrir à moyen terme d'une trame cohérente de 400 à 500 pays ".

4. Il sera un lieu privilégié de la concertation locale .

" Chaque pays devra associer les acteurs socioprofessionnels, les associations ou autres acteurs pertinents de la vie locale à travers une instance de concertation aux modalités de fonctionnement librement définies à l'échelle locale.

Tout en étant piloté dans ses instances exécutives par les élus du suffrage universel, le pays devra affirmer sa différence et sa valeur ajoutée par une activité participative plus intense des forces vives du territoire (socioprofessionnels, associations, agences d'urbanisme, universitaires, ...). Il devra de ce fait donner lieu à une forte transparence des débats et à des processus de décision particulièrement concertés ".

5. Le pays constituera un cadre d'exercice de " l'intercollectivité "

" Faire du pays un enjeu de pouvoir politique et un nouvel échelon de représentation en le soumettant à la compétition électorale reviendrait à compromettre la mission fédératrice et la dimension inter-institutionnelle du pays. De même, destiné à mobiliser l'ensemble des échelons territoriaux, le pays excédera la notion, limitative par nature, de l'intercommunalité classique qu'il conviendra parallèlement d'encourager . ".

6. Le pays pourrait se doter d'une personnalité juridique minimale pour pouvoir contractualiser avec l'Etat, les régions et les départements.

" Bien que la création d'un établissement public offre seule la pérennité, la transparence et la fiabilité requises pour pouvoir négocier avec la représentativité nécessaire des financements publics substantiels, comme l'affirment déjà nombre de régions et départements, la forme associative pourrait, au moins dans une première phase, pédagogique, être acceptée. Le cas échéant, la formule ouverte du syndicat mixte , associant des représentants des différents échelons territoriaux, serait la plus adaptée pour servir de support à l'intercollectivité. C'est d'ailleurs le statut juridique privilégié par les pays les plus aboutis ".

7. Le pays sera une instance de programmation et de suivi des actions

" La phase d'élaboration d'une charte concertée de développement ainsi que la préparation d'un schéma directeur d'aménagement dans le cadre des pays seront les moments forts de la réflexion spatiale. Ils concrétiseront la vocation du pays à s'affirmer comme premier niveau stratégique d'aménagement et de développement du territoire que l'Etat devra prendre en compte. La pérennisation de ce nouveau cadre territorial de concertation facilitera l'élaboration des projets [...] : politiques de l'habitat, affectation de l'usage des sols, mesures de protection environnementales, opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce, plans de déplacement et organisation des transports collectifs, schémas de services publics, schémas d'équipement commercial... ".

8. Il permettra une mise en oeuvre de la déconcentration administrative

" L'Etat gagnera à mieux faire coïncider ses services déconcentrés et les différents services d'intérêt public avec la cartographie des pays.

Le nouveau maillage territorial pourra être l'occasion d'une véritable entreprise de rationalisation de la carte administrative et des différents réseaux de services publics ou d'intérêt collectif. Prenant appui sur ce nouvel espace de concertation, administrations et entreprises publiques pourront proposer des réaménagements de leur organisation dans un sens plus qualitatif. Toute contraction pourra être compensée par une amélioration concomitante du service rendu (meilleures cadences du réseau SNCF, délégations de pouvoir accrues au profit des services déconcentrés, prestations scolaires renforcées, ...). "

9. Il serait souhaitable de renforcer la solidarité fiscale au sein du pays

" Dans une perspective de réforme de la fiscalité locale et d'amplification des mécanismes de solidarité financière entre collectivités, la mise en oeuvre progressive d'un taux unique de taxe professionnelle dans le cadre des pays permettrait d'atténuer les rivalités intercommunales et les surenchères du " marketing territorial ". Organisant de nouvelles solidarités ville-campagne, le pays pourrait de surcroît servir de cadre de négociation décentralisé pour un meilleur partage des charges de centralité que certaines communes assument parfois trop seules au profit de leurs voisines, enjeu qui ne se pose que rarement dans les mêmes termes selon les territoires ".

10. Il serait judicieux d' optimiser les dispositifs publics d'intervention tant régionaux et nationaux, qu'européens

" Sur la base d'un diagnostic approfondi des potentialités économiques locales et de soutien réorientés vers l'amélioration de l'environnement des entreprises , le pays devra servir d'interface pour proposer des actions mieux ciblées et certaines prestations " sur-mesure ".

Les fonds structurels européens ainsi que les programmes d'initiative communautaire ou encore les pactes territoriaux pour l'emploi pourraient voir leur processus d'allocation largement optimisé par l'élaboration de véritables projets globaux de développement dans le cadre des pays ".

11. Il permet de renforcer les synergies internes des systèmes productifs locaux

" Comme dans les " districts " italiens, les microcosmes " danois ou les " clusters " nord-américains, des systèmes spécifiques de soutien permettraient d'aider des réseaux de PME à se doter de systèmes de formation adaptés, à organiser leurs filières d'exportation (parrainage, cadre export commun ...), à éventuellement entreprendre des actions de sous-traitance collective ou de co-traitance pour les grands donneurs d'ordre, à s'entraider dans des démarches de certification, à financer en commun des programmes de recherche ou des actions de transfert technologique. Cadre de mutualisation par excellence, le pays devra faciliter la constitution de " grappes de PME " et leur accès à de nouvelles ressources (financières, éducatives, technologiques, commerciales, informationnelles, ...) ". Cet effort d'organisation est d'autant plus nécessaire que le tissu de PME français, seul créateur net d'emplois, est réputé pour la faible taille moyenne des unités qui le composent ; réalité qui freine nombre de projets de développement. Le pays devra, pour ces raisons, être orienté vers le tissage de réseaux d'entreprises ".

12. Le pays constitue un " point d'entrée privilégiée " dans les systèmes d'aides publiques à l'emploi et au développement

" Inscrit dans une logique de simplification administrative, le pays devra favoriser la " lisibilité " des aides publiques. Il pourra traduire ces mesures et appuyer le montage des dossiers mais il devra surtout concrétiser la mise en réseau des différents organismes prestataires . Le pays pourrait ainsi jouer un rôle de " point d'entrée privilégié " voire de guichet unique en matière de dispositifs d'aides aux entreprises."

13. Le pays est un cadre de concertation pour développer une offre nouvelle de services ou d'emplois de proximité

" Observatoire du territoire, le pays pourrait en priorité être doté d'indicateurs de besoins efficaces en matière de services aux entreprises et aux personnes. Il pourrait également servir de cadre de structuration d'une offre adaptée à partir de partenariats public/privé peu à peu professionnalisés à l'image des " plates-formes d'initiatives locales " animées par " France Initiative Réseau ".

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que les pays soient animés par un esprit de développement et qu'ils échappent à toute " institutionnalisation " qui tendrait à faire d'eux un nouvel échelon d'administration locale.

Elle considère que leur création est l'une des innovations majeures de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et elle souhaite la poursuite d'une politique active des pays.

II. LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES EMPLOIS PUBLICS

L'année 1997 a été marquée par la décision du CIADT d'Auch de procéder à la délocalisation de 3.500 emplois publics, au moment même où paraissait un important rapport du Conseil économique et social sur " les délocalisations administratives et le développement local " ^{12( * )} .

A. LES DÉCISIONS DU CIADT D'AUCH

Le CIADT, réuni le 10 avril 1997, a confirmé l'objectif, fixé en 1991, de transférer hors d'Ile-de-France, 30.000 emplois publics d'ici à l'an 2000.

Depuis 1991, 23.600 emplois ont été concernés par les opérations de transfert d'organismes. Sur ce total, 12.500 ont été transférés. Le CIADT a également décidé la délocalisation de 3.500 nouveaux emplois.

Il a retenu des transferts et implantations tels que ceux :

- d'une école d'architecture à Troyes,

- d'un centre national du patrimoine photographique à Chalon-sur-Saône,

- de l'école d'architecture de Paris-Tolbiac à Marne-la-Vallée (en remplacement de la création d'un centre de restauration du patrimoine à Chelles),

- du transfert à Bordeaux de l'Union nationale du sport scolaire (en compensation de l'abandon d'une implantation de l'Institut national d'études démographiques dans cette ville),

- de l'unité mixte de recherche n° 175 qui sera créée à Quimper, sur le thème " chimie et biochimie des substances actives " (les chercheurs provenant du CNRS et du Muséum d'histoire naturelle),

- du renforcement du Service technique de la navigation maritime et des transmissions de l'équipement à Brest,

- du regroupement de l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail à Lyon,

- en outre, une expertise qui sera conduite sur la faisabilité du transfert en province du Service d'études techniques des routes et autoroutes.

Il a également approuvé les propositions de délocalisation de plusieurs associations, sociétés et établissements publics, et notamment de :

- l'IFREMER, pour le transfert à Brest de 15 emplois du service d'économie maritime et de 10 emplois de l'agence comptable,

- l'ORSTOM pour le transfert de 100 emplois à Marseille dont 50 emplois administratifs,

- l'ANVAR pour le renforcement de ses structures régionales.

Il a, en outre, donné son aval aux localisations et transferts de services dont les instances compétentes en matière de délocalisations se sont prononcées. Il s'agit notamment :

- du Laboratoire photographique central de la gendarmerie de Rosny-sous-Bois (93), au Blanc (36) en remplacement du transfert du Service de diffusion générale de la gendarmerie qui doit être installé à Limoges,

- de l'Agence comptable des services industriels de l'armement à Marne-la-Vallée,

- d'organismes de soutien de la DGA à Vernon pour 200 emplois,

- du centre de formation à l'informatique (Centre INFO 1) à Bourges,

- du Centre informatique du Commissariat de l'air (CICA) à Tours,

- de l'Agence SOCRATES, service du CNOUS, de Paris à Bordeaux,

- du centre de formation administrative du ministère de l'Education nationale dont une partie sera localisée à Poitiers,

- de l'Ecole normale supérieure de Fontenay-Saint-Cloud dont le conseil d'administration a décidé le transfert à Lyon (200 emplois et 600 élèves),

- de l'Ecole supérieure des géomètres-topographes qui a décidé son transfert d'Evry (91) au Mans (72), soit 30 emplois pour 360 élèves,

- d'une antenne dotée d'un patrouilleur pour le contrôle des pêches à Lorient,

- du Bureau d'enquête sur les accidents de navires à Brest,

- du Laboratoire central des Ponts-et-Chaussées à Marne-la-Vallée,

- de l'Institut d'études supérieures de la fonction publique territoriale, établissement du CNFPT, de Fontainebleau à Strasbourg,

- de l'Agence nationale des fréquences qui soumettra à son conseil d'administration la création d'un pôle technique à Brest, soit 50 emplois,

- de mille emplois de la Direction des centres financiers de La Poste à Bordeaux et à Nantes.

B. LES CONCLUSIONS DU RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

1. Le coût des délocalisations

En 1995, la DATAR et la mission délocalisations publiques ont demandé à un cabinet d'études de chiffrer le coût de la délocalisation d'organismes dont Voies Navigables de France (VNF) et le centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).

Il ressort de ces évaluations que le coût par emploi délocalisé a été respectivement évalué dans une fourchette variant entre 290.000 francs pour le CERTU et 631.000 francs pour VNF. Au total, la loi de finances pour 1996 chiffrait le coût de revient haut moyen à 400.000 francs par emploi délocalisé, le Conseil économique et social estimant, pour sa part, que ce coût moyen était en-dessous de la réalité.

2. Quel avenir pour les délocalisations ?

Le coût élevé des délocalisations d'emplois publics ne doit pas être l'alibi d'une politique attentiste.

Votre Commission des Affaires économiques estime que le mouvement impulsé en 1991 doit se poursuivre. Elle considère également, comme le soulignait son rapporteur pour avis lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, que les délocalisations " en cascade " doivent être encouragées entre les métropoles de province et les autres agglomérations .

En effet, des marges de manoeuvre existent qui permettront de réaliser de nouvelles délocalisations.

Le Conseil économique et social ne soulignait-il pas dans son avis précité que " les sources de nouvelles délocalisations n'étaient pas taries " ^{13( * )} ?

Il fondait son analyse sur :

- le nombre important des effectifs des administrations centrales existant à Paris,

- l'importance des emplois existants dans les établissements publics nationaux situés en région parisienne,

- le volume des effectifs de la fonction publique territoriale.

Le Conseil notait à ce propos qu'il ne fallait pas " sous-estimer les possibilités que peuvent offrir, pour des délocalisations en cascade, les services des collectivités régionales et départementales ".

Le CIADT d'Auch a d'ailleurs également constaté l'importance des délocalisations " en cascade " en relevant que :

" Des relocalisations intra-régionales effectuées à partir des villes de taille importante permettront de rééquilibrer le territoire. Les préfets de région feront des propositions en ce sens. Elles seront mises en oeuvre sur la base de convention liant l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes concernés par cette démarche de délocalisations en cascade. Il sera tenu compte des succès enregistrés pour choisir les implantations des organismes et services nationaux dont la présence à Paris et dans sa région n'est pas une nécessité ".

En conséquence, votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement poursuive dans la voie ouverte par son prédécesseur et favorise les délocalisations " en cascade ".

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission des affaires économiques a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire inscrits au projet de loi de finances pour 1998.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue sous la présidence de M. Jean Huchon, vice-président, le mercredi 12 novembre 1997, la commisison a examiné les crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1998.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que les crédits inscrits au budget de l'aménagement du territoire atteignaient 1,79 milliard de francs, en hausse de 6 % ; que les autorisations de programme s'élevaient à 1,62 milliard de francs, les moyens des services s'établissant à 88 millions de francs.

Il a précisé que les crédits de la section d'intervention du Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT) diminuaient de 1 % et représentaient 291 millions de francs et que ceux de la section d'investissement du même fonds baissaient, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, respectivement de 1,1 et de 1,3 milliard de francs.

Il a estimé que la croissance du budget de l'aménagement du territoire s'expliquait essentiellement par la hausse des crédits de la Prime d'aménagement du territoire (PAT) tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement. Il a indiqué que cette augmentation constituait, dans une large mesure, un " effet d'annonce ", car ces crédits n'étaient jamais totalement consommés, notamment du fait des réticences des services du budget. Il a estimé que seule une volonté politique permettrait d'accroître le montant des crédits engagés au titre de la PAT. Il a d'autant plus regretté la réduction des crédits du FNADT que celle-ci ne se traduisait que par une économie très modeste.

Evoquant les problèmes techniques posés par la PAT, le rapporteur pour avis a déclaré que celle-ci n'était pas adaptée aux zones rurales et souhaité une réforme permettant l'attribution de cette prime dans toutes les zones de revitalisation rurale (ZRR). Il a mentionné les incohérences qui résultaient de l'attribution d'aides au tourisme sur la base des zonages PAT.

Il a évoqué la situation du réseau à l'étranger de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) qui emploie des coopérants et des volontaires du service national en entreprise. Il a souhaité que le projet de loi relatif aux volontariats permette de pourvoir au remplacement et au financement des postes budgétaires antérieurement occupés par des appelés du contingent.

Abordant la question des fonds qui concourent au financement de l'aménagement du territoire, le rapporteur pour avis a estimé que le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) était probablement davantage utilisé comme un outil de débudgétisation que comme une aide au rééquilibrage du territoire. Puis, il a fait part des très vives inquiétudes qu'il nourrissait en ce qui concerne la réduction continue des crédits du Fonds de gestion de l'espace rural (FGER), dont la dotation ne s'éleve qu'à 140 millions de francs pour 1998. Il a jugé souhaitable de doter le FGER, en sus de la ligne existante rattachée au budget de l'agriculture, d'une ligne relevant du budget de l'aménagement du territoire, laquelle serait exclusivement consacrée au développement des activités industrielles et artisanales dans les zones de revitalisation rurale.

S'agissant du Fonds national de développement des entreprises (FNDE), M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a rappelé que le précédent Gouvernement avait décidé de le doter d'un milliard de francs sur deux ans, dès 1997, grâce aux recettes de privatisation, et il a constaté que le nouveau Gouvernement n'envisageait, semble-t-il, de doter le fonds qu'à partir de 1998.

Le rapporteur pour avis a ensuite évoqué les problèmes posés par les perspectives de réforme des fonds structurels européens, dont toutes les régions françaises bénéficient. Il a indiqué que le nouvel objectif 1 serait vraisemblablement réservé aux régions dont le produit intérieur brut par habitant était inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, ce qui aurait pour effet d'exclure, par exemple, la Corse et le Hainaut. Il a rappelé que l'apport des fonds européens sur le territoire français représentait cinq à six fois le budget de la DATAR et déploré les lenteurs administratives limitant l'utilisation des crédits et donnant à Bruxelles le sentiment que la France n'en n'avait pas réellement besoin.

Puis M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a présenté l'état d'application de la loi d'orientation n° 95-115 pour l'aménagement et le développement du territoire. Il a souligné l'ampleur de la tâche accomplie par le précédent Gouvernement, qui s'était traduite par la publication de plus de 40 décrets et de près de 50 autres textes d'application.

Il a rappelé les décisions prises à l'occasion du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) tenu à Auch le 10 avril 1997. Parmi celles-ci, il a mentionné la présentation du projet de Schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) que le nouveau ministre avait décidé de modifier. Il a souligné que le SNADT constituait une pièce essentielle du dispositif d'aménagement du territoire, puisqu'il conditionnait l'élaboration des schémas sectoriels et des directives territoriales d'aménagement (DTA). Il a souhaité d'une part que le Parlement soit informé de l'état d'avancement de ces DTA et, d'autre part, qu'elles ne soient pas l'occasion d'une remise en cause des limites départementales existantes.

Parmi les autres décisions importantes du CIADT d'Auch, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a mentionné l'annonce d'une modification des dispositions relatives aux aides des collectivités locales à l'immobilier d'entreprise. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le décret correspondant n'était toujours pas paru. Il a également rappelé la décision prise alors de proroger le moratoire sur les services publics, et l'intention exprimée par l'actuel ministre d'élaborer des schémas de services. Le rapporteur pour avis a également évoqué le plan pour le monde rural qui devait être mis en oeuvre à l'automne et regretté que le Parlement ne dispose pas d'une analyse fine de l'effet des mesures d'exonération votées en 1995 en faveur des zones rurales, alors même que leur coût total était estimé à 1,3 milliard de francs. Il a souhaité qu'un bilan d'application de la loi d'orientation précède le dépôt du projet de loi tendant à la réformer.

Evoquant la politique de délocalisation des emplois publics, dont le CIADT d'Auch avait confirmé les orientations, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souligné que celle-ci avait permis de transférer, depuis 1991, 12.500 emplois de Paris vers la province. Il a préconisé que les délocalisations se poursuivent " en cascade " entre les métropoles régionales et les chefs-lieux de département et de canton.

Abordant la réforme de l'organisation territoriale, le rapporteur pour avis a souhaité que les pays ne se transforment pas en nouvelles structures institutionnelles, et il a souhaité connaître les modalités selon lesquelles le Gouvernement comptait renforcer les pouvoirs des agglomérations.

M. Josselin de Rohan, après avoir souligné son accord avec le rapporteur pour avis quant au flou et à l'ambiguïté de la politique de l'actuel Gouvernement en matière d'aménagement du territoire, a rappelé que l'élargissement de l'Union à des pays économiquement moins avancés -et qui auraient donc vocation à bénéficier des fonds structurels- rendait inéluctable une nouvelle réflexion sur les zonages. Il a souhaité, en conséquence, que ceux-ci soient délimités de façon plus pertinente et plus fine.

M. Jean Huchon, président, a souscrit à ces observations, estimant que les zonages n'étaient pas toujours appropriés à la réalité des besoins locaux.

Sans méconnaître la nécessité d'une réforme, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a jugé qu'il importait aujourd'hui d'utiliser au mieux les fonds disponibles, notamment en rationalisant les procédures administratives internes, afin d'éviter l'allongement des délais dans l'engagement des crédits européens. Il a observé que les zonages actuellement en vigueur comportaient des anomalies qu'il conviendrait de supprimer en affinant leurs contours, notamment afin d'y inclure d'autres zones de revitalisation rurale.

M. Jean-Paul Emorine a indiqué que la loi de 1995 avait fixé un cadre et que tous les outils étaient en place pour agir, mais il a déploré que le budget de l'aménagement du territoire ne représente qu'un millième environ du budget de l'Etat. Il a suggéré que les crédits non utilisés de la PAT puissent venir augmenter ceux du FNADT. Il s'est dit préoccupé de l'évolution des crédits du FGER et a souhaité que les collectivités locales puissent en bénéficier, par exemple pour remettre en état les chemins d'exploitation agricole. Déclarant partager les préoccupations de la commission sur les fonds structurels et sur la nécessité de réformer les zonages, il a rappelé que l'Allemagne s'interrogeait sur le montant de sa contribution à la Communauté, trois fois supérieur aux fonds que ce pays recevait des instances européennes. Il a proposé de fusionner l'objectif 2 et l'objectif 5b et de distinguer, au sein des nouveaux zonages, les crédits destinés aux villes et les crédits destinés au monde rural.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a jugé que la proposition de transférer des crédits inutilisés de la PAT vers le FNADT méritait d'être étudiée. S'agissant de la réforme des objectifs 2 et 5b, il a souhaité que l'on fusionne ces crédits tout en maintenant des zonages distincts, afin de répartir les aides en fonction des besoins réels des territoires auxquels elles étaient destinées.

M. Hilaire Flandre a jugé que l'on considérait à tort l'urbanisation comme inéluctable et que l'on ne prenait pas assez en compte les problèmes de l'espace rural. Il a ajouté que la faiblesse des crédits de l'aménagement du territoire était préoccupante et a dit sa crainte que la création d'une seconde ligne du FGER n'en dénature la spécificité, avant de s'interroger sur l'efficacité des zonages actuellement en vigueur.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souligné qu'il était lui aussi très soucieux de ne pas diminuer les moyens financiers du FGER dont les agriculteurs sont bénéficiaires.

M. Georges Gruillot a déploré la complexité des procédures administratives d'octroi des fonds européens avant de souligner que les zonages de la PAT étaient susceptibles d'entraîner des effets pervers en empêchant la création d'entreprises dans des secteurs non aidés situés à leur périphérie. Il a également émis des réserves sur la politique générale conduite par la DATAR.

Répondant à cette intervention, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a estimé qu'il était plus que jamais souhaitable de simplifier les procédures requises pour l'octroi des aides européennes, la non-consommation de ces crédits tendant à entretenir l'idée que la France n'en avait pas besoin.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1998, le groupe socialiste votant pour leur adoption.

¹ Paru au Journal Officiel du 1er novembre 1997, page 15.903.

² Cf. rapport sur l'utilisation du FNADT en 1996, page 9.

³ Réponse à la question n°1031 de M. Edouard Le Jeune, Journal Officiel du 21 août 1997, page 2155.

⁴ Aux termes de l'article 22 de la loi de finances pour 1995 et de l'article 27 de la loi de finances pour 1997.

⁵ Le taux initialement établi à deux centimes par kilomètre a été porté à quatre centimes par l'article 44 de la loi de finances pour 1996.

⁶ Source : La lettre de la DATAR, octobre 1997, n° 160, page 7.

⁷ Cf. par exemple son interview dans le Figaro Economie, du 12 août 1997.

⁸ Article cité.

⁹ Taxe professionnelle.

¹⁰ Impôt sur les sociétés.

¹¹ Dont un qui est dénommé " bilan ".

¹² Conseil économique et social, avis adopté le 24 septembre 1997, sur le rapport de M. Alain Fouché, rapporteur.

¹³ Avis précité, page 24.