Projet de loi de finances pour 1998 : Ville

Avis n° 89 Tome III - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - VILLE ET INTEGRATION

M. Paul BLANC, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - Avis n° 89 Tome III - 1997/1998

Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

VILLE ET INTÉGRATION

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 19 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 22 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, sur les crédits de leurs départements ministériels pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, après avoir rappelé que le budget de l'emploi et de la solidarité s'élevait à 229 milliards de francs, a souligné que sa progression était supérieure à la norme de 1,5 % retenue pour l'ensemble du budget de l'Etat : 4,4 % pour le budget emploi (112,6 milliards), et 3,6 % en intégrant les crédits inscrits au budget des charges communes, soit au total 115,8 milliards de francs, et près de 3 % pour le budget santé, solidarité, ville (73,2 milliards).

Le ministre a ensuite présenté brièvement les crédits d'intégration (434 millions de francs) affectés à des subventions de fonctionnement en faveur des centres d'hébergement des réfugiés et des demandeurs d'asile et à des interventions en faveur des populations migrantes.

Elle a souligné que, sur la question de la gestion des flux migratoires, le ministère de l'emploi et de la solidarité avait engagé un travail interministériel avec les départements d'autres ministères concernés par l'intégration.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis des crédits de la ville et de l'intégration, après avoir constaté que le Gouvernement n'était pas revenu sur les dispositions du pacte de relance pour la ville, s'est interrogé sur les mesures envisagées en matière de développement de l'aide au retour des immigrés et de rénovation des foyers de travailleurs migrants, il a souhaité que le revenu minimum d'insertion (RMI) devienne un revenu minimum " d'insertion et d'activité ".

S'agissant de l'aide au retour des travailleurs migrants et de leur famille, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a précisé que cette aide avait concerné, toutes procédures confondues, 2.000 personnes en 1996.

Elle a indiqué que les mesures financées par l'Office des migrations internationales (OMI), à hauteur de 16 millions de francs, avaient concerné 200 personnes au titre de l'aide publique à la réinsertion des travailleurs étrangers menacés de licenciement économique et aux chômeurs indemnisés depuis trois mois, 1.500 personnes au titre de l'aide à la réinsertion des étrangers invités à quitter le territoire et 300 personnes au titre du rapatriement des étrangers en situation de très grande précarité.

Elle a précisé que l'OMI avait mis en place, sur financement du ministère de la coopération, un programme de développement local lié aux migrations (PDLM), destiné à financer les projets de développements économiques locaux, qui avait fonctionné jusqu'en 1997 au Mali, en Mauritanie et au Sénégal.

Elle a indiqué que le ministère de l'emploi et de la solidarité allait travailler activement à la mise en place d'une réelle politique d'accompagnement des mouvements migratoires en étendant le champ des pays concernés par le PDLM.

Concernant les foyers de travailleurs migrants, Mme Martine Aubry a rappelé que, dans le cadre de la convention signée le 14 mai 1997 entre l'Etat et l'Union économique et sociale pour le logement (UESL), le Gouvernement disposait d'une enveloppe de 360 millions de francs par an pendant cinq ans à consacrer au financement de la réhabilitation des foyers de travailleurs immigrés.

Elle a précisé, qu'en accord avec le ministère du logement, de nouvelles priorités, différentes de celles préconisées dans le rapport de M. Henri Cuq, seraient définies concernant les foyers à restructurer et que, dès 1997, les préfets avaient été saisis par la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI) afin de dresser une liste des opérations de réhabilitation qui étaient prêtes et dont les cofinancements étaient assurés.

Concernant la transformation des emplois de ville en emplois-jeunes, elle a convenu que les jeunes des quartiers en difficulté n'étaient pas tous aptes à occuper des emplois jeunes mais a rappelé que les conditions d'accès aux CES seraient " recalibrées " et que des instructions avaient été données aux préfets pour que les jeunes titulaires d'un emploi ville ainsi que les jeunes résidant dans les quartiers sensibles bénéficient des emplois-jeunes en priorité.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mardi 4 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 1998 (emploi et solidarité : ville et intégration).

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que la géographie prioritaire de la politique de la ville était articulée, depuis l'intervention du pacte de relance pour la ville, autour de 750 zones urbaines sensibles (ZUS), 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et 44 zones franches urbaines (ZFU), chaque catégorie de zones bénéficiant de mesures de " discrimination territoriale positive " à proportion des difficultés rencontrées.

Evoquant les indicateurs relatifs au taux de chômage, à la proportion de non-diplômés et à l'insuffisance des structures commerciales pour les 4,6 millions de Français vivant dans les zones sensibles, M. Paul Blanc, rapporteur pou avis, a souligné les analogies avec les zones rurales défavorisées et l'utilité d'une réflexion fondée sur la notion d'aménagement du territoire.

Abordant le bilan du pacte de relance pour la ville, il a indiqué qu'en mai 1997, il était apparu que les implantations d'entreprises nouvelles avaient permis d'augmenter de 10 % le nombre d'emplois dans les zones franches urbaines.

Prenant l'exemple de la ZFU de Garges-les-Gonesse, il a mis l'accent sur l'ampleur du mouvement d'intérêt suscité par les exonérations fiscales et sociales créées par le pacte.

Evoquant ensuite certains aspects de la mise en oeuvre du pacte, il a souligné que les opérations " Villes, Vie, Vacances " s'étaient déroulées dans de bonnes conditions au cours de l'année 1997 tout en soulignant que, pour l'avenir, les collectivités locales ne pourraient pas seules supporter les coûts d'encadrement des jeunes accueillis.

Il a présenté ensuite la convention signée le 14 janvier 1997 avec la Mutualité française afin d'améliorer l'accès aux soins des personnes les plus démunies dans le cadre d'une expérimentation conduite dans quatorze quartiers de la politique de la ville et a souhaité que la convention soit pleinement effective en 1998.

Evoquant la sécurité dans les quartiers difficiles, il a souhaité que le redéploiement de 3.000 fonctionnaires de police prévu sur trois ans par le pacte de relance pour la ville soit poursuivi afin d'assurer la stabilisation des chiffres de délinquance.

Présentant ensuite le budget de la ville tel qu'il ressort du jaune budgétaire, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souligné tout d'abord que les crédits spécifiques gérés par la délégation interministérielle à la ville (DIV) montraient une diminution de 27 % des crédits de paiement sur les investissements financés au titre des contrats de ville par le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il a souligné la stabilité des crédits contractualisés versés par les différents ministères ainsi que l'augmentation des divers crédits affectés au développement social urbain imputable aux emplois-jeunes.

Il a regretté que les crédits de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSCRIF) soient intégrés dans un agrégat relatif aux concours de l'Etat.

Puis, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a constaté que la politique de la ville suivie depuis mai 1997 était porteuse d'un risque de démobilisation susceptible d'amoindrir l'impact du pacte de relance.

Tout d'abord, il a regretté que la structure gouvernementale actuelle ne permette plus d'intégrer les préoccupations liées à l'aménagement du territoire dans la définition de la politique de la ville et a observé que la charge de travail qui pesait sur le ministre de l'emploi et de la solidarité ne permettait pas de donner toute sa place à la politique de la ville.

Il a souligné ensuite que les orientations actuelles laissaient planer une incertitude pour les décideurs locaux. Il a rappelé que si le Gouvernement avait critiqué à l'origine " les politiques-ghettos de subventions particulières ", il s'était prononcé ensuite en faveur du maintien, sous certaines conditions, de politiques spécifiques.

Il a regretté que le dispositif des emplois-jeunes ne présente pas les mêmes garanties en matière de formation des jeunes des banlieues que les emplois de ville créés par le précédent Gouvernement. Il a souligné l'effet d'éviction qui pouvait se produire au détriment des jeunes des quartiers en difficulté.

Enfin, il a constaté que la réduction des moyens en crédits de paiement qui intervient au cours de la dernière année du XIe plan (1994-1998) faisait courir un risque de retard dans l'achèvement des opérations en cours.

Après avoir évoqué les crédits relatifs à l'intégration, il a proposé de rejeter les crédits relatifs à la ville et à l'intégration et de supprimer l'article 64 du projet de loi de finances pour 1998 qui abroge le dispositif des emplois-jeunes.

M. René Marquès a confirmé que la saison 1997 s'était déroulée dans un calme relatif dans les stations des Pyrénées-Orientales qui accueillaient des jeunes venus des quartiers sensibles par leurs propres moyens ou dans le cadre des opérations " Villes-Vies-Vacances ". Concernant les ZFU, il a regretté les cas de transfert ou d'extensions d'entreprises déjà existantes.

M. André Jourdain a souligné également que le bilan du pacte de relance pour la ville devrait faire la part entre les véritables créations d'entreprises et les simples changements de localisation motivés par un effet d'aubaine.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le niveau et l'évolution des crédits gérés par le fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants (FAS) ainsi que sur les modalités de distribution de ces sommes.

M. Alain Vasselle a insisté sur l'importance d'une politique de prévention. Il a souligné que la politique de la ville devait être conjuguée à une politique de revitalisation du monde rural afin d'assurer une meilleure répartition de la population dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.

M. Guy Fischer a estimé que le pacte de relance pour la ville pouvait avoir des effets pervers mais qu'il était trop tôt pour procéder à une évaluation satisfaisante. Il s'est inquiété de la mauvaise répartition des logements sociaux entre les communes.

Mme Joëlle Dusseau a souhaité que les données relatives à la situation des zones franches soient actualisées en opérant une distinction entre les nouvelles implantations d'entreprises résultant d'un transfert et celles résultant d'une création afin de prendre en compte les possibles effets d'aubaine. Elle a insisté sur la nécessité d'un renforcement de la mixité sociale dans les quartiers.

M. André Vezinhet a estimé qu'il n'y avait pas de césure nette entre la politique suivie au titre du pacte de relance et celle conduite par Mme Martine Aubry et s'est déclaré en désaccord avec le rapport présenté par M. Paul Blanc.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur le devenir des contrats d'agglomérations.

S'agissant du bilan du pacte de relance pour la ville, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a souligné que les réponses qui lui avaient été transmises étaient imprécises et succinctes tout en rappelant que l'article 45 de la loi du 14 novembre 1996 prévoyait la transmission d'un rapport d'évaluation annuel au Parlement.

Il s'est interrogé sur la volonté de l'actuel Gouvernement de poursuivre la politique de la ville dans le cadre fixé par le pacte de relance pour la ville.

Concernant la structure ministérielle, il a souligné que la politique de la ville avait perdu une dimension importante en étant déconnectée du ministère de l'aménagement du territoire.

S'agissant du FAS, il a précisé que son budget était de 1,125 milliard de francs en 1997 et a présenté les principaux aspects de la réforme de la procédure d'instruction des demandes de subventions.

Il a rappelé que la procédure était déconcentrée, que divers contrôles de base étaient assurés avant le versement des subventions et que les associations subventionnées faisaient l'objet de contrôles a posteriori sur échantillon.

Puis, la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville et à l'intégration dans le projet de loi de finances pour 1998 ainsi qu'à l'adoption de l'article 64 de ce projet de loi sous réserve de l'appréciation qui sera faite par la commission des finances quant au maintien du rattachement de cet article au budget de l'emploi et de la solidarité (ville et intégration).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Cet avis s'inscrit dans un cadre différent de celui de l'année dernière puisqu'il commente les crédits relatifs à la politique de la ville et à l'intégration, qui étaient rattachés, l'année dernière, à un ministère délégué à part entière mais qui s'insèrent, cette année, au sein de l'ensemble des crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité.

S'agissant de la politique de la ville, le projet de budget pour 1998 se situe à un tournant.

Tout d'abord, parce qu'il intervient à l'issue de la première année d'application du Pacte de relance pour la ville, décidé en 1996, et qui a pour objet de donner une impulsion forte à l'activité économique dans les quartiers sensibles.

Ensuite, parce qu'il est le premier budget relatif à la politique de la ville du nouveau gouvernement formé à l'issue des dernières élections législatives.

Concernant le bilan du Pacte de relance pour la ville, votre Commission a considéré comme encourageants les premiers résultats généraux présentés par MM. Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult en mai dernier, ainsi que les données locales spécifiques qui lui ont été fournies par notre collègue, Mme Nelly Olin, maire de Garges-les-Gonesse, sur la zone franche urbaine de sa commune.

Pour autant, votre Commission a regretté que le Gouvernement n'ait pas pris l'option de présenter quelques " ordres de grandeur ", à caractère indicatif, sur le bilan du Pacte de relance pour la ville dans la perspective de la présente discussion budgétaire.

S'agissant de la politique de la ville suivie en 1997, votre Commission a souhaité :

- que les efforts consentis, en vue de faciliter la meilleure insertion des jeunes accueillis en stations balnéaires dans le cadre des opérations Villes-Vie-Vacances, sous la forme d'un encadrement expérimenté et d'une information des communes d'accueil, soient poursuivis en 1998 ;

- que la mise en oeuvre, amorcée en 1997, de la convention signée par l'Etat en janvier dernier avec la Mutualité Française, en vue de faciliter l'accès aux soins des personnes les plus démunies dans quatorze quartiers de la politique de la ville, soit suivie avec une particulière attention en 1998 ;

- que les projets du Gouvernement en matière de renforcement de la sécurité dans les quartiers, par le recours à des adjoints de sécurité recrutés dans le cadre des emplois-jeunes, ne se substituent pas au nécessaire redéploiement des effectifs de policiers titulaires engagé par le précédent Gouvernement.

Concernant les orientations de la politique de la ville décidées par le nouveau Gouvernement, votre Commission a émis quatre observations qui l'ont conduite à porter un jugement défavorable sur le présent budget.

Tout d'abord, elle a regretté que la structure gouvernementale ne permette pas d'assigner à la politique de la ville la priorité qui devrait être la sienne, ni d'intégrer celle-ci dans la perspective de la politique de l'aménagement du territoire en liaison avec une politique de revitalisation de l'espace rural.

Ensuite, elle a déploré que les incertitudes apparues sur la conception que se faisait le Gouvernement de la politique de la ville aient pu entraîner, sur le terrain, une certaine inquiétude de nature à affaiblir l'impact du Pacte de relance.

Par ailleurs, elle a souligné que les emplois-jeunes ne présentaient pas les mêmes garanties en termes de recrutement et de formation des jeunes des quartiers sensibles que les emplois-villes mis en place par le Pacte de relance en s'inquiétant, à terme, d'un possible " effet d'éviction " des jeunes des banlieues de ces nouveaux contrats.

Au demeurant, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 64 du projet de loi de finances qui abroge le dispositif des emplois de ville à compter du 1er janvier 1998 afin de souligner que les emplois-jeunes ne présentent pas les mêmes garanties juridiques que les emplois-villes en matière de recrutement de jeunes résidant en zones urbaines sensibles.

Enfin, elle s'est demandé si l'évolution à la baisse des crédits de paiement au titre des contrats de ville prévue pour 1998 ne sous-estimait pas les besoins en crédits qui résulteraient de l'achèvement en 1998 des actions et travaux en cours.

Concernant les crédits relatifs à l'intégration, votre Commission a estimé qu'une appréciation pourra être réellement portée sur ceux-ci lorsque seront mieux connus les effets des textes à venir en matière de nationalité et de conditions d'entrée et de séjour des étrangers sur notre territoire.

Compte tenu de ces observations, votre Commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville et à l'intégration dans le projet de budget pour 1998.

CHAPITRE PREMIER
-
UNE POLITIQUE DE LA VILLE FRAPPÉE PAR UN RISQUE DE DÉMOBILISATION APRÈS L'IMPULSION DONNÉE PAR LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

I. LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE : UNE AMBITION QUI COMMENCE À PORTER SES FRUITS

Avant de porter un premier regard sur le bilan du pacte de relance pour la ville et d'examiner les résultats de certaines actions conduites en 1997, il est utile de rappeler les principales caractéristiques de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville.

A. UNE NOUVELLE GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ADAPTÉE AUX PARTICULARITÉS DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ.

La politique de la ville poursuivie à travers la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville s'inscrit dans le cadre de la politique de " discrimination territoriale positive " dont les fondements avaient été posés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Comme l'avait rappelé M. Francis Idrac, alors délégué interministériel à la ville, cette politique " consiste, dans le respect du principe républicain d'égalité de l'ensemble des citoyens devant la loi, à doter certains territoires d'une capacité de faire mieux, mais aussi d'une capacité de faire autrement et différemment qu'ailleurs ".

Il ne s'agit donc pas, suivant les principes de la discrimination au sens anglo-saxon, de reconnaître la diversité des communautés ethniques et d'imposer des quotas -ce qui ne serait pas conforme à nos principes constitutionnels- mais, plus simplement, d'adapter la politique aux situations rencontrées et d'accroître les moyens avec intelligence, en proportionnant strictement les efforts au niveau de déficience de l'action publique constaté dans les quartiers.

1. Une géographie prioritaire qui cerne au plus près les difficultés

Les 214 contrats de ville qui ont pour objet, dans le cadre du XIème Plan (1994-1999), d'accroître l'efficacité des interventions publiques en matière d'habitat et de cadre de vie, d'activité économique et d'emploi, de services publics, de prévention de la délinquance et de citoyenneté, concernent 771 communes signataires et recensent 1.300 quartiers , dont 930 quartiers prioritaires périphériques, 112 centres villes, 195 quartiers sensibles à traiter préventivement et 71 quartiers d'action thématique ciblée.

Le dispositif issu du Pacte de relance pour la ville distingue trois niveaux de quartiers qui appellent chacun un degré d'action plus poussé :

a) Les zones urbaines sensibles

Les zones urbaines sensibles (ZUS) correspondent à des grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé souffrant d'un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.

Elles sont d'abord apparues dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire qui faisait référence à la liste des grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé mentionnée par le décret du 5 février 1993 ^{1( * )} .

Une nouvelle liste de 750 ZUS (dont 34 dans les départements d'outre-mer) situées sur le territoire de 490 communes dans 87 départements, a été sélectionnée parmi :

- les quartiers inscrits dans les contrats de ville,

- les quartiers inscrits au décret du 5 février 1993 précité, mais ne bénéficiant pas de contrat de ville,

- quelques quartiers hors des procédures précitées, mais dont les caractéristiques sociales étaient fortement dégradées.

Cette liste résulte du décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 pris en application de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance .

Les habitants des ZUS bénéficient :

- des emplois de ville (article 8 de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 relative à la réforme du financement de l'apprentissage),

- d'une dérogation aux plafonds de ressources du PLA,

- d'une exonération du supplément de loyer de solidarité en HLM,

- d'un développement du programme " Ecole ouverte ",

- d'une extension des zones d'éducation prioritaire (ZEP).

Les entreprises peuvent y être exonérées par le conseil municipal de taxe professionnelle (exonération non compensée par l'Etat à la charge des communes).

Les fonctionnaires travaillant en ZUS bénéficient de la nouvelle bonification indiciaire (NBI). Ces zones bénéficient aussi d'avantages en termes d'équipement et d'aménagement urbain (prêts projets urbains, transformation des grands logements, ...).

b) Les zones de redynamisation urbaine

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) avaient été définies par la loi du 4 février 1995 précitée en ne prenant en compte que les ZUS comprises dans une commune éligible à la dotation de solidarité urbaine (DSU).

La loi du 14 novembre 1996 de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville se réfère à une sélection de critères tirés de plusieurs éléments représentatifs de la dégradation des conditions de vie dans les ZRU à savoir, la population, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de 25 ans, la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes de rattachement.

Les 416 ZRU actuelles (dont 20 dans les DOM) ont été sélectionnées dans 343 communes et 76 départements parmi les 750 ZUS ^{2( * )} .

Le dispositif visant à conforter ou à recréer de l'activité économique dans ces quartiers très défavorisés, est constitué pour l'essentiel d'exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises.

Les mesures applicables en ZRU sont les suivantes :

- exonération, compensée par l'Etat, de taxe professionnelle, pour les établissements nouveaux, ou déjà existants, pendant cinq ans sur la totalité de la base imposable, plafonnée à 1 million de francs pour la création ou l'extension, et à 500.000 francs pour les établissements existants (art. 1466 A I ter, du code général des impôts),

- exonération d'impôt sur les bénéfices, totale les deux premières années puis dégressive les troisième, quatrième et cinquième années, sans plafonnement, pour les entreprises nouvelles (article 44 sexies du code général des impôts),

- exonération de taxes foncières sur les propriétés bâties, pendant deux ans, pour les entreprises nouvelles ou les établissements créés ou repris à une entreprise en difficulté (article 1383 du code général des impôts),

- exonération sur douze mois des charges sociales patronales du quatrième au cinquantième salarié pour les entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire n'excédant pas 1,5 fois le SMIC.

c) Les zones franches urbaines

Enfin, les zones franches urbaines (ZFU) ont été déterminées, après appel à projet, parmi les quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les caractéristiques les plus dégradées en termes de chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes.

Les ZFU, qui bénéficient des exonérations fiscales et de charges sociales les plus importantes, sont au nombre de 44, dont 38 en métropole et 6 dans les départements d'outre-mer. Elles sont déterminées par le Législateur qui en a fixé la liste en annexe à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996.

La délimitation de ces zones a été fixée par deux décrets du 26 décembre 1996 ^{3( * )} . Le périmètre d'une ZFU peut inclure une ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie.

L'effort de l'Etat est particulièrement concentré et repose sur des mesures d'exonération fiscale et sociale renforcées :

- exonération compensée par l'Etat de taxe professionnelle pour les établissements nouveaux ou déjà existants ou étendus, pendant cinq ans, sur la totalité de la base imposable, plafonnée à 3 millions de francs (article 1466 A I quater du code général des impôts),

- exonération d'impôt sur les bénéfices totale pendant cinq ans, avec plafonnement à 400.000 francs par an, pour les entreprises nouvelles ou existantes (article 44 octies du code général des impôts),

- exonération de taxes foncières sur les propriétés bâties pendant cinq ans (article 1383 A du code général des impôts),

- exonération des charges sociales sur douze mois des charges sociales patronales du quatrième au cinquantième salarié pour les entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire n'excédant pas 1,5 fois le SMIC.

Les dispositifs de développement, le programme global d'aménagement et le périmètre de ces zones doivent avoir fait l'objet d'une convention entre l'Etat et les communes concernées.

2. Des indicateurs sociaux qui témoignent d'une situation très dégradée

En 1997, la Délégation interministérielle à la Ville a fait réaliser par l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE) une exploitation particulière du recensement général de la population de 1990 pour préciser et réactualiser la situation socio-démographique des différentes zones visées par le pacte de relance pour la ville.

La population des quartiers identifiés dans les contrats de ville est de 6,5 millions d'habitants à mettre en comparaison avec les 17 millions de personnes résidant dans les communes signataires des contrats de ville.

La population est de 4.664.000 habitants dans les ZUS métropolitaines (soit 8,2 % de la population française), 3.189.000 dans les ZRU métropolitaines (soit 5,6 % de la population française), et 745.000 dans les ZFU métropolitaines (soit 1,4 % de la population française).

Le taux de chômage des jeunes est sensiblement plus élevé dans les quartiers en difficulté.

En mars 1990, le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans dans les ZUS s'élevait à 28,5 %, 30,2 % dans les ZRU et 31,2 % dans les ZFU alors que ce même taux était de 21,1 % dans l'ensemble des agglomérations où se situent ces quartiers et de 19,9 % pour la France métropolitaine.

Le niveau de connaissance des enfants scolarisés dans les quartiers en difficulté n'est appréhendé que par un seul critère : la possession ou non d'un diplôme à la sortie du système scolaire.

A cet égard, il apparaît qu'en 1990, 39,3 % de la population des jeunes âgés de plus de 15 ans sortait du système scolaire dans les ZUS en ne possédant aucun diplôme. Le taux analogue pour les ZRU était de 40,9 % et celui des ZFU de 42,5 % alors que le taux national était de 29,1 %.

Il est frappant de constater que l'administration ne dispose pas d'indicateur clair concernant le niveau de connaissance des élèves .

Certes, chaque année il est procédé systématiquement dans tous les établissements à une évaluation des connaissances des élèves, en français et en mathématiques, à l'entrée en sixième. Une analyse par sondage sur un échantillon représentatif des résultats de ces tests permet de bâtir un tableau national des élèves en fonction des niveaux atteints dans ces deux matières.

Toutefois, le ministère de l'éducation nationale indique qu'il n'est pas possible d'assimiler un établissement scolaire strictement à la population d'un quartier car l'aire géographique de recrutement des élèves d'un établissement ne coïncide pas exactement avec la délimitation des zones de la politique de la ville.

Cette absence d'information est regrettable car elle ne permet pas de mesurer les effets des politiques suivies dans le secteur scolaire.

Enfin, s'agissant des services publics et des commerces , il convient de remarquer, en premier lieu, que la situation des services publics semble néanmoins assez variable suivant la nature de l'équipement : selon une enquête réalisée par l'IGAS en juillet 1991 et portant sur 320 quartiers en difficulté, 90 % des quartiers ont une école maternelle, 84 % une école primaire, 70 % un équipement de loisirs (maison de jeunes, centre de loisirs, centre culturel), 68 % un équipement sportif, 66 % un commerce, 64 % un service de protection maternelle et infantile, 61 % une ligne d'autobus, 61 % un bureau de poste, 47 % une pharmacie, 48 % une halte-garderie et 44 % une bibliothèque.

S'agissant des commerces, la situation apparaît beaucoup plus difficile.

Une enquête réalisée en 1994 sur 1.400 quartiers relevant des contrats de ville indique qu'un tiers des quartiers n'a plus de commerce.

Sur les deux tiers restants, cette enquête précise qu'un tiers des quartiers ont un équipement commercial réduit à une grande surface de type " maxi discounter " située parfois en bordure de la zone sensible.

Les difficultés rencontrées dans ces quartiers et parfois leur similarité avec celles que traversent les zones rurales en voie de dévitalisation, soulignent, s'il en était besoin, l'utilité d'une réflexion globale en termes d'aménagement du territoire.

Comme votre rapporteur le rappellera ci-dessous, la structure ministérielle retenue lors de la formation du Gouvernement ne permet pas de prendre suffisamment en compte cette dimension territoriale de l'action de la politique de la ville.

Cette approche globale était pourtant celle qui était à l'oeuvre à travers le pacte de relance pour la ville, dans le droit fil de la loi d'orientation relative à l'aménagement du territoire.

B. L'ÉLAN INCONTESTABLE DONNÉ PAR LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

Le Pacte de relance pour la ville, lancé le 18 janvier 1996 à Marseille par MM. Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult, constitue un programme d'action global et pluriannuel dont la loi du 14 novembre 1996 précitée ne représente que le volet " législatif ".

Le pacte de relance comprend six objectifs dont le contenu a été exposé, de manière détaillée, dans l'avis de votre Commission de l'année dernière : créer de l'activité et des emplois ; renforcer la sécurité afin de rétablir la paix publique ; rétablir les chances scolaires ; favoriser la mixité de l'habitat ; mieux aider les partenaires de la politique de la ville ; renforcer la présence des services publics dans les quartiers.

Ce qui importe le plus est que l'accent est mis en priorité sur la revitalisation de l'activité économique dans les quartiers.

La loi du 14 novembre 1996 précitée est de mise en oeuvre relativement récente.

Il est néanmoins satisfaisant de constater que ce texte, qui comprend 45 articles et dont les textes d'application requièrent de multiples compétences ministérielles, a donné lieu à 18 décrets d'application dont 11 décrets en Conseil d'Etat et à 2 instructions ministérielles qui ont été publiés le 12 février 1997 au plus tard, soit à peine moins de trois mois après la promulgation de la loi .

Alors que l'application des lois est souvent insatisfaisante, votre rapporteur a tenu à souligner le caractère positif de la mobilisation de la DIV, placée alors sous l'autorité de M. Francis Idrac.

1. L'absence de données complètes et définitives

Votre rapporteur aurait souhaité pouvoir présenter dans cet avis une évaluation de l'impact en matière de développement économique des mesures d'exonération fiscale et sociale prévues par le Pacte de relance pour la ville .

Cette démarche ne semble pas prématurée car, même si les derniers textes d'application remontent à février 1997, le Pacte lui-même avait été annoncé publiquement dès janvier 1996, le débat au Parlement avait débuté à l'Assemblée nationale dès le printemps de l'année dernière et les décrets essentiels, qui délimitent géographiquement les zones, remontent à la fin du mois de décembre. Compte tenu des effets d'anticipation des acteurs économiques, l'administration dispose maintenant en réalité d'un recul de près de neuf mois sur l'application du texte.

Force est pourtant de constater le laconisme de l'administration actuelle sur le bilan du Pacte.

Dans le " jaune " budgétaire, le coût des dépenses fiscales et sociales et des compensations est maintenu, pour ce qui concerne les ZRU, au même niveau en 1998 qu'en 1997, soit 1.685,80 millions de francs.

S'agissant des ZFU, les manques à gagner en matière d'exonération d'impôt sur les bénéfices (180 millions de francs) et d'exonération de cotisations sociales (350 millions de francs) sont reconduits à l'identique d'une année sur l'autre, la seule différence provenant d'une légère augmentation du coût du remboursement des exonérations dues au titre de la taxe professionnelle. L'évaluation du manque à gagner fiscal et social est donc de 790,80 millions de francs pour les ZFU.

Il est précisé par ailleurs qu'au premier semestre 1997, 956 salariés sont concernés par l'exonération de charges sociales en ZFU, que 675 entreprises se seraient installées dans les ZFU sur la même période, ce qui correspond à 2.170 créations d'emplois sur les 26.000 bénéficiaires des exonérations au titre des ZFU en 1997.

La réponse à la question posée sur le bilan par votre rapporteur se borne à préciser que :

" Les mesures d'exonération, instaurées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville, sont en application depuis trop peu de temps pour qu'un bilan précis puisse être réalisé aujourd'hui.

" Les comités d'orientation et de surveillance ainsi que les comités de pilotage des zones franches urbaines ont tous été installés.

" En application de l'article 45 de la loi précitée, le Gouvernement remettra au Parlement le premier rapport annuel en guise de bilan et d'évaluation. En ce qui concerne notamment les zones franches urbaines, ce rapport devrait permettre d'apprécier l'impact de ces mesures sur les recettes fiscales et sociales et leurs effets en matière de développement des activités économiques et de l'emploi. "

Outre un délai de recul, jugé trop faible, M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville entendu par votre rapporteur, fait valoir qu'une analyse précise devrait reposer sur les déclarations des employeurs transmises par l'URSSAF et sur les déclarations fiscales qui ne seront disponibles que cinq mois après l'année d'imposition. Il ne serait donc pas possible d'obtenir un bilan réellement incontestable avant le premier semestre 1998, date à laquelle devrait parvenir au Parlement le rapport prévu à l'article 45 de la loi du 14 novembre 1996 précitée.

2. Les premiers signes d'un nouvel élan

Votre Commission tient néanmoins à souligner le très grand intérêt que présenteraient pour les élus nationaux, mais aussi pour les responsables des collectivités territoriales concernés par les 44 zones franches urbaines, la possibilité de disposer de premières estimations, basées sur des ordres de grandeur recueillies sur le terrain, y compris par des contacts auprès des services des diverses communes intéressées.

Une telle démarche a déjà été réalisée au printemps 1997 .

Au cours d'une communication en conseil des ministres du 21 mai 1997, MM. Jean-Claude Gaudin, alors ministre de la ville et de l'intégration, et Eric Raoult, alors ministre délégué à la ville et à l'intégration, ont souligné que, quatre mois après la mise en place des dispositifs d'exonérations, les implantations d'entreprises nouvelles avaient permis d'augmenter, déjà, de plus de 10 % le nombre d'emplois dans les zones franches urbaines. En métropole, 675 entreprises se sont installées, y apportant ou créant 2.700 emplois ; 1.500 projets seraient en cours. L'obligation légale d'embauche de 20 % de résidents des quartiers " est largement dépassée, atteignant parfois 75 % ".

Votre rapporteur a tenu à s'informer de l'impact au niveau local du dispositif . Il a reçu M. Thierry Verrier, chargé de la politique de la ville dans la commune de Garges-les-Gonesse dont le maire est notre excellent collègue, Mme Nelly Ollin.

L'encadré ci-après retrace les principales données recueillies par la mairie de Garges à propos de la ZFU de Garges-les-Gonesse-Sarcelles, dans le département du Val d'Oise.

Données relatives à la zone franche de Garges-les-Gonesse

établies par le service de développement économique de Garges

Les informations ci-dessous sont de source déclarative : elles ont été recueillies à partir de fiches de renseignements retournées par les entreprises contactées et complétées, le cas échéant, par des enquêtes téléphoniques. Ces données ne concernent pas la partie de la zone franche relevant de la commune de Sarcelles.

· 89 entreprises se sont implantées sur la zone depuis le 1er janvier 1997

- 47 entreprises sont des créations,

- 31 entreprises ont été totalement transférées (délocalisation simple),

- 8 entreprises se sont implantées au titre d'une délocalisation opérée dans le cadre d'un projet de développement ou de maintien de l'activité,

- 3 entreprises se sont implantées dans le cadre d'une opération de développement d'une activité principale ou d'une activité secondaire alors qu'elles étaient déjà implantées sur la commune.

· Les services aux entreprises constituent une activité dominante

Les 47 entreprises nouvellement créées opèrent :

- à 35 % dans le secteur des services aux entreprises essentiellement dans les domaines de l'expertise et du tertiaire supérieur (informatique, publicité, expertise technique et expertise comptable),

- à 16 % dans le domaine du bâtiment ;

- à 22 % dans le secteur du commerce de détail.

· La zone franche a permis de générer 343 emplois nouveaux dont 189 emplois transférés et 154 emplois créés.

Ces emplois nouveaux relèvent à 54 % du secteur des services aux entreprises, à 10 % du secteur du bâtiment et à 10 % du secteur des transports.

· Enfin, il est à noter que 77 emplois sont occupés par une personne résidant à Garges soit un taux de 50 %.



Ces résultats appellent deux observations .

· Ces données partielles ne permettent pas de procéder à une généralisation sur l'ensemble des zones franches . Toutes les ZFU ne jouissent peut-être pas des mêmes atouts que la zone de Garges en termes de superficie, de disponibilité foncière et de dessertes.

En revanche, ils démontrent à l'évidence que l'instauration des mesures d'exonérations fiscales et sociales du pacte de relance pour la ville a bien eu un effet d'appel auprès des entreprises ou des créateurs d'entreprises, et ceci dès les premiers mois d'application de la mesure.

En décembre 1996, près de 70 demandes d'implantation étaient déjà en stock à la mairie de Garges-les-Gonesse : l'annonce du Pacte et le débat parlementaire ont donc bien donné une relative publicité au dispositif. En août 1997, le nombre de demandes d'implantation s'élevait à 350. La hausse des intentions d'installation en zone franche est donc remarquable, même si le rythme de dépôts de demandes supplémentaires se ralentit à partir de mai 1997 en raison sans doute des incertitudes qui vont peser alors sur la poursuite du dispositif.

La création des zones franches pouvait sembler un pari risqué en raison de l'état de dégradation immobilière dans certains quartiers ou de la situation d'insécurité qui y règne. Il est clair que cette image globalement négative, parfois renforcée dans certains médias, ne fait pas reculer les entrepreneurs, ce qui semble relativement rassurant.

· L'analyse des résultats devra être affinée : les créations nettes d'entreprises ont un caractère plus satisfaisant que les délocalisations consistant en un simple " déménagement " d'une entreprise préexistante car elles correspondent à une véritable création de richesses supplémentaires.

Il reste que si certaines implantations d'entreprises peuvent être mues par un simple " effet d'aubaine ", les cas d'espèce doivent être examinés avec attention. Peut-on considérer comme due à un " effet d'aubaine " la décision d'une entreprise de s'installer en ZFU pour pallier un manque de fonds propres de nature à entraver son développement et à l'empêcher de recruter un salarié supplémentaire ?

Les cas de délocalisation doivent donc être appréciés à partir d'un faisceau de critères faisant intervenir la santé financière de l'entreprise ainsi que l'évolution de ses effectifs. Il est à noter, en tout cas, que l'application des textes permet d'éviter l'implantation par l'intermédiaire d'un intermédiaire qui servirait simplement de boîte aux lettres.

3. Un besoin réel d'indicateurs

Votre rapporteur comprend le souci de l'administration de fournir les informations les plus exactes possibles.

En revanche, il regrette que des enquêtes " déclaratives " du type de celles réalisées en mai 1997 n'aient pas été prévues dans la perspective de la présente discussion budgétaire afin d'éclairer au mieux les parlementaires. Des chiffres recueillis sur le terrain, à l'image du travail effectué à Garge-les-Gonesse, pourraient être utilement présentés avec toutes les précautions d'usage.

Cela serait évidemment d'un grand intérêt pour les créateurs d'entreprise souhaitant s'implanter en ZFU et qui veulent légitimement savoir s'ils ne seront pas isolés dans leur démarche ou s'ils pourront recueillir des conseils ou des informations auprès d'autres entreprises qui les ont précédés.

De tels chiffres permettraient aux collectivités locales dotées de zones franches de comparer leurs résultats respectifs et d'examiner les causes d'éventuels dysfonctionnements.

En tout état de cause, il paraît difficilement imaginable que M. Jean-Pierre Sueur, chargé d'une mission d'évaluation sur la politique de la ville, puisse rendre son rapport sans disposer des résultats d'une enquête préalable sur les résultats du pacte de relance pour la ville.

Il ne semble pas anormal que la représentation nationale, qui a fait clairement état de son souhait de pouvoir disposer d'un bilan du dispositif, soit alors destinataire, en priorité, des évaluations mêmes partielles qui seront réalisées par l'administration.

C. QUELQUES ASPECTS DE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE EN 1997

Votre rapporteur a souhaité examiner certains aspects sectoriels de la mise en oeuvre de la politique de la ville intéressant plus particulièrement votre Commission dans les domaines des opérations " Villes, Vie, Vacances ", de l'amélioration de l'accès aux soins et du rétablissement de la sécurité dans les quartiers sensibles.

1. Les opérations " Villes, Vie, Vacances " : la nécessité de maintenir de bonnes conditions d'encadrement

Baptisées à l'origine " opérations préventions Eté ", devenues en juin 1995 les opérations " Villes, Vie, Vacances ", ces opérations qui ne concernaient au départ que 12.000 jeunes, ont touché près de 800.000 jeunes en 1997.

Ces actions s'adressent en priorité aux jeunes âgés de 13 à 18 ans des quartiers ou des zones urbaines qui connaissent des difficultés. Elles mobilisent le secteur associatif, les communes ainsi que des associations parapubliques tels que les centres de loisirs ou d'animation jeunesse (CLJ), des associations sportives de la fonction publique ainsi que des associations de quartier ou d'insertion.

Le 21 avril 1997, une circulaire des ministres de la ville, de l'aménagement du territoire et de l'intégration a rappelé que viser les jeunes les plus marginalisés et les plus exposés devait être un objectif prioritaire des opérations " Villes, Vie, Vacances ". Il a été souligné par ailleurs que cette période privilégiée de contact avec la jeunesse devait être utilisée pour renforcer les actions de prévention et de sensibilisation à l'égard de fléaux tels que la drogue, la délinquance, le Sida.

Il s'agit notamment :

- de mieux repérer les jeunes en difficulté, voire les plus marginalisés ;

- de privilégier l'accueil des jeunes filles mais aussi d'assurer un encadrement disposant d'une réelle expérience et d'informer systématiquement les préfets des départements d'accueil des projets et de l'arrivée des groupes de jeunes.

a) Une diversification des activités pratiquées

Le nombre de départements inscrits dans les opérations est désormais de 91 (87 départements métropolitains et 4 départements d'outre-mer) contre 39 départements en 1995. Tous les départements comprenant une zone urbaine sensible sont concernés par les opérations. Les crédits apportés par sept ministères différents, qui se sont élevés à 83,65 millions de francs en 1997 contre 80,65 millions de francs en 1996, sont répartis entre les départements en fonction de leur ancienneté dans le dispositif et de la proportion de leur population vivant en zones urbaines sensibles.

Les activités réalisées dans le cadre des opérations " Villes, Vie, Vacances " sont de plus en plus diversifiées.

D'une manière générale, les activités se rapportent à une offre de loisirs traditionnels . Les activités à dominante sportive sont présentes en permanence dans les propositions faites aux jeunes ou élaborées par eux, surtout en période préparatoire à la Coupe du monde de football. Le ministère de la jeunesse et des sports complète généralement ces projets par une aide financière, technique ou un apport en personnel, en liaison avec ses propres programmes.

Parmi les activités, les sports mécaniques exercent un attrait fort auprès des publics adolescents. La police nationale met à disposition dans les centres de loisirs jeunesse (CLJ) sur des quartiers sensibles ou dans les opérations " piste itinérante " des personnels de la police et des compagnies républicaines de sécurité ainsi que des structures et du matériel.

Les relations qui s'établissent entre le public jeune et les fonctionnaires de police ou du ministère de la défense favorisent une meilleure compréhension réciproque . Les activités développées (activités sportives, éducatives, apprentissage de la conduite, du comportement sur la route...) permettent également à des jeunes, souvent en rupture, d'intégrer les règles et de mieux comprendre la loi.

Les opérations à caractère humanitaire sont prises en charge pour partie par le ministère de la coopération dans un programme intégré aux opérations " Ville, Vie, Vacances-solidarité internationale ". Ce ministère, en collaboration avec celui des affaires étrangères, a étendu aux pays du Moyen-Orient le champ d'action de ces opérations.

Ce type d'action, préparée longtemps à l'avance, outre le sens de la solidarité qu'il développe, permet aussi aux jeunes en difficulté de relativiser leurs problèmes et leurs attentes face à la situation précaire de certaines populations rencontrées. Ces activités créent souvent une motivation à la solidarité par l'impact que provoque l'accueil des pays étrangers sur le public jeune des quartiers. Elles favorisent également l'autonomie des jeunes par le travail pédagogique mené autour des projets.

Les activités culturelles , en particulier la musique et les activités périphériques, remportent un vif succès auprès des jeunes. On constate, à la suite de la participation du ministère de la culture dans les opérations " Ville, Vie, Vacances " une augmentation de toutes ces actions. Activités de danse, théâtre, cirque, vidéo font partie de la panoplie des activités proposées aux jeunes des quartiers et présentent un réel degré de qualité.

Plus original, les ouvertures de musées, la découverte du patrimoine, les ateliers d'écriture sont des actions qui viennent enrichir encore les propositions faites.

Au cours de l'été 1997, la DIV a contribué à mettre en place, en partenariat avec la direction du livre et de la lecture ainsi qu'avec le concours de la mission solidarité de la SNCF, l'opération " Un livre pour l'été " qui a consisté, grâce aux dons des éditeurs, à distribuer 100.000 livres à 100.000 jeunes.

L'implication dans les opérations " Ville, Vie, Vacances " des clubs de prévention spécialisée, financés par les conseils généraux, des personnels et des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire permet de répondre à l'un des premiers objectifs de ces opérations : sensibiliser des jeunes en difficulté ou en voie de marginalisation, pas ou peu intégrés dans les activités existantes et faire participer un encadrement spécialisé. Près de 20.000 jeunes détenus bénéficient de ce programme.

b) La nécessité de maintenir un réel effort des effectifs du personnel d'encadrement

Dans son avis sur le projet de budget pour 1996, votre rapporteur avait appelé l'attention du ministre sur les difficultés, apparues ponctuellement dans certaines stations balnéaires participant aux opérations " Ville, Vie, Vacances ", dues aux tensions voire aux agressions, causées par les jeunes accueillis.

Dès février 1996, des consignes avaient été données pour que le personnel d'encadrement soit mieux formé et dispose d'une réelle expérience dans le domaine de la prévention.

L'été 1997 s'est déroulé dans des conditions que l'on peut considérer comme satisfaisantes et les incidents semblent avoir été moins fréquents que les années précédentes.

Pour prévenir d'éventuels incidents pouvant se produire sur des sites de tourisme, en particulier dans les stations balnéaires du littoral girondin et roussillonnais, une réunion à laquelle étaient invitées les préfectures des départements côtiers, s'est tenue, le 7 mai 1997, au cabinet de M. Eric Raoult, ministre délégué. Les deux départements de la Gironde et des Pyrénées-Orientales ont mis en place un " plan littoral ", c'est-à-dire un dispositif d'accueil et d'animateurs de rue et de renforcement de la surveillance venant compléter les renforts de sécurité (gendarmerie, police nationale, police municipale). Il a été demandé de signaler immédiatement les incidents pouvant être provoqués par des jeunes estivants relevant du dispositif " Ville, Vie, Vacances ".

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette focalisation sur le dispositif à partir de quelques faits délictueux ou criminels n'était pas nouvelle. Un amalgame semble être opéré entre les groupes accueillis au titre de " Ville, Vie, Vacances ", qui ne posent en principe pas de problèmes particuliers, et les autres déplacements de jeunes organisés par des mairies, ou spontanés.

Le ministère estime " qu'il est impératif de relativiser les faits car il s'agit de quelques dizaines de cas soumis à des manifestations d'exaspération de la part des commerçants ainsi que de la population locale " et note " cette année une réaction plutôt modérée des élus et des médias qui tout en s'indignant de l'attitude des jeunes ont pris soin de ne pas mettre en cause le dispositif " Villes, Vie, Vacances " lui-même puisque de fait celui-ci a offert les garanties attendues ".

Il est indiqué que les interrogations que pose le dispositif sont révélatrices de dysfonctionnements plus généraux :

- responsabilités respectives de l'Etat, des collectivités, des associations et des parents ;

- prise en compte dans l'offre de loisirs de la demande évolutive du public jeune qui n'a plus les mêmes comportements aujourd'hui qu'il y a seulement cinq ou dix ans ;

- le problème général de l'encadrement des groupes et du suivi des opérations ;

- la forte pression exercée par les jeunes désoeuvrés auprès des structures municipales pour partir en vacances.

Le ministère met en avant deux pistes de réflexion :

- certaines réactions de rejet telles que les refus d'entrée dans les campings ou les discothèques attisent l'hostilité réciproque ;

- plus généralement le séjour de groupes de jeunes (organisé ou lié à un déplacement privé) tend à présenter un certain nombre de risques pour les communes d'accueil.

Il est souligné qu' " au-delà des efforts supplémentaires centrés sur le dispositif Villes, Vie, Vacances, c'est sur le cadre plus général des déplacements estivaux des jeunes qu'il faut intervenir ".

Il est précisé qu'il est nécessaire de renforcer la mobilisation des administrations locales sur la surveillance de ces séjours, " d'informer et aider l'ensemble des communes qui le souhaitent à s'organiser lors de l'envoi et devant l'arrivée d'un flux de population qu'elles auront de toute façon à accueillir, nonobstant l'existence de programmes de loisirs jeunes en bénéficiant par exemple des emplois d'encadrement que peut permettre le programme emplois-jeunes (emplois dans l'Education nationale, emplois sécurité) ".

Votre rapporteur constate que les collectivités locales qui accueillent les jeunes au titre des opérations " Ville, Vie, Vacances " voient leur capacité d'accueil des estivants diminuer. En outre, les jeunes qui ont visité des stations de tourisme dans le cadre de telles opérations peuvent avoir le souhait de revenir les années suivantes par leurs propres moyens dans un lieu qu'ils connaissent et qu'ils ont apprécié.

Il serait erroné de faire reposer sur les collectivités locales, et elles seules, les coûts des personnels d'encadrement requis, en saison estivale, pour assurer un minimum d'ordre et de civilité.

L'objectif du Gouvernement est d'étendre les opérations " Ville, Vie, Vacances " à l'ensemble des zones urbaines sensibles en 1998, soit la quasi-totalité des départements. Le souci d'étendre quantitativement les effectifs des jeunes concernés par les opérations est compréhensible ; mais il ne faut pas négliger les coûts induits par l'accueil, dans de bonnes conditions, des jeunes concernés au sein de la population locale.

Le Gouvernement devra poursuivre les efforts engagés au cours de ces dernières années pour assurer le bon déroulement des opérations qui constituent incontestablement un atout important pour apaiser le " climat social " dans les quartiers sensibles au cours des périodes estivales.

2. Une expérience novatrice en matière d'accès aux soins

Lors de la préparation de la dernière loi de finances, M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires sociales, avait fait part de son souci de constituer dans le cadre de la politique de la ville des réseaux de santé de proximité, associant professionnels du champ sanitaire et social, hospitalier et libéral en vue d'offrir des réponses adaptées en matière d'accès à la protection sociale et aux soins " pour les populations pour lesquelles cela ne va pas de soi " ^{4( * )} .

Votre rapporteur a souhaité se pencher sur la convention de partenariat que MM. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, Eric Raoult, ministre de la ville et de l'intégration et Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence ont signé, le 8 janvier 1997, avec M. Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité Française afin d'améliorer l'accès aux soins des personnes les plus démunies dans les quartiers sensibles conformément aux décisions prises lors du comité interministériel des villes du 2 juillet 1996.

Il s'agit d'une expérimentation conduite dans 14 sites choisis parmi les quartiers prioritaires de la politique de la ville et en fonction des difficultés que rencontre cette population dans le domaine de la santé.

La démarche entreprise ne vise pas à recréer des dispositifs qui existent déjà. Elle consiste, sur la base d'un diagnostic préalable, à promouvoir des solutions concrètes voulues par tous les partenaires concernés, et permettre une meilleure couverture en matière de santé complémentaire.

LISTE DES SITES-PILOTES

pour l'application de la convention du 6 janvier 1997 prise dans le cadre du pacte de relance pour la ville et relative au programme expérimental d'accès aux soins pour les personnes en difficulté des quartiers sensibles

VILLES QUARTIERS

Nice L'Ariane

La Seyne-sur-Mer Berthe

Marseille Hôpital nord

Arles Griffeuille

Romans La Monnaie

Nîmes Le Mas de Mingue

Vaux en Velin Ville

Mulhouse Les Côteaux

Clichy Monfermeil Le Territoire

Charleville Mezières Centre ville (avec accès
aux quartiers difficiles)

Lille Faubourg de Béthune

Brest Pontanezen

Rouen La Grande Mare

Saint-Denis de la Réunion Les Camélias

a) Un dispositif novateur

A l'origine le projet part d'un constat, celui d'une société à " deux vitesses ", en ce qui concerne l'accès aux soins. D'un côté, il y a ceux qui ayant un emploi bénéficient d'une protection obligatoire et le plus souvent d'une protection complémentaire, de l'autre ceux qui, en situation de précarité avec des ressources limitées, ne bénéficient pas d'une couverture suffisante ou sont éloignés d'une façon plus ou moins transitoire de l'accès à l'offre de soins.

Ainsi, on estime aujourd'hui, que 17 % des Français n'ont ni mutuelle ni assurance privée complémentaire. Comme l'a rappelé le Conseil économique et social, les couches les plus défavorisées de la population doivent prendre en charge en moyenne 26 % de leurs dépenses de santé, lorsqu'elles ont fait le choix de se faire soigner. Le même rapport souligne que 20 % des Français auraient renoncé à des soins, notamment à des soins dentaires en 1994, pour des raisons financières. Beaucoup de ceux-là sont à la fois trop défavorisés pour s'offrir de tels soins et pas assez défavorisés pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale qui leur garantirait une bonne prise en charge. Ce sont en quelque sorte les " exclus de l'exclusion ", les victimes " des phénomènes de seuil " qui se retrouvent partout dans les pays développés.

Il a été confirmé à votre rapporteur lors de l'audition de M. Philippe Calmette, directeur général de la Mutualité française, qu'une cassure semble s'être opérée au début des années 90 . Avant 1991, la consommation des soins médicaux était relativement indépendante du niveau des prix ; à partir de 1991, il est constaté que lorsque le coût d'accès aux soins médicaux augmente, certains adhérents de la Mutuelle vont diminuer le niveau de leurs prestations de soins, tandis que d'autres vont quitter leur mutuelle pour ne pas acquitter le coût mensuel d'adhésion à une couverture complémentaire. Ce phénomène est surtout constaté chez les assurés bénéficiaires de minima sociaux ou dont le niveau de revenus est légèrement supérieur au seuil.

Il a enfin été indiqué que, s'il n'y avait pas de statistiques sur le niveau de santé des personnes les plus démunies dans les quartiers sensibles, plusieurs phénomènes étaient constatés empiriquement. Tout d'abord, des pathologies considérées comme maîtrisées dans nos sociétés industrialisées, telles que la tuberculose, connaissent une recrudescence inattendue. De plus, les incidents surviennent fréquemment au cours de la situation de grossesse en raison d'un manque de suivi. Les pathologies de la peau importantes, telles que la gale, réapparaissent. Les cas de saturnisme, dus à l'intoxication au plomb en raison de l'état défectueux des conduites d'eau, doivent être pris en considération. Enfin, les problèmes d'ordre bucco-dentaires sont relativement aggravés par le manque systématique de soins. Les déficiences visuelles ou auditives font rarement l'objet des traitements appropriés.

Le déficit en médecins scolaires rend particulièrement criants les cas de retard scolaire parfois uniquement imputables à un problème auditif ou visuel non détecté et, évidemment, non pris en charge. Plus grave, il ressort d'une étude menée dans des établissements de la région lyonnaise que, même informés, les parents n'agissent pas en invoquant une raison financière.

b) Le contenu de la convention

Etant donné la difficulté de ces populations à faire valoir leurs droits dans le système sanitaire et social traditionnel et l'obstacle que représente pour elles le ticket modérateur, la mise en place de la convention comporte trois volets :

- une " porte d'accès aux soins " : il s'agit de favoriser l'accès aux droits sociaux et aux ressources sanitaires et sociales existantes ou à compléter en organisant une information, une prise en charge adaptées au contexte urbain local et à la situation sociale des habitants ;

- l'accès à une mutuelle pour les populations utilisant le dispositif : l'objectif est de mutualiser les populations les plus défavorisées de la géographie concernée et n'étant pas ou plus en mesure de bénéficier d'une couverture complémentaire de leurs soins ;

- l'accompagnement de la personne : l'objectif est de les amener progressivement à une attitude autonome et responsable en matière de santé et de les réintégrer dans les dispositifs de droit commun participant ainsi à un retour vers l'exercice de la citoyenneté.

Le dispositif doit intégrer un accompagnement personnalisé des personnes concernées, permettant un accueil, une orientation et un accès vers l'ensemble des structures sanitaires et sociales qui leur seraient nécessaires en liaison avec les organismes institutionnels concernés et en fonction des compétences de chacun.

c) Un retard de mise en oeuvre

La mise en place du dispositif qui devait être opérationnel au début de 1997 a connu un certain retard en raison de la difficulté de recruter des personnes opérationnelles rapidement sur les postes de " référents santé " .

Le référent santé constitue la cheville ouvrière du programme. Il est investi d'une double mission : d'une part, assurer le lien entre les populations en difficulté et les dispositifs de soins appropriés (réseau de médecins, de dentistes, centres de soins, centres optiques, établissements de soins, etc.) ; d'autre part, accompagner la mutualisation des personnes afin de les réinsérer dans un réseau de solidarité et de responsabilité.

Aller au devant des personnes visées par ce programme, les écouter, les orienter, les aider à faire valoir leurs droits le cas échéant, à remplir les documents administratifs, être l'interlocuteur des différents institutions, services et associations concernées, cela demande avant tout une bonne connaissance du terrain, des populations et de leurs modes de communication, une grande disponibilité aussi avec des horaires appropriés.

Les personnes concernées doivent être recrutées, après une formation préalable courte sur l'aspect technique des tâches à effectuer, par un groupement local de la Mutualité française (union départementale ou mutuelle), porteuse du projet.

Les difficultés de recrutement et de formation des " référents santé " illustrent la difficulté de faire émerger des emplois nouveaux, tels que ceux préconisés à travers les emplois-jeunes, sans former au préalable les jeunes qui sont recrutés.

En revanche, malgré le retard pris en matière de recrutement de permanents ayant le titre de " référent santé ", des comités de pilotage locaux ont été installés dans toutes les zones concernées afin de définir et de lancer les projets.

La mise en oeuvre de ce programme représente un coût de 2,4 millions de francs : 1,2 million de francs est assuré par la Mutualité française, 800.000 francs parviennent de la DIV et 400.000 francs ont été dégagés par le Fonds d'action sociale.

Le fonds national de solidarité mutualiste, quant à lui, a, par décision du 25 juin 1997, accepté d'octroyer une subvention de 23,1 millions de francs à la Mutualité française, permettant le financement, pour chacun des 14 sites, de l'accès à une mutuelle pour 500 personnes et des frais de fonctionnement du dispositif local.

Votre Commission souhaite vivement que cette opération, qui a pris un certain retard dans son exécution, puisse être menée à bien au cours de cette année 1998 car le déroulement de cette expérience peut apporter des éléments d'information utiles en vue de faciliter l'accès aux soins des personnes les plus démunies.

3. Le préalable indispensable du rétablissement de la sécurité dans les quartiers

Un troisième point essentiel est celui du rétablissement de la sécurité dans les quartiers. Le Sénat avait fait remarquer lors de la discussion de la loi portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, que le rétablissement d'un niveau minimal de sécurité dans les quartiers en difficulté apparaissait comme une condition indispensable à la reprise de l'activité économique et commerciale dans ces zones.

Notre Commission est d'autant plus intéressée à la sécurité que les effectifs policiers jouent également un rôle déterminant pour l'encadrement des jeunes au cours de leurs activités sportives, leur insertion dans le monde du travail ou l'accompagnement des toxicomanes.

553 policiers assistés dans leur action par 51 policiers auxiliaires ont accueilli chaque jour une moyenne de 11.400 jeunes dans le cadre d'activités de loisirs à dominante sportive.

Le prolongement en 1996 de l'opération " police insertion ville ", engagée en 1995 au profit de 165 jeunes des quartiers défavorisés de 15 départements, a permis à 25 d'entre eux de réussir le concours de gardien de la paix, 8 autres des concours administratifs (police municipale) ; 17 ont obtenu des emplois permanents ou temporaires dans le secteur privé.

Enfin, le partenariat avec la fédération française des sociétés d'assurance, axé sur la réinsertion de jeunes en difficulté (chômage, drogue...) au travers de 6 centres de loisirs de jeunes, a permis depuis 3 ans l'obtention d'un emploi à durée déterminée ou indéterminée pour 80 jeunes sur les 113 ayant suivi une formation qualifiante.

a) Les engagements du Gouvernement actuel

Lors du colloque de Villepinte organisé à l'initiative du Ministère de l'intérieur, intitulé " Des villes sûres pour des citoyens libres ", le Premier ministre a pris plusieurs engagements portant sur la création d'un conseil de sécurité intérieure, la clarification du statut pour les polices municipales, le redéploiement des effectifs de la police nationale sur le territoire et un traitement particulier du phénomène de la délinquance des mineurs. M. Jean-Pierre Chevènement a rappelé la nécessité " de rétablir la paix civile dans les quartiers où elle est menacée ".

S'agissant des perspectives pour 1998, il a été indiqué dans les réponses aux questionnaires transmises à votre rapporteur que le Gouvernement entendait mettre l'accent sur les contrats locaux de sécurité et les emplois d'adjoints de sécurité recrutés dans le cadre des emplois-jeunes.

·  S'agissant des contrats locaux de sécurité , il est indiqué qu'ils s'intégreront dans une approche plus large de la politique de prévention de la délinquance et de maintien de la cohésion sociale. A cet effet, l'Etat associerait à ses actions ses partenaires traditionnels, au niveau de la commune et de l'agglomération.

Le Gouvernement précise que si la responsabilité de l'Etat d'assurer au quotidien la sécurité des concitoyens peut s'exercer pour partie au plan départemental, il est également nécessaire de mobiliser les énergies des acteurs locaux pour mesurer et suivre l'évolution des phénomènes, articuler les interventions des administrations avec celles des services communaux, introduire de la cohérence dans les actions et adapter les réponses à la variété des situations rencontrées sur le terrain. C'est dans cet esprit que devraient être élaborés les contrats locaux de sécurité qui s'inscriront dans une démarche de police de proximité afin de donner davantage de " visibilité " à l'action quotidienne de la police.

Il est souligné que les " maires des communes concernées seront directement impliqués dans leur mise en oeuvre et qui au même titre que le représentant de l'Etat dans le département, ils disposent de l'initiative en la matière ".

·  Concernant les 35.000 emplois de proximité destinés à améliorer la sécurité de la population française au titre des emplois-jeunes, 15.000 sont prévus dans les services de sécurité publique, dont 12.000 pour des fonctions opérationnelles de " terrain " et 3.000 pour des activités administratives et techniques, telles qu'interprète, informaticien, psychologue, photographe ou moniteur d'encadrement sportif.

Les services de sécurité publique seraient à même d'absorber 2.500 emplois (2.000 opérationnels, 500 administratifs et techniques lors de la première tranche de recrutement). En termes budgétaires, les objectifs pour 1998 plus modestes : 230 millions de francs devraient être consacrés à la création de 8.250 emplois d'adjoints de sécurité d'ici 1998.

b) Les efforts prévus par le Pacte de relance pour la ville

Les déclarations récentes ne doivent pas faire oublier que la recherche d'une meilleure sécurité dans les quartiers sensibles faisait partie des objectifs des gouvernements mis en place depuis mars 1993 et que cet objectif a été confirmé clairement dans le cadre du pacte de relance pour la ville.

En particulier, les unités répressives ont été nettement renforcées, les effectifs des brigades anti-criminalité (BAC) départementales, dont la mission est de lutter contre la petite et la moyenne délinquance -essentiellement par la recherche du flagrant délit- ainsi que la lutte contre les violences urbaines, ont été sensiblement étoffés et portés à 3.556 fonctionnaires. Par ailleurs, en 1996, 2 BAC créées dans le Val d'Oise et la Seine-et-Marne sont venues s'ajouter aux 5 unités existant déjà dans les départements périphériques d'Ile-de-France.

De plus, ont été créées en 1995, les sûretés départementales , qui assurent une mission de sécurité publique et sont appelées à ce titre à intervenir tant en matière judiciaire que dans le domaine de la police administrative. Elles ont pour missions prioritaires la lutte contre la délinquance de voie publique, les violences urbaines, le trafic local de stupéfiants.

13 départements en sont dotés : Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Corse du sud, Haute-Corse, Nord, Rhône, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val d'Oise, La Réunion.

L'objectif est de doter ces unités de 100 fonctionnaires en petite couronne, 60 en grande couronne et 30 pour les départements de province et d'outre-mer.

Les 780 fonctionnaires en service dans ces unités ont traités en 1996 9.631 affaires judiciaires dont 7.457 ont été élucidées. Leur taux global d'élucidation est de 77,4 %.

Les compagnies et sections d'intervention , souples d'emploi, et utiles lorsqu'elles interviennent en combinaison avec des BAC et des unités de renfort, ont vu leurs effectifs remis à niveau, notamment dans la région parisienne grâce à des affectations prioritaires au titre du pacte de relance pour la ville.

L' îlotage a poursuivi son développement tout en devenant plus opérationnel, l'îlotier étant considéré comme un policier à part entière, chargé de faire respecter la loi et de garantir la paix publique.

A l'heure actuelle, 3.249 îlotiers assurent une mission permanente sur 1.744 îlots. Malgré ce cadre contraignant, l'îlotage s'est adapté tant pour répondre au souhait de la population de voir l'îlotier se transformer en agent de police judiciaire actif que pour faire face à une délinquance en mutation dans les quartiers sensibles. Dans plusieurs départements, le plan d'îlotage a été revu dans ses horaires, ses missions, ses techniques.

Enfin, il est à remarquer que dans les zones périurbaines sensibles relevant de la compétence de la gendarmerie, la Direction générale de la gendarmerie nationale a commencé à mettre sur pied, à compter de 1997, des Brigades de prévention de la délinquance juvénile , unités d'un type nouveau, à vocation essentiellement préventive.

c) Des résultats tangibles qui ont permis une inversion des courbes de délinquance

Les chiffres significatifs de l'activité judiciaire des services de sécurité publique dans les zones urbaines sensibles au cours des trois années écoulées peuvent être synthétisés dans le tableau ci-après.

	1994	1995	1996	Evolution 95/96
Faits constatés	2.387.667	2.282.108	2.276.247	- 0,26
Faits élucidés	475.291	482.737	474.729	- 1,66
Taux d'élucidation	19,91	21,15	20,86	-
Personnes mises en cause	364.842	387.331	396.151	+ 2,28
Gardes à vue	174.766	180.187	182.596	+ 1,34
Ecrous	31.137	28.229	ignoré	-

En 1996, la sécurité publique a constaté 2.275.247 crimes et délits, nombre en très léger recul par rapport à 1995 mais qui s'inscrit dans la dynamique de baisse enregistrée depuis trois ans. La baisse cumulée depuis 1994 est de 4,67 %.

Par rapport à 1995, la délinquance de voie publique (cambriolages, vols de voitures, vols à la roulotte, dégradations essentiellement) qui affecte le plus la vie quotidienne des habitants des quartiers sensibles a régressé de 0,23 %.

Bien qu'en léger retrait par rapport à l'année écoulée, le taux d'élucidation (rapport faits élucidés/faits constatés) se maintient aux environs de 21 %, -20,86 % contre 21,15 %- alors qu'il était inférieur à 20 % au cours des années précédentes.

La lutte contre la toxicomanie dont l'influence est indéniable sur la délinquance acquisitive reste une priorité majeure, 43.690 affaires ont été traitées en 1996. En ce domaine, l'activité des services de la sécurité publique est en augmentation constante depuis 10 ans.

L'ensemble de ces résultats traduit le renforcement du potentiel offensif contre la délinquance.

La dernière étude détaillée disponible portant sur le premier semestre 1996, quant au taux de délinquance dans les quartiers, et concernant 45 quartiers sensibles et leurs circonscriptions d'appartenance a mis en évidence que le nombre de quartiers dans lesquels la délinquance diminue était pratiquement deux fois supérieur à celui des quartiers où était constatée une progression (27 contre 14 ; 4 quartiers restent stables) ; que les mouvements à la baisse étaient d'une amplitude plus forte que les tendances à la hausse -50 % des cas- ; que d'une manière générale lorsque la délinquance diminuait dans une circonscription de référence, le mouvement à la baisse dans le quartier sensible était amplifié. Les quartiers sensibles de Nice, Marseille, Dreux et Conflans-Sainte-Honorine voyaient cependant leur délinquance grimper parfois très fortement malgré de bons chiffres dans l'agglomération.

La direction centrale de la sécurité publique estime cependant que les statistiques de la délinquance dans les quartiers sensibles doivent prendre en compte le fait que les délinquants qui y demeurent sont parfois beaucoup plus actifs dans les centres villes, les centres commerciaux et les zones résidentielles de l'agglomération.

d) Une inquiétude quant à la poursuite du redéploiement des effectifs de policiers

Dans le cadre du pacte de relance pour la ville, il était prévu de procéder à des redéploiements devant porter sur 3.000 fonctionnaires en trois ans grâce à une meilleure articulation des zones de police et de gendarmerie et à l'affectation prioritaire dans les quartiers des agents administratifs et techniques. Par ailleurs, 200 enquêteurs fonctionnaires d'investigation et 800 fonctionnaires de police expérimentés dans des fonctions d'îlotage devaient rejoindre les quartiers en difficulté.

En 1996, les objectifs de redéploiement fixés par le pacte de relance pour la ville ont été respectés et même dépassés. Un délai technique de deux mois, rendu nécessaire par l'attente des sorties d'école, a permis d'affecter prioritairement les promotions sorties d'école en janvier et février 1997 dans les zones urbaines sensibles.

Au total, celles-ci auront été renforcées de 2.300 fonctionnaires soit un surnombre de 300 par rapport à l'objectif initial de 2.000 policiers.

Toutefois, il est précisé que " ce respect des engagements pris a entraîné de fortes tensions dans les petites circonscriptions où souvent moins de la moitié des départs ont été compensés. "

" La Direction générale de la police nationale n'a donc pas pu prendre de nouveaux engagements quantitatifs pour 1997, année au cours de laquelle, aux termes du Pacte de relance pour la ville, 1.000 policiers supplémentaires devaient être redéployés . "

Il est indiqué que compte tenu de ces difficultés, il a été convenu que les efforts porteront en 1997 sur un certain nombre de sites prioritaires parmi les circonscriptions de sécurité publique en charge des zones franches urbaines.

Votre Commission souligne que le relâchement de l'effort en matière de redéploiement d'effectifs de polices titulaires serait d'autant plus regrettable que les statistiques relatives à la délinquance de voie publique et au taux d'élucidation des affaires montraient depuis 1995, sinon un reflux significatif de la délinquance, du moins une inversion de la tendance à la hausse de cette dernière, qui semblait irréversible.

II. UN BUDGET QUI NE CONJURE PAS LE RISQUE D'UNE DÉMOBILISATION

Il est utile de présenter les principales caractéristiques du budget de la ville pour 1998 tel qu'il ressort du jaune budgétaire avant de revenir sur les options de la politique de la ville choisies par Mme Martine Aubry.

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE L'EFFORT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN EN 1998

Le financement de la politique de la ville est complexe à présenter car il est assuré par la mobilisation de crédits d'origines différentes qui peuvent être, selon les cas, contractualisés dans le cadre du XIème plan (1994-1999).

L'ensemble de l'effort financier au service du développement social urbain représente au total, à périmètre inchangé, 15,068 milliards de francs en 1998 contre 14,078 milliards de francs en 1997, soit une hausse apparente d'un milliard de francs par rapport à l'année dernière.

1. Les crédits dépendant directement du budget de l'Etat

Les crédits du budget de l'Etat qui participent à la politique de la ville peuvent se décrire en quatre cercles concentriques suivant le lien plus ou moins étroit qui les relient à l'action de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et aux contrats de ville.

a) Les crédits relevant de la délégation interministérielle à la ville

Tout d'abord, il faut examiner les crédits dont la gestion relèvent directement de la Délégation elle-même et qui, soit sont inscrits sur le bleu budgétaire du ministère des affaires sociales, soit transitent par le fonds d'intervention pour la ville (FIV).

Ces crédits s'élèvent à 1,38 milliard de francs en 1998 : ils comprennent à la fois les moyens inscrits en investissement et en fonctionnement au titre de l'agrégat " ville " dans le bleu budgétaire du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit 574 millions de francs pour 1998, ainsi que des transferts de gestion provenant soit du fonds d'aménagement pour la région d'Ile-de-France soit d'autres ministères, au titre des opérations d'été en faveur des jeunes par exemple.

Si l'on analyse les dépenses d'investissement non pas en autorisations de programme mais en crédits de paiement, une baisse significative : les crédits d'investissement au titre des contrats de ville gérés par la DIV (chapitre 67-10) passent de 311,5 millions de francs en 1997 à 227 millions de francs en 1998, soit une diminution de plus de 27 %.

La baisse est encore plus spectaculaire s'agissant des crédits spécifiquement destinés aux contrats de ville puisque ces derniers passent en crédits de paiement de 150 millions de francs en 1997 à 63 millions de francs en 1998.

Cette baisse des crédits de paiement fait peser une hypothèque sur le bon déroulement de l'exécution des contrats de ville en 1998.

b) Les crédits afférents aux contrats de ville des différents ministères

Le deuxième cercle est circonscrit aux crédits des différents ministères afférents aux contrats de ville qui représente 2.477 millions de francs en 1998 .

Ils comprennent à la fois des crédits qui ont fait l'objet d'un engagement contractualisé dans les contrats de ville (1.410 millions de francs), tels que les crédits d'investissement du ministère du logement affectés à la réhabilitation des logements HLM, et des crédits ordinaires des ministères qui viennent financer les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de ville sans faire l'objet d'engagements pluriannuels (1.067 millions de francs).

Ces crédits sont stables par rapport à l'année 1997.

c) Les crédits des ministères engagés hors contrats de ville

Le troisième cercle recouvre les crédits des différents ministères qui concourent indirectement à la politique de développement social urbain mais qui ne sont pas consommés dans le cadre des contrats de ville. Tel est le cas des crédits consacrés par le ministère du travail aux emplois de ville ou des primes versés aux enseignants des zones d'éducation urbaine prioritaire par le ministère de l'Education nationale.

Ces crédits passent de 4,93 milliards de francs en 1997 à 5,87 milliards de francs en 1998 essentiellement en raison de la prise en compte, selon une clé de répartition forfaitaire, de 10 % des crédits inscrits au bleu budgétaire " emploi " au titre du financement des emplois-jeunes (chapitre 44-01, article 10) qui s'élève au total à 8,05 milliards de francs.

d) Le manque à gagner du fait des diverses exonérations

Le quatrième cercle enfin concerne le manque à gagner en recettes de l'Etat au titre des dépenses fiscales et sociales et de leur compensation versée, soit aux collectivités locales, soit aux régimes de sécurité sociale.

Ce poste, qui avait connu une forte progression l'année dernière en raison de la mise en place du dispositif relatif aux zones franches urbaines et aux zones de redynamisation urbaine, fait apparaître une légère augmentation, de 2.448 à 2.477 millions de francs en raison des estimations sur l'entrée en régime de croisière du système de dérogation.

Ce poste n'est actuellement calculé que sur des estimations.

2. Les autres intervenants au titre du développement social urbain

a) L'action des collectivités locales

Comme les années précédentes, votre Commission regrette vivement que soient inclus dans la récapitulation des crédits d'Etat relatifs à la politique de la ville, les transferts opérés au profit des communes urbaines au sein des dotations aux collectivités locales.

Ce poste comprend 2,31 milliards de francs au titre du versement de la dotation de solidarité urbaine au sein de la dotation globale de fonctionnement des communes ^{5( * )} et 657 millions de francs au titre du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France.

A cet égard, votre rapporteur partage les observations qui ont été émises dans le dernier rapport général du Conseil National des villes qui rejoint les remarques qu'il avait lui-même présentées dans son dernier avis.

" La DSU est alimentée par une fraction de la dotation globale de fonctionnement que l'Etat, de toute façon, verse aux villes au titre des charges qui leur incombent depuis la décentralisation. La DSU consiste donc en une politique de redistribution en direction des villes les plus défavorisées, de sommes affectées aux collectivités locales. Elle correspond donc à un financement des villes entre elles (...). Enfin, cette rubrique comprend non seulement la DSU, mais également le Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France qui, lui, est constitué exclusivement à partir de cotisations des communes de la région pour être redistribuées aux plus pauvres d'entre elles. L'origine étatique de ces crédits est donc toute théorique ".

En revanche, il convient de se féliciter que, pour la première fois cette année, le jaune budgétaire présente l'ensemble des contributions financières pour 1996 des collectivités territoriales aux procédures contractuelles de la politique de la ville. Celle-ci s'élève au total à 2,5 milliards de francs dont 900 millions de francs pour les régions, 1,3 milliard de francs pour les communes et 285,2 millions de francs pour les départements.

b) Les autres intervenants

Les autres dépenses sont celles qui proviennent, soit des Fonds européens, soit de la Caisse des Dépôts et consignations :

- les dépenses des Fonds européens représentent environ 1.046 millions de francs prévus sur l'année 1998 contre 1.124 millions de francs en 1997.

- La Caisse des Dépôts intervient dans le cadre d'un protocole d'accord signé le 7 mai 1996 qui porte sur deux enveloppes de prêt à taux réduit : la première, d'un montant de 7,5 milliards de francs sur trois ans, concerne les prêts projets urbains (PPU) consentis à un taux de 5,5 % ; la seconde comprend des prêts spécifiques destinés à l'amélioration de logements sociaux dans les ZUS.

B. UNE POLITIQUE DE LA VILLE SUR LA VOIE DE LA DÉMOBILISATION

Globalement, on peut s'inquiéter de la politique de la ville suivie depuis juin 1997 en constatant qu'elle est porteuse d'un risque de démobilisation susceptible d'amoindrir l'impact du Pacte de relance.

1. Uns structure gouvernementale peu satisfaisante

·  En premier lieu, en choisissant de rattacher la politique de la ville au ministère de l'emploi et de la solidarité, sans prévoir un secrétariat d'Etat ou un ministre délégué, le Gouvernement a pris le risque de ne pas donner à la politique de la ville la priorité qui devrait être la sienne.

Quelles que soient la capacité de travail et la compétence communément reconnues à l'actuel ministre, celle-ci ne dispose assurément pas du temps matériel qui serait nécessaire pour, à la fois, déterminer les options de la politique de la ville, jouer un rôle d'impulsion et d'animation sur le terrain et, enfin, s'assurer que la politique de la ville se situe en harmonie avec les options préconisées par la Commission européenne.

Doit-on rappeler l'importance des attributions qui ont été confiées au Ministre de l'emploi et de la solidarité ?

Aux termes du décret d'attribution du 12 juin 1997, le Ministre de l'emploi et de la solidarité prépare et met en oeuvre la politique du Gouvernement en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle, d'action sociale et de lutte contre l'exclusion, de santé, de sécurité sociale et d'intégration. Elle est également chargée de la politique de la ville et de l'ensemble des questions relatives au retour et à l'installation des Français antérieurement établis hors de la métropole.

A ce titre, elle est compétente en matière de défense et de promotion de l'emploi, ainsi que de formation professionnelle des jeunes et des adultes. Elle prépare et met en oeuvre les règles relatives aux conditions de travail, à la négociation collective et aux droits des salariés. Elle est également compétente en matière de famille et d'enfance, de droits des femmes, de personnes âgées, de personnes handicapées, d'immigrés, de naturalisations ainsi que de la lutte contre la toxicomanie. Elle élabore et met en oeuvre, en liaison avec les autres ministres compétents, les règles relatives à la protection sociale ainsi que celles concernant la politique de protection de la santé, l'organisation de la prévention et des soins, ainsi que les professions médicales, paramédicales et sociales. Elle est, sous l'autorité du Premier ministre et en liaison avec les ministres intéressés, chargée des questions économiques et sociales liées à l'emploi et à la protection sociale et de la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Il est clair à lire cette énumération que cette structure oblige nécessairement à donner à la politique de la ville une importance moins grande en valeur relative que celle qu'elle pourrait avoir dans un dispositif moins resserré.

Or, la conduite de la politique de la ville impose évidemment de mobiliser et de coordonner les efforts de multiples intervenants, régions, communes mais aussi Caisse des Dépôts et Consignations, organismes d'HLM, le tout sous le regard vigilant de la Commission européenne.

Les arbitrages interministériels demandent, pour être efficaces, la présence d'une autorité politique et non pas seulement des représentants de la Délégation Interministérielle à la Ville. Enfin, la préparation des nouveaux contrats de plan devrait certainement être une tâche absorbante.

· La seconde critique que l'on peut faire à cette structure est qu'elle risque de mettre l'accent sur la dimension strictement sociale de la politique de la ville au détriment du rôle que cette politique peut jouer pour équilibrer une politique d'aménagement du territoire.

La mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, fondée sur le principe de la discrimination territoriale positive, a été en partie rendue possible parce que la Délégation interministérielle à la ville se trouvait rattachée au ministère de l'équipement et de l'aménagement du territoire et parce qu'une synergie a pu ainsi s'établir entre la dimension territoriale et économique de la politique de la ville, d'une part, et son aspect social, d'autre part.

Il est important, au demeurant, que la politique de la ville aille de pair avec une politique de revitalisation de l'espace rural conformément à l'inspiration qui a animé la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire du 4 février 1995.

2. Les incertitudes initiales sur les orientations choisies

Le deuxième reproche que l'on peut faire à la politique de la ville suivie depuis juin 1997 tient à la relative incertitude qu'elle a fait naître pour les acteurs économiques locaux du fait du silence fait sur le passé, malgré l'acquis que représentait le pacte de relance pour la ville.

L'incertitude a d'abord pu se nourrir au départ de l'absence d'orientation bien définie .

Le plus frappant à cet égard est l'absence totale de toute mention concernant la politique de la ville dans la déclaration de politique générale du Premier ministre. Tout au plus peut-on noter la déclaration selon laquelle " on ne peut accepter une société dans laquelle il y aurait d'un côté des quartiers protégés et, de l'autre, des zones de non droit " qui semble viser spécifiquement l'action du ministère de l'intérieur.

Il est difficile d'interpréter ce silence : volonté délibérée de revenir sur l'idée d'une politique spécifique ou manière d'approuver implicitement les acquis et notamment le Pacte de Relance ?

Cette inquiétude a été forte lorsque Mme Martine Aubry, à son arrivée, a fait part de son intention de lancer une " politique transversale de la ville " plutôt qu'une " politique ghetto " de subventions particulières et avait ajouté que " si, ensuite, des politiques spécifiques étaient nécessaires, elles seraient réalisées ".

L'impression pouvait en être retirée que la politique de la ville en tant que politique spécifique fondée sur l'aide à certaines portions en difficulté du territoire et sur le soutien contractualisé de l'Etat allait passer au second plan au profit des actions menées par chaque ministère dans les domaines de l'emploi, du logement, de la sécurité ou de l'éducation.

Répondant au trouble suscité par l'interprétation des premières déclarations et à certaines inquiétudes sur l'avenir de la politique de la ville, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, dans un communiqué du 3 juillet 1997, précise que " le grand chantier de la politique de la ville qui s'ouvre pour la décennie est la reconstruction de vraies villes qui, à travers la multiplicité des fonctions et la mixité sociale, permettent à leurs habitants, quelle que soit leur situation sociale, de vivre bien ensemble dans leur diversité.

Elle ajoute que, " comme l'a souligné le Premier ministre, agir dans les quartiers en difficulté, c'est d'abord mener les actions prioritaires du Gouvernement dans toutes les luttes contre les exclusions. C'est à travers la politique gouvernementale concernant le logement, l'éducation, la sécurité et l'accès aux soins pour tous que des réponses seront apportées aux difficultés des habitants des quartiers. Ceci requiert la mobilisation de l'ensemble du Gouvernement.

" Mais il va de soi qu'en parallèle des mesures spécifiques continueront à être mises en oeuvre. La politique de contractualisation sera bien évidemment poursuivie et nous examinerons la possibilité de la renforcer quand sera venu le temps du renouvellement des contrats en cours. Les mesures concernant les zones franches ne seront pas remises en cause, afin de renforcer leur efficacité économique et sociale. Il convient toutefois d'être vigilant pour éviter l'utilisation abusive de cet effort financier de l'Etat.

" Parmi les mesures spécifiques prioritaires, il est bien entendu essentiel que soient soutenus les efforts des associations et encouragées les initiatives des habitants, dynamiques sociales sans lesquelles aucune politique de la ville ne trouverait sa pleine efficacité. "

Le Gouvernement, après avoir été tenté par l'idée que la politique de la ville pourrait devenir inutile, si les politiques sociales devenaient plus efficaces, semble ainsi être revenu au principe d'une politique spécifique, non sans faire naître une certaine perplexité chez les entrepreneurs désireux de s'installer dans les zones franches urbaines.

Les données relatives à la zone franche de Garges-les-Gonesse font bien apparaître un ralentissement du rythme des demandes d'implantation en juin et juillet à mesure que se développent les premières incertitudes sur le devenir des zones franches.

On notera enfin que si Mme Aubry déclarait le 9 juillet 1997 que la ville était " le domaine où elle voyait le plus clair " ^{6( * )} , elle a chargé, le 9 septembre 1997, M. Jean-Pierre Sueur d'une mission sur la ville en liaison avec des urbanistes, des sociologues, des scientifiques, des élus locaux et des acteurs de terrain. Celui-ci est, semble-t-il, chargé de définir les éléments qui pourraient former une politique de la ville " globale et cohérente " et de répondre à trois questions relativement encyclopédiques : " Quelle ville voulons-nous pour le XXIème siècle ? Quel bilan tirer de la politique de la ville ? Quels projets de réforme mettre en oeuvre ?

La période actuelle est donc bien une période transitoire, ce qui peut entraîner une certaine inquiétude de la part des décideurs locaux.

3. Les emplois-jeunes ne présentent pas du point de vue de la politique de la ville les mêmes garanties que les emplois-ville

Le remplacement des contrats d'emploi de ville par les emplois-jeunes constitue également un facteur d'affaiblissement des efforts engagés dans le cadre du pacte de relance.

Le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité comprend un article rattaché ^{7( * )} , l'article 64, qui abroge le dispositif des emplois de ville à compter du 1 ^er janvier 1998 et précise que les conventions conclues avant le 1 ^er janvier demeurent valables. 414,63 millions de francs demeurent inscrits au budget " emploi " (chapitre 44-74, article 33) pour financer le reliquat des quelque 10.000 à 11.000 contrats de ville actuellement en cours.

La mise en place du dispositif des emplois-jeunes pour lesquels l'aide de l'Etat est équivalente à 80 % du SMIC, c'est-à-dire sensiblement supérieure à celle qui avait été prévue dans le cadre des emplois de ville (55 %), devrait assez naturellement conduire, dans le meilleur des cas, à la transformation des emplois-ville existants en emplois-jeunes.

Les emplois, qui ont atteint le nombre de 14.000 en données cumulées à la fin de 1996, présentaient, au-delà de cet aspect financier un double avantage du point de vue de la politique de la ville :

il s'agissait d'emplois spécifiquement orientés vers les jeunes résidant dans des zones urbaines sensibles et rencontrant des difficultés particulières d'emploi. Les emplois-ville devraient, en outre, permettre à ces jeunes d'acquérir une qualification s'inscrivant dans une filière de métiers identifiés. Il était demandé aux préfets de veiller à ce que chaque jeune puisse bénéficier d'une formation adaptée, les crédits de formation accompagnant les CES pouvaient être utilisés dans la limite d'un plafond de 8.800 francs.

Le dernier rapport du Conseil national des villes émet un jugement défavorable sur les " discriminations positives " à la personne, telles que les contrats des villes, en estimant que celles-ci paraissent difficilement justifiables aux yeux des habitants d'autres quartiers connaissant un chômage aigu. Votre rapporteur souligne néanmoins que les ZUS ont été choisies à raison de l'importance du taux de chômage qui y règne et que la question reste entière de la discrimination à l'embauche dont sont victimes les jeunes des quartiers, victimes de préjugés défavorables, dès qu'ils annoncent leur adresse.

Dans le nouveau dispositif des emplois jeunes, le risque est grand que des jeunes disposant déjà d'une qualification n'évincent du dispositif des jeunes plus en difficulté, moins bien formés ou souffrant de discrimination à l'embauche.

Les crédits du jaune budgétaire font état d'une hausse " flatteuse " de près d'un milliard de francs : en réalité cette " hausse " s'explique largement par le fait que le ministère considère que 8 % des emplois-jeunes devraient être des emplois au profit des quartiers sensibles ou dégradés et par le maintien de 414 millions de francs pour financer les 11.000 emplois de ville déjà signés.

Pourtant, rien ne garantit que juridiquement les emplois-jeunes pourront aider dans la proportion indiquée les jeunes résidant dans les quartiers défavorisés.

Afin de souligner ce problème, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 64 du projet de loi de finances pour 1998.

4. La baisse sensible des crédits de paiement sur les emplois de ville fait naître des inquiétudes

Enfin, dernière inquiétude comme on l'a vu plus haut, la baisse sensible des crédits de paiement au titre des actions " villes " des contrats de plan peut avoir un effet démobilisateur pour les partenaires de l'Etat.

Le Gouvernement fait valoir que la sous-consommation des crédits apparue au cours des années précédents avait permis de faire apparaître une marge de report importante.

Cette sous-consommation peut s'expliquer par la difficulté de la mise en jeu des financements croisés et la complexité juridique et technique de certains projets urbains.

Il reste que 1998 est la dernière année avant diverses échéances électorales et que les demandes risquent d'être nombreuses pour achever les projets qui auront pu se concrétiser. La baisse des crédits de paiement peut donc être à l'origine de retards de paiement qui serait préjudiciable à la préparation, dans de bonnes conditions, du prochain plan qui doit débuter après 1999 compte tenu du report d'un an de la date d'échéance des contrats de plan décidée l'année dernière.

CHAPITRE II
-
UN BUDGET DE L'INTÉGRATION
À APPRÉCIER AU REGARD DES PROCHAINS TEXTES
SUR L'ENTRÉE ET LE SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE

Ce chapitre porte sur les crédits relatifs à l'intégration du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, c'est-à-dire des crédits portant sur les moyens de développer les conditions d'une installation durable des populations étrangères autorisées à séjourner régulièrement sur notre territoire.

Avant de revenir sur l'évolution de ces crédits, il convient de revenir sur certaines réformes confirmées en 1997 et de présenter les principales données sur la population étrangère en France.

I. LES ASPECTS STATISTIQUES DE L'IMMIGRATION

Il est utile de rappeler quelques données statistiques concernant l'effectif des étrangers présents sur le territoire d'une part et les flux d'immigration annuels d'autre part.

A. DES DONNÉES PARTIELLES SUR LA POPULATION ÉTRANGÈRE EN FRANCE

La seule source exhaustive sur le nombre d'étrangers en France est le recensement général de la population. Depuis le recensement 1990, qui dénombrait 3.596.602 étrangers, on ne dispose que de sources partielles.

Ce recensement faisait apparaître que les étrangers représentaient 6,35 % de la population métropolitaine, que les étrangers issus de pays tiers à l'Union européenne constituaient 63,5 % de la population immigrée et que le taux de chômage au sein de la population active immigrée atteignait 19,5 % (25 % de la population active chez les étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne).

Le ministère de l'intérieur dresse un état statistique sur la base des autorisations de séjour en cours de validité au dernier jour de l'année considérée. Cet état ne prend pas en compte les enfants de moins de 18 ans qui ne sont pas obligés de posséder un titre de séjour, sauf ceux qui -entre 16 et 18 ans- exercent une activité salariée et sont dès lors comptabilisés.

Si l'on s'en tient aux données communiquées dans les réponses aux questionnaires budgétaires, le ministère de l'intérieur évaluait, au 1er janvier 1993, à 3.501.074 le nombre d'étrangers titulaires d'une autorisation de séjour en cours de validité, parmi lesquels 172.758 réfugiés et 1.621 apatrides.

Répartition par continent d'origine

	Europe	Dont UE ^(1) à 12	Afrique	Asie	Amérique	Océanie
Nombre	1.741.200	1.427.357	1.435.910	236.819	76.229	2.164
Pourcentage	49,7 %	40,8 %	41,0 %	6,8 %	2,2 %	-

⁽¹⁾ Union européenne Source : ministère de l'intérieur

Par ailleurs, il est possible de se référer à l'enquête " Emploi " annuelle de l'INSEE, qui ne prend en compte que les personnes âgées de 15 ans et plus.

Le champ de cette enquête est constitué par l'ensemble des ménages ordinaires de la France métropolitaine, ses résultats sont obtenus après redressement et extrapolation à partir d'un échantillon de 82.635 logements répartis dans diverses zones sur la même base que le dernier recensement général de la population.

Les données générales des deux dernières enquêtes " Emploi " concernant la population totale et la population active sont les suivantes :

Année	Ensemble		Français		Etrangers
	Pop. totale	Pop. active*	Pop. totale	Pop. active*	Pop. totale	Pop. active*
1995	46.388.240	25.278.769	43.585.205	23.705.518	2.803.035	1.573.251
1996	46.678.524	25.590.232	43.842.388	23.985.558	2.836.136	1.604.674

(*) regroupant les actifs ayant un emploi et les chômeurs

B. LES FLUX MIGRATOIRES EN FRANCE

·  L'Office des migrations internationales (OMI) publie chaque année des statistiques détaillées auxquelles il est utile de se référer concernant l'introduction des travailleurs, permanents, saisonniers ou temporaires.

La baisse significative constatée entre 1994 et 1995 de l'ensemble des flux d'entrée contrôlés par l'Office s'est stabilisée en 1995 et 1996 .

4.267 travailleurs permanents (titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'une durée supérieure à un an) ont été décomptés en 1996, dont 3.982 en métropole et 285 dans les départements d'outre-mer. 5.189 travailleurs permanents avaient été enregistrés en 1995, 7.044 en 1994.

Origine géographique des travailleurs permanents

	Europe	Asie et Moyen-Orient	Afrique	Amérique	Océanie	Total
Nombre	534	864	1.661	1.168	40	4.267
En %	12,5	20,3	38,9	27,4	0,9	100

Source : OMI

4.832 bénéficiaires d'une autorisation provisoire de travail (contrat de travail d'une durée non supérieure à neuf mois, renouvelable) ont été enregistrés en 1996 contre 4.526 en 1995 et 4.063 en 1994. 4.065 étaient en métropole, 767 dans les DOM.

S'agissant des travailleurs saisonniers , la baisse des entrées est constante passant de 13.597 en 1992 à 8.766 en 1996. Ce sont essentiellement des ressortissants de pays avec lesquels ont été conclus des accords de main-d'oeuvre : Maroc, Tunisie, ex-Yougoslavie, Pologne.

Aux termes des dispositions réglementaires en vigueur, les étrangers sollicitant un titre de séjour doivent présenter, entre autres, un certificat médical. Ce document est délivré à l'issue d'une visite dont l'OMI est chargé. En 1996, l'OMI a ainsi contrôlé médicalement 45.727 personnes autres que les travailleurs salariés et les membres de leur famille dont 15.950 étudiants, 15.641 membres de famille français, 3.342 réfugiés et 8.905 visiteurs. Durant le premier semestre 1997, ont été recensées 27.191 personnes relevant de ces catégories au lieu de 23.633 en 1996.

Enfin, l'OMI est chargé de la vérification des ressources et du logement, qui conditionnent l'exercice du droit au regroupement familial, et du contrôle médical des membres des familles venant en France. En 1996, 11.944 personnes ont bénéficié du regroupement familial.

·  De manière plus globale, le ministère des affaires sociales fait également parvenir chaque année des informations sur l'ensemble des entrées d'étrangers en France ^{8( * )} .

L'immigration à caractère permanent, c'est-à-dire d'étrangers titulaires d'une carte de séjour de plus d'un an, est évaluée (y compris les estimations) à 74.000 personnes environ pour 1996, soit une diminution globale de 4 % par rapport à 1995. Ce chiffre est en diminution de 18 % par rapport à 1993 et s'inscrit dans le prolongement de la tendance à la baisse observée depuis 1993.

La majeure partie des flux mesurés (45,3 %), vient d'Afrique, 22 % d'Europe, le cinquième d'Asie et le huitième d'Amérique.

En ce qui concerne la répartition par catégorie administrative, elle se caractérise toujours par la prépondérance de la réunion des familles (54,7 % en 1996) ; l'exercice d'une activité salariée ou non explique 21,5 % en 1996, l'octroi du statut de réfugié 8,4 %. La part relative des visiteurs est en nette augmentation (11,2 % en 1995 et 16 % en 1996).

Motifs d'immigration

(Flux mesurés uniquement)

à caractère permanent	1995 Toutes nationalités	1996 Toutes nationalités
Travailleurs salariés	13.106	11.450
Actifs non salariés	956	486
Réfugiés statutaires	4.742	4.344
Regroupement familial	14.360	13.889
Membres de familles de Français	16.458	15.641
Membres de familles de réfugiés et d'apatrides	749	864
Etrangers ayant le statut de visiteurs	6.352	8.905
Titulaires d'une rente d'accident du travail	16	14
Sous-total	56.739	55.593
à caractère temporaire
Autorisation provisoire de travail	4.526	4.832
Stagiaires	444	520
Etudiants	15.057	15.950
Demandeurs d'asile	20.415	17.405
Travailleurs saisonniers	9.352	8.766
Sous-total	49.794	47.473

La baisse touche tous les flux et tous les continents d'origine sauf l'Afrique (+ 4 %).

Les données relatives à l'immigration à statut temporaire et à l'immigration saisonnière font apparaître une légère augmentation du nombre des bénéficiaires d'une autorisation provisoire de travail et de celui des étudiants (respectivement + 6,8 % et + 5,9 %), ainsi qu'une baisse de 14,7 % du nombre de demandeurs d'asile.

II. LES PRINCIPALES MESURES PRISES EN 1997

En 1997, on notera la poursuite de la réforme du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS) ainsi que la mise en place d'un programme en faveur de la rénovation des foyers de travailleurs immigrés.

A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU FONDS D'ACTION SOCIALE (FAS)

Placé depuis octobre 1996 sous la présidence de Mme Colette Codaccioni, le Fonds d'action sociale (FAS) est l'organisme le plus important dans le domaine de l'intégration.

1. Le budget du FAS en 1997

Comprenant 230 personnes dont une centaine dans 14 délégations régionales, le FAS est un établissement public administratif placé sous tutelle de l'Etat ; il accorde près de 8.000 subventions à près de 4.000 organismes et associations.

· Le budget des interventions sociales du FAS s'est élevé à 1,125 milliard de francs en 1996 et 1,115 milliard de francs en 1997.

Conformément aux dispositions de l'article L. 767-2 du code de la sécurité sociale , les ressources du FAS sont prélevées sur le Fonds national des prestations familiales (FNPF) par un décret pris après avis du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales.

Pour 1997, le décret du 14 mars 1997 a fixé le prélèvement à 965 millions de francs sur le FNPF, dont 926,4 millions de francs à la charge de la CNAF et 38,6 millions de francs à la charge de la caisse centrale de mutualité sociale agricole.

Il convient d'ajouter que le FAS équilibre son budget par un prélèvement sur le fonds de roulement, des recettes diverses, telles les titres de recettes et les produits financiers, et bénéficie de différents concours émanant du Fonds social européen pour des actions de formation des immigrés. Au total, les recettes attendues sur ces postes pour 1997 s'élèvent à 70 millions de francs.

·  Le Fonds d'action sociale (FAS) a consacré 268 millions de francs en 1997 à des actions en matière de logement dans le cadre d'aide à la gestion de foyers de travailleurs migrants et d'actions sociales liées au logement.

L'action du FAS a connu une nette diminution dans le domaine du logement en raison de la mise en place d'une redevance d'équilibre spécifique pour les dépenses d'aide à la gestion de foyers et du transfert des aides spécifiques au logement des immigrés vers l'aide personnalisée au logement (APL) chaque fois que les normes d'habitation le permettaient.

Les crédits consacrés à la formation se sont élevés à 225 millions de francs en 1997, dont 124 millions de francs destinés à des actions d'alphabétisation auprès de 30.000 personnes environ.

Les actions en faveur des chômeurs de longue durée s'élèvent à 60 millions de francs et sont recentrées sur la formation linguistique des chômeurs de longue durée immigrés.

En 1997, l'action sociale et familiale, en faveur des femmes notamment, a engagé 266 millions de francs, tandis que l'action en faveur de l'enfance et de la jeunesse s'est élevée à 168 millions de francs, en raison notamment des actions liées aux opérations Ville-Vie-Vacances et aux mesures d'accompagnement scolaire.

Il est à noter que le FAS participe au financement de la politique de la ville à hauteur de 397,25 millions de francs en 1997, dans le cadre des 166 contrats de ville dont le FAS est signataire.

2. La réforme des procédures de fonctionnement

a) La mise en place de la réforme des procédures financières

Par décision de son conseil d'administration du 25 septembre 1996, le FAS a adopté une réforme des règles et procédures financières visant au respect de deux objectifs majeurs :

- mettre en place des règles du jeu claires dans les relations entre le FAS et les associations en garantissant des délais de paiement courts après la prise de décision ;

- garantir la bonne utilisation des crédits publics, en rapprochant les règles financières du FAS de celles s'appliquant aux crédits d'intervention de l'Etat, et en développant les modalités du contrôle a priori et a posteriori .

Cette réforme qui avait été préparée avant l'entrée en fonction de Mme Colette Codaccioni a été suivie avec beaucoup d'attention et a permis une réelle amélioration des circuits de paiement de l'établissement.

Il existe désormais une mise en concomitance de l'instruction sociale et financière des demandes de subvention qui permet de réduire les délais de paiement.

Dorénavant, les services centraux et régionaux du FAS instruisent les dossiers afin de préparer les décisions du conseil d'administration, des commissions régionales, du directeur ou du délégué régional, selon les cas.

Cette instruction suppose l'analyse des dossiers de demande, une discussion approfondie avec l'organisme, la prise en compte de divers avis techniques. Les décisions favorables font l'objet d'une notification et, le cas échéant, d'une convention ou d'un contrat entre le FAS et l'organisme bénéficiaire.

Le financement est généralement accordé sous forme de subvention. Le mandatement est effectué par les services financiers du FAS, selon les règles de la comptabilité publique.

Il en résulte une accélération des délais de paiement des subventions. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les délais de paiement atteignaient fréquemment un an avant 1996 et certaines subventions étaient même versées avec un retard de trois ans. Maintenant, l'ensemble des subventions seraient versées dans un délai de trois à six semaines.

La contrepartie de la plus grande rapidité dans le règlement des dossiers de subvention doit résider dans une plus grande rigueur et une meilleure efficacité des contrôles opérés a posteriori sur les associations bénéficiaires.

Le FAS, à la demande des ministères de tutelle, s'est donc doté d'une procédure d'audit des associations subventionnées.

Plusieurs agents du FAS effectuent le contrôle des organismes subventionnés, notamment lorsqu'il s'agit de répondre à des situations d'urgence et un programme annuel d'audit est arrêté par le conseil d'administration dont les travaux sont préparés par un groupe de travail restreint.

Chaque année une cinquantaine d'associations font ainsi l'objet d'examens approfondis qui portent sur leur gestion, la qualité de leur action, leur mode de fonctionnement. Les résultats sont fournis aux instances de décision concernées.

La réussite de l'ensemble de la réforme passait toutefois également par une déconcentration renforcée des procédures.

b) Une déconcentration renforcée dans le cadre du décret du 31 mai 1997

Deux mesures essentielles ont été prévues par le décret du 31 mai 1997 ^{9( * )} .

·  les commissions régionales pour l'intégration des populations immigrées (CRIPI) ont été étendues à l'ensemble des régions.

La composition des CRIPI a été modifiée et le principe de la parité entre les représentants de l'Etat et des autres composantes -élus, syndicats, personnalités qualifiées, notamment- a été posé ; cette modification doit permettre à chaque préfet de département d'être représenté au sein des commissions régionales afin de mieux insérer l'action d'intégration menée par le FAS aux actions initiées par l'Etat.

Une commission permanente paritaire, de composition réduite, est créée afin de voter les subventions. Ceci répond aux soucis d'accélérer le vote des subventions et de recentrer le rôle des commissions plénières sur le vote des orientations régionales et l'évaluation des politiques menées.

Par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre en charge de l'intégration, les délégués régionaux peuvent se voir conférer la qualité d'ordonnateur secondaire de l'établissement, ce qui renforce leur compétence financière.

Cette dernière réforme est la conséquence logique de la rénovation des règles financières de l'établissement adoptées en 1996 qui tendent à lier les procédures d'instructions sociales et financières des demandes de subventions. Jusqu'en 1996, en effet, les délégations régionales procédaient en fait à la seule instruction sociale des dossiers, qui faisaient l'objet d'une décision de principe, tandis que l'instruction budgétaire par le siège pouvait remettre en cause ou retarder l'exécution de la décision.

Désormais, les délégations régionales, dont les effectifs ont été renforcés et le personnel formé aux techniques budgétaires, procèdent à l'instruction sociale et budgétaire de manière simultanée et la décision n'intervient qu'à l'issue de cette phase.

c) La réforme du statut du personnel

Il est à noter que l'article 4 du décret du 31 mai 1997 a levé l'incertitude juridique qui pesait sur les personnels employés par le FAS depuis son origine.

Il est précisé dorénavant que le personnel du FAS relève du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat, sous réserve des dispositions applicables en matière de conditions de nomination et de rémunération décidées par le président du FAS après approbation ministérielle.

d) Le plan stratégique du FAS (1998-2000)

Une réunion du conseil d'administration du FAS d'octobre 1997 a entériné un plan stratégique pour la période 1998-2000 qui vise à traduire " en termes d'éléments de référence et de critères de choix " les orientations gouvernementales et à encadrer la gestion de l'établissement par un certain nombre de règles tout en lui assignant des objectifs qualitatifs.

Ce document relativement général, mais utile, rappelle le rôle du FAS dans le processus d'intégration et les publics visés. Il détermine les priorités sectorielles et territoriales d'action du FAS. Il précise enfin les principes d'attribution des subventions et les principes gouvernant les relations avec les associations.

B. LA MISE EN PLACE D'UNE PROCÉDURE SPÉCIALE POUR LE FINANCEMENT DE LA RÉHABILITATION DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS

1. La situation des foyers de travailleurs migrants

Conçus à l'origine, dans les années 60, pour accueillir les travailleurs isolés, les foyers des travailleurs migrants (FTM) sont progressivement devenus des lieux d'habitat permanent pour les résidents.

Ainsi, malgré les évolutions économiques et les modifications de la réglementation de l'immigration subsistent encore, en 1997, 710 FTM pour une capacité offerte d'environ 130.000 lits. La SONACOTRA gère 57 % du parc pour 40.000 lits environ, le reste est pris en charge par des associations de la loi de 1901. Près de 35 % des FTM sont en région Ile-de-France.

M. Henri Cuq a remis un rapport en avril 1996 sur " la situation et le devenir des foyers de travailleurs migrants " qui constatait que les foyers ne répondaient plus à leurs objectifs initiaux et que la formule conçue à l'origine pour de l'accueil temporaire était devenue une solution de logement quasi définitif. La clientèle a évolué dans sa composition et son origine et a vieilli.

Plus grave encore, les foyers, peu ou pas pris en compte dans le cadre des politiques urbaines locales, n'ont pu jouer leur rôle d'intégration. Ce désintérêt a conduit à des situations inacceptables sur le plan de la sécurité sanitaire et des personnes, comme sur celui des coûts induits.

Il convient de rappeler que M. Alain Juppé, Premier ministre, avait demandé, par lettre du 9 juillet 1996, à M. Pascal, président de la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), d'animer un groupe de travail interministériel pour étudier la mise en oeuvre des préconisations du rapport.

Plusieurs thèmes avaient été retenus par le groupe de travail :

- la refonte du barème de l'allocation temporaire de logement (ATL) versée par le FAS pour le rapprocher de celui de l'APL pour environ 18 % des lits ;

- la réorientation des aides du FAS en vue de rationaliser les critères d'attribution aux organismes gestionnaires et moderniser le secteur ;

- la mise au point d'un titre de résident et d'un comité de résidents représentatif ;

- la réalisation d'études et de propositions sur différents aspects de la vie dans les foyers : le vieillissement des résidents, la suroccupation dans les foyers africains, les activités économiques, le suivi sanitaire des résidents...

La mission confiée à M. Pascal n'a pas été renouvelée par le Gouvernement après juin 1997.

2. Les mesures prises dans le cadre de la mise en place de l'Union économique et sociale pour le logement (UESL)

Pour mémoire, il convient de rappeler que la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), créée par arrêté du 11 mai 1976, avait reçu pour mission de mettre en oeuvre et de coordonner les dispositions de l'article 61 de la loi de finances pour 1975, définissant le cadre juridique permanent d'une politique spécifique en faveur du logement des travailleurs immigrés et de leur famille. A cette fin, une fraction (dite 1/9ème prioritaire) de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC ou " 1 % " logement) était affectée prioritairement à cette action.

A partir de 1987, une procédure de déconcentration de l'affectation des fonds du 1/9ème prioritaire (étendue en 1988 aux populations défavorisées) avait été mise en place, à l'exception d'une réserve nationale de 15 % (créée par arrêté du 28 mars 1988) gérée par la CNLI et utilisée pour le financement d'opérations spécifiques agréées par les ministres des affaires sociales et du logement, sur proposition ou après consultation de la CNLI.

La CNLI s'est vu attribuer une nouvelle mission dans le cadre de la convention signée le 14 mai 1997 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL).

Cette convention fait suite à la création par une loi du 30 décembre 1996 de l'Union d'économie sociale pour le logement, organe fédérateur des comités interprofessionnels du logement (CIL) et des chambres de commerce et d'industrie (CCI), organismes agréés pour le 1 % logement.

La convention signée le 14 mai 1997 entre l'Etat et l'UESL traite des modalités de l'emploi du 1 % patronal en faveur du logement des populations défavorisées éprouvant des difficultés particulières pour se loger. Renonçant au dispositif administré précédent, la convention prévoit la suppression des enveloppes déconcentrées et de la réserve nationale gérée par la CNLI, ainsi que l'abandon des procédures d'agrément ministériel et préfectoral.

La nouvelle organisation s'inscrit dans une démarche qui réduit sensiblement l'intervention de l'Etat, sauf toutefois en ce qui concerne les foyers de travailleurs migrants.

La convention prévoit, en effet, un effort prioritaire en faveur des foyers de travailleurs migrants, non encore conventionnés à l'APL, " dont certains nécessitent un traitement d'urgence au regard du bâti, de la sécurité physique et des conditions générales d'occupation. Il s'agit, à la fois, d'offrir à leurs résidents des conditions de vie dignes, d'éviter pour l'avenir le renouvellement des phénomènes de suroccupation, de lutter contre les phénomènes d'isolement et de repli sur des modes de vie collective. Il s'agit également de favoriser l'insertion des résidents dans le parc de logements sociaux et la mixité sociale dans les foyers réhabilités. "

Un plan quinquennal, financé à hauteur de 1.800 millions de francs en " 1/9ème prioritaire ", soit 360 millions de francs par an , est affecté à cet objectif et doit donner lieu chaque année à une liste de projets arrêtés sur proposition de la CNLI.

Le suivi de la convention sera assuré annuellement par un rapport de la CNLI qui " évaluera les actions mises en oeuvre pour les immigrés en recensant notamment les difficultés particulières rencontrées dans certains départements ".

Lors de son audition devant la commission, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a confirmé le maintien de l'enveloppe de 1,8 milliard de francs sur cinq ans décidée dans le cadre de la convention du 14 mai 1997 précitée signée par le précédent Gouvernement.

Mme la ministre a précisé que, pour pouvoir engager une partie des 360 millions de francs en 1997, il avait été demandé à la CNLI de saisir les préfets afin de dresser une liste d'opérations de réhabilitation qui étaient prêtes et dont les cofinancements étaient assurés.

Pour les années suivantes, le ministère de l'emploi et de la solidarité devrait travailler conjointement avec le ministère du logement et le FAS pour définir notre politique en direction des foyers de travailleurs immigrés et assurer la nécessaire coordination de tous les financements, y compris de ceux du FAS qui viendront en appui, dans les opérations de réhabilitation, par la mise en place de maîtrises d'oeuvre sociale.

Votre rapporteur se félicite de la poursuite du programme de réhabilitation des foyers des travailleurs migrants dans le cadre de l'enveloppe financière dégagée dans le cadre de l'UESL, tout en souhaitant que le travail d'identification sur les foyers en difficulté mené par la CNLI en 1996 et 1997 puisse être pris en considération.

III. LES CRÉDITS PRÉVUS POUR 1998 DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE D'INTÉGRATION DU GOUVERNEMENT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET POUR 1998

Les crédits inscrits au titre de l'intégration dans le bleu budgétaire relatif à la santé, à la solidarité et à la ville, s'élèvent à 345,95 millions de francs , une fois déduites les sommes consacrées aux programmes et dispositifs de lutte contre les toxicomanies, dont l'examen relève de l'avis de notre collègue Louis Boyer relatif à la santé. Ces crédits s'inscrivent en légère baisse par rapport à l'année dernière où ils atteignaient 379 millions de francs.

1. Les interventions du budget de l'Etat

Deux catégories de dépenses sont prises en compte.

Il s'agit tout d'abord de financer les frais de fonctionnement des centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (294,7 millions de francs en 1998) qui bénéficient d'une mesure nouvelle positive de 7 millions de francs.

Le dispositif national pour les demandeurs du titre de réfugié politique comprenait, en 1996, 50 centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA), soient 3.263 places destinées aux personnes ayant régulièrement déposé une demande d'asile à l'OFPRA et demandant un hébergement au titre de l'aide sociale. Il disposait d'autre part, de 40 centres provisoires d'hébergement pour réfugiés (CPH) ouverts aux personnes ayant obtenu la reconnaissance de leur statut de réfugié par l'OFPRA et pouvant alors bénéficier d'actions d'insertion et de formation financés sur les crédits d'aide sociale de l'Etat.

Le second volet des dépenses porte sur les actions sociales en faveur des immigrants. Il s'agit du financement d'action concernant des contrats d'agglomérations pour 52 communes qui ne sont pas signataires d'un contrat de ville, des interventions sociales dans les centres de rétention, des actions de formation linguistique pour les réfugiés, du soutien scolaire aux élèves du second degré et enfin du règlement de l'allocation d'attente aux réfugiés. L'ensemble représente 77 millions de francs prévus pour 1998.

Ces crédits diminuent par rapport à l'année dernière en raison d'une révision à la baisse du poste budgétaire portant sur les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et demandeurs d'asile qui passe de 32 millions de francs en 1997 à 18 millions de francs en 1998 en raison d'une diminution des effectifs.

Les demandeurs d'asile peuvent en effet préférer une solution individuelle plutôt qu'un hébergement collectif. Ils bénéficient alors de l'allocation d'insertion versée par les ASSEDIC sur fonds publics de l'ordre de 1.300 francs par mois et disposent de ce fait d'une couverture médicale.

2. Les organismes impliqués dans la politique d'intégration

Ces crédits méritent d'être replacés dans la perspective des interventions des divers organismes compétents en matière d'immigration. Il convient de citer :

- l'Office des migrations internationales (OMI), établissement public administratif doté d'un budget de 218 millions de francs en 1997, chargé de mettre en oeuvre la politique des pouvoirs publics en matière d'entrée et de travail des étrangers, de favoriser l'emploi à l'étranger et la mobilité internationale des Français ; l'office est alimenté grâce à ses ressources propres et perçoit notamment des redevances versées par les employeurs de main d'oeuvre étrangère, des pénalités pour l'emploi des clandestins étrangers et de redevances forfaitaires pour services rendus aux usagers ;

- la SONACOTRA est une société anonyme d'économie mixte, créée en 1956, dont le capital est détenu à 58 % par l'Etat ainsi que par la Caisse des dépôts (28 %) et le Crédit Foncier (14 %).

Elle a pour objet de construire, aménager et gérer des locaux d'habitation à caractère social, avec ou sans services, destinés à des personnes ou familles étrangères ou françaises disposant de ressources modestes, parmi lesquelles les travailleurs isolés, les ménages ayant des difficultés particulières à se loger, les jeunes en formation professionnelle ou en apprentissage (ainsi que les étudiants disposant de faibles ressources) et les travailleurs en mobilité.

Employant 1.586 salariés, la SONACOTRA a généré un chiffre d'affaires de 1.211,4 milliards de francs pour l'exercice 1996 constitué à 97,5 % de recettes liées aux redevances et loyers.

- La Commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI) et son secrétariat général, créés en 1976, disposent dorénavant de ressources adossées à celles de l'Union Economique et Sociale du Logement (UESL) comme on l'a vu plus haut.

- L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est un établissement public administratif, créé par une loi du 25 juillet 1952, placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, doté d'un budget de 133 millions de francs en 1994. L'office est chargé de délivrer, aux réfugiés et apatrides, les documents nécessaires à leur insertion après instruction de leur demande.

B. LA POLITIQUE DE L'INTÉGRATION ANNONCÉE PAR LE MINISTÈRE DES AFFAIRES SOCIALES

La question de l'intégration des étrangers régulièrement accueillis sur notre sol est au coeur du pacte républicain et la France est toujours soucieuse de se montrer à la fois ferme et généreuse dans la tradition d'ouverture qui est la sienne.

·  Le 26 mars 1997, M. Eric Raoult, alors ministre délégué à la ville et à l'intégration avait présenté un programme de mesures, préparées en liaison avec M. Hamlaoui Mekachera, délégué à l'intégration, articulé autour de sept orientations majeures :

- remettre aux personnes autorisées à entrer dans notre pays un guide bilingue des droits et devoirs et des règles de vie en France intitulé " le contrat d'intégration " ;

- encourager l'apprentissage de la langue française par des crédits de formation ;

- développer les actions d'accompagnement scolaire en cohérence avec les projets éducatifs des établissements d'enseignement ;

- restructurer les foyers de travailleurs migrants ;

- renforcer la procédure du parrainage bénévole vers l'emploi en entreprise ou dans le secteur non marchand ;

- lutter contre les discriminations dans les domaines de l'emploi du logement et des loisirs, notamment par l'ouverture d'un service téléphonique ;

- réduire les délais d'instruction des dossiers de naturalisation.

·  Interrogé par votre rapporteur sur la politique d'intégration qui serait suivie en 1998, le ministère de l'emploi et de la solidarité, sans reprendre à son compte l'ensemble du dispositif proposé par M. Eric Raoult avant la dissolution de l'Assemblée nationale, conserve néanmoins certains de ses éléments.

Il est rappelé à titre liminaire que " la politique d'intégration a pour objectif premier de développer les conditions d'une rencontre harmonieuse des populations autorisées à séjourner durablement sur notre territoire avec la population française ".

Puis la réponse aux questionnaires évoque les axes de la politique d'intégration :

" - favoriser l'accueil des familles rejoignantes régulièrement autorisées à se regrouper en France en systématisant les visites d'accueil, développant les actions d'apprentissage du français ;

" - encourager l'insertion sociale des femmes par le développement des associations de femmes issues de l'immigration qui constituent des relais vers la société d'accueil, et des lieux de médiation entre les générations ;

" - accompagner la réussite scolaire des enfants en développant tant au sein de l'Education nationale les actions d'accueil des enfants rejoignants et de renforcement que des actions d'accompagnement scolaire dans les quartiers ;

Ces actions qui mobilisent à travers divers dispositifs des financements de l'Etat, du FAS et de la CNAF ont concerné en 1997 90.000 élèves pour un montant de 90 millions de francs.

" - favoriser l'accès à l'entreprise des jeunes, notamment à travers les actions de parrainage vers l'entreprise. A ce titre en 1997, 300 réseaux ont pu être constitués concernant 11.000 jeunes et mobilisant 20 millions de francs. "

Il est rappelé que la rénovation des foyers de travailleurs migrants constitue un axe important qui mobilisera 1,850 milliard sur cinq ans.

Enfin, il a été précisé à votre rapporteur qu'en 1998, le Gouvernement entendait prioritairement " développer les actions d'accueil des personnes étrangères autorisées à s'installer durablement en France : familles rejoignantes, conjoints de Français, familles de réfugiés, soit environ 20.000 personnes. "

A partir de bilans établis par l'OMI, il s'agirait d'adapter les modalités d'accueil à la nature des problèmes rencontrés : formation linguistique ou professionnelle, insertion sociale.

Pour cela, dans le cadre de plans départementaux, l'ensemble des services de l'Etat ainsi que les services sociaux spécialisés seraient mobilisés afin de favoriser la première insertion de ces familles au sein de la société d'accueil.

·  En tout état de cause, la politique d'intégration conduite par le ministère de l'emploi et de la solidarité ne constitue que le troisième volet d'une politique des migrations dont les deux autres sont la maîtrise des flux migratoires et la coopération avec les pays en développement.

C'est pourquoi il est difficile de juger dès aujourd'hui de la politique suivie, dans la mesure où le Gouvernement s'est engagé par ailleurs dans une importante réforme du droit de la nationalité ainsi que des conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

Dans un premier temps, le ministre de l'intérieur a pris une circulaire du 24 juin 1997 portant réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière. Cette procédure est actuellement en cours d'exécution.

Dans un second temps, sur la base du rapport remis par M. Patrick Weil au Premier Ministre dans le cadre d'une mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration , M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, et Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, ont présenté au Conseil des ministres du 24 octobre dernier deux projets de loi, l'un relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile , l'autre à la nationalité et modifiant le code civil .

Tout au plus peut-on remarquer que si, dans les textes actuels, des dispositions sont prévues afin d'assouplir l'attribution du statut de réfugié, notamment par une reconnaissance de la notion d'asile territorial lorsque l'étranger serait exposé, en cas de refus d'admission, à des traitements inhumains ou dégradants " ou à des risques majeurs pour sa sûreté personnelle ", aucune conséquence budgétaire ne semble être tirée pour 1998 quant à une éventuelle augmentation du nombre de réfugiés.

Votre Commission a pris acte des intentions émises par le Gouvernement et a souhaité pouvoir porter un jugement global lorsque les mesures nouvelles, qui devraient prochainement être examinées par le Parlement, seront adoptées.

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Votre Commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à la ville et à l'intégration du ministère de l'emploi et de la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1998.

¹ Décret n° 93-203 du 5 février 1993 pris pour l'application de l'article 26 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville et relatif à l'article 1466 A du code général des impôts.

² Décrets n°s 96-1157 et 96-1158 du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones de redynamisation urbaine en métropole et dans les DOM et décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996 définissant l'indice synthétique de sélection des zones de redynamisation urbaine en métropole.

³ Décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996 portant délimitation de zones franches urbaines dans certaines communes et décret n° 96-115 du 26 décembre 1996 portant délimitation de zones franches urbaines dans certaines communes des départements d'outre-mer.

⁴ Cet objectif est au demeurant maintenu par le présent Gouvernement dans le jaune budgétaire du projet de budget pour 1998

⁵ Il s'agit, comme le précise heureusement le jaune budgétaire, d'une estimation car le Comité des Finances locales n'a pas encore fixé, à cette date, la répartition de la DGF.

⁶ Libération, 9 juillet 1997, page 12

⁷ Par décision de la commission des Finances du Sénat, les articles rattachés à ce budget ont été réintégrés dans les articles non rattachés de la deuxième partie de la loi de finances.

⁸ Les entrées résultent à la fois des " nombres lus " sur les états statistiques de l'OMI et de l'OFPRA auxquels sont additionnés les " nombres estimés " portant sur des flux pas du tout ou mal mesurés (notamment, ceux des ressortissants des Etats membres de l'espace économique européen entre lesquels il y a libre circulation). Il convient également de distinguer l'immigration à caractère permanent, soit l'ensemble des étrangers recevant une première carte de séjour d'une durée au moins égale à un an (à l'exception des étudiants) et l'immigration à statut temporaire, formée des étrangers recevant une première carte de séjour d'une durée comprise entre trois mois et un an, ainsi que les étudiants et les travailleurs saisonniers.

⁹ Décret n° 97-690 du 31 mai 1997 modifiant le code de la sécurité sociale et portant réforme du statut du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, J.O. du 1er juin 1997, p. 8794 et suivantes.