AVIS n° 87 Tome XVII -PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ENVIRONNEMENT
M. Bernard HUGO, Sénateur
Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 Tome XVII - 1997/1998
Table des matières
-
PREMIÈRE PARTIE -
LES PRINCIPALES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
-
II. LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES TRADUISENT CERTAINES PRIORITÉS
- A. LA FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE, DE LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE
- B. LA HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE
- C. LE RECUL DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU
- D. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
- E. LA DIMINUTION DES DOTATIONS AFFECTÉES À LA RECHERCHE
-
DEUXIÈME PARTIE -
L'ACCROISSEMENT DES MOYENS PUBLICS POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT- I. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT PAR LES DIFFÉRENTS DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS
- II. LA FORTE PROGRESSION DES RESSOURCES PROPRES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS SOUS TUTELLE DU MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
- III. LES DÉPENSES D'ENVIRONNEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
- EXAMEN PAR LA COMMISSION
N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XVII
ENVIRONNEMENT
Par M. Bernard HUGO,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Jean
François-Poncet,
président
; Philippe François,
Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis
Minetti,
vice-présidents
; Georges Berchet, William Chervy,
Jean-Paul Émin, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard
Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer,
Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat,
Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere,
Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe
Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert
Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis
Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson,
Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond
Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber
Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard
Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul
Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger
Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan,
Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
5
)
(1997-1998).
| Lois de finances. |
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits
consacrés à l'environnement s'élèvent à
1,885 milliard de francs, soit une quasi reconduction par rapport à
1997 (+0,9 %).
Il s'agit pour l'essentiel d'un budget de mission, pour lequel il convient de
s'assurer que les orientations retenues permettent effectivement au
ministère de jouer, en matière d'environnement, son rôle
d'impulsion et de coordination.
Les priorités retenues pour 1998 portent sur l'amélioration de la
protection de la nature, notamment par l'augmentation des crédits
destinés aux parcs nationaux, le renforcement des moyens de
l'administration générale et un soutien renforcé aux
associations intervenant en matière d'environnement.
Au-delà du strict exercice budgétaire, il est intéressant
de citer quelques chiffres qui permettent de prendre conscience de l'importance
du secteur de la protection de l'environnement, dans l'économie
nationale.
- En 1995, la production intérieure générée
par les marchés de l'environnement a atteint 200 milliards de
francs.
- La dépense nationale de protection de l'environnement
réalisée par l'ensemble des agents économiques
-administrations publiques, entreprises et ménages- s'élevait
à 130 milliards de francs en 1995, soit 1,7 % du PIB, -plus
que la moyenne européenne (1,2 %) mais moins que pour l'Allemagne,
l'Autriche et les Pays-Bas où le ratio dépasse les 2 %-.
Les deux principaux postes de dépenses concernaient l'assainissement et
l'épuration des eaux, pour 56 milliards de francs, ainsi que la
gestion des déchets pour 43 milliards de francs, les moyens
consacrés à la lutte contre la pollution de l'air étant
évalués à 9,3 milliards de francs.
- Les emplois liés aux activités environnement
étaient estimés à 434.000 en 1994 contre 418.000 en 1992
et les seuls emplois directs sont passés, entre 1992 et 1995, de 270.000
à 280.000, soit 1,2 % de la population active.
- Ces évolutions positives sont liées à la forte
progression de l'activité des éco-industries, dont le chiffre
d'affaires a connu une croissance proche du double de l'évolution
économique générale depuis dix ans. Leur chiffre
d'affaires, estimé à 138 milliards de francs en 1996,
pourrait progresser de 4 % en 1997 et de 5 % en 1998, et il est
réalisé aux trois quarts par des petites et moyennes entreprises
(PME).
- En termes d'emplois, les perspectives du secteur sont donc bonnes en
raison notamment de la réalisation d'objectifs ambitieux, à
travers la mise en oeuvre des plans départementaux d'élimination
des déchets et l'application du VIIe programme des Agences de l'eau.
D'après une enquête effectuée en 1996, 56 % des PME
éco-industrielles prévoyaient d'embaucher.
- Compte tenu de ce contexte porteur, le programme de création
d'emplois-jeunes concerne notamment le domaine de l'environnement. Le groupe de
travail, présidé par M. Guy Hascoët a
répertorié une douzaine de filières pour lesquelles les
partenaires mobilisables sont essentiellement les collectivités
territoriales, les associations et les établissements publics.
50.000 emplois jeunes pourraient être créés dans ces
filières, qui concernent la collecte sélective et le tri des
déchets, l'entretien des rivières et de leurs berges, la
prévention des risques naturels, la protection et l'entretien des
espaces naturels, la maîtrise des consommations d'énergie et
d'eau, la lutte contre les nuisances sonores, la mise en oeuvre des
énergies nouvelles et le traitement des effluents dispersés,
tourisme vert, agriculture biologique, éducation à
l'environnement.
L'environnement est indéniablement porteur en matière d'emplois
pour les années à venir. Mais, dans ce domaine, il convient de
veiller à ce que les emplois financés par le dispositif
emploi-jeunes ne viennent pas concurrencer des emplois déjà
existants, pourvus ou proposés dans la sphère des services
marchands.
PREMIÈRE PARTIE -
LES PRINCIPALES
ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS PAR AGRÉGAT
(Dépenses ordinaires - crédits de paiement - autorisations de
programme)
(millions de francs)
|
Agrégats |
Dotation 1997 |
PLF 1998 |
% d'évolution |
Importance agrégat en % total |
|
Administration générale |
||||
|
DO + CP |
562,68 |
574,60 |
+2,12 |
31 |
|
AP |
17,90 |
23,00 |
+28,49 |
|
|
Connaissance de l'environ-nement et coopération internationale |
||||
|
DO + CP |
75,84 |
82,65 |
8,97 |
4 |
|
AP |
13,4 |
18,40 |
+ 37,31 |
|
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
||||
|
DO + CP |
262,53 |
229,84 |
-12,47 |
12 |
|
AP |
191,57 |
191,57 |
- |
|
|
Prévention des pollutions et des risques |
||||
|
DO + CP |
383,59 |
386,61 |
+0,78 |
21 |
|
AP |
194,06 |
168,438 |
-13,25 |
|
|
Protection de la nature et des paysages |
||||
|
DO + CP |
504,68 |
536,28 |
+6,26 |
28 |
|
AP |
310,42 |
322,83 |
+4,00 |
|
|
Recherche |
||||
|
DO + CP |
79,30 |
75,5 |
-4,79 |
4 |
|
AP |
76,00 |
70,00 |
-7,89 |
|
|
TOTAL BUDGET |
||||
|
DO + CP |
1.868,66 |
1.885,47 |
+0,89 |
|
|
AP |
803,36 |
794,15 |
-1,14 |
Les crédits demandés pour 1998 au titre de
l'environnement s'élèvent à
1.885,47 millions de
francs
(en dépenses ordinaires et crédits de paiement), en
augmentation de + 0,89 % par rapport aux crédits votés pour
1997.
En revanche, les autorisations de programme diminuent de 1,14 % pour
s'établir à 794,1 millions de francs.
La répartition des crédits par agrégat se décompose
ainsi, en pourcentage du total :
- administration générale 31 %
- connaissance de l'environnement et coopération internationale
4 %
- protection de l'eau et des milieux aquatiques 12 %
- prévention des pollutions et des risques 21 %
- protection de la nature et des paysages 28 %
- recherche 4 %
A l'intérieur de ce volume de crédits -dont on peut
considérer qu'il reste constant par rapport à 1997-, des
orientations sont prises sur lesquelles il conviendra de s'interroger pour
savoir si elles correspondent à des priorités en ce qui concerne
la protection de l'environnement.
La répartition des crédits affectés à
l'environnement traduit en réalité trois priorités :
- l'amélioration de la protection de la nature, notamment par
l'augmentation des crédits destinés aux parcs
régionaux ;
- un soutien renforcé aux associations intervenant en
matière d'environnement ;
- un renforcement certain des moyens de l'administration
générale.
Pour les autres actions, les crédits sont soit reconduits, soit en
apparente diminution : il en est ainsi de la prévention des
pollutions et des risques et de la politique de l'eau.
II. LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES TRADUISENT CERTAINES PRIORITÉS
A. LA FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE, DE LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE
1. Un renforcement des services déconcentrés chargés de la mise en oeuvre de la politique de l'environnement
Les crédits consacrés à l'administration
générale s'élèvent à 574,60 millions de
francs, soit une hausse de 2,12 %.
On peut rappeler qu'en 1997 le ministère de l'environnement a
bénéficié du transfert de 27 emplois du
ministère de l'équipement, des transports et du tourisme
(direction de l'architecture et de l'urbanisme). De nouvelles transformations
d'emplois et un redéploiement d'emplois de l'administration centrale
vers les services déconcentrés ont, comme en 1996,
complété le dispositif budgétaire, s'inscrivant dans une
tendance au renforcement des services déconcentrés de
manière à développer une politique plus proche des
citoyens.
Pour 1998, il est proposé un effort tout à fait particulier de
créations d'emplois qui marque une rupture par rapport aux années
précédentes.
Le projet de loi de finances pour 1998 comprend 34 créations
d'emplois :
- création de 10 emplois dans les directions régionales
de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour l'inspection
des installations classées industrielles, dans le cadre d'un plan
pluriannuel de renforcement de ces services. La Cour des comptes a
souligné l'insuffisance des effectifs de ce secteur qui touche à
la sécurité des personnes ;
- création de 18 emplois dans les directions régionales
de l'environnement (DIREN) dans le cadre d'un plan pluriannuel de renforcement
de ces services pour améliorer la mise en oeuvre des plans risques, le
traitement de la raréfaction de l'eau, l'annonce des crues,
l'assainissement, la police de l'eau et la protection de la nature ;
- création de 6 emplois en administration centrale pour
améliorer la qualité de la décision publique, notamment
par un développement des capacités d'expertise interne, une
amélioration de l'information du public et une évaluation des
politiques environnementales.
Même si on peut admettre que l'administration de l'environnement est une
administration jeune -les directions régionales de l'environnement
(DIREN) ont été créées par le décret
n° 91-1139 du 4 novembre 1991- et qu'elle doit, de ce fait,
consolider son implantation et son rôle au sein de l'administration tant
centrale que territoriale, on ne peut s'empêcher de penser, que dans un
contexte budgétaire de limitation des dépenses publiques, la
création nette de 34 emplois est quelque peu excessive. D'autant
plus que cet alourdissement des dépenses d'administration
générale se fait au détriment de certains crédits
d'intervention.
A tout le moins, il paraît utile de rappeler que l'administration de
l'environnement doit rester une administration de mission dont le rôle
est essentiellement de coordination et d'impulsion.
Les effectifs totaux s'élèveront en 1998 à 2.412, soit 503
en administration centrale, 753 affectés dans les DRIRE et 1.156 dans
les DIREN.
2. L'accroissement des crédits destinés au secteur associatif
A l'inverse des efforts menés en 1996 et 1997, au titre
de la maîtrise des dépenses budgétaires, les moyens de
paiement augmentent de 8,97 % et les autorisations de programme de
37,31 %, et ceci résulte pour l'essentiel de la très forte
augmentation des subventions aux associations.
En effet, le budget consacré aux associations passe de
22,7 millions de francs en 1997 à 25,8 millions de francs dans
le projet de loi de finances pour 1998.
En règle générale, les subventions sont attribuées
à des associations qui interviennent dans la protection de
l'environnement pour soutenir des actions spécifiques qui s'inscrivent
dans les orientations retenues par le ministère en charge de
l'environnement. Il s'agit d'aider les associations d'environnement à
vocation nationale à réaliser des actions de protection de
l'environnement et d'aider les associations régionales, par des
crédits délégués aux directions régionales
de l'environnement, pour les trois programmes suivants : vie associative
régionale, journées de l'environnement et chantiers de jeunes.
Pour quelques associations d'envergure nationale, voire internationale, sont
versées des subventions de fonctionnement destinées à
aider les activités générales de ces associations ou le
renforcement de leur impact.
De plus, les dotations budgétaires participent au financement de postes
d'animateurs dans les associations.
Ces postes d'animateurs sont au nombre de 108. Ils étaient ainsi
répartis en 1997 :
- 83,5 postes pour les associations régionales et locales ;
- 24,5 postes pour les associations nationales.
Ces postes sont gérés par le Fonds de coopération de la
jeunesse et d'éducation populaire (FONJEP). L'aide financière
annuelle du ministère par poste était de 45.412 francs en
1996 et en 1997 de 45.406 francs.
Pour 1998, outre le maintien de ces critères de subvention, deux
thèmes nouveaux sont retenus pour orienter la répartition des
mesures nouvelles :
- l'appui à la constitution d'instances fédératives
capables de structurer la coopération des associations sur les
différents enjeux environnementaux en France. Les réseaux
thématiques en cours de création à France Nature
Environnement illustrent cette orientation ;
- mieux représenter le mouvement associatif de culture
française dans les négociations internationales.
Sans contester l'intérêt que présente le mouvement
associatif pour favoriser une meilleure connaissance ou prise en compte par le
grand public des questions de l'environnement, on peut se demander une fois
encore si cette augmentation substantielle de crédits était
prioritaire, dans un contexte de maîtrise des dépenses
budgétaires.
Néanmoins, il est exact que l'on gagnerait sans doute à
s'inspirer du modèle anglo-saxon pour encourager la présence
d'organisations non gouvernementales françaises dans les réunions
internationales traitant de questions environnementales, et pour appuyer les
positions de la France.
Mais, comme l'a rappelé notre collègue M. Michel Barnier,
lors de l'audition de la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement le 17 octobre dernier devant la commission, le mouvement
associatif peut, à l'occasion de conférences internationales,
appuyer une structure gouvernementale, mais il ne saurait être question
qu'il s'y substitue. Il faudrait donc également, soit par
redéploiement de moyens, et en liaison avec le ministère des
affaires étrangères, soit en affectant une création de
poste prévue pour 1998 à la cellule internationale, renforcer les
personnels compétents sur les questions d'environnement pour qu'ils
interviennent de manière plus efficace au niveau international.
B. LA HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE
L'Etat étant l'opérateur principal dans ce
domaine, il est naturel qu'il y consacre une part importante de ses dotations
d'intervention. Elles représentent 43 % (DO + CP) hors
crédits d'administration générale.
Dans le projet de loi de finances pour 1998, le montant des dotations
s'élève à 536,28 millions de francs au titre des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement, en augmentation
de 6,26 % et les autorisations de programme sont fixées à
322,83 millions de francs, soit une hausse de 4 % par rapport
à 1997.
La politique poursuivie en matière de protection de la nature s'oriente
autour de quatre axes principaux : la constitution d'un réseau d'espaces
protégés, la préservation de la diversité
biologique, les actions menées en faveur des sites et des paysages et
l'évaluation de l'impact des activités humaines sur
l'environnement.
|
PLF 1998
|
|
|
Réseaux d'espaces protégés |
434,1 |
|
Préservation de la diversité biologique |
34,7 |
|
Sites et paysages |
42,8 |
|
Evaluation impact activités humaines |
24,7 |
(millions de francs)
Dans le projet de loi de finances pour 1998, l'effort le plus important est
réservé aux parcs nationaux, au réseau des réserves
naturelles et des parcs naturels régionaux et au programme de
biodiversité.
1. Le soutien aux parcs nationaux
En ce qui concerne les parcs nationaux, les dotations
progressent pour s'élever à 164,08 millions de francs (DO +
CP) contre 155,477 millions de francs en 1997. Ces moyens
supplémentaires sont destinés à la création de
trois parcs déjà en projet en 1997. Il s'agit du projet de Parc
national de la forêt tropicale en Guyane, du projet de Parc national
marin en Corse et du projet de Parc national marin de la mer d'Iroise.
Le futur Parc national marin de Corse
, qui concernerait une superficie
marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares entre
Piana et Calvi, a fait l'objet d'un avant-projet qui a donné lieu
à des délibérations favorables des collectivités
locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la
nature et du comité interministériel des parcs nationaux sur le
principe de sa création. Le dossier a été envoyé au
Premier ministre en vue de sa prise en considération, étape
obligatoire avant le lancement de l'enquête publique. Un chargé de
mission a été nommé et un comité de pilotage, avec
une large représentation de toutes les parties prenantes locales est en
cours de mise en place, afin d'affiner le projet de parc et d'en
préciser le contenu.
Le projet de Parc national de la forêt tropicale de Guyane
constitue une priorité depuis l'engagement sur la diversité
biologique pris par la France à la conférence de Rio de 1992.
Cette idée de parc national fait suite aux nombreuses études qui,
depuis plus de vingt ans, ont démontré l'intérêt
scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt
guyanaise et ont conclu à l'intérêt de mettre en place un
système de protection adapté comme un parc national.
Le projet de parc est à l'étude depuis 1993, sous la direction
d'un comité de pilotage, mais il nécessite des actions plus
renforcées de concertation sur le terrain avec l'ensemble des
partenaires locaux, en raison d'un certain nombre de réticences
émanant notamment de la population amérindienne.
Néanmoins, les attitudes, notamment des élus, évoluent de
façon positive à l'encontre du projet de parc qui apparaît
désormais comme un réel outil de protection et de sauvegarde
contre la déforestation, les pollutions, la raréfaction du gibier
et les problèmes sociaux liés aux exploitations minières.
Le parc pourrait se mettre en place entre 1998 et l'an 2000 ; il occuperait la
partie la plus au sud du département de la Guyane et
l'établissement public chargé de sa gestion devrait
représenter progressivement 100 emplois permanents (85 postes
répartis entre Cayenne et trois sous-directions localisées dans
les zones de vie et 15 autres non statutaires chargés de
l'entretien des sentiers).
2. Des dotations en hausse pour les réserves naturelles
Les dotations pour les réserves naturelles progressent
de 11,8 % pour s'établir à 36,87 millions de francs. La
baisse des crédits se trouve ainsi stoppée et cela devrait
permettre d'accompagner la création de nouvelles réserves tout en
assurant le fonctionnement du réseau existant.
En août 1997, la France comptait 134 réserves naturelles
protégeant 323.896 hectares et 34 projets sont en cours
d'instruction, dont sept pourraient aboutir d'ici à fin 1997.
La principale difficulté pour l'Etat est d'ordre budgétaire
puisque la progression de ses moyens financiers est insuffisant pour
accompagner le développement rapide du réseau de réserves
naturelles. L'objectif est de parvenir à 250 réserves en
2040.
3. La reconduction des crédits des parcs naturels régionaux
S'agissant des parc naturels régionaux, les moyens de
fonctionnement sont reconduits à hauteur de 29,8 millions de francs
et les autorisations de programme progressent de 16,86 % par rapport
à 1997 pour être fixées à 15,24 millions de
francs.
En 1997, il existe 32 parc naturels régionaux et les deux plus
récents sont le Parc Loire-Anjou-Touraine, créé le
30 mai 1996 et le Parc du Verdon, dans la région
Provence-Alpes-Côte d'Azur, créé le 3 mars 1997.
Le territoire du marais poitevin n'est plus classé en parc naturel
régional depuis le 1er janvier 1997, les régions Pays
de la Loire et Poitou-Charente n'ayant pas demandé le renouvellement du
classement.
L'ensemble des parcs couvre près de 10 % du territoire national et
concerne 21 régions, 54 départements et plus de
2.618 communes pour une population de 2.457.000 habitants.
Une quinzaine de projets de parcs sont à l'étude, dont plusieurs
pourraient être classés rapidement : il s'agit du
Périgord-Limousin, du Perche, de l'Avesnois et du Gâtinais
français. Néanmoins, l'examen de certains autres projets montre
les limites du dispositif juridique quand il s'agit de territoires
considérés comme dégradés ou fortement
urbanisés qui cherchent à préserver ce qui leur reste
d'espaces naturels.
La mission menée par notre collègue M. Gérard Larcher
sur les territoires périurbains, a pour objet de proposer des formules
nouvelles pour ce type de territoires : il ne s'agit plus là de la
préservation des espaces naturels contre la croissance urbaine, mais
bien plutôt de réconcilier des espaces situés à la
périphérie des villes, tant avec leur environnement rural
immédiat qu'avec le centre-ville dont ils dépendent.
4. Des moyens budgétaires accrus pour la préservation de la diversité biologique
Les actions pour préserver la diversité biologique bénéficient d'une dotation de 34,7 millions de francs, dont 5,5 millions sont affectés à l'établissement des listes de sites proposés pour le réseau Natura 2000 et pour l'élaboration des documents d'objectifs qui seront les futurs outils de gestion des sites retenus.
a) L'état d'avancement de la directive Natura 2000 au niveau européen
La mise en oeuvre de la directive européenne
n° 94-43/CEE du 21 mai 1992 relative à la
conservation des habitats naturels et des habitats d'espèces a pris
beaucoup de retard en France par rapport aux autres pays européens. En
effet, la France est avec le Luxembourg, le seul Etat membre à ne pas
avoir adressé ses propositions de sites susceptibles de figurer dans le
réseau Natura 2000 à la Commission européenne. Elle risque
donc d'être traduite devant la Cour de justice des Communautés
européennes pour manquement aux obligations découlant de cette
directive.
Le 3 juillet 1997, la Commission européenne a procédé
à une mise en demeure complémentaire auprès des
autorités françaises, ce qui constitue une étape
préalable à la saisine de la Cour de justice européenne.
Le 17 octobre 1997, elle a adressé des avis motivés aux
dix " mauvais élèves " qui n'avaient rendu que des
copies partielles ou pas de copie du tout. Il s'agit du dernier stade avant la
saisine de la Cour.
Les autres Etats membres ont adressé à la Commission
européenne des projets de listes, plus ou moins complets, couvrant des
superficies significatives pour certains pays comme la Grèce, qui
propose une liste de 245 sites couvrant 13,5 % de son territoire ou
l'Italie qui propose 2.440 sites couvrant également 13,5 % de
son territoire. La participation du Portugal est de l'ordre de 10 % de son
territoire.
En revanche, le Royaume-Uni propose 255 sites couvrant 2,3 %
(+ 3,2 % de superficie marine) de son territoire Des Etats comme
l'Allemagne et l'Espagne proposent des sites recouvrant respectivement
0,3 % et 1,6 % de leur territoire, en annonçant des listes
complémentaires. Les derniers pays à avoir rejoint l'Union
européenne en 1995, l'Autriche, la Suède et la Finlande proposent
respectivement des sites représentant 4 %, 9,7 % et 7,6 %
de leur territoire. Ils ont également annoncé l'envoi de
propositions complémentaires.
Il ressort de cette comparaison que seuls la Grèce et l'Italie ont
communiqué des propositions de territoires importants (entre 13 et
17 % du territoire) et que seulement cinq pays (Belgique, Italie,
Grèce, Portugal et Suède) ont envoyé des propositions
complètes. Il apparaît donc que le critère du seul
pourcentage de territoire à inclure dans le périmètre
Natura 2000 n'est pas pertinent et qu'il ne s'agit pas de devoir à tout
prix classer 10, voire 15 %, du territoire national.
Comme le soulignait notre collègue, M. Jean-François Le Grand,
dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre de Natura 2000
1(
*
)
, la sélection des sites doit au contraire
privilégier le critère de l'excellence pour proposer non pas la
totalité des sites qui correspondent aux critères définis
dans la directive, mais plutôt parmi eux, ceux qui pourront faire partie
du réseau parce que leur préservation pourra se faire à un
coût économique et social raisonnable. Les 1.316 sites
évalués par le Muséum national d'histoire naturelle qui
couvrent 15 % du territoire français doivent donc être revus
et sélectionnés dans cet esprit là. Il ne peut s'agir de
les proposer tous.
Il convient de signaler que le retard pris par la France lui vaut, outre
les menaces d'une procédure judiciaire devant la Cour de justice,
d'être pénalisée sur le plan financier en ce qui concerne
l'attribution des financements dans le cadre du programme LIFE.
Le règlement pour la mise en oeuvre de la deuxième étape
de LIFE (1996-1999) a été adopté par le Conseil le
15 juillet 1996 et le volet LIFE-Nature a pour objet de soutenir
financièrement des actions de conservation de la nature permettant la
mise en oeuvre des directives " Habitats " (directive
n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992) et
" Oiseaux " (directive n° 79/409/CEE du Conseil du
2 avril 1979), et en particulier du réseau européen
" Natura 2000 ".
Pour les exercices 1996 et 1997, en raison du retard pris dans la
désignation des sites Natura 2000, seuls 5 dossiers ont
été retenus en 1996 pour 3,62 millions d'Ecus de subventions
communautaires (sur un total de 43,28 millions d'Ecus disponibles pour
LIFE-Nature) et, en 1997, seuls 4 dossiers ont été
sélectionnés pour un montant de 1,953 millons d'Ecus (sur un
total de 43,62 millions d'Ecus pour LIFE-Nature).
b) Les difficultés de mise en oeuvre de la directive au niveau français
Au niveau français, la procédure de
consultation prévue par le décret du 5 mai 1995 a
été relancée par une circulaire du
11 août 1997 du ministre de l'aménagement du territoire
et de l'environnement aux préfets de département, afin que le
Gouvernement puisse transmettre à la Commission, dans les meilleurs
délais, des propositions de sites. Une première liste de sites
dont la transmission ne pose a priori pas de problème devait être
transmise à l'automne par le Gouvernement. Elle est constituée
d'espaces protégés, de forêts domaniales, d'espaces
volontaires, notamment ceux qui souhaitent bénéficier d'un
financement LIFE en 1998 ou encore de sites pour lesquels les consultations
conduites par les préfets depuis 1996 ont déjà abouti.
En réalité, le Gouvernement a envoyé à Bruxelles
à la mi-octobre une première liste de 74 sites concernant la
région alpine, mais, semble-t-il, trop tardivement pour que la
réunion d'évaluation avec les Etats membres concernés par
les sites alpins, tenue à Salzbourg le 20 octobre dernier puisse
les prendre en compte, ce qui a bien entendu retardé le processus
communautaire.
Le 21 octobre dernier, le comité de concertation et de suivi de
Natura 2000 s'est réuni et a prévu d'envoyer une première
liste d'ici à fin 1997 et de faire parvenir une liste
complémentaire au cours de 1998.
Dans son rapport précité, notre collègue
Jean-François Le Grand fait valoir que la préservation de
"
l'extraordinaire biodiversité
" du territoire
français ne saurait s'identifier à la "
France du vide ou
à la sanctuarisation de nos espaces naturels
".
Le rapporteur du groupe de travail préconise d'utiliser
l'opportunité offerte par la directive 92/43/CEE/Habitats naturels pour
gérer le développement économique dans un meilleur respect
de l'environnement en se plaçant dans une optique de
développement durable.
Pour ce faire, le rapport fait un certain nombre de propositions concernant la
définition d'outils contractuels, permettant de s'engager sur une
gestion locale et concertée dans les territoires
sélectionnés pour faire partie du réseau Natura 2000.
C. LE RECUL DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU
1. La débudgétisation des ressources affectées à la politique de l'eau
Les crédits affectés à la politique
de l'eau s'établissent à 229,8 millions de francs en moyens
de paiement, soit une baisse de 12,47 % par rapport à la loi de
finances initiale pour 1997 et les autorisations de programme sont maintenues
au même niveau, soit 191,5 millions de francs.
La diminution apparente de ces crédits est compensée par l'apport
d'un fonds de concours créé en 1997 et alimenté par les
Agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs. L'utilisation
de ce fonds de concours en cours d'exercice devrait donc permettre de compenser
la diminution des crédits budgétaires.
En 1997, le fonds de concours avait compensé essentiellement la
diminution des autorisations de programmes qui avait représenté
90 millions de francs.
La contribution des agences de l'eau doit s'étendre sur toute la
durée des VIIe programmes d'intervention, c'est-à-dire jusqu'en
2001. Le fonds de concours mobilisera ainsi 550 millions de francs sur
cinq ans pour la participation au financement de travaux de restauration des
rivières et d'aménagement des zones naturelles d'expansion des
crues. Pour 1998, les contributions des six agences devraient être
identiques à celles de 1997 et réparties de la façon
suivante :
- Seine-Normandie 42,6 millions de francs
- Rhône-Méditerranée-Corse 24,8 millions de francs
- Loire-Bretagne 15,3 millions de francs
- Rhin-Meuse 10,2 millions de francs
- Adour-Garonne 9 millions de francs
- Artois-Picardie 8,1 millions de francs
Il faut également signaler que, comme en 1997, la politique de l'eau
bénéficie d'un transfert de crédits de 22 millions de
francs inscrits dans les budgets de l'agriculture et de l'équipement.
Sur le principe de la participation des agences de l'eau au financement
de missions exercées par l'Etat, on ne peut que rappeler la position
extrêmement réservée de la Commission des Affaires
économiques. Elle avait considéré, en effet, que la
participation des agences à l'entretien des cours d'eau et à la
restauration des zones d'expansion des crues dépassait
l'intérêt commun du bassin de chacune de ces agences, et elle
s'était interrogée sur la remise en cause de l'équilibre
financier des agences soumises à ce prélèvement annuel de
110 millions de francs, alors même que l'engagement avait
été pris, dans le cadre du VIIe programme, de stabiliser le
montant des redevances.
2. Les actions menées au titre de la politique de l'eau
La majeure partie des dotations est consacrée à
la mise en oeuvre des plans gouvernementaux décidés les
4 janvier et 24 janvier 1994 ; il s'agit du plan Loire et
du plan décennal de restauration des rivières prescrits au titre
de la prévention des inondations.
Le programme décennal pour la Loire, intitulé " Loire,
grandeur nature ", a trois objectifs :
- assurer la sécurité des personnes et des biens contre les
crues exceptionnelles de la Loire ;
- améliorer la satisfaction des besoins quantitatifs et qualitatifs
en eau ;
- mener des actions de préservation, de protection et de mise en
valeur du patrimoine exceptionnel, que constitue le lit du fleuve sur la grande
majorité de son parcours.
La réalisation du plan Loire prendra 10 ans et les
1,8 milliard de francs de travaux prévus, impliquent plus de
700 millions de francs de crédits de l'Etat.
Compte tenu de l'urgence des travaux de mise en sécurité, une
part importante doit être réalisée d'ici à 1998,
correspondant notamment aux opérations alternatives du barrage de Serre
de la Fare.
Ainsi, de 1994 à 1997, 514,7 millions de francs ont
été engagés. Le projet de budget pour 1998 permettra la
poursuite du programme arrêté en 1994.
Le plan décennal de restauration des cours d'eau a pour objectif de
prévenir les inondations . Un montant de 10,2 milliards de francs
de travaux sont prévus sur dix ans, qui seront financés par
les propriétaires riverains, les collectivités locales, l'Etat et
ses établissements publics.
En ce qui concerne les cours domaniaux non navigables, l'Etat assure le
maintien des capacités naturelles d'écoulement du lit et en 1997,
14 millions de francs étaient affectés à l'entretien,
dont 10 millions de francs à l'entretien du lit de la Loire dans le
cadre du plan " Loire grandeur nature ".
Au-delà, la plus grande part des investissements réalisés
est affectée également à la Loire.
En ce qui concerne les cours d'eau non domaniaux, leur entretien est à
la charge exclusive de leurs propriétaires riverains, mais l'Etat
intervient sous forme de subventions aux travaux de restauration.
L'élaboration et la mise en oeuvre des contrats de rivière
permettent de donner une cohérence d'ensemble aux travaux entrepris,
puisqu'ils associent les collectivités territoriales, l'agence de l'eau
concernée, l'Etat et les professionnels. Les aides attribuées
dans le cadre de ces contrats sont financées depuis 1997 sur le fonds de
concours des agences de l'eau.
De plus, si les propriétaires s'engagent sur l'entretien de leurs cours
d'eau à travers un plan simple de gestion, ils peuvent
bénéficier prioritairement de subventions de l'Etat. Ce
dispositif a été institué par la loi du
2 janvier 1995 relative au renforcement de la protection de
l'environnement et un premier plan simple de gestion de rivière a
été approuvé en avril 1997.
D. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
La politique de prévention des pollutions et des
risques inclut le problème général des risques naturels et
a pour objet les relations entre les activités économiques
qu'elles soient industrielles ou agricoles et l'environnement.
Les crédits consacrés à cette politique sont fixés
à 386,61 millions de francs, soit + 0,79 % par rapport
à 1997, mais les autorisations de programme diminuent de 13,25 %
pour s'établir à 168,35 millions de francs.
On peut rappeler que l'an dernier cet agrégat avait connu une
très forte augmentation en raison de la mise en oeuvre de la loi sur
l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du
30 décembre 1996, principalement grâce à un
transfert de 105 millions de francs en provenance du ministère de
l'industrie.
Outre la mise en oeuvre de la législation des installations
classées pour la protection de l'environnement, les principales actions
qui relèvent de cette politique de prévention se traduisent
notamment par la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement
et la gestion des sites pollués et la mise en oeuvre de la loi sur l'air.
1. La prise en compte des risques naturels dans l'aménagement
Les plans de prévention des risques naturels
prévisibles (PPR) ont été institués par la loi du
2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l'environnement.
Ces documents élaborés par l'Etat visent à limiter les
dommages corporels et matériels qui pourraient être
occasionnés par des catastrophes naturelles, notamment en
contrôlant strictement les implantations humaines dans les zones
exposées.
Les PPR remplacent les plans d'exposition aux risques (PER), les
périmètres de risques délimités en application de
l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, les plans de surfaces
submersibles (PSS) et les plans de zones sensibles aux incendies de forêt
(PZSIF). Leur réalisation est totalement déconcentrée sous
l'autorité du préfet de département.
Les moyens financiers consacrés à la réalisation des
PPR ont été portés de 15 à 35 millions de
francs depuis 1994, auxquels il convient d'ajouter 5 millions de francs
pour la réalisation d'atlas de zones inondables, dans la perspective de
réaliser 2.000 de ces documents avant l'an 2000.
En 1997, les crédits consacrés à cette action ont
été de 30 millions de francs (plus 4 millions de francs
réservés aux atlas de zones inondables), et le projet de loi de
finances pour 1998 reconduit la dotation au même niveau.
Au 1er juillet 1997, 2.851 documents (ramenés
à la commune) visant à la prise en compte du risque dans
l'aménagement étaient recensés, mais à des stades
divers d'avancement comme l'indique le tableau ci-dessous.
|
Etat d'avancement des plans |
||||
|
Prescrits |
mis à l'enquête |
approuvés |
TOTAL |
|
|
PER (1) |
172 |
58 |
384 |
614 |
|
R.111.3 (2) |
12 |
24 |
1.052 |
1.088 |
|
PZSIF (3) |
15 |
0 |
0 |
15 |
|
PPR (4) |
774 |
42 |
318 |
1.134 |
|
TOTAL |
973 |
124 |
1.754 |
2.851 |
Documents antérieurs ou en cours valant PPR :
(1) PER : plan d'exposition aux risques
(2) R.111.3 : périmètre de risques (art. R.111.3 du code de
l'urbanisme)
(3) PZSIF : plan de zones sensibles aux incendies de forêt
(4) PPR : plan de prévention des risques
Depuis octobre 1995, date de publication du décret relatif aux PPR,
774 PPR ont été prescrits et 318 documents
approuvés. On constate donc une relance significative de la
réalisation des PPR qui devrait se poursuivre en 1998.
En outre, les études engagées pour les atlas de zones inondables
et les PPR ont donné lieu à environ 250 projets
d'intérêt général (PIG) prenant en compte la
prévention des risques d'inondation dans les documents d'urbanisme (POS
et schémas directeurs).
2. Le traitement des sites pollués
a) Réglementation et financement
La circulaire du 3 décembre 1993 a
fixé les principes de la politique de traitement des sites
pollués avec une volonté de transparence, de concertation,
d'action de long terme et de réalisme. Un groupe de travail national a
été mis en place. Il participe à l'élaboration d'un
certain nombre de guides méthodologiques destinés aux divers
intervenants sur les sites pollués : bureaux d'études,
exploitants des sites, administration, sociétés chargées
de la réalisation des travaux de réhabilitation.
Il faut souligner que la réhabilitation d'un site pollué est une
opération onéreuse, dont le coût peut varier de quelques
centaines de milliers de francs à plusieurs dizaines de millions de
francs lorsque les sols sont pollués.
Une partie de ces sites pollués sont dits " orphelins "
quand
ils n'ont plus de responsable solvable. La prise en charge financière de
ces sites incombe alors à l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME) selon des modalités qui
varient en fonction du type de pollution.
- Dans le cas des sites pollués par des déchets
ménagers et assimilés, le financement relève du fonds de
modernisation de la gestion des déchets, créé par la loi
du 13 juillet 1992 et alimenté par la taxe sur la mise en
décharge de déchets ménagers et assimilés. Sur ce
fonds, dont ce n'est pas la vocation principale, ont été
financées depuis 1994 la réhabilitation d'une décharge
ainsi que l'élimination de plusieurs dépôts (pneumatiques
ou plastiques).
- Pour les autres sites pollués, les crédits utilisés
pour les travaux de réhabilitation provenaient jusqu'en 1995, d'une
part, du ministère de l'environnement, d'autre part, d'une contribution
volontaire de l'association Entreprises Pour l'Environnement (EPE) et enfin de
certaines agences de l'eau.
La loi du 2 février 1995 a institué une taxe sur
l'élimination des déchets industriels spéciaux qui est
affectée spécifiquement aux sites pollués sans responsable
solvable autres que les sites pollués par des déchets
ménagers et assimilés. Le produit de cette taxe était de
82,8 millions de francs en 1996 et en 1998, le montant attendu
s'élève à 96,7 millions de francs.
b) L'inventaire 1996 des sites pollués
En décembre 1994, un premier inventaire des sites
pollués avait été réalisé et il recensait
669 sites. Il a été actualisé pour l'année
1996 et a fait l'objet d'une publication en septembre 1997. Il permet de
constater que 25 % des sites qui figuraient à l'inventaire de 1994
sont traités.
Cet inventaire n'est pas exhaustif de la totalité des sols
pollués, mais de ceux susceptibles de générer des risques
et des nuisances pour l'environnement et la santé publique. Il ne prend
pas non plus en compte certaines sources de pollution, comme les
décharges brutes d'ordures ménagères, inventoriées
dans les plans départementaux de gestion des déchets
ménagers, les sites contenant des déchets radioactifs
recensés par l'ANDRA et les pollutions des sols diffuses,
générées par les épandages.
De 1994 à 1996, le nombre de sites pollués est passé
de 669 à 896 :
- 266 sont des nouveaux sites pollués recensés
- 86 sites, qui ont fait l'objet d'un traitement, passent en annexe I ou
II (sites traités avec ou sans restrictions d'usages)
- 176 sites sont en cours de traitement
- 287 sites font l'objet d'un diagnostic approfondi ou d'une étude
de faisabilité.
Au-delà des chiffres, cet inventaire permet de mieux cerner la nature de
ces sites. Trois remarques s'imposent :
- tout d'abord, leur répartition géographique est assez
cohérente avec le poids industriel présent et passé des
régions : l'Ile-de-France, Rhône-Alpes et le Nord-Pas-de-Calais,
rassemblent, à eux seuls, plus de 40 % des sites
recensés ;
- moins d'un site sur deux est situé dans une zone habitée,
mais 38 % sont situés à moins de 100 mètres
d'une habitation, et 37 % à moins de 50 mètres d'un
cours d'eau.
- les principales sources de pollution sont d'origine industrielle :
métaux ferreux, chimie, traitement des déchets, industrie du
pétrole et du gaz naturel, anciennes usines à gaz, ... Et les
principaux polluants rencontrés sont les hydrocarbures (49 % des
cas), le plomb (20 % des cas), et des produits tels que les solvants
halogénés, le chrome, le zinc, le cyanure, le cuivre et l'arsenic.
L'éventail des situations de pollution est large et dans 64 % des
cas, il y a eu pollution du sol ou de la nappe phréatique.
Mais, seuls 28 % de ces sites sont à proprement parler des sites
pollués qui nécessitent un traitement des terres. Après
évaluation de l'impact, les solutions les plus fréquemment
utilisées sont le confinement, dans 60 % des cas, puis le stockage
et le traitement biologique.
La permanence du problème des sites orphelins.
Sur l'ensemble des sites recensés en 1996, 174, soit 19 % du total,
n'ont pas de responsable solvable ou sont sous la responsabilité d'un
syndic. Cette catégorie est en augmentation puisque ce chiffre
n'était que de 14 % en 1994, ce qui accroît la charge
financière des pouvoirs publics.
En présentant ce bilan à la presse, la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement a fait part de sa
volonté de renforcer les moyens permettant de mieux identifier les
responsables, notamment en passant outre des montages de sociétés
écrans ou de filiales mises en liquidation.
De plus, la politique de prévention devrait être renforcée,
notamment à travers un programme d'étude de sols sur 1.500 sites
industriels exerçant des activités potentiellement polluantes. Ce
programme devrait être lancé fin 1997.
3. La mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie
a) Le désengagement de l'Etat en ce qui concerne la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air
La loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie du 30 décembre 1996 prévoit notamment le
renforcement de la surveillance de la qualité de l'air. Il s'agit de
mettre en place une surveillance dans l'ensemble des agglomérations de
plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1998 et sur l'ensemble
du territoire national avant le 1er janvier 2000.
Un programme de développement du dispositif de surveillance de la
qualité de l'air a été initié en 1996 et s'est
poursuivi en 1997 de manière à terminer la mise en place d'une
surveillance effective dans les agglomérations non couvertes et à
conduire à une amélioration notable, qualitative et quantitative,
de la surveillance de la qualité de l'air dans les agglomérations
déjà surveillées. Il prévoit de mieux cerner la
pollution de proximité, notamment d'origine automobile, et
d'élargir le spectre des polluants recherchés, en
prévision des directives européennes sur la qualité de
l'air.
Actuellement, seulement six substances sont surveillées et il s'agit de
l'anhydride sulfureux, des particules fines, des particules en suspension, du
plomb, du dioxyde d'azote et de l'ozone. La liste des polluants
surveillés devrait passer à treize, en application de la
directive n° 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant
l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant.
Pour le financement de ce dispositif, 200 millions de francs de
crédits ont été dégagés, dès 1996, et
la loi de finances pour 1997 avait reconduit la même dotation, se
répartissant comme suit :
|
Chapitres budgétaires |
montants (millions de francs) |
Objet |
Procédure |
|
Chap. 44-10 art. 90 |
50 |
Associations de gestion des réseaux de surveillance |
Délégation aux préfets et aux DRIRE |
|
Chap 34-20 art. 20
|
7
|
Etudes préalables
|
Délégation aux préfets |
|
Chap. 67-20 art. 92 |
110 |
Equipement des réseaux |
Délégation à l'ADEME |
|
TOTAL |
200 |
Pour l'équipement des réseaux en stations de
mesure, camions laboratoires, informatique de traitement des données,
l'ADEME prend en charge, par le biais d'un appel d'offre, les
négociations avec les fournisseurs pour bénéficier de
conditions plus avantageuses -et dans ce cas il s'agit de subventions
d'équipements en nature accordées aux réseaux-, ou alors
elle verse une participation financière aux réseaux qui
procèdent directement aux achats et travaux nécessaires.
En 1997, les actions suivantes ont été engagées,
selon trois orientations principales :
- l'extension de la surveillance aux agglomérations de plus de
100.000 habitants. La date butoir était fixée au
1er janvier 1998, mais, à ce jour, il reste encore
dix agglomérations comprises entre 135.000 et
100.000 habitants à couvrir. Il s'agit notamment de Lorient,
Nîmes, Perpignan et Troyes.
On peut rappeler que fin 1996, quatre agglomérations de plus
de 250.000 habitants sur 17 et 22 de plus de 100.000 habitants
sur 41 ne disposaient pas de surveillance.
En définitive, l'objectif fixé concernait
26 agglomérations à équiper d'ici au
1er janvier 1998 et seulement 16 l'auront été.
Il faut espérer que ce retard sera comblé rapidement, d'autant
plus que la loi a prévu que la couverture de l'ensemble du territoire
national soit effective au 1er janvier 2000 ;
- il s'est s'agit également de renforcer les réseaux
existants pour assurer une meilleure surveillance de la pollution automobile,
une meilleure information du public et augmenter la quantité des
polluants surveillés.
Pour y parvenir, ont été mis en place de nouveaux capteurs de
pollution, notamment 45 analyseurs d'ozone et 65 capteurs de
particules.
Cinq camions laboratoires sont venus compléter les quinze existants
et une chaîne de référence nationale a été
mise en place pour l'étalonnage des stations de mesure et des
pôles régionaux ou interrégionaux de métrologie ont
été créés ;
- de plus, l'Etat a renforcé ses moyens concernant les
études et la mesure de la pollution atmosphérique, notamment par
l'accroissement des activités du Laboratoire central de surveillance de
la qualité de l'air, la mise en place de la Banque de données sur
la qualité de l'air (BDQA) gérée par l'ADEME,
l'institution d'une surveillance sanitaire dans dix agglomérations
françaises, en collaboration avec le Réseau national de
santé publique.
Pour 1998, en revanche, les crédits inscrits dans le projet de loi
diminuent de 15 % puisque seulement 170 millions de francs sont
inscrits au lieu de 200 millions en 1997.
Ils devraient se répartir ainsi :
|
Chapitres budgétaires |
montants
|
Objet |
|
Chap. 44-10 art. 90 |
50 |
Associations de gestion des réseaux de surveillance |
|
Chap 34-20 art. 20
|
10
|
Etudes préalables pour les
plans régionaux de
lutte pour la qualité de l'air
|
|
Chap. 57-20 art. 50 |
60 |
Etudes et travaux divers dans le domaine de la pollution de l'air |
|
Chap. 67-20 art. 92 |
50 |
Equipement des réseaux |
|
TOTAL |
170 |
Outre cette baisse importante de crédits qu'il convient
de dénoncer -car elle va à l'encontre de la volonté du
Parlement-, les orientations retenues pour 1998 sont contestables :
- il n'est pas fait mention, dans les éléments de
réponse fournis par le ministère, de la mise en oeuvre des plans
de protection de l'atmosphère. Or, l'article 8 de la loi les rend
obligatoires dans les agglomérations de plus de
250.000 habitants ;
- pour l'équipement des réseaux, il est prévu
d'affecter 50 millions de francs au lieu de 110 millions de francs en
1997.
Or, on a pu constater que l'extension de la surveillance aux
agglomérations de plus de 100.000 habitants n'avait pu être
achevée et il reste deux ans pour couvrir l'ensemble du territoire.
En réalité, l'Etat se désengage, ce qui est
contraire à l'article 3 de la loi qui dispose que l'Etat assure,
avec le concours des collectivités locales, la surveillance de la
qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur
l'environnement.
On peut donc craindre que les collectivités locales, dont la
participation reste pour le moment volontaire soient de plus en plus
incitées à accroître leurs financements. Pour 1998, l'Etat
ne s'est pas risqué à solliciter de façon obligatoire les
collectivités locales mais pour compenser son désengagement, il
fait appel aux taxes parafiscales et plus précisément à la
taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le taux devrait
être prochainement modifié.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement a annoncé que
le taux de la taxe serait porté de 180 francs à
250 francs par tonne pour dégager un produit supplémentaire
de 37 millions de francs, qui sera affecté à
l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de
l'air.
Cette taxe, créée en 1985, avait été reconduite
pour une durée de cinq ans par le décret du
11 mars 1990, et concernait les installations émettant des
rejets à base de souffre, d'acide chlorhydrique et d'azote. Le
décret du 3 mai 1995 a reconduit le dispositif en
l'élargissant aux émissions de composés organiques
volatils et en portant le taux de la taxe à 180 francs par tonne.
L'ADEME gère le produit de cette taxe qui est affecté
principalement aux réseaux de surveillance de la qualité de l'air
et- à la mise en place d'équipements.
En 1997, ce produit s'est élevé à 234,6 millions de
francs, et 143 millions de francs ont été affectés
aux équipements.
Comme il a été souligné plus haut, on ne peut
qu'être très réservé sur ce procédé
qui ne respecte pas les termes de la loi ; de plus, il convient de remarquer
que cet apport supplémentaire de 37 millions de francs ne permet
pas de retrouver le niveau atteint en 1997 (87 millions de francs au total
en 1998 contre 110 millions de francs en 1997).
b) Les autres dispositions de la loi sur l'air restent inappliquées
Force est de constater que presque douze mois après le
vote de la loi sur l'air, aucun texte d'application n'a été
encore publié, ce qui illustre une nouvelle fois les lenteurs de
l'administration.
Une seule disposition prévue à l'article 12 de la loi sur
l'air, est d'application immédiate et concerne les pouvoirs du
Préfet en cas de pics de pollution. Sur la base de cet article, une
disposition de circulation alternée a été
décrétée le 1er octobre 1997, car le seuil
d'alerte niveau 3 avait été atteint à Paris en ce qui
concerne le dioxyde d'azote.
Seuls les véhicules munis d'un numéro d'immatriculation impair,
ainsi que les véhicules non polluants et une liste
déterminée de véhicules prioritaires ont été
autorisés à circuler dans Paris et ses 22 communes
limitrophes, dans des conditions fixées par l'arrêté
interpréfectoral d'Ile-de-France du 11 avril 1997
(catégories de véhicules et professions autorisées ;
durée des restrictions ; limitation de la vitesse de circulation).
En contrepartie, les transports en commun étaient gratuits.
Cette première expérience s'est avérée concluante,
et les franciliens ont dans l'ensemble accepté les contraintes de
déplacement qui leur étaient ainsi imposées.
Mais, il faut souligner que le choix de véhicules autorisés
à circuler était totalement arbitraire et dépourvu de
logique environnementale.
Le critère pair et impair a en effet été retenu faute de
disposer de textes d'application de l'article L.8-A du code de la route
créé par la loi sur l'air et qui prévoit dans son
troisième alinéa : " Les véhicules automobiles
font l'objet d'une identification fondée sur leur contribution à
la limitation de la pollution atmosphérique. Les véhicules ainsi
identifiés peuvent notamment bénéficier de conditions de
circulation et de stationnement privilégiés. "
Il semble bien que la rédaction du décret définissant les
conditions d'attribution de cette " pastille verte " suscite
d'intenses négociations entre le ministère de l'industrie et
celui en charge de l'environnement.
La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors
des débats sur les crédits de son ministère à
l'Assemblée nationale, a annoncé que ce décret pourrait
être très bientôt publié, mais les débats
portent encore sur la liste des catégories de véhicules pouvant
disposer de la pastille verte. Une première catégorie de
véhicules propres inclut les véhicules électriques ou
à gaz, ainsi que ceux fonctionnant à l'essence sans plomb et
disposant d'un pot catalytique. Le litige porte sur les véhicules
à moteur Diesel immatriculés en France depuis le
1er janvier 1997, que le ministère de l'industrie souhaite
voir prendre en compte, car ils sont obligatoirement équipés d'un
pot catalytique, ce qui limite considérablement l'importance de leurs
émissions polluantes. Mais les défenseurs de l'environnement
s'opposent farouchement, pour une question de principe, à cette demande,
car ils craignent par ce biais, une réhabilitation du moteur Diesel.
Selon les éléments dont fait état la presse, la solution
de compromis reposerait sur la création d'un label à deux niveaux
qui permettrait de distinguer les voitures ayant le droit de rouler en toutes
circonstances de celles ne disposant de cette possibilité que presque
tout le temps.
Un tel compromis paraît source de beaucoup de confusions, alors
même que le Gouvernement s'est engagé à ce que ce
dispositif soit le plus simple possible pour les usagers. Plus
généralement, on ne peut que dénoncer l'absolutisme des
positions écologiques, alors qu'il faut chercher à appliquer des
solutions raisonnables, dont le coût social et économique sera
acceptable pour l'ensemble de nos concitoyens.
Il est avéré que les nouveaux véhicules Diesel
équipés d'un pot catalytique sont réellement moins
polluants que les anciens moteurs même s'ils n'atteignent pas un niveau
de pollution zéro. De plus, il convient de rappeler qu'un moteur Diesel
consomme moins qu'un moteur essence, ce qui induit moins de pollution à
performances égales.
Il ne faut pas oublier que les pouvoirs publics ont largement encouragé
le parc automobile à moteur Diesel, et que, même si la part du
Diesel s'érode, en 1996, 41,6 % des immatriculations
concernaient encore des voitures de ce type. Il est impensable de
défendre le principe qu'en cas de pic de pollution plus de 40 % de
la population serait dans l'impossibilité d'utiliser son
véhicule. Il faut au contraire définir un dispositif raisonnable,
acceptable pour la population et néanmoins efficace dans la lutte contre
la pollution.
Au-delà du dispositif de la pastille verte à mettre en jeu les
jours de pics de pollution, tout un volet de la loi est consacré aux
encouragements pour des véhicules ou des carburants propres. Ils sont
soit insuffisants soit restés lettre morte par défaut de texte
d'application.
On peut ainsi rappeler le dispositif des articles L.8-B et L.8-C du code
de la route issu d'un amendement sénatorial qui dispose que l'Etat, ses
établissements publics et les entreprises nationales ainsi que les
collectivités territoriales et leurs groupements gérant une
flotte de plus de vingt véhicules doivent acquérir, lors du
renouvellement de leur parc automobile au moins 20 % de véhicules
fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de
pétrole liquéfié ou au gaz naturel.
De plus, dans un délai de deux ans, ces mêmes catégories de
personnes morales devront utiliser pour leurs flottes captives des carburants
dont le taux d'oxygène a été relevé.
E. LA DIMINUTION DES DOTATIONS AFFECTÉES À LA RECHERCHE
Les crédits affectés à la recherche
diminuent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à
75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et les
autorisations de programmes sont réduites de 7,89 % pour
s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de
francs).
Il s'agit, pour une large part d'un ajustement du montant des dotations de cet
agrégat, compte tenu d'un niveau de consommation des crédits
insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des crédits inscrits en
loi de finances initiale pour 1996, et qui avaient fait l'objet d'un
report sur le budget de 1997.
Au-delà de cet ajustement budgétaire qui ne fait que constater
l'insuffisante consommation des crédits, il conviendrait de s'interroger
sur les besoins réels du secteur de la recherche. Si ces besoins
étaient effectivement surévalués, les années
précédentes, l'ajustement effectué dans le projet de loi
de finances pour 1998 est nécessaire. Mais s'il s'agit au contraire de
besoins réels n'ayant pu être satisfaits du fait de
procédure d'engagement trop lourdes ou inadaptée, il faut alors,
plutôt que de diminuer le montant des crédits inscrits -ce qui est
hasardeux à moyen terme-, réformer les procédures
d'utilisation de ces crédits. A l'heure actuelle, dans le cadre de
programmes définis préalablement, les projets de recherche font
l'objet d'appel à propositions instruits par des conseils scientifiques
et pilotés par des comités d'orientation. Des contrats sont
ensuite conclus avec des laboratoires publics de recherche ou avec le secteur
privé.
DEUXIÈME PARTIE -
L'ACCROISSEMENT DES MOYENS
PUBLICS POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
Comme il a été indiqué plus haut, le
ministère en charge des crédits de l'environnement joue le
rôle d'une administration de mission dotée d'un budget
d'incitation pour initier des politiques et coordonner leur mise en oeuvre par
d'autres intervenants, qu'ils soient publics ou privés. Pour que son
action soit efficace, il faut veiller à préserver son
caractère volontairement limité, au risque sinon de s'obliger
à des augmentations de personnel et de budget alors même que la
prise en compte de l'environnement est une notion transversale, qui doit
être intégrée par chaque décideur public ou
privé et ce, quelque soit son champ de compétences.
L'examen du fascicule budgétaire intitulé " état
récapitulatif de l'effort financier consenti en 1997 et prévu en
1998 au titre de l'environnement " est à cet égard
très instructif. En effet, si les crédits propres du
ministère en charge de l'environnement n'augmentent que de 0,9 %,
les dotations inscrites au budget général de l'Etat augmentent de
5,09 %.
Au delà du strict cadre ministériel, on peut également
souligner l'accroissement des ressources extrabudgétaires, sous forme de
redevances ou de taxes parafiscales qui contribuent à la protection de
l'environnement. Elles sont gérées par des établissements
publics sous la tutelle notamment du ministère en charge de
l'environnement.
Enfin, il apparaît que les dépenses des collectivités
locales au titre de la protection de l'environnement ne cessent de progresser.
En 1996, elles se sont élevées à 116,6 milliards de
francs et on peut penser que le durcissement et la multiplication des normes
européennes vont entraîner un alourdissement supplémentaire
de leurs budgets au titre de la protection de l'environnement et de la gestion
de leurs ressources naturelles.
I. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT PAR LES DIFFÉRENTS DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS
Les crédits consacrés par les
départements ministériels à la protection de la nature et
de l'environnement progressent par rapport à 1997 et sont
évalués à 11,32 milliards de francs, soit 1,03 %
du budget.
|
Ministères |
1997
|
1998
|
Pourcentage du budget
consacré à
l'environnement en 1997
|
Pourcentage du budget
consacré à
l'environnement en 1998
|
|
Affaires étrangères et coopération |
283,17 |
248,18 |
1,34 |
1,19 |
|
Agriculture et pêche |
2 962,62 |
2 818,84 |
8,41 |
8,01 |
|
Aménagement du territoire et environnement |
1 868,69 |
1 885,50 |
100 |
51,17 |
|
Culture et communication |
60,16 |
84,90 |
0,40 |
0,56 |
|
Economie, finances et industrie (1) |
1 133,62 |
26,00 |
4,43 |
0,15 |
|
Education nationale, recherche et technologie (1) |
2 724,62 |
4 566,93 |
0,77 |
1,22 |
|
Emploi et solidarité |
247,60 |
253,84 |
0,14 |
0,14 |
|
Equipement, transports et logement |
1 000,76 |
998,13 |
0,81 |
0,80 |
|
Intérieur et décentralisation |
257,34 |
201,87 |
0,34 |
0,26 |
|
Jeunesse et sports |
6,14 |
17,50 |
0,21 |
0,60 |
|
Outre-Mer |
68,51 |
85,14 |
1,41 |
1,63 |
|
Défense |
58,59 |
58,89 |
0,01 |
0,01 |
|
Total ministères |
10 671,82 |
11 320,72 |
0,99 |
1,03 |
(1) Crédits du budget des postes,
télécommunications et espace transférés du budget
de l'industrie au budget de la recherche et technologie en 1998.
(millions de francs)
Les départements ministériels qui consacrent des moyens pour la
protection de l'environnement supérieurs à ceux du
ministère en charge de l'environnement sont le ministère de
l'agriculture et celui de l'éducation nationale, de la recherche et de
la technologie ; ce dernier a bénéficié du transfert des
crédits affectés au Centre national des études spatiales
(CNES).
En ce qui concerne le ministère de l'agriculture les dépenses en
faveur de l'environnement sont estimées à 2,8 milliards de
francs pour 1998, et elles se traduisent principalement par la mise en
oeuvre de mesures agri-environnementales depuis 1993.
Ces mesures relèvent de deux catégories :
- la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif, dite
" prime à l'herbe " : elle s'adresse aux systèmes
herbagers extensifs pour un engagement quinquennal. Son montant, fixé
à 200 francs par hectare en 1993, a été porté
à 250 francs par hectare en 1994 et à 300 francs par
hectare de 1995 à 1997. Arrivant à expiration à la
fin de 1997, son renouvellement est en cours de négociation avec
l'Union européenne.
- les programmes régionaux agri-environnementaux :
opérations régionales lancées sur la base de cahiers des
charges élaborés au niveau national, qui comprennent des aides
à des méthodes culturales novatrices (extensification bovine et
ovine, protection des eaux, conversion à l'agriculture biologique) et
opérations dont les cahiers des charges sont élaborés au
niveau régional dans des zones sensibles rencontrant des
problèmes spécifiques (déprise, biotopes rares...).
Le ministère de l'agriculture accompagne également la mise en
oeuvre des plans de développement durable (PDD) dont l'objectif est de
proposer aux agriculteurs une organisation de systèmes de production de
leur exploitation qui concilie activités agricoles, préservation
du milieu naturel et gestion de l'espace. A l'heure actuelle, 60 petites
régions ont participé à la phase expérimentale, ce
qui concerne 1.200 agriculteurs. Il est prévu d'engager
5.000 PDD par an pendant cinq ans à compter de 1998.
Enfin, le ministère de l'agriculture développe des actions
spécifiques aux zones de montagne et autres zones
défavorisées par le biais d'indemnités compensatoire pour
aider à la gestion et à l'entretien d'espaces herbagers.
II. LA FORTE PROGRESSION DES RESSOURCES PROPRES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS SOUS TUTELLE DU MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
On ne parlera ici que des principaux établissements
publics intervenant dans le domaine de l'environnement et dont les
dépenses financées sur ressources propres s'élèvent
à 13,31 milliards de francs en 1997.
Il s'agit des agences de l'eau et de l'ADEME au sujet desquelles on peut
rappeler que l'essentiel de leurs ressources provient de ressources propres,
c'est-à-dire du produit de redevances ou de taxes parafiscales.
A. BILAN DE LA POLITIQUE DES AGENCES DE L'EAU
Bilan d'exécution du VIe programme (1992-1996)
Les aides financières attribuées par les six agences dans les
principaux domaines d'intervention peuvent être ainsi
résumées.
(millions de francs)
|
Domaine d'intervention |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
TOTAL |
|
Assainissement des collectivités locales |
2 053 |
4 084 |
5 241 |
5 791 |
5 163 |
22 332 |
|
Lutte contre la pollution industrielle |
1 453 |
1 402 |
1 455 |
1 555 |
1 386 |
7 251 |
|
Aménagement des ressources en eau |
426 |
511 |
564 |
314 |
399 |
2 214 |
|
TOTAL |
3 932 |
5 997 |
7 260 |
7 660 |
6 948 |
31 797 |
(Source : ministère de l'aménagement du
territoire et de l'environnement)
Comme en 1995, le rythme de croissance du niveau des aides s'est ralenti
en 1996, mais les grandes orientations de l'année
précédente ont été poursuivies.
L'année 1996, comme l'année 1995, a vu se poursuivre la
croissance importante des activités liées à la mise en
oeuvre du programme de mise en conformité des bâtiments
d'élevage suite à l'accord conclu avec la profession sur la
maîtrise des pollutions d'origine agricole.
Les comités de bassin se sont tout particulièrement
attachés à finaliser les schémas directeurs
d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) prescrits par la loi sur
l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992.
Ces projets pour l'eau et les milieux aquatiques pour les dix à quinze
années à venir, dans chacun des grands bassins, ont
été élaborés à l'initiative des
préfets coordonateurs, par les comités de bassin. Pour cela, les
comités se sont appuyés sur des commissions
spécialisées existantes, des commissions thématiques et/ou
géographiques créées à cet effet et des
secrétariats techniques communs aux agences de l'eau et aux directions
régionales de l'environnement de bassin.
Le contenu d'un SDAGE privilégie une approche géographique
permettant d'identifier les principaux problèmes des sous-bassins
concernés, les évolutions possibles et souhaitables et une
approche thématique permettant d'approfondir la connaissance et les
orientations relatives à la gestion qualitative et quantitative de la
ressource en eau, à la protection des milieux aquatiques, à la
gestion des risques et des grands aménagements hydrauliques.
Le projet de SDAGE de chaque bassin, après avis favorable du
comité de bassin à la fin de 1995, a fait l'objet d'une
consultation officielle des conseils généraux et des conseils
régionaux en 1996. Ces six projets ont été
examinés favorablement par la mission interministérielle de l'eau
le 9 mai 1996 et par le comité national de l'eau le
23 mai 1996. Les SDAGE ont été adoptés
définitivement par les comités de bassin et approuvés par
les préfets coordonnateurs de bassin au cours du deuxième
semestre de 1996 et ils sont donc entrés en application, début
1997.
Les perspectives pour 1998
L'année 1998, seconde année du VIIe programme
d'intervention des agences de l'eau, confirmera les orientations
arrêtées par les instances de bassin fin 1996.
Le montant global des aides sur l'ensemble du VIIe programme
d'intervention s'élève à environ 57 milliards de
francs et les redevances à 51 milliards de francs selon le tableau
ci-dessous :
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Total |
Total redevances |
|
|
Adour-Garonne |
846 |
885 |
940 |
961 |
988 |
4 620 |
4 039 |
|
Artois-Picardie |
791 |
801 |
817 |
812 |
824 |
4 046 |
3 708 |
|
Loire-Bretagne |
1 633 |
1 699 |
1 456 |
1 463 |
1 490 |
7 741 |
7 041 |
|
Rhin-Meuse |
943 |
961 |
936 |
910 |
876 |
4 626 |
4 670 |
|
Rhône-Méditerranée-Corse |
2 411 |
2 500 |
2 589 |
2 658 |
2 692 |
12 850 |
11 336 |
|
Seine-Normandie |
4 300 |
4 533 |
4 656 |
4 732 |
4 809 |
23 030 |
20 105 |
|
TOTAL |
10 924 |
11 379 |
11 394 |
11 356 |
11 679 |
56 913 |
50 899 |
Les montants globaux d'aides aux investissements
arrêtés dans le cadre des VIIèmes programmes des six
agences de l'eau sont les suivants :
- assainissement des collectivités 26,8 milliards de Francs
- lutte contre la pollution industrielle 6,2 milliards de Francs
- amélioration des pratiques agricoles 2,0 milliards de francs
- alimentation en eau potable 5,7 milliards de francs
- amélioration de la ressource et eaux
souterraines 2,6 milliards de francs
- milieux naturels 1,5 milliard de francs
soit un total d'aides aux investissements de
44,8 milliards de
francs
En matière d'aides au fonctionnement, les montants arrêtés
s'établissent ainsi :
- assistance technique 0,6 milliard de francs
- aides à l'élimination des déchets 1,0 milliard de
francs
- primes pour épuration et aides au bon
fonctionnement 10,2 milliards de francs
soit un total d'aides au fonctionnement de
11,8 milliards de francs
Les critiques du pré-rapport du Commissariat général du
Plan
Dans des premières conclusions diffusées en novembre 1997,
le rapport du Commissariat général du Plan sur
l'évaluation des politiques des agences de l'eau, demandé par le
précédent Gouvernement démontre que la montée en
puissance du dispositif des agences de l'eau ne s'est pas accompagnée
d'une réelle recherche d'efficacité économique dans leurs
interventions.
Selon ce rapport, la débudgétisation de la politique de l'eau au
profit des agences a certes permis de planifier au cours des programmes
quinquennaux les investissements à réaliser, mais les auteurs du
rapport s'interrogent sur la perte d'efficacité économique que
cette programmation quinquennale a entraînée. Le but pour l'agence
étant d'atteindre le montant des travaux programmés, cette
politique a en réalité favorisé les gros travaux, sans
faire une application suffisamment stricte de la théorie du coût
minimal.
Le rapport indique ainsi qu': "
on compte aujourd'hui
10.000 stations d'épuration en France, alors que
4.000 communes seulement dépassent le seuil de
2.000 équivalents-habitants qui rend cet équipement
obligatoire ".
Le rapport souligne également la faiblesse des aides au fonctionnement
et indique que les choix d'investissement portent sur des travaux
répondant plus à une logique pollution-dépollution que de
prévention, en amont, des sources de pollution.
Enfin, s'agissant de la prise en charge du coût de ces investissements,
le rapport considère que la logique pollueur-payeur n'est pas
véritablement respectée, en faisant valoir que les travaux
réalisés par les collectivités et les industriels ont
été essentiellement payés par l'usager individuel :
"
le consommateur d'eau participe pour plus de 80 % à
l'action collective de gestion et d'amélioration des ressources en eau,
l'industrie pour 18 % et l'agriculture pour à peine
2 % ".
En définitive, le rapport relève que la redevance pollution
domestique a été accrue de façon disproportionnée
pour compenser la faible participation des agriculteurs, alors même que
leur responsabilité dans la pollution des nappes phréatiques
serait avérée et il fait observer que la pollution brute
estimée des seuls éleveurs serait équivalente à
celle de 254 millions d'habitants.
Face à ces premières conclusions, à propos desquelles on
peut regretter que la presse s'en fasse l'écho alors même que les
rapports ne sont pas encore officiellement transmis, on ne peut qu'appuyer la
position de la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement qui préconise "
une logique
d'amélioration du système, mais pas de remise en cause... (car)
... le système des agences n'est pas en faillite, même si ces
rapports posent des questions auxquelles il faut répondre
. "
Devant la conférence des présidents de comités de bassins
qui s'est tenue à Douai, le 18 novembre dernier, Mme Dominique
Voynet a fait état de ses propositions de réformes :
améliorer l'application du principe " pollueur-payeur ", en
prenant en compte les intrants utilisés sur les cultures, ainsi qu'en
instituant une taxe sur les aménagements contribuant à aggraver
les crues.
La ministre entend également instaurer plus de " transparence
démocratique " dans le fonctionnement des agences de l'eau, en
proposant la création d'une Haute Autorité de l'eau et en
soumettant tous les cinq ans au contrôle du Parlement les programmes
d'intervention des agences.
Enfin, elle entend donner une place plus grande aux associations
représentant les usagers au sein des conseils d'administration des
agences.
B. BILAN DE LA POLITIQUE DE L'AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE (ADEME)
1. La situation financière et politique de l'ADEME
La politique de l'ADEME s'inscrit dans le cadre du contrat
d'objectif 1995-1998 conclu avec l'Etat, qui a défini treize
" grands programmes " d'action et fixé des indicateurs
d'évaluation. En matière d'environnement, les programmes
concernent le bois-énergie, les biocarburants et bio-molécules,
les déchets industriels banals, les déchets spéciaux et
ultimes, les sites pollués, la réduction des émissions
polluantes atmosphériques et les véhicules alternatifs.
En ce qui concerne le champ de compétences
" environnement "
de l'Agence, les années 1996 et 1997 ont été
marquées par les faits suivants :
- avec un taux porté à 30 francs par tonne au
1er janvier 1996 et 35 francs par tonne au
1er janvier 1997, la taxe sur le stockage des déchets
ménagers et assimilés, gérée par l'ADEME dans le
cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, (FMGS) est
devenu un puissant levier pour soutenir la modernisation d'ensemble de la
filière collecte-élimination, en concertation avec les
collectivités locales et avec les professionnels concernés ;
- en juin 1996 a été mis en place le comité de
gestion de la taxe sur le traitement et le stockage des déchets
industriels spéciaux ; dans ce cadre, l'ADEME a engagé les
opérations les plus urgentes, s'agissant de la réhabilitation des
sites " orphelins " pollués par des déchets industriels
spéciaux ; elle a ainsi conduit la maîtrise d'ouvrage des
travaux de réhabilitation sur 24 sites en 1996 ;
- dans le cadre du programme de mise en oeuvre de la loi sur l'air, l'Etat
soutient de manière accrue le développement des réseaux de
mesure de la pollution atmosphérique dans l'ensemble des
agglomérations de plus de 100.000 habitants. L'ADEME est notamment
chargée de réaliser des achats groupés de matériels.
Sur le plan financier, l'essentiel des moyens d'intervention de l'ADEME dans
le domaine de l'environnement provient désormais des taxes fiscales et
parafiscales. La subvention du ministère de l'environnement dans le
projet de loi de finances pour 1998 est de 52 millions de francs en
autorisations de programme. Elle marque un recul de 53,57 % par rapport
à 1997, après avoir déjà diminué de
53,33 % entre 1997 et 1996.
Pour permettre à l'ADEME de financer ses dépenses de
fonctionnement, le Gouvernement précédent avait augmenté
le prélèvement pour frais de gestion au projet du FMGS sur le
produit de la taxe de stockage des déchets ménagers et des
déchets industriels spéciaux. La loi de finances rectificative
pour 1996 autorisait, pour 1996 et 1997, que le prélèvement soit
fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de
l'environnement et du ministre du budget, dans la limite de 8 % du projet
brut de la taxe.
En conséquence, le décret n° 96-391 du
10 mai 1996 a modifié le décret du
29 mars 1993 pour fixer le montant de ce prélèvement
à 5,5 % en 1996, 5,25 % en 1997 et 5 % à compter
de 1998. Mais l'habilitation législative cessant au
1er janvier 1998, la situation doit être revue pour les
années à venir et, dans le projet de loi de finances pour 1998,
l'Assemblée nationale a proposé de proroger le dispositif pour
deux ans. En tout état de cause, compte tenu de la diminution sans doute
définitive des subventions en provenance du ministère de
l'environnement, il faut réfléchir à un dispositif de
financement pérenne.
Mais cette réflexion sur les ressources financières de l'Agence
doit s'accompagner de mesures immédiates pour lui permettre de retrouver
un fonctionnement satisfaisant.
Le conseil d'administration ne s'est pas réuni depuis janvier 1997
et son président n'a toujours pas été nommé depuis
juin dernier. En conséquence, nombre de décisions sont en
attente, comme par exemple l'adoption d'un barème plus favorable pour
l'attribution des aides du fonds de modernisation de la gestion des
déchets. Le comité de gestion de ce fonds a proposé en
mars 1997 de doubler le taux des aides aux projets de collectes
sélectives et de recyclage, mais la décision doit être
prise par le conseil d'administration de l'ADEME. Beaucoup de projets
élaborés par les collectivités locales se retrouvent en
attente, alors même que cette modification permettrait de corriger le
choix du " tout incinération " trop souvent
privilégié dans les plans départementaux
d'élimination des déchets.
Il importe donc que la situation se débloque au plus vite afin que
l'agence retrouve sa pleine efficacité, notamment comme appui financier
auprès des collectivités locales.
2. Les taxes fiscales et parafiscales gérées par l'ADEME
PRODUIT DES TAXES GÉRÉES PAR L'ADEME
(en millions de francs)
|
Constaté 1996 |
Estimé 1997 |
|
|
Taxe d'atténuation des nuisances sonores |
35,5 |
39,7 |
|
Taxe sur les huiles de base |
117,6 |
117,0 |
|
Taxe sur la pollution atmosphérique |
146,0 |
188,4 |
|
Taxe sur les déchets ménagers et assimilés |
668,0 |
764,0 |
|
Taxe sur les déchets industriels spéciaux |
89,3 |
88,6 |
|
TOTAL |
1 056,4 |
1 197,7 |
a) La taxe sur les déchets ménagers et assimilés
Cette taxe a été créée par la loi
du 13 juillet 1992, qui a introduit un nouvel article 22-1 dans
la loi du 15 juillet 1975. Le décret du 29 mars 1993
modifié et le décret du 18 septembre 1995 ont
précisé les modalités de perception, d`affectation et de
gestion de cette " taxe sur le traitement et le stockage des
déchets ".
S'agissant des déchets ménagers et assimilés, les
assujettis sont les exploitants des décharges, qui versent leur
contribution à l'ADEME, au taux de 35 francs par tonne en 1997 et
de 40 francs par tonne en 1998, sachant que le montant du forfait minimal
annuel de taxation de chaque décharge a été réduit
de 5.000 francs à 2.000 francs.
S'agissant des principes d'affectation de la taxe sur les déchets
ménagers et assimilés, dans le cadre du fonds de modernisation de
la gestion des déchets, la loi du 2 février 1995 a
apporté deux modifications au régime antérieur :
- la possibilité de financer la remise en état des
installations de stockage et des terrains pollués ; au
31 décembre 1996, l'ADEME avait déjà conclu
à cette fin des conventions avec 27 départements ;
- l'aide aux départements prenant la responsabilité
d'élaborer et de mettre en oeuvre les plans départementaux
d'élimination des déchets (cela concerne actuellement l'Aisne, la
Lozère, le Haut-Rhin, la Creuse, le Tarn-et-Garonne et la
Réunion).
b) La taxe sur les déchets industriels spéciaux (DIS)
Cette taxe a été créée par la loi
du 2 février 1995 et plusieurs décrets, dont celui
n° 97-517 du 15 mai 1997 ont précisé le
régime de perception et d'affectation de la taxe.
Fixée au même taux que la taxe sur les déchets
ménagers et assimilés, la taxe est perçue, d'une part, sur
les installations de traitement des DIS et, d'autre part, sur les installations
de stockage ; les DIS qui sont déposés dans les centres de
stockage sans traitement préalable entraînent un paiement de la
taxe au taux double.
Conformément aux dispositions de l'article 22-3 nouveau de la
loi du 15 juillet 1975, le produit de la taxe est entièrement
consacré, déduction faite des frais de gestion de l'ADEME, au
financement de la réhabilitation des sites pollués par les
déchets industriels spéciaux, dès lors que la
défaillance des responsables a été constatée (sites
dits " orphelins ").
c) La taxe d'atténuation des nuisances sonores
Cette taxe a été créée par la loi
du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit
et ses modalités de gestion ont été
précisées par le décret du 20 juin 1994. Son
taux a été augmenté au 1er janvier 1996 pour les
décollages de nuit et pour les avions les plus bruyants.
Le décret du 18 mars 1994 a défini les modalités
d'établissement des plans de gênes sonores relatifs aux six
aérodromes (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas,
Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac).
Le produit de la taxe est de 45,8 millions de francs en 1996, ce qui
représente 50 centimes par passager et le taux de recouvrement de
la taxe dépasse 97,4 % pour l'ensemble des compagnies. L'ADEME, qui
assure la gestion de la taxe, attribue aux riverains des aérodromes, sur
proposition de la commission concernée, des fonds pour les aider
à réaliser des travaux d'isolation, ou alors participer à
des opérations de rachat des bâtiments les plus exposés au
bruit.
Lors de la discussion des crédits de l'environnement, dans le projet de
loi de finances pour 1998, l'Assemblée nationale a adopté un
article additionnel modifiant le régime de cette taxe :
- cet article élargit le champ d'application de la taxe aux
aéroports de province importants en abaissant le seuil de 40.000
à 20.000 mouvements par an. Trois plates-formes
aéroportuaires viendront s'ajouter à la liste et il s'agit de
Mulhouse-Bâle, Bordeaux-Mérignac et Strasbourg-Entzheim ;
- de plus, il propose le doublement du produit de la taxe d'ici à
1999 en en relevant le taux de 34 francs actuellement à
51 francs en 1998 et 68 francs en 1999. Le produit de la taxe
s'élèverait alors à 82 millions de francs, soit
1 franc par passager, à comparer au montant de la taxe sur le bruit
acquittée aux Pays-Bas qui représente 12 francs par passager.
Cette proposition de doublement progressif de la taxe paraît
raisonnable étant donné la hausse importante des besoins
d'insonorisation des riverains, notamment du fait de l'extension des pistes de
Roissy. De plus, il s'avère que le coût d'insonorisation des
bâtiment sanitaires et sociaux a été manifestement
sous-évalué. Ainsi, pour la seule région Ile-de-France, le
montant des travaux d'aide aux riverains, ainsi que ceux d'insonorisation des
établissements sanitaires et sociaux dépassent 1 milliard de
francs.
d) La taxe parafiscale sur les huiles usagées
Mis en place à partir de 1986 et géré
alors par l'Agence nationale pour la récupération et
l'élimination des déchets (ANRED), le dispositif de
récupération et d'élimination des huiles usagées
est actuellement fondé sur le décret du
31 août 1994 qui a institué une taxe parafiscale sur les
huiles de base. Les pouvoirs publics envisagent de procéder à une
modification de l'assiette de la taxe, afin de la limiter aux seuls
lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes dont l'utilisation
génère des huiles usagées. Actuellement, la taxe a pour
assiette le tonnage d'huiles neuves ou régénérées,
mises sur le marché en France, au taux de 150 francs par tonne et
son produit est estimé à 116 millions de francs pour 1997;
Son recouvrement est assuré par la direction générale des
douanes et l'ADEME la gère dans le cadre d'un comité ad hoc,
où sont représentés les administrations et les
professionnels concernés par la filière " huiles ".
L'essentiel du produit de la taxe est consacré au financement des
activités de collecte des huiles usagées, en vue de leur
élimination par incinération à ou de leur
régénération. En 1996, plus de 80 % du volume total
d'huile usagée a pu être ainsi collecté.
e) La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique
Comme cela a été rappelé à
l'occasion du bilan de l'application de la loi du
31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie, cette taxe, créée en 1985, avait
été reconduite pour une durée de cinq ans par le
décret du 11 mai 1990. Elle était versée par les
installations émettant des rejets dans l'atmosphère
(émissions soufrées, émissions azotées,
émissions d'acide chlorhydrique), chaque famille de polluant
étant taxée au taux de 150 francs par tonne. Les cotisations
versées par les assujettis aux réseaux de mesure de la pollution
atmosphérique étaient déductibles de la taxe. Le
décret du 3 mai 1995 a reconduit ce dispositif, en
l'élargissant aux émissions de composés organiques
volatiles et en portant le taux de taxation à 180 francs par tonne.
L'ADEME gère le produit de la taxe parafiscale, soit 186,1 millions
de francs en 1996, sous l'autorité d'un comité ad hoc,
présidé par le directeur de la prévention des pollutions
et des risques, où siègent des représentants des
administrations, des professionnels concernés et des associations de
protection de l'environnement.
La taxe est principalement affectée au financement des réseaux de
surveillance de la qualité de l'air, à la mise en place
d'équipements et au développement de techniques innovantes de
réduction de la pollution atmosphérique.
III. LES DÉPENSES D'ENVIRONNEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
(en millions de francs)
|
1994 |
1995 |
1996 |
Evolution 95/96 (%) |
|
|
I Dépenses de protection de l'environnement |
70 072 |
74 999 |
77 979 |
+ 3,97 |
|
dont Eau (assainissement-épuration) |
39 481 |
42 776 |
44 095 |
+ 3,08 |
|
Déchets |
23 066 |
24 533 |
26 004 |
+ 6,00 |
|
Nettoyage des rues |
5 155 |
5 300 |
5 470 |
+ 3,21 |
|
Bruit |
625 |
645 |
630 |
- 2,33 |
|
Protection patrimoine écologique |
1 745 |
1 745 |
1 780 |
+ 2,01 |
|
II Dépenses " périphériques " de gestion des ressources naturelles |
36 900 |
37 650 |
38 620 |
+ 2,58 |
|
dont mobilisation de la ressource en eau |
28 800 |
29 220 |
29 840 |
+ 2,12 |
|
amélioration du cadre de vie |
8 100 |
8 430 |
8 780 |
+ 4,15 |
|
TOTAL |
106 912 |
112 649 |
116 599 |
+ 3,51 |
En 1996, la croissance des dépenses des
collectivités locales en matière d'environnement a
été modérée (+ 4 %) après de
fortes progressions constatées en 1994 (+ 11 %) et 1995
(+ 7 %). C'est la gestion des eaux usées et des déchets
qui représentent près de 90 % des dépenses, qui
expliquent l'essentiel de cette augmentation.
L'environnement demeure encore une priorité pour les
collectivités locales, et ce malgré le ralentissement
économique constaté. En 1997, cette tendance s'est sans nul doute
confirmée et, selon le rapport annuel publié par Bipe-Conseil,
plusieurs facteurs y ont contribué : le lancement du VIIe programme
des agences de l'eau, la mise en application des plans de gestion relatifs aux
déchets ménagers, dont la quasi totalité devrait
être adoptée fin 1997, et la mise en application de la loi du
31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie.
A. LES DÉPENSES D'ASSAINISSEMENT-ÉPURATION
Le champ du compte de la gestion des eaux usées,
tel qu'il est défini dans le Système européen de
rassemblement de l'information économique sur l'environnement (SERIEE)
comprend essentiellement les éléments suivants :
- prévention de la pollution de l'eau à travers des
modifications de procédés ;
- réseaux d'assainissement ;
- traitement des eaux usées ;
- mesure, contrôle, analyses.
Les dépenses de fonctionnement sont en forte progression, avec un
doublement entre 1990 et 1996. Cette augmentation est due à plusieurs
facteurs : le plus grand nombre de ménages et d'entreprises desservis
par les réseaux d'assainissement, l'augmentation de la capacité
de traitement des eaux usées, le développement de modes de
traitement plus performants et donc plus coûteux.
Les investissements ont connu, pour leur part, une baisse sensible sur la
période 1991-1996 de l'ordre de 5% en francs courants sur l'ensemble des
cinq années. Celle-ci résulte des deux évolutions
suivantes :
- dans le domaine des réseaux d'assainissement, les investissements
ont fortement chuté à partir de 1992, passant de
13 milliards de francs en 1991 à 9,5 milliards en 1993. Cette
évolution serait due, pour l'essentiel, aux fortes variations des prix
des travaux, qui auraient diminué de l'ordre de 30 % sur cette
période. En 1994 et 1995, le montant des investissements se redresse,
sans toutefois retrouver leur niveau antérieur. Il chute à
nouveau en 1996 de 2 % ;
- dans le domaine du traitement des eaux usées, les investissements
ont augmenté à un rythme soutenu, passant de 2,3 milliards
de francs en 1990 à 5,1 milliards en 1995. Les objectifs
fixés par la réglementation, notamment la directive
européenne du 21 mai 1991 et la loi sur l'eau du
3 janvier 1992, imposent un effort important aux collectivités
locales pour l'épuration de leurs eaux usées. Le rythme des
investissements connaissait toutefois un ralentissement en 1995, auquel
succède une baisse de près de 8 % en 1996.
Les grands sites industriels ont réglé à 80 % les
problèmes de leurs rejets polluants tandis que les investissements
consentis par les communes pour la modernisation de leur système
d'assainissement ont permis une progression de 14 % du taux de
dépollution de 1986 à 1995. Malgré ces progrès
considérables, la pollution domestique demeure une des principales
sources de dégradation des cours d'eau, avec la pollution d'origine
agricole.
Environ 95 % des agglomérations de plus de
10.000 équivalents-habitants sont équipés d'une
station d'épuration dont le rendement d'épuration moyen atteint
74 %. La filière prépondérante est le traitement par
boues activées qui représente environ 60 % du nombre de
stations d'épuration et 70 % de la capacité de traitement.
Mais, 56 % de la pollution brute par les matières organiques des
agglomérations de plus de 10.000 équivalents-habitants est
encore rejeté, sans traitement, dans le milieu naturel.
L'objectif est de porter, d'ici à l'an 2005, le taux
d'élimination des pollutions rejetées dans les milieux aquatiques
de moins de la moitié à l'heure actuelle à près des
deux tiers, en portant l'effort, de façon prioritaire, sur les
agglomérations urbaines et, dans un premier temps, sur celles de plus de
10.000 habitants ainsi qu'en privilégiant dans les zones rurales le
recours aux techniques moins onéreuses de l'assainissement individuel.
Il s'agit d'appliquer les objectifs de la directive du 21 mai 1991
relative à la collecte et au traitement des eaux urbaines, transcrite en
droit français par l'article 35 de la loi sur l'eau du
3 janvier 1992 et le décret du 3 juin 1994 pris pour
son application.
L'impact financier de l'adoption de la directive européenne sur les eaux
résiduaires urbaines de 1991 a été estimé pour les
collectivités locales à 83 milliards de francs sur la
période 1992-2005. Aujourd'hui, les investissements
réalisés correspondent à 40 % de ce montant global.
Il est donc réaliste de penser que, grâce au maintien du soutien
financier des agences de l'eau, les collectivités locales poursuivront
ce rythme d'investissement et que l'ensemble du programme de mise en
conformité des équipements d'assainissement avec les exigences de
la directive européenne pourra être réalisé d'ici au
31 décembre 2005.
B. LES DÉPENSES DE TRAITEMENT DES DÉCHETS
Le compte de la gestion des déchets
, tel qu'il
est défini dans le SERIEE, comprend les éléments suivants :
- prévention de la production de déchets ;
- collecte et transport ;
- traitement et élimination ;
- mesure, contrôle, analyses.
Les dépenses relatives à la collecte sélective et au tri
des déchets sont incluses dans ce compte, mais ni le recyclage ni les
recettes qui lui sont associées.
Les dépenses relatives à la gestion des déchets municipaux
connaissent une progression soutenue depuis 1992/1993, ce qui peut être
rapproché de l'adoption de la loi du 13 juillet 1992 sur les
déchets.
La forte augmentation des dépenses courantes (près de 9 %
par an sur la période 1990-1996) peut s'expliquer par plusieurs facteurs
:
- un effet mécanique compte tenu de l'augmentation de la
quantité de déchets municipaux produits et collectés ;
- le développement de modes d'élimination plus complets. Les
déchets municipaux sont moins mis en décharge et subissent des
traitements plus poussés. Ainsi, selon les inventaires de l'ADEME, la
proportion d'ordures ménagères mises en décharge est
passée de 49,9 % en 1989 à 47 % en 1993. Dans le
même temps, celle de déchets incinérés est
passée de 42,3 % à 45,8 %. Ces traitements plus
complets ont un coût plus important, qui se répercute sur la
dépense ;
- le fort développement de la collecte sélective depuis le
début des années 1990, qui est également un facteur
d'augmentation des coûts. Dans les agglomérations de plus de
30.000 habitants, la collecte du verre est passée de 85 % des
communes en 1988 à 96 % en 1994. Toujours en 1994, 2,8 % de
ces communes sont désormais concernées par le tri à la
source et 44 % par la collecte du papier. Enfin, le nombre de
déchetteries a plus que doublé, passant, selon l'ADEME, de 350 en
1990 à 885 en 1993.
Les dépenses d'investissement, après avoir augmenté de
9 % également sur 1990-1994, ont baissé de 5 % en 1995
et de près de 7 % en 1996. Cette baisse peut s'expliquer par un
remplacement progressif des installations de traitement de petite taille et peu
adaptées à des traitements diversifiés par des
installations plus performantes.
Toujours selon les inventaires de l'ADEME, le nombre d'installations
autorisées de transit et traitement des ordures ménagères
et assimilés est relativement stable entre 1989 et 1993, passant de
1.031 à 1.060. Cette faible progression masque plusieurs effets :
- le développement des installations dotées de modes de
traitement différents (103 en 1993 contre 23 en 1989) ;
- une substitution des installations de petite taille par des
installations plus importantes. Entre 1989 et 1993, le nombre d'installations
traitant plus de 100.000 tonnes par an a augmenté de 158 (4 centres
d'incinération, 84 décharges équipées d'engins
de compactage et 70 centres de transit).
L'intervention de l'ADEME sur les projets des collectivités locales
pour le traitement des déchets.
Les aides de l'ADEME se font au titre de :
- la taxe parafiscale sur les huiles de base pour l'aide à
l'acquisition de conteneurs de collectes d'huiles usées. En 1996, l'aide
totale s'est élevée à 768.000 francs. Il est
prévu d'engager 1 million de francs en 1997 sur ce poste ;
- la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique par l'aide aux
équipements de traitement des fumées des usines
d'incinération. A compter de 1996, la nouvelle taxe parafiscale sur la
pollution atmosphérique a introduit des limitations aux aides
destinées aux installations existantes, dans le respect de l'encadrement
communautaire des aides d'Etat. Dans ce contexte et compte tenu des
échéances de la réglementation, aucune demande d'aide
compatible avec ces nouvelles règles n'a été
enregistrée en 1996 et 1997.
Fin 1996, la Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques
(DPPR) au ministère de l'environnement a dressé la liste des
incinérateurs traitant plus de six tonnes d'ordures par heure qui n'ont
pas été mis aux normes européennes, soit environ quarante
incinérateurs qui représentent plus de 50 % des
incinérateurs existant en 1991, et émettent des quantités
non négligeables de dioxine. Certains de ces incinérateurs seront
fermés en l'an 2000, et les municipalités jugent en
conséquence inutile d'y réaliser des travaux de mises aux normes.
Plus généralement, le problème de la mise aux normes des
incinérateurs conduit à s'interroger sur les orientations de la
politique française en matière de déchets, qui
privilégie l'incinération : la France compte 320 usines
d'incinérations, quand le reste de l'Europe en possède 525 au
total et d'ici à 2002, les prévisions tablent sur 150 à
240 unités supplémentaires, dont une partie viendra en
remplacement du parc existant hors-normes ;
- le fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD).
L'aide aux communes pour leurs investissements s'est élevée
à 258,7 millions de francs en 1995. La totalité des aides
à l'investissement accordées aux communes devrait atteindre
240 millions de francs cette année, ce qui marque un léger
retrait par rapport à 1995.
En premier lieu, les projets susceptibles d'être aidés par le
fonds de modernisation de la gestion des déchets doivent être
compatibles avec le plan départemental d'élimination des
déchets, être présentés par une structure
intercommunale, s'insérer dans la politique nationale de valorisation
des emballages et prendre en compte le devenir des déchets ultimes.
De plus, le montant de l'aide pourra être modulé selon le
degré d'innovation ou de performance des équipements choisis, le
contenu en création d'emplois et le contexte dans lequel s'inscrit le
projet commune particulièrement isolée ou économiquement
défavorisée.
Pour la période 1997-1999, le Comité de gestion du FMGD a fait
des propositions, en attente d'approbation par le conseil d'administration de
l'ADEME, pour modifier le barème des aides afin de favoriser la
réalisation des investissements en amont de l'incinération,
c'est-à-dire les collectes séparatives, le compostage à
partir de ces collectes séparatives, les déchetteries, les
centres de transfert et les centres de tri. L'ensemble de ces investissements
serait financé à hauteur de 50 %.
Lors des 4èmes Assises nationales des déchets, la ministre
de l'aménagement du territoire et de l'environnement a confirmé
les objectifs de la loi du 13 juillet 1992 sur la
récupération des déchets, notamment la fermeture des
décharges d'ici à 2002.
- Un arrêté du 9 septembre 1997 fixe les règles
de fonctionnement des décharges existantes, et des nouvelles
installations de stockage de déchets ménagers et
assimilés. Actuellement, on recense encore quelques
5.000 décharges dont 3.000 sont illégales et dont
95 % ne respectent pas cet arrêté.
- Au-delà, la politique du ministère est d'infléchir les
orientations adoptées, pour ne pas privilégier la solution du
" tout incinération ". Cette solution a été en
effet assez facilement retenue dans les schémas départementaux
d'élimination des déchets, en prévoyant des unités
aux capacités souvent surdimensionnées, ce qui freine, pour des
impératifs de rentabilité économique, le
développement des autre filières alternatives telles que le
recyclage ou la revalorisation énergétique.
*
* *
Suivant la proposition de son rapporteur, la Commission des Affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat en ce qui concerne l'adoption des crédits consacrés à l'environnement.
EXAMEN PAR LA COMMISSION
Dans une séance tenue le mercredi 19 novembre 1997,
sous la présidence de M. Jean Huchon, vice-président, la
commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de
M. Bernard Hugo sur les crédits consacrés au logement dans
le projet de loi de finances pour 1998.
Après avoir souligné que les crédits demandés pour
1998 au titre de l'environnement s'élevaient à
1.885,47 millions de francs en progression de 0,9 % par rapport
à 1997, le rapporteur pour avis s'est demandé si les orientations
prises par le Gouvernement constituaient de réelles priorités
pour la protection de l'environnement.
Il a indiqué que les choix budgétaires portaient sur
l'amélioration de la protection de la nature, notamment par
l'augmentation des crédits destinés aux parcs nationaux, un
soutien renforcé aux associations intervenant en matière
d'environnement et l'accroissement des moyens de l'administration
générale.
S'agissant des crédits consacrés à l'administration
générale qui s'élèvent à
574,60 millions de francs, soit une hausse de 2,12 %,
M. Bernard
Hugo, rapporteur pour avis,
a noté que le projet de loi de finances
pour 1998 permettait la création de 34 emplois, dont
10 emplois dans les directions régionales de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement (DRIRE) pour l'inspection des installations
classées industrielles et 18 emplois dans les directions
régionales de l'environnement (DIREN).
Le rapporteur pour avis a reconnu que l'administration de l'environnement
était une administration jeune qui se devait de consolider son
implantation et son rôle au sein de l'administration territoriale, mais
il a considéré que dans un contexte budgétaire de
limitation des dépenses publiques, la création nette de
34 emplois était quelque peu excessive, d'autant plus que cet
alourdissement des dépenses d'administration générale se
faisait au détriment de certains crédits d'intervention.
A l'inverse des efforts de maîtrise budgétaire menés en
1996 et 1997,
M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis,
a
souligné que les moyens de paiement de l'agrégat
" connaissance de l'environnement et coopération
internationale " augmentaient de 8,97 %, en raison de la très
forte augmentation des subventions aux associations, afin de favoriser la
constitution d'instances fédératives capables de structurer la
coopération des associations et pour appuyer une meilleure
représentation du mouvement associatif français dans les
négociations internationales.
Sans remettre en cause le rôle très positif des associations dans
la prise en considération par nos concitoyens des impératifs de
l'environnement, le rapporteur pour avis s'est demandé si la hausse des
subventions les concernant devait constituer une priorité
gouvernementale, au détriment de certains autres types d'intervention.
S'agissant des dotations consacrées à la protection de la nature,
fixées à 536 millions de francs au titre des dépenses
ordinaires et des crédits de paiement, il a relevé que l'effort
le plus important était consenti en faveur des parcs nationaux, du
réseau des réserves naturelles et des parcs naturels
régionaux, ainsi qu'en faveur du programme de biodiversité.
Il a notamment rappelé que trois projets de parcs étaient
déjà à l'étude en 1997 : le Parc national de la
forêt tropicale en Guyane, le Parc national marin en Corse et le Parc
national marin de la mer d'Iroise.
Après s'être déclaré satisfait de la reconduction
des moyens de fonctionnement des parcs naturels régionaux, à
hauteur de 29,8 millions de francs, il a souligné qu'une quinzaine
de projets étaient à l'étude, tout en relevant que le
contenu de certains d'entre eux faisait apparaître les limites du
dispositif juridique, s'agissant de territoires déjà très
dégradés ou fortement urbanisés cherchant à
préserver ce qui leur reste d'espaces naturels.
Il a rappelé que la mission menée par son collègue
M. Gérard Larcher sur les territoires périurbains avait
justement pour objet de proposer des formules nouvelles pour ce type de
territoires.
En ce qui concerne les actions destinées à préserver la
diversité biologique, qui bénéficient d'une dotation de
34,7 millions de francs, il a précisé que 5,5 millions
de francs étaient affectés à l'établissement des
listes de sites proposés pour le réseau Natura 2000 et pour
l'élaboration des documents d'objectifs et de gestion des futurs sites
retenus.
Il a indiqué que la France avait pris beaucoup de retard par rapport aux
autres pays européens et qu'elle risquait donc d'être traduite
devant la Cour de justice des Communautés européennes pour
manquement aux obligations découlant de cette directive, sachant que les
autres Etats européens avaient adressé à la Commission des
projets de listes plus ou moins complets.
Il a fait valoir, en effet, qu'une comparaison au niveau européen
faisait ressortir que seules la Grèce et l'Italie avaient
communiqué des propositions de territoires importants (entre 13 et
17 % du territoire) et que seulement cinq pays (Belgique, Italie,
Grèce, Portugal et Suède) avaient envoyé des propositions
complètes.
Il a rappelé qu'au niveau français, la procédure de
consultation prévue par le décret du 5 mai 1995 avait
été relancée par une circulaire du
11 août 1997 du ministre de l'aménagement du territoire
et de l'environnement aux préfets de département et qu'une
première liste constituée d'espaces protégés, de
forêts domaniales et d'espaces volontaires, notamment ceux qui
souhaitaient bénéficier d'un financement LIFE en 1998, devait
être transmise à l'automne par le Gouvernement.
Il a ajouté, qu'à sa connaissance, le Gouvernement avait
envoyé à Bruxelles une première liste de 74 sites
concernant la région alpine, trop tardivement pour que la réunion
d'évaluation avec les Etats membres concernés par les sites
alpins, tenue à Salzbourg le 20 octobre dernier, puisse les prendre
en compte.
Le rapporteur pour avis a également déploré que le retard
pris par la France la pénalise en ce qui concerne l'attribution des
financements dans le cadre du programme LIFE, très peu de dossiers
présentés par la France ayant été retenus en 1996
et 1997.
A propos de la politique de l'eau dont les crédits s'établissent
à 229,8 millions de francs en moyens de paiement, soit une baisse
de 12,47 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, il
a considéré que la diminution apparente des dotations pourrait
être compensée par l'apport d'un fonds de concours
créé en 1997 et alimenté par les Agences de l'eau à
hauteur de 110 millions de francs par an.
Il a rappelé que, sur le principe de la participation des agences de
l'eau au financement de missions exercées par l'Etat, la commission
avait adopté une position extrêmement réservée,
considérant en effet que la participation des agences à
l'entretien des cours d'eau et à la restauration des zones d'expansion
des crues dépassait l'intérêt commun de chacun de leur
bassin et que ce prélèvement annuel de 110 millions de
francs pourrait remettre en cause l'équilibre financier des agences
alors même que le montant des redevances devait être
stabilisé pendant la durée du VIIe programme.
En évoquant la politique de prévention des pollutions et des
risques -pour laquelle les crédits de paiement inscrits restent
constants-, le rapporteur pour avis a renvoyé à son rapport
écrit qui fait le bilan de la prise en compte des risques naturels dans
l'aménagement et la gestion des sites pollués.
Présentant la mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation
rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996, il a
déploré le relatif désengagement de l'Etat en ce qui
concerne la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air.
A propos de la mise en place de ce dispositif dans l'ensemble des
agglomérations de plus de 100.000 habitants avant le
1er janvier 1998 et sur l'ensemble du territoire national avant le
1er janvier 2000 pour lesquels 200 millions de francs de
crédits avaient été dégagés dès 1996,
et reconduits en 1997, il a indiqué que dix agglomérations
restaient encore à couvrir, sur les 26 devant être
équipées, et il a déploré que pour 1998, les
crédits inscrits soient en diminution de 15 % avec seulement
170 millions de francs.
Constatant que la mise en oeuvre des plans de protection de
l'atmosphère, rendus obligatoires dans les agglomérations de plus
de 250.000 habitants par l'article 8 de la loi, n'était plus
évoquée dans les réponses du ministère, le
rapporteur pour avis a souligné, en outre, que 50 millions de
francs seulement étaient inscrits en 1998 pour financer
l'équipement des réseaux.
Il s'est inquiété de l'alourdissement annoncé de la taxe
parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le taux devrait
être prochainement porté à 250 francs par tonne pour
dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs,
à affecter à l'équipement des réseaux de
surveillance de la qualité de l'air.
M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis,
a ajouté qu'en tout
état de cause cet apport supplémentaire (87 millions de
francs au total) ne permettait pas de retrouver le niveau atteint en 1997
à savoir 110 millions de francs.
S'agissant des autres dispositions de la loi sur l'air, il a fait remarquer que
presque douze mois après le vote de la loi sur l'air, aucun texte
d'application n'avait été encore publié.
Il a jugé globalement satisfaisante la mise en oeuvre du dispositif de
circulation alternée décrétée à Paris le
1er octobre 1997 par le préfet, sur la base de
l'article 12 de la loi, en raison d'une pollution au dioxyde d'azote de
niveau trois.
Il a ajouté que le critère pair et impair avait été
retenu faute de disposer de textes d'application de l'article L. 8-A
du code de la route instituant la pastille verte et il a évoqué
les négociations entre le ministère de l'industrie et celui de
l'environnement, portant sur les véhicules à moteur Diesel
équipés d'un pot catalytique immatriculés en France depuis
le 1er janvier 1997, auxquels les défenseurs de
l'environnement s'opposent par crainte de voir réhabiliter le moteur
Diesel.
Sachant que la solution de compromis proposerait la création d'un label
à deux niveaux qui ferait la distinction entre les voitures ayant le
droit de rouler en toutes circonstances et celles ne disposant de cette
possibilité que presque tout le temps, le rapporteur pour avis a
plaidé pour un dispositif raisonnable et pragmatique, dont le coût
social et économique serait acceptable pour tous. Il a
dénoncé, sur ce sujet, l'intransigeance des lobbies
écologistes, considérant, quant à lui, que la solution du
Diesel à pot catalytique était moins polluante que les anciens
moteurs Diesel.
Il a, enfin, déploré que tout un volet de la loi consacré
aux encouragements pour des véhicules ou des carburants propres, tels
que les biocarburants, soit resté lettre morte faute de texte
d'application, à commencer par le rapport sur la fiscalité des
carburants qui aurait dû être déposé devant le
Parlement avant l'examen du projet de loi de finances pour 1998.
Compte tenu des réserves émises sur les orientations du budget
concernant l'augmentation des crédits d'administration
générale pour financer 34 emplois supplémentaires,
l'augmentation des crédits de subvention aux associations et le choix
d'un alourdissement des taxes parafiscales qui pèsent sur les
entreprises, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de
s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits
consacrés à l'environnement.
Evoquant la mise en oeuvre de Natura 2000,
Mme Janine Bardou
a
regretté que la liste des sites alpins français n'ait pas
été transmise à temps à la Commission
européenne, alors même que localement, les réunions avaient
été organisées très vite par les préfets
pour respecter l'échéance de la réunion de Salzbourg. Elle
a déploré par ailleurs que la sélection des sites ne
s'accompagne d'aucun élément sur les contraintes de gestion
envisagées ni sur les compensations financières à
attendre. Elle a observé, enfin, que la réforme des fonds
structurels pourrait décider d'inclure un critère environnemental
pour sélectionner les projets.
En ce qui concerne le budget de l'environnement proprement dit, elle a
déploré que les augmentations ne portent pas sur les
crédits d'intervention mais sur les moyens de fonctionnement du
ministère pour, en définitive, renforcer les contrôles sur
les acteurs de terrain. A propos des associations, dont elle a salué le
travail, elle a jugé que localement, leur prise en compte dans le
débat public se faisait bien souvent au détriment des élus
locaux, qui se trouvaient en minorité. En se référant au
problème du classement des Gorges du Tarn qui soulève beaucoup
d'hostilité de la part des populations, elle a critiqué les
méthodes peu consensuelles de la direction générale de
l'environnement pour mener les négociations.
Mme Odette Terrade
a exprimé des réserves sur la faiblesse
du budget de l'environnement en se déclarant notamment
préoccupée par l'insuffisance des crédits affectés
à la lutte contre la pollution et les risques. Elle a craint
également que la participation des agences de l'eau à la
politique de l'eau ne se répercute sur le prix de l'eau pour les usagers.
Compte tenu de ces réserves, elle a annoncé que le groupe
communiste s'en remettrait à la sagesse du Sénat pour l'adoption
des crédits de l'environnement, en souhaitant à l'avenir que des
moyens conséquents soient effectivement affectés à la
protection de l'environnement.
M. Jean Peyraffitte
, après avoir félicité Mme
Janine Bardou pour sa nomination à la présidence du groupe
d'études sur la montagne, a dénoncé les méthodes
scientifiques employées pour sélectionner les sites
proposés pour le réseau Natura 2000, sans consultation des
acteurs locaux. Il s'est félicité de l'action menée par
l'Association nationale des élus de la montagne, en direction notamment
de Mme Corinne Lepage, ancien ministre de l'environnement, pour reprendre la
sélection des sites sur des bases plus pragmatiques et en concertation
avec les élus locaux. Il s'est étonné que la
réunion de Salzbourg du 20 octobre 1997 n'ait pas pris en
compte les sites français, alors même que Mme Dominique
Voynet avait relancé la procédure de consultation des élus
locaux sur une première liste de sites à transmettre à
l'automne. Il a jugé en conséquence que la France ne pouvait
faire l'objet d'une saisine de la Cour de justice européenne.
M. Michel Doublet
s'est inquiété de l'absence
d'informations sur les contraintes de gestion, et la définition de
" perturbation " appliquée dans les sites Natura 2000.
Il
a jugé que les conclusions de l'arrêt Regina constituaient un
précédent très préoccupant s'agissant du
développement des activités économiques. Enfin, à
propos des agences de bassin, il s'est félicité des actions
qu'elles avaient menées à travers leurs programmes successifs.
M. Louis Moinard
a fait valoir que le souci de la protection de
l'environnement était désormais partagé par tous les
acteurs et élus locaux, mais il a dénoncé le manque
d'information concernant les contraintes de gestion à respecter dans les
futurs sites du réseau Natura 2000. Il s'est enfin interrogé sur
l'avenir des aides européennes.
En réponse,
M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis,
a
considéré que les premiers sites transmis ne posaient pas de
difficultés majeures puisqu'il s'agissait de sites déjà
protégés en droit français ; il s'est néanmoins
interrogé sur leur intérêt au regard des critères de
sélection pour le réseau Natura 2000. Il a également
déploré qu'aucun élément fiable ne soit transmis
sur les contraintes de gestion envisagées dans les sites
Natura 2000. Il a enfin regretté la lenteur des délais de
transmission de la première liste de sites alpins, au niveau du
ministère.
M. Michel Barnier
a fait valoir que le budget modeste du
ministère de l'environnement jouait un rôle d'impulsion et de
levier important notamment à travers des établissements publics
comme les agences de l'eau ou l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME). S'agissant de la présence de
la France dans les conférences internationales, dont il a jugé
qu'elle était très insuffisante, il a souhaité voir
renforcer la cellule internationale du ministère.
Il a, aussi, estimé que les actions des agences de l'eau avaient
été fondamentales pour améliorer la qualité de
l'eau distribuée et il s'est interrogé sur le contenu de la
réforme annoncée par la ministre chargée de
l'aménagement du territoire et de l'environnement, à la suite du
rapport de la Cour des Comptes. Il s'est enfin inquiété de
l'insuffisante consommation des crédits d'Eco-emballage.
Mme Janine Bardou
a rappelé que dans le cadre des schémas
départementaux d'élimination des déchets, les
collectivités locales feraient un effort important pour
développer d'ici à 2002 des solutions de tri sélectif en
amont, afin de réduire le recours aux usines d'incinération.
La commission a alors décidé
de s'en remettre à la
sagesse du Sénat pour l'adoption du budget de l'environnement
, le
groupe socialiste se déclarant favorable à son adoption.
1 Rapport d'information n° 309 (1996-1997) au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan par le groupe de travail sur la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.