Projet de loi de finances pour 1998 : Travail, emploi et formation professionnelle

Avis n° 89 Tome IV - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 198 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE

MM. Louis SOUVET et Jean MADELAIN, Sénateurs

Commission des Affaires sociales - Avis n+° 89 - Tome IV - 1997/1998

Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE

Par MM. Louis SOUVET et Jean MADELAIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 17 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE LA MINISTRE1( * )

Réunie le mercredi 22 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, sur les crédits de leurs départements ministériels pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, après avoir rappelé que le budget de l'emploi et de la solidarité s'élevait à 229 milliards de francs, a souligné que sa progression était supérieure à la norme de 1,5 % retenue pour l'ensemble du budget de l'Etat : 4,4 % pour le budget emploi (112,6 milliards), et 3,6 % en intégrant les crédits inscrits au budget des charges communes, soit au total 115,8 milliards de francs, et près de 3 % pour le budget santé, solidarité, ville (73,2 milliards).

Elle a indiqué que, sans rien abandonner du traitement social du chômage, elle avait souhaité développer une politique offensive en faveur de l'emploi, fondée sur les emplois-jeunes et la réduction du temps de travail.

Elle a précisé que 8,05 milliards de francs étaient consacrés aux emplois-jeunes dont 300 millions de francs pour les départements d'outre-mer (DOM) et 250 millions de francs d'aides à la mise en oeuvre des projets.

Elle a rappelé qu'un crédit de 2 milliards de francs avait été ouvert en juillet dernier par décret d'avance, pour financer le recrutement de 50.000 jeunes cette année, l'enveloppe globale de 10 milliards de francs devant couvrir le financement de 150.000 emplois-jeunes à la fin de 1998. Elle a ajouté que 200 millions de francs étaient également prévus pour encourager la création d'entreprises par les jeunes.

Elle a précisé que deux tiers de ces sommes étaient financées par la solidarité gouvernementale, le reste l'étant par redéploiement des crédits du ministère.

Mme Martine Aubry a ensuite abordé la deuxième grande orientation de son budget : la réduction du temps de travail. 3 milliards de francs y seront consacrés, afin de financer les aides accordées pour le passage à 35 heures en 1998 de 700.000 à 1 million de salariés. Elle a précisé que 2,14 milliards de francs étaient affectés pour 1998 à la loi de Robien, qui restera en vigueur jusqu'à ce qu'un dispositif alternatif soit mis en place.

Le ministre a ensuite insisté sur le fait que les dispositifs existants d'aides à l'emploi n'étaient pas remis en cause, à la seule exception des emplois-ville, afin de ne pas prendre le risque d'une augmentation immédiate du chômage. Elle a cependant précisé que certains dispositifs étaient recentrés sur les personnes les plus menacées d'exclusion.

Elle a indiqué que les contrats emploi-solidarité seraient maintenus au niveau réalisé en 1997, soit 500.000 contrats, que 30.000 nouveaux contrats emplois consolidés à l'issue d'un contrat emploi-solidarité (CES) seraient ouverts, soit 10.000 de plus qu'en 1997, que les contrats emplois-ville seraient transférés sur les emplois-jeunes dans la mesure où ils touchaient le même public, enfin, que les contrats initiative-emploi (CIE) seraient financés à hauteur de 200.000 entrées nouvelles en 1998, chiffre inférieur à celui prévu pour 1997 mais qui n'avait pas été atteint.

Elle a remarqué que le CIE, reconfiguré pour éviter les effets d'aubaine par le précédent Gouvernement, était désormais assez proche de l'ancien contrat de retour à l'emploi.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite abordé les moyens consacrés à la formation professionnelle, que le Gouvernement souhaite renforcer, et dont elle a cité les principaux chiffres : 25 milliards de francs pour les dispositifs de base dont près de la moitié (12,2 milliards) pour les contrats en alternance, 240.000 nouveaux contrats d'apprentissage, soit 20.000 de plus qu'en 1997, 100.000 contrats de qualification au lieu de 130.000 en 1997, ce dispositif n'ayant pas rencontré le succès escompté, et 5,2 milliards affectés aux formations qualifiantes dispensées par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ce qui porte l'ensemble du budget de la formation professionnelle à 30 milliards. Elle a indiqué qu'un nouveau contrat de progrès avec l'AFPA était en cours de négociation.

Le ministre a ensuite développé les moyens consacrés à l'insertion par la formation : 4 milliards de francs pour les stages du fonds national de l'emploi (FNE) en faveur des chômeurs de longue durée, correspondant notamment à 160.000 places de stages d'insertion et de formation à l'emploi (soit une augmentation de 30.000).

Elle a dit son intention d'étudier des réformes structurelles dans ce domaine avec l'ensemble des partenaires de la formation. Selon elle, ces réformes devraient concerner la recherche d'un meilleur équilibre entre apprentissage et qualification, la poursuite de la clarification des rôles entre collecteurs de fonds et dispensateurs de formation, la réorganisation du système de la formation continue, pistes qui avaient déjà été explorées par le rapport de M. Michel de Virville.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a alors abordé la question de l'allégement du coût du travail, dont les crédits ont été imputés sur le budget des charges communes. Elle a rappelé que le problème du coût du travail se posait surtout pour les bas salaires, raison pour laquelle elle a avait souhaité maintenir l'avantage global procuré par la ristourne dégressive (40 milliards de francs).

Elle a toutefois précisé que, pour rester dans cette enveloppe alors que le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) avait augmenté, elle avait dû reconfigurer la mesure, d'une part, en proratisant l'exonération accordée au temps partiel, ce qui permettait en outre d'en atténuer les effets d'aubaine, et, d'autre part, en réduisant de 1,33 à 1,3 SMIC la limite d'application de la ristourne.

En conclusion, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que les administrations sociales bénéficiaient de créations nettes d'emplois (369), afin de remplir les objectifs de résorption de l'emploi précaire et de renforcer l'encadrement.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite interrogé le ministre au nom de M. Jean Madelain, rapporteur pour avis , sur sa politique en matière de formation en alternance et sur la poursuite de la réforme du système de collecte des contributions des employeurs à la formation professionnelle.

En son nom propre, il a interrogé le ministre sur les incidences budgétaires pour 1998 et en année pleine des incitations au passage de la durée du travail à 35 heures et sur la mise en oeuvre des emplois-jeunes, notamment au regard de la suppression des emplois-ville et du financement de ce type d'emploi dans le cadre de l'éducation nationale.

En réponse aux questions de M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé son attachement aux formations en alternance, et a déploré, à cette occasion, la diminution du nombre d'entrées en contrats de qualification en 1997.

Elle a indiqué qu'un rapport récent sur l'emploi des jeunes dans les entreprises montrait que la proportion de jeunes parmi les nouveaux embauchés avait baissé, selon les branches, de 10 à 50 %.

Elle a exprimé le voeu que les négociations engagées permettent de corriger cette anomalie. Notamment, elle a souhaité que les branches recherchent les moyens de favoriser les contrats en alternance. Elle a cependant constaté qu'aucun accord ne pourrait être signé avant l'été.

Elle a indiqué que le rapport de Virville avait souligné la nécessité de réexaminer les conditions de la collecte des fonds de la formation professionnelle et qu'une réflexion serait menée en 1998 sur l'évolution du système de formation professionnelle continue et sur l'organisation souhaitable de ses moyens juridiques et financiers.

Elle a rappelé que les dépenses de formation professionnelle s'élevaient à plus de 130 milliards de francs dont près de 17 milliards de francs de collecte et 7,5 milliards de francs de taxe d'apprentissage.

Elle a souligné la nécessité de distinguer plus nettement les organismes collecteurs de fonds et les organismes dispensateurs de formation. Elle s'est également inquiétée de voir certaines régions consacrer la majorité de leurs crédits de formation aux jeunes les plus qualifiés et délaisser les autres.

En réponse à M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, le ministre a rappelé les principales modalités du passage de la durée légale à 35 heures envisagée pour le 1er janvier 2000. Elle a souligné que le montant de l'aide pourrait atteindre 9.000 francs voire, dans certains cas, 14.000 francs par an et par salarié concerné par une réduction d'horaire d'au moins 10 ou 15 %. Elle a indiqué qu'un projet de loi serait prêt dans quelques jours et qu'il ne concernerait pas les entreprises de moins de 10 salariés, ou éventuellement de 20, si les partenaires sociaux se mettaient d'accord sur ce niveau de seuil.

Elle a souligné la volonté du Premier ministre de ne pas porter atteinte à la compétitivité des entreprises, ce qui nécessitait d'aborder cette question avec souplesse sous l'angle de la réorganisation du travail et en cherchant les moyens de financer la réduction du temps de travail à la fois par des gains de productivité, par l'aide de l'Etat, et par la modération salariale.

Le ministre a ajouté que la loi ne fixerait pas les modalités de ce passage à 35 heures, car il fallait tenir compte des heures supplémentaires, du temps partiel, ou des conditions de travail. Un bilan serait donc dressé des pratiques des entreprises à partir duquel serait élaborée la loi finale.

Elle a indiqué que les chefs d'entreprise qui ne souhaiteraient pas passer à 35 heures ne seraient pas pénalisés autrement que par l'application, au-delà de ce seuil, de la législation sur les heures supplémentaires. Pour le ministre, il s'agit d'un dispositif souple qui sera adapté, lors de sa généralisation, à la situation économique du moment.

A propos des emplois de ville, le ministre a confirmé qu'ils avaient vocation à basculer dans les emplois-jeunes.

Elle a toutefois rappelé que 415 millions de francs étaient prévus pour maintenir en emplois-ville les jeunes pour lesquels ce basculement ne serait pas possible. Elle a ajouté que si le nombre des contrats d'insertion était réduit pour 1998, c'était uniquement parce que les objectifs fixés l'année dernière n'avaient pas été atteints.

Elle a indiqué que pour 1997, les 40.000 emplois-jeunes créés dans le secteur de l'éducation nationale étaient financés par son ministère à hauteur de 80 %, le reste l'étant par le ministère de l'éducation nationale.

Elle a précisé qu'en 1998, aucun poste supplémentaire ne serait financé par le ministère de l'éducation nationale ; en effet, les postes susceptibles d'être créés relevant du secteur périscolaire, ils seraient financés dans le cadre général de la loi.

M. André Jourdain a mis en parallèle, d'une part, les économies (6,5 milliards) réalisées grâce à l'abaissement à 1,3 SMIC de la limite de la ristourne dégressive et au rétablissement de la proratisation pour les allégements des charges sociales en faveur du temps partiel, et, d'autre part, les aides (plus de 5 milliards) octroyées pour l'aménagement et la réduction du temps de travail, puis s'est interrogé sur le bien-fondé de cette politique.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a exprimé sa satisfaction sur le montant des crédits consacrés à l'emploi et sur la démarche offensive adoptée par le ministre, qui répond ainsi aux engagements pris.

Elle s'est interrogée sur l'adéquation des moyens du ministère avec la nécessité de renforcer le contrôle du travail clandestin, sur la diminution des crédits du fonds national de l'emploi (FNE) consacrés aux pré-retraites et aux pré-retraites progressives, sur les crédits octroyés à l'agence pour la structure financière (ASF), sur les difficultés que risque d'éprouver l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) pour poursuivre le financement de l'allocation de remplacement pour l'emploi, sur le contenu du futur projet de loi de cohésion sociale, et enfin sur le risque de voir les emplois-jeunes concurrencer les entreprises d'insertion.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis , a interrogé le ministre sur la diminution des crédits d'exonération de charges sociales dans les zones rurales et les zones franches, sur la suppression des aides à l'installation des travailleurs indépendants et sur la réduction de la participation de l'Etat au financement des pré-retraites et des pré-retraites progressives.

M. Alain Vasselle , rappelant que le Sénat avait mené une action importante en direction des personnes âgées, s'est inquiété de la disparition de la ligne budgétaire consacrée à la formation des intervenants à domicile. Il a demandé aux ministres de préciser le calendrier de la réforme de la double tarification et a rappelé que l'AGIRC et l'ARRCO étaient toujours en attente de la compensation financière qui devait leur être versée dans le cadre des interventions du FNE.

Evoquant les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi instituant les emplois jeunes et citant une expérience menée à Vénissieux, M. Guy Fischer a estimé qu'il conviendrait d'aider les établissements qui prennent en charge les personnes en grande difficulté, notamment dans les grands ensembles.

Il a demandé aux ministres de préciser le calendrier de la réforme de la loi de 1975 sur les établissements médico-sociaux et celui de la mise en oeuvre d'un taux directeur opposable à ces établissements.

M. Georges Mazars a d'abord exprimé sa satisfaction devant l'action entreprise par le Gouvernement en faveur des personnes âgées et handicapées dans le projet de loi de finances. Il a demandé aux ministres s'ils favoriseraient la possibilité pour les personnes ayant cotisé pendant plus de quarante ans de prendre leur retraite.

Mme Gisèle Printz a interrogé les ministres sur l'évolution de la médecine scolaire.

Mme Dinah Derycke a interrogé les ministres sur les moyens et les objectifs de la politique menée en faveur des droits des femmes.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a justifié, à l'attention de M. André Jourdain, le maintien à leur niveau de 1997 des crédits consacrés à l'exonération des charges sociales sur les bas salaires. Elle a indiqué que la non-répercussion de la hausse du SMIC, la proratisation de l'aide au temps partiel afin d'en réduire les effets d'aubaine ainsi que l'arrêt du plan textile avaient permis de stabiliser des crédits d'exonération à leur niveau de 1997, qui d'ailleurs avait été sous-évalué.

Elle a ajouté que le transfert des cotisations d'assurance maladie sur la cotisation sociale généralisée (CSG) allait redonner 1,1 % de pouvoir d'achat aux salariés, ce qui allégerait la pression salariale pesant sur les entreprises. Elle a également indiqué qu'elle réfléchissait à une modification de l'assiette des cotisations patronales sur les bas salaires. Elle a enfin souligné que le mécanisme d'aide pour le passage aux 35 heures avantageait les bas salaires. En conséquence, pour elle, l'allégement du coût du travail sur les bas salaires serait en 1998 plus important qu'en 1997.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard, le ministre a indiqué que les effectifs de l'inspection du travail augmenteraient de 57 postes. Elle a précisé que la lutte contre le travail clandestin n'avait qu'un lien ténu avec les travailleurs étrangers en situation irrégulière. Elle a ajouté que le travail clandestin concernait aussi les employeurs travaillant au noir ou procédant à des sous-facturations.

A propos des pré-retraites, elle a indiqué que la baisse des crédits visait à mettre fin à certaines dérives consistant, pour les entreprises, à élaborer des plans sociaux dans lesquels les pré-retraites concernaient parfois jusqu'à 80 % de la réduction d'effectifs. Cette baisse visait donc à responsabiliser davantage les entreprises, surtout lorsqu'elles étaient bénéficiaires, en leur faisant supporter le coût de leur restructuration au lieu de le transférer sur les finances publiques.

Elle a rappelé que l'Etat avait signé en avril 1997 une nouvelle convention avec les partenaires sociaux relative à l'ASF fixant la participation de l'Etat à 700 millions de francs par an jusqu'en l'an 2000.

Le ministre a reconnu que l'allocation de remplacement pour l'emploi avait donné de bons résultats mais qu'il s'agissait d'un dispositif coûteux. Elle a indiqué qu'à sa connaissance les partenaires sociaux envisageaient de prolonger cette mesure au-delà de 1998 et que l'Etat pourrait apporter une aide de 40.000 francs à condition d'ouvrir le dispositif aux personnes ayant commencé à travailler à 14 ou 15 ans.

Elle a indiqué que ses services veilleraient à ce que les emplois-jeunes ne concurrencent pas les entreprises d'insertion.

A M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a indiqué que les crédits d'exonération consacrés aux zones rurales et aux zones franches n'étaient pas réduits. Elle a justifié par les détournements constatés la suppression des exonérations de charges sociales accordées aux travailleurs indépendants qui créaient leur activité. Elle a notamment cité le cas des bagagistes, poussés par leurs employeurs à adopter un statut de travailleur indépendant.

A M. Alain Vasselle , elle a précisé que les crédits de formation au certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile (CAFAD) avaient été réintégrés dans le droit commun de la formation professionnelle. Elle a ajouté qu'elle souhaitait améliorer la professionnalisation des emplois à domicile.

Concernant l'équilibre futur des régimes de retraite complémentaire gérés par l'AGIRC et l'ARRCO, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé que les gouvernements qui l'avaient précédée n'avaient pas réglé cette question et a souhaité une mise à plat de la situation dans ce secteur.

Concernant la transformation des emplois de ville en emplois-jeunes, elle a convenu que les jeunes des quartiers en difficulté n'étaient pas tous aptes à occuper des emplois jeunes mais a rappelé que les conditions d'accès aux CES seraient " recalibrées " et que des instructions avaient été données aux préfets pour que les jeunes titulaires d'un emploi ville ainsi que les jeunes résidant dans les quartiers sensibles bénéficient des emplois-jeunes en priorité.

S'agissant des droits des femmes, elle a indiqué que les crédits correspondant s'élevaient à 72 millions de francs en 1998 en précisant qu'elle accordait une priorité à la généralisation de l'accès des femmes au travail salarié, à l'information des femmes sur leurs droits et au maintien d'un soutien fort aux structures d'accueil des femmes victimes de violences.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a examiné les rapports pour avis de MM. Louis Souvet et Jean Madelain sur le projet de loi de finances pour 1998 (emploi et solidarité : travail et emploi, formation professionnelle) .

Après avoir rappelé que le budget de l'emploi pour 1998 était caractérisé par deux grandes orientations, les emplois-jeunes et l'abaissement de la durée du travail à 35 heures, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis (travail et emploi), a précisé le contexte dans lequel s'inscrivait ce budget.

Il a indiqué que le taux de chômage se situait à 12,5 % de la population active, que le nombre de chômeurs de longue durée atteignait 36,4 % du total des demandeurs d'emplois et que le taux de chômage des jeunes actifs était de 24,7 %. Il a précisé que le nombre des demandeurs d'emploi était de 3.115.400 en septembre 1997, et de 3.487.800 si l'on incluait les personnes ayant travaillé plus de 78 heures dans le mois.

Il a ajouté que cette dégradation de l'emploi avait entraîné un déficit du régime de l'assurance chômage évalué à 1,4 milliard de francs pour 1997 et 1,8 milliard de francs pour 1998 ; il en a alors détaillé les principales causes : la faible progression de la masse salariale, le succès coûteux de l'allocation de financement pour l'emploi (ARPE), l'allocation pour chômeur âgé et le désengagement de l'Etat de l'allocation de formation reclassement (AFR).

Il a cependant observé que l'emploi salarié avait augmenté de 98.900 en un an (+ 0,7 %) pour s'établir désormais à 13.296.200.

Mais il a relevé que le secteur tertiaire, seul créateur d'emploi, ne pouvait compenser les secteurs perdant des emplois, l'industrie et la construction, d'autant que la population active s'accroissait naturellement de 150.000 personnes par an. Il a ajouté que l'augmentation du chômage pouvait aussi s'expliquer par une diminution du nombre des entrées dans les dispositifs " emploi " et par l'arrivée sur le marché du travail de personnes désireuses de profiter d'une certaine amélioration de la conjoncture.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis , a alors souligné les principaux signes de reprise de l'activité économique et d'amélioration de la situation de marché de travail, et a rappelé les prévisions plutôt optimistes du Gouvernement et des principaux organismes de conjoncture.

Puis, après avoir observé que les dispositifs spécifiques de l'emploi avaient un impact réduit sur la création d'emplois, il a considéré que les améliorations du marché du travail reposaient en grande partie sur l'allégement des charges sociales sur les bas salaires et sur le développement du travail à temps partiel qui concernait désormais 16,6 % des actifs. Il en a conclu que les orientations retenues par le Gouvernement, les 35 heures et les emplois-jeunes, financés par des redéploiements portant sur les allégements de charges sociales, risquaient de remettre en cause ces améliorations encore très fragiles.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis , a alors présenté les grandes lignes du budget de l'emploi, 155,8 milliards de francs, en progression de 3,6 %, répartis en 112,6 milliards de francs sur le budget emploi et 43,23 milliards de francs sur les charges communes. Il a cependant précisé que 8,25 milliards de francs étaient affectés aux emplois-jeunes et 3 milliards de francs aux 35 heures.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis , a alors présenté le projet gouvernemental de réduction à 35 heures de la durée du travail.

Il a souligné que, contrairement à la loi de " Robien " qui reposait sur un mécanisme conventionnel, le projet du Gouvernement visait à abaisser autoritairement la durée du travail au 1er janvier 2000. Après avoir résumé le dispositif d'exonération de charges sociales destiné à inciter, dès maintenant, les entreprises à passer aux 35 heures, le rapporteur pour avis s'est inquiété des conséquences négatives de ce projet ; il a notamment cité l'augmentation du coût horaire du travail, l'alourdissement des charges ou la remise en cause du chômage partiel, qui mettront les entreprises en difficulté et les obligeront à licencier.

Il a, en outre, considéré que ces perspectives créaient déjà un climat d'incertitude et d'inquiétude chez les chefs d'entreprise, qui les conduisait à retarder leurs embauches et leurs investissements. Il a précisé que le Gouvernement attendait de ce dispositif 42.000 emplois en 1998.

Puis, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a abordé les incidences budgétaires et économiques de la création des emplois-jeunes. Il a rappelé que cette mesure d'insertion avait été dès l'origine détournée de son objectif, puisqu'il était très vite apparu qu'elle servirait à financer des emplois de fonctionnaires, notamment dans l'éducation nationale.

Il a indiqué que, sur 150.000 emplois prévus à la fin de 1998, 48.250, intégrés aux ministères de l'éducation nationale et de l'intérieur, étaient des emplois de fonctionnaires rémunérés, pour 80 %, sur les 8 milliards de francs inscrits au budget de l'emploi, et pour le reste, sur les crédits des heures supplémentaires des enseignants et sur 117 millions inscrits au titre III du budget du ministère de l'intérieur.

Il a alors constaté que les inquiétudes exprimées par la commission des affaires sociales et par le Sénat trouvaient ici leur pleine justification, car ces créations d'emploi entraîneraient un accroissement des prélèvements obligatoires qui pèserait sur la croissance et l'emploi, puisqu'ils n'avaient pas vocation à être pérennisés dans le secteur privé.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a alors détaillé les redéploiements auxquels le Gouvernement avait procédé pour financer les 35 heures et les emplois-jeunes. Il s'est déclaré favorable au principe des redéploiements, mais a considéré que certains lui paraissaient particulièrement contestables. Il a notamment cité la réduction de l'allégement de charges sociales sur les bas salaires et celle des crédits consacrés aux formations en alternance.

Abordant la première, il a indiqué que l'article 65 du projet de loi de finances, tout en pérennisant la ristourne dégressive, abaissait son seuil de 1,33 à 1,30 salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ; il a alors déploré que cette économie de 2,5 milliards de francs soit mise à la charge des charges des entreprises.

Puis, après avoir énuméré d'autres redéploiements, concernant par exemple les zones prioritaires, à ses yeux justifiés, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a présenté les projets du Gouvernement visant à réformer les incitations au temps partiel. Il a indiqué que la ristourne dégressive appliquée depuis deux ans indépendamment du nombre d'heures travaillées serait désormais proratisée. Précisant que le Gouvernement en attendait 4 milliards de francs d'économie, il s'est de nouveau inquiété du surcroît de charges que cela entraînait pour les entreprises.

Il a alors souligné que ces deux mesures, dont le total s'élevait à 6,5 milliards de francs, allaient, pour 4 milliards de francs, servir à financer les nouveaux emplois de fonctionnaires dans l'éducation nationale et au ministère de l'intérieur et avaient permis au Gouvernement d'inscrire au chapitre des exonérations de charges sociales 41,7 milliards de francs au lieu de 47 milliards de francs qui auraient été nécessaires à législation inchangée.

Puis, le rapporteur pour avis a présenté rapidement le nouveau dispositif d'exonération de charges sociales pour les petites entreprises du secteur textile évalué à 500 millions de francs et financé sur les crédits de formation en alternance dans des conditions plus claires. Il a aussi rappelé l'institution d'un crédit d'impôt pour création d'emploi, qui pourra être imputé sur la contribution exceptionnelle de 10 % sur les bénéfices des sociétés votée l'été dernier, ainsi que le transfert massif des cotisations maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG), qui risque de pénaliser l'épargne et donc l'investissement.

Le rapporteur pour avis a encore présenté deux autres mesures susceptibles d'avoir des conséquences négatives en termes d'emplois : l'abaissement de la réduction d'impôt au titre des emplois familiaux et la suppression de l'exonération de charges sociales en faveur des travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise. Il a notamment rappelé que la baisse de 50 % de leur coût avait entraîné une augmentation des emplois familiaux de 65 %. La réduction de l'aide fiscale aurait donc un effet inverse.

Puis, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a présenté les autres grands dispositifs de la politique de l'emploi. Il a indiqué que les crédits consacrés aux contrats initiative emploi baissaient de 4,8 milliards de francs et que les emplois-ville étaient supprimés.

Il a également précisé que les contrats emplois-solidarité restaient au niveau de 1997 avec 500.000 entrées nouvelles, alors que les emplois consolidés augmentaient de 10.000 avec 30.000 entrées nouvelles.

Le rapporteur pour avis a alors observé que le Gouvernement privilégiait une fois encore le secteur non marchand au détriment du secteur marchand, et que, si les effets négatifs des 35 heures et des emplois-jeunes se manifestaient très rapidement, le Gouvernement ne disposerait pas des moyens de combattre l'augmentation du chômage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que la participation de l'Etat aux retraits d'activité et aux revenus de remplacement diminuait de 5,6 %, passant de 22,6 milliards de francs à 21,4 milliards de francs, l'économie provenant essentiellement des préretraites. Sans vouloir critiquer cette orientation qui visait à corriger certains excès, le rapporteur pour avis a cependant noté qu'elle intervenait au moment où l'allocation de remplacement pour l'emploi, financée par l'UNEDIC, se trouvait en situation difficile puisque l'assurance chômage redevenait déficitaire et que les négociations sur la reconduction du dispositif étaient bloquées. Aussi, à défaut de pouvoir faire appel aux préretraites, les entreprises pourraient recourir à des licenciements " secs ".

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que la plupart des autres actions s'inscrivaient dans la continuité, avec quelques augmentations de crédits substantielles, notamment pour l'allocation de solidarité spécifique ou le dispositif de réduction négociée du temps de travail de la loi " de Robien ". Il a également dressé un rapide bilan, qu'il a jugé positif, de la mise en oeuvre du contrat de progrès et de l'activité de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, considérant que les 35 heures et les emplois-jeunes auraient des conséquences négatives sur l'économie et l'emploi et que leur financement conduisait à réduire les crédits d'actions jugées prioritaires, a proposé à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits destinés à l'emploi et au travail dans le projet de loi de finances pour 1998.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis (formation professionnelle) , a tout d'abord indiqué que ce budget se présentait comme un budget de continuité, très proche de celui voté l'année dernière, et encourait, dans ses grandes lignes, les mêmes approbations et les mêmes critiques. Il a cependant nuancé son propos en soulignant que certains infléchissements, s'ils s'avéraient annonciateurs de réformes plus en profondeur, seraient particulièrement inquiétants.

Il a indiqué que les crédits consacrés à la formation professionnelle s'élevaient à 25,4 milliards de francs pour les actions directes et à 34 milliards de francs si l'on y ajoutait l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et la formation des demandeurs d'emploi.

Le rapporteur pour avis a alors examiné les moyens consacrés à l'insertion professionnelle des jeunes. Il a constaté que leur progression, de 42,8 % (25,2 milliards de francs), provenait essentiellement des 8 milliards de francs consacrés aux emplois-jeunes. Il a souligné que, hors emplois-jeunes, ces crédits s'élevaient à 17,16 milliards de francs, en diminution de 4,1 %. Il a ainsi observé un effet de vase communiquant entre les emplois-jeunes, sur lesquels il était réservé, et les dispositifs de formation, qu'il jugeait prioritaires.

Il a indiqué que cette baisse concernait d'abord les exonérations de charges sociales et les contrats de qualification dont le nombre était ramené de 130.000 à 100.000 (2.155 millions de francs), et reflétait une réduction de 7,5 % des crédits destinés aux indemnités forfaitaires versées aux entreprises qui embauchent des apprentis (4.274 millions de francs). Il a précisé que 400 millions de francs seraient prélevés sur les fonds de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) pour compenser cette diminution.

Le rapporteur pour avis a ensuite observé que seuls les crédits consacrés à l'exonération de charges sociales en faveur des contrats d'apprentissage augmentaient (+ 16,3 %), passant à 4.945 millions de francs, afin de financer 240.000 contrats nouveaux, soit 20.000 de plus que l'année dernière.

Le rapporteur pour avis a toutefois observé que les crédits destinés aux versements des indemnités forfaitaires, qui auraient dû progresser dans les mêmes proportions, restaient, uniquement grâce au prélèvement sur l'AGEFAL, à leur niveau de l'année dernière.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, s'est alors inquiété de ce qui pourrait être interprété comme un premier pas vers un abandon d'une politique de fond au profit de mesures relevant du traitement social du chômage, ce que seraient les emplois-jeunes s'ils n'étaient pas accompagnés d'une véritable politique de formation et de consolidation d'activité.

Il a ensuite indiqué que tous les autres postes concernant la formation des jeunes augmentaient légèrement, de 1,38 %, lorsque ces crédits étaient décentralisés, ou un peu moins, par exemple de 1,1 % pour le réseau d'accueil des jeunes.

Il a aussi rappelé que ces crédits ne correspondaient qu'à une partie de l'effort national en faveur des jeunes puisque les régions et les entreprises intervenaient largement : en 1996, pour 740.000 jeunes, les régions avaient consacré près de 7,5 milliards de francs, l'Etat un peu plus de 10 milliards de francs et les entreprises, au titre de l'alternance, environ 8,16 milliards de francs.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les actions de formation consacrées aux demandeurs d'emploi. Il a cité le programme chômeur de longue durée, qui augmentait de 14,9 %, passant de 3.478 milliards de francs à 3.996 milliards de francs afin, notamment, d'augmenter le nombre de stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) (30.000 SIFE supplémentaires sur un total de 160.000), ainsi que l'allocation de formation reclassement (AFR), qui augmentait de 10,1 %. Il a rappelé que la participation de l'Etat au versement de cette allocation avait été réduite de 51,8 % l'année dernière. Il a précisé que ce désengagement avait poussé l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) à réformer le versement de l'AFR, notamment en proratisant l'allocation à la durée de cotisation à l'assurance chômage. Cette réforme, appliquée à titre rétroactif, avait suscité de nombreuses protestations des allocataires auxquels on demandait le remboursement de trop perçus. Aussi, l'UNEDIC, dans l'attente d'une décision des partenaires sociaux, avait supprimé le caractère rétroactif et avait fixé un seuil en deçà duquel la proratisation ne jouait plus. Le rapporteur pour avis a toutefois indiqué que la hausse des crédits n'était pas la conséquence de ces difficultés, mais tenait essentiellement à l'augmentation du nombre des bénéficiaires en 1997.

Abordant le chapitre de la participation de l'Etat à la formation et à l'adaptation de la main d'oeuvre, le rapporteur pour avis a observé que ces crédits, en augmentation de 1 %, s'inscrivaient dans la continuité.

Puis, il a présenté les crédits consacrés à l'AFPA qui s'élevaient à 4.298 millions de francs, en augmentation de 1,5 %. Il s'est félicité de voir que le Gouvernement, en privilégiant les investissements, avait reconnu leur importance pour moderniser ou maintenir en état les outils pédagogiques et de formation. Il a précisé que les objectifs fixés dans le contrat de progrès avaient été atteints, ce qui témoignait de l'efficacité de la réforme entreprise depuis plusieurs années, l'AFPA constituant désormais un pôle de référence dans le domaine de la formation.

En conclusion de sa présentation du budget, M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, est revenu sur la baisse des crédits consacrés à la formation en alternance des jeunes, qui risquait d'introduire un grave dysfonctionnement de notre système d'insertion. Il a également rappelé la baisse du nombre de contrats de qualification et l'insuffisance des crédits nécessaires au financement des indemnités forfaitaires versées aux employeurs d'apprentis.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, a alors formulé plusieurs observations. Il a rappelé que l'AGEFAL allait subir un nouveau prélèvement de 400 millions de francs dans des conditions juridiques qui n'étaient pas encore clairement précisées et que ce prélèvement s'ajoutait à ceux de 1996 sur le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF) et de 1997 sur l'AGEFAL.

Il a observé que les excédents invoqués pour justifier ces prélèvements s'expliquaient en grande partie par l'application de règles comptables conduisant à un gonflement momentané de la trésorerie. Il a rappelé que les excédents des années précédentes avaient aussi pour origine la réforme de la collecte qui avait freiné considérablement la dépense, et la réduction de nombre des contrats de qualification.

Il a considéré que ces prélèvements périodiques sur les fonds de l'alternance n'étaient pas sains. Il a ajouté que la trésorerie de l'AGEFAL était maintenant inférieure aux prévisions de dépenses, du moins si la reprise récente des contrats de qualification se confirmait.

Il a alors rappelé que la baisse du nombre des contrats de qualification, sans doute victimes de la concurrence du contrat d'apprentissage, s'expliquait essentiellement par les incertitudes entourant le versement à l'employeur de la prime de 5.000 ou de 7.000 francs. Il a rappelé que cette prime, éteinte au 31 décembre 1996, n'avait été reconduite que le 26 mars 1997 et qu'aucune décision n'était prise pour 1998.

D'une façon générale, le rapporteur pour avis a observé que le système de formation en alternance restait plongé dans l'opacité la plus totale et que l'élan de réforme impulsé par la loi quinquennale marquait aujourd'hui le pas.

Il a en conséquence formulé plusieurs suggestions. Il a notamment souhaité qu'un bilan approfondi soit établi de la réforme de la collecte des fonds de l'alternance, des grandes orientations définies par les organismes collecteurs agréés (OPCA), des conditions d'utilisation des sommes réservées à l'échelon inter-régional et de la mise en oeuvre des formations inter-branches. Pour lui, ce bilan devait être autant qualitatif que quantitatif.

Il a proposé que soit repensé le congé individuel de formation, qui datait de 1982, afin de l'adapter aux nouveaux besoins de formation. Il a également suggéré d'étudier une réforme des conditions de collecte de la taxe d'apprentissage afin de poursuivre la réforme du financement de l'apprentissage entreprise par la loi n° 96-376 du 6 mai 1996.

Plus généralement, il a souhaité que soit réexaminée la complémentarité des différents contrats en alternance, comme des différents intervenants, afin que les besoins des entreprises et des jeunes en matière de formation soient mieux pris en compte.

Pour le rapporteur pour avis, c'est l'ensemble du système de formation professionnelle initiale et continue qu'il faudrait revoir en tenant compte des réflexions actuelles sur les nouvelles conditions et modalités de travail.

Il a rappelé que le rapport de M. Michel de Virville contenait des réflexions et des analyses intéressantes sur une éventuelle réforme de la formation professionnelle dont les textes fondateurs dataient de 1971. Il a remarqué que cette réforme serait aussi l'occasion de simplifier les dispositifs devenus pratiquement incompréhensibles (par exemple, le crédit d'impôt formation), ou de revoir les règles comptables de l'AGEFAL.

Il a également appelé de ses voeux un examen attentif des conditions dans lesquelles s'était effectuée la décentralisation des formations pré-qualifiantes et qualifiantes, le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle ayant mis en évidence de nombreuses incertitudes sur les objectifs, les moyens mis en oeuvre et la réalisation des politiques.

En conclusion, en souhaitant qu'une véritable impulsion nouvelle soit donnée à la formation en alternance, M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, a constaté que, sous une présentation budgétaire peu différente de celle de l'année dernière, on constatait des infléchissements négatifs et surtout des incertitudes portant principalement sur le domaine prioritaire des formations en alternance. Aussi, il a suggéré à la commission, pour marquer son inquiétude et souligner sa volonté d'impulser ce nouvel élan dont a besoin la formation professionnelle, de donner un avis négatif, comme l'avait fait M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, à l'adoption des crédits de la formation professionnelle.

Au cours de la discussion qui a suivi l'exposé des rapporteurs pour avis, M. André Jourdain a déclaré partager les analyses de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, notamment sur la remise en cause de l'allégement du coût du travail et des avantages consentis au temps partiel. Pour lui, cette politique ira à l'encontre des améliorations de la conjoncture économique et de l'emploi constatées aujourd'hui.

Il a souligné que la remise en cause du temps partiel aurait des conséquences très négatives pour les petites entreprises ainsi que pour les associations d'aides ménagères. Enfin, il a observé que l'allocation de remplacement pour l'emploi n'était qu'une mesure défensive car, bien que coûteuse (16 milliards de francs), elle n'avait aucun effet sur l'emploi.

S'adressant à M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, M. André Jourdain s'est déclaré particulièrement inquiet des choix opérés par le Gouvernement en matière de formation et d'insertion des jeunes qui ne s'inscrivaient en aucune manière dans la continuité des politiques menées ces dernières années.

En conséquence, il s'est prononcé en faveur d'un avis négatif sur ces deux budgets.

M. Pierre Lagourgue s'est longuement interrogé sur les conséquences désastreuses d'un abaissement de la durée du travail à 35 heures. Il a notamment mis en évidence les distorsions de concurrence que le seuil de 10 ou 20 salariés introduirait entre des entreprises dont l'activité était très proche mais qui se situeraient de part et d'autre de ce seuil.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a précisé que la ristourne dégressive pour le temps partiel ne concernait que de façon marginale les aides ménagères. Il est revenu sur les conséquences des redéploiements qui faisaient payer une part importante des emplois-jeunes par les entreprises.

Il a déclaré partager les inquiétudes de M. Pierre Lagourgue sur les effets de seuils que ne manqueraient pas de provoquer les 35 heures, tout en soulignant que cette durée du travail s'appliquerait aux entreprises de moins de 20 salariés deux ans après s'être appliquée aux entreprises d'effectifs supérieurs.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, a reconnu que sa critique portait moins sur le niveau des crédits consacrés à la formation professionnelle que sur l'avenir des formations en alternance qui lui paraissait menacé par la baisse de crédits, par des engagements non financés et par le recours à des dispositifs juridiques peu clairs. Il a rappelé que le rapport de M. Michel de Virville, commandé par M. Jacques Barrot, avait été mis de côté alors qu'il contenait des propositions très intéressantes, notamment en matière de validation d'acquis professionnels.

Le rapporteur pour avis a rappelé que lorsqu'il avait interrogé Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur une éventuelle réforme de l'alternance, elle avait déclaré que cette réforme dépendait d'abord des partenaires sociaux.

Mme Dinah Derycke a observé que M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, avait adopté une position nuancée qui aurait dû le conduire, contrairement à M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, à se prononcer en faveur de la sagesse, car ses critiques et ses suggestions avaient déjà été formulées dans le passé.

M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, a observé que ces réformes nécessaires prenaient chaque année un peu plus de retard et qu'il convenait de ne pas s'en désintéresser. Il a rappelé que la commission devait se prononcer globalement sur les crédits de l'emploi et de la solidarité car elle n'était saisie que d'un seul budget, la nomination de deux rapporteurs pour avis différents datant de la création, du temps où M. Pierre Mauroy était Premier ministre, d'un ministère autonome chargé de la formation professionnelle.

La commission a alors émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'emploi et à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1998.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget consacré à l'emploi figure parmi les rares budgets qui augmenteront sensiblement en 1998 : alors que le budget général ne devrait augmenter que de 1,4 %, celui de l'emploi (ministère et charges communes) augmenterait de 3,6 %. Deux autres budgets devraient croître dans des proportions identiques : l'éducation nationale (3 %) et la justice (4 %).

Ce budget affiche les orientations suivantes :

·  priorité absolue pour l'emploi des jeunes ;

·  non remise en cause des dispositifs d'insertion existants ;

·  poursuite de l'effort de rationalisation des aides à l'emploi.

Ces trois orientations sont mises au service de deux dispositifs prioritaires : les emplois-jeunes et l'abaissement du temps de travail à 35 heures.

Toutefois, si ces orientations, ainsi énoncées, peuvent apparaître particulièrement opportunes, leurs modalités de mise en oeuvre sont contestables et le résultat, sur le moyen terme, risque d'être pire que le mal.

En effet, le financement de ces mesures prioritaires, en pesant sur les entreprises et le niveau des prélèvements obligatoires, laisse craindre que le Gouvernement ne se soit engagé dans une politique à courte vue, permettant d'engranger en un court laps de temps des bénéfices immédiats, en termes statistiques et politiques, mais particulièrement risquée à long terme pour les finances publiques, la compétitivité des entreprises, la croissance et l'emploi.

III. UN BUDGET PRIVILÉGIÉ

Les crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle sont, comme les années précédentes, répartis en deux grandes masses. Toutefois, certains transferts sont intervenus, qui minorent les charges communes et augmentent le budget de l'emploi ^{2( * )} .

·  Le budget du ministère de l'emploi (section emploi) s'élève à 112,582 milliards, contre 103,015 milliards en loi de finances initiale pour 1997, en augmentation de 9,3 % ; toutefois, à structure constante (cf. note 1), les crédits du ministère s'élèvent à 107,5 milliards, ce qui correspond à une hausse de 4,4 %.

·  Les chapitres 44-75 et 44-76 (mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi, de la formation professionnelle et de la cohésion sociale) du budget des charges communes s'élèvent au total à 43,230 milliards, contre 47,365 milliards en 1997, ce qui correspond à une baisse de 8,7 %, ou, à structure constante, une augmentation de 2,05 %.

Au total, les crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, sont de 155,812 milliards contre 150,381 milliards en 1997, soit une hausse globale de 3,6 % correspondant à 5,43 milliards.

On notera cependant que cette augmentation provient essentiellement du financement des emplois-jeunes, dotés de 8,35 milliards (auxquels il faut ajouter les 2 milliards ouverts par le décret d'avance du 9 juillet 1997). On constate en effet que les mesures en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes voient leurs crédits augmenter de 42,8 %, ce qui correspond à un abondement de 7,552 milliards. La ministre de l'emploi et de la solidarité a dit, en commission, que cette mesure avait été financée par la solidarité interministérielle (correspondant à des économies sur d'autres budgets, notamment celui de la défense) et par des redéploiements internes.

Toutefois, si l'enveloppe des crédits en faveur des jeunes est préservée, les évolutions internes sont très contrastées : on constate en effet une augmentation sensible des crédits consacrés à l'apprentissage, mais aussi une amputation sévère des crédits consacrés aux contrats de qualification, et plus globalement une baisse des crédits consacrés à la formation en alternance.

Par ailleurs, au titre des redéploiements, de nombreuses actions voient leurs crédits sérieusement amputés soit par rapport au budget 1997, soit par rapport à ce que ces crédits auraient dû être si certains dispositifs n'étaient pas modifiés : pour les premiers on citera le financement du retrait d'activité et des revenus de remplacement qui diminuent de 5,6 % (avec notamment une baisse de 16,6 % pour le financement du retrait d'activité), les actions de l'Etat en faveur des publics prioritaires avec une baisse de 7,9 % des crédits en faveur des demandeurs d'emploi, et pour les seconds, on citera la ristourne dégressive sur les cotisations sociales qui, après modifications législatives et réglementaires, devrait faire l'objet d'une économie évaluée à 6,5 milliards. Cette économie absorbe, et même au-delà, l'effet de l'augmentation du SMIC de juillet dernier. En conséquence, l'enveloppe globale des crédits consacrés à la ristourne dégressive devrait restée inchangée. On notera d'ailleurs que le Gouvernement, sur les 43,230 milliards inscrits au budget des charges communes (il s'agit de crédits à répartir, donc non encore affectés), compte économiser 3 milliards qui seront consacrés au dispositif d'encouragement au passage aux 35 heures.

Les schémas ci-dessous, par agrégats et grands types d'action, illustrent d'une part la faible modification structurelle apparente des crédits entre 1997 et 1998 et d'autre part le glissement en faveur des publics prioritaires (où figurent les emplois-jeunes) au détriment de l'indemnisation du chômage et du retrait d'activité ; les changements structurels de la politique de l'emploi, qui portent sur la réduction de l'allégement du coût du travail (alors que le dispositif législatif actuel aurait dû conduire à une importante progression), sont masqués par l'incorporation à cet agrégat des crédits affectés à l'incitation du passage à 35 heures.

Ces crédits doivent être resitués dans l'ensemble des dépenses consacrées à l'emploi.

La dépense pour l'emploi est estimée pour 1995, dernière année connue, à 291 milliards, soit une baisse de 2,7 % en francs constants par rapport à 1994, année qui accusait déjà une baisse de 1,8 %. Il convient toutefois de noter que la dépense pour l'emploi ne prend pas en compte la baisse de charges sociales sur les bas salaires considérée comme une mesure macro-économique. Si les exonérations de charges étaient prises en compte, la dépense pour l'emploi serait de 311,8 milliards, en hausse de 0,2 % par rapport à 1994.

La répartition, en 1995, de la dépense pour l'emploi a été la suivante :

Etat	40,0 %
Collectivités territoriales	2,0 %
Entreprises	17,0 %
UNEDIC	36,0 %
ACOSS	3,6 %
Autres régimes	1,4 %
	100,0 %

La dépense pour l'emploi comparée à quelques grandeurs significatives

	1973		1980		1986		1987		1988		1989		1990		1991		1992		1993		1994		1995
Dépense pour l'emploi	10,2		64,8		183,3		192,2		201,1		202,2		219,3		242,0		265,2		294,5		294,1		291,1
(milliards F. courants)																			298,4		305,8		311,8
Variation annuelle	-		+ 4,9		+ 5,0		+ 1,7		+ 1,8		- 2,9		+ 4,9		+ 6,9		+ 7,1		+ 8,7		- 1,8		- 2,7
(F. constants, en %)																				+ 10,2		+ 0,8		+ 0,2
DPE/PIB (en %)	0,90		2,31		3,62		3,60		3,51		3,28		3,37		3,57		3,79		4,16		3,98		3,79
																			4,22		4,14		4,06
DEFM (moyenne ann., cat. 1+6, en milliers)	394		1.451		2.517		2.622		2.563		2.532		2.505		2.709		2.911		3.171		3.329		3.250
Variation annuelle	-		+ ,75		+ 2,4		+ 4,2		- 2,2		- 1,2		- 1,1		+ 8,2		+ 7,5		+ 8,9		+ 5,0		- 2,4

En italique, depuis 1993, y compris les baisses générales de charges sur les bas salaires.

Source : MTAS-DARES (premières synthèses)

Le tableau ci-dessus montre que les efforts considérables consentis en faveur de l'emploi n'ont qu'une incidence marginale sur la situation de l'emploi.

Pourtant, les notes de conjoncture de l'INSEE et de la DARES mettent en évidence une certaine amélioration de la situation. Malheureusement, cette amélioration, encore très fragile, pourrait être remise en cause, à moyen terme, par les choix opérés par le Gouvernement.

IV. UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DU TRAVAIL ENCORE FRAGILE

L'activité économique est en nette reprise depuis l'été 1997, tirée par les exportations que favorisent la demande étrangère et des parités de change plus favorables que l'année dernière. Dans ces conditions, il est attendu un redémarrage de la consommation intérieure. Ces analyses et prévisions, qui semblent assez partagées, expliquent la légère amélioration de l'emploi observée depuis le début de l'année, ainsi que la baisse du taux de chômage escomptée pour 1998.

C'est ainsi ^{3( * )} qu'au cours du premier trimestre 1997, les effectifs salariés ont progressé de 17.400 (+ 0,1 %) dans les secteurs concurrentiels, puis de 35.800 (+ 0,3 %) au cours du deuxième trimestre, pour un acquis de croissance de 1,5 % à la mi-1997. Au troisième trimestre, d'après les résultats encore provisoires de l'enquête ACEMO, les effectifs salariés auraient augmenté de 32.100 (+ 0,2 %) et de 98.900 sur un an (+ 0,7 %).

Toutefois, cette amélioration de l'emploi ne s'observe que dans le secteur tertiaire : 32.400 y ont été créés au premier trimestre, 48.500 au deuxième trimestre et 45.600 au troisième trimestre, soit 168.700 (+ 2,1 %) sur douze mois, quand l'industrie et la construction ont continué à en supprimer, à un rythme plus modéré que l'année précédente cependant : respectivement 42.200 (- 1 %) et 27.600 (- 2,4 %) sur douze mois.

Evolution de l'emploi salarié à la fin du troisième trimestre 1997

(Données corrigées des variations saisonnières) (En milliers)

	1996		1997			Variation (%) au 30.09.97 sur :
Secteurs d'activité (en milliers)	30 sept.	31 déc.	31 mars	30 juin	30 sept.	3 mois	12 mois
Industrie sans construction	4.096,1	4.081,1	4.069,8	4.060,8	4.053,9	- 0,2	- 1,0
Construction	1.141,5	1.130,5	1.125,9	1.120,5	1.113,9	- 0,6	- 2,4
Tertiaire	8.059,7	8.107,2	8.137,8	8.182,8	8.228,4	+ 0,6	+ 2,1
Ensemble des secteurs	13.297,3	13.318,8	13.333,5	13.364,1	13.396,2	+ 0,2	+ 0,7

Champ : ensemble des secteurs hors agriculture, administration, éducation, santé et action sociale. Ce champ couvre 13,4 millions de salariés sur un effectif salarié de 19,6 millions. Il ne correspond pas tout à fait à l'ancien champ des " secteurs marchands, non agricoles " (14,7 millions de salariés) : en particulier, il ne comprend pas les salariés de la santé et de l'action sociale.

Les prévisions gouvernementales portant sur la croissance, comme celles des principaux organismes de conjoncture (2,2 % en 1997 et environ 3 % en 1998, grâce à une reprise de la consommation intérieure), permettraient de créer au total sur 1997 135.000 emplois dans les secteurs marchands (avec pour la première fois depuis 1989, une progression de l'emploi industriel de 1 %), puis 210.000 en 1998, hors mesures nouvelles. Pour l'UNEDIC, avec une croissance de 2,2 % du PIB en 1997 et de 2,9 % en 1998, l'emploi affilié au régime d'assurance chômage croîtrait de 180.000 salariés cette année puis de 220.000 l'année prochaine. Quant au chômage, il devrait progresser de 130.000 personnes (catégories 1 + 6) en 1997, puis diminuer de 50.000 personnes en 1998. A ces projections, pourraient s'ajouter les emplois-jeunes (150.000 prévus à la fin 1998) et un début -qui reste hypothétique- de créations d'emplois liées à la conclusion d'accords pour l'abaissement du temps de travail à 35 heures.

Néanmoins, l'impact de ces créations d'emplois, en raison de l'accroissement naturel de la population active de 150.000 personnes par an (jusqu'en 2001) ^{4( * )} , ne se fera guère sentir sur le chômage avant la mi-1998 et encore de façon très réduite. Pour l'OFCE ^{5( * )} , le taux de chômage passerait ainsi de 12,5 % en 1997 à 12,3 % de la population active à la fin 1998 (- 20.000 demandeurs d'emploi).

Une autre raison explique que les créations d'emploi n'entraînent pas de diminution sensible du nombre des demandeurs d'emploi. Il s'agit du recul des entrées dans les dispositifs spécifiques de la politique de l'emploi. Alors que 2,4 millions de personnes avaient bénéficié d'une mesure emploi en 1995, 2,3 millions en ont bénéficié en 1996. Cette évolution négative semble se poursuivre en 1997, puisque, par exemple, les entrées en emploi aidé dans le secteur marchand ont diminué de 19,2 % entre le premier trimestre 1997 et le premier trimestre 1996, et de 15,1 % si l'on compare les deuxièmes trimestres. On constate des mouvements analogues pour les emplois aidés dans le secteur non marchand (à l'exception des contrats emploi consolidé, qui augmentent respectivement de 27,9 % et de 20,8 %, mais avec un nombre d'entrées un peu supérieur à 20.000, qui ne compense pas la baisse du nombre de CES) ou encore pour les actions d'insertion et de formation, qui diminuent de 20,8 % et de 10,4 %.

Cela tient à la réorientation des mesures sur les publics les plus défavorisés, entraînant notamment un recul sensible des embauches sous contrat initiative emploi, ou à la suppression de dispositifs comme l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneur d'entreprise. L'accent mis sur des dispositifs structurels d'allégement du coût du travail, notamment sur les bas salaires, par exemple en favorisant l'emploi à temps partiel, explique aussi la diminution du nombre des entrées. Malgré tout, les personnes bénéficiant d'une mesure relevant d'un dispositif spécifique de la politique de l'emploi représentent, en 1996, plus de 10 % de la population active occupée (22,4 millions de personnes).

Toutefois, la DARES estime qu'en 1996, seulement 25.000 emplois (contre 68.000 en 1995) ont été créés grâce à un dispositif spécifique de l'emploi, mais que 48.000 chômeurs ont été évités (après une année 1995 neutre).

La légère amélioration du marché du travail bénéficie certes de reprise de l'activité, dont l'effet sur l'emploi reste encore peu sensible en raison des gains de productivité qui l'accompagnent, mais aussi d'une moindre exigence des chômeurs pour retrouver un emploi salarié ou non salarié et d'une hausse importante du travail à temps partiel en raison des exonérations de charges qui y sont attachées. En mars 1997, 31 % des femmes occupaient un emploi à temps partiel et, au total, 16,6 % de la population active.

Fin septembre 1997, les demandes d'emploi de catégorie 1 (CVS) s'élevaient à 3.127.900 en diminution de 0,2 % sur un mois et en hausse de 0,4 % sur un an. Les demandes d'emploi de catégories 1 + 6 (activité réduite de plus de 78 heures dans le mois, dont les fins de contrat à durée déterminée ou de mission d'intérim) s'élevaient à 3.561.600, en hausse de 0,7 % sur un mois et de 3,6 % sur un an. Au sens du BIT, le taux de chômage reste à 12,5 % comme en août 1997 et comme un an plus tôt, en septembre 1996.

Sur quelques mois, on constate donc une oscillation régulière du nombre des demandeurs d'emploi entre 3.110.000 et 3.130.000 pour la catégorie 1, avec un taux de chômage (BIT) de 12,5 % de la population active.



En revanche, le nombre des demandeurs d'emploi des catégories 1 et 6, tout en variant d'un mois sur l'autre, augmente toujours plus que la seule catégorie 1. Cette augmentation peut être interprétée comme la conséquence d'un recours plus important aux contrats à durée déterminée et à l'intérim, signe d'une reprise de l'activité économique.

L'évolution du différentiel d'augmentation mensuel du nombre des chômeurs d'une année sur l'autre confirme une baisse tendancielle, depuis plusieurs mois, des inscriptions comme demandeur d'emploi.

Parmi les autres signes de l'amélioration -encore fragile- du marché du travail, on citera la diminution du nombre de licenciements économiques, et l'augmentation des premières entrées (comme demandeurs d'emploi), la perception de la reprise économique incitant à rechercher un emploi.

Cependant, l'amélioration ne touche pas de la même manière les différentes catégories de chômeurs. D'une façon générale, on observe que les taux de demandes d'emploi sont plus élevés chez les jeunes (15-24 ans) et chez les femmes. Au-delà de 50 ans, les taux baissent, mais principalement en raison des départs en préretraite.

On constate également une augmentation constante de la durée moyenne du chômage qui dépasse désormais les 15 mois, 36,4 % des demandeurs d'emploi de catégorie 1, soit 1.145,6 millions (CVS), ayant une ancienneté dans le chômage supérieure à un an.



Les chômeurs de longue durée ne bénéficient donc pas non plus de la reprise.

On observe néanmoins une baisse constante depuis un an du chômage des jeunes -en partie due sans doute au prolongement des études-, même si le mois de septembre révèle une hausse légèrement inférieure à 1 %. Les emplois-jeunes devraient, du moins dans un premier temps, améliorer sensiblement le taux d'insertion des jeunes.



Naturellement, le régime d'assurance chômage (RAC) est très dépendant de cette conjoncture. Or, alors que l'UNEDIC, dans ses prévisions de l'année dernière, affichait un résultat positif (11,77 milliards de francs), on constate aujourd'hui que le régime est déficitaire, de l'ordre de 1,4 milliard de francs en 1997, et, en prévision, de 1,5 milliard de francs en 1998.

Le résultat des comptes du régime d'assurance chômage

(En millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (p)	1998 (p)
Recettes RAC	83.325	85.942	96.257	116.949	132.948	137.333	134.224	128.894	131.551
Dépenses RAC	79.716	94.077	111.411	125.742	124.235	114.929	123.925	130.273	133.015
Ajustement bilan		-590	-373	-326	21
Résultat RAC	3.609	-8.725	-15.527	-9.119	8.734	22.404	10.299	-1.379	-1.464
Situation financière du RAC au 31 décembre	- 208	-8.933	-24.460	-33.579	-24.844	-2.440	7.859	6.479	5.016

p : prévu

Cette situation négative s'explique d'une part par le succès de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), dont le cumul des entrées aboutit à un engagement global brut de dépenses d'environ 16,8 milliards de francs cette année, soit 1,3 milliard de plus que les chiffrages précédents et d'autre part, par la progression modérée de la masse salariale (+ 2,9 % en 1997, + 4,1 % en 1998, contre + 3 % en 1996) qui procure des recettes inférieures aux années précédentes. Le surcoût de 0,6 milliard de francs du dispositif concernant les bénéficiaires de l'allocation chômeurs âgés (ACA) par rapport à l'allocation unique dégressive (AUD), et le désengagement de l'Etat du financement de l'allocation formation reclassement (AFR) de 80 % à 40 % depuis le début de 1997, limitent les possibilités de redressement des comptes de l'UNEDIC. Les rapporteurs rappellent d'ailleurs que l'Etat est toujours redevable de 15 milliards de francs, qui devraient être versés en 1999 et en 2002, ou plus tôt si la situation du régime le nécessitait.

Bien qu'insuffisante pour faire sensiblement baisser le chômage, la reprise économique a cependant déjà permis une reprise des créations d'emploi, selon un processus qui devrait naturellement s'accélérer si l'environnement économique mondial reste stable et si la consommation des ménages peut véritablement reprendre. Cependant, ces améliorations restent très fragiles, d'autant que la crise financière en Asie laisse planer une menace sur les prévisions de reprise en Europe.

PRINCIPALES ACTIONS DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

France métropolitaine

EMPLOI AIDÉ DANS LE SECTEUR MARCHAND	Entrées Sept 1997	Entrées Sept 1996	Cumul de Janv.97 à Sept 97	Cumul de Janv. 96 à Sept 96	Effectifs fin Sept 97	Effectifs fin Sept 96
EXONÉRATIONS À L'EMBAUCHE
Exonération pour l'embauche d'un 1er salarié : embauches	6.048	4.883	54.026	51.830	125.000	130.000
Exonération zone de redynamisation urbaine (1er-50ème salarié)	249	-	1798	-	nd	-
Exonération zone de redynamisation rurale (1er-50ème salarié)	1.158	-	6.419	-	nd	-
Exonération zone franche (1er-50ème salarié)	nd	-	nd	-	nd	-
Abatt. pour l'embauche à temps partiel : nbde personnes concernées	16.566	16.060	155.827	147.549	nd	nd
CONTRATS EN ALTERNANCE
Contrats d'apprentissage : nouveaux contrats enregistrés	25.132	22.405	94.333	87.782	346.000	313.000
Contrats de qualification : nouveaux contrats visés	8.253	7.130	56.731	56.470	115.000	120.000
Contrats d'adaptation : nouveaux contrats visés	3.539	2.804	38.881	31.998	38.000	32.000
Contrats d'orientation : nouveaux contrats visés	177	130	2.453	1.820	1.700	1.200
CONTRATS DE RETOUR À L'EMPLOI	-	-	-	-	45.000	63.000
CONTRATS INITIATIVE EMPLOI	15.261	24.750	154.643	244.570	425.000	350.000
EMPLOI AIDÉ DANS LE SECTEUR MARCHAND	Entrées Août 1997	Entrées Août 1996	Cumul de Janv.97 à Août 97	Cumul de Janv. 96 à Août 96	Effectifs fin Août 97	Effectifs fin Août 96
INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE
Associations intermédiaires : personnes mises à disposition	68.735	65.068	585.096	540.413	42.226	40.822
Entreprises d'insertion : embauches sous CDD/Aide forfaitaire	1.401	nd	11.319	nd	nd	nd
EMPLOIS FAMILIAUX
Nombre de salariés du mois (Régime mandataire)	117.867	90.256	862.360	700.705	nd	nd
Nombre de salariés du mois (Association agréées/Régime prestataire)	104.621	41.603	639.928	309.627	nd	nd
AIDES À LA CRÉATION D'ENTREPRISE	Entrées Sept1997	Entrées Sept 1996	Cumul de Janv.97 à Sept 97	Cumul de Janv. 96 à Sept 96	Effectifs fin Sept 97	Effectifs fin Sept 96
BÉNÉFICIAIRES DES AIDES
Aides aux chômeurs créateurs d'entreprises : bénéficiaires	3.210	3.222	24.529	29.200	-	-
EMPLOI AIDÉ DANS LE SECTEUR NON MARCHAND	Entrées Sept 1997	Entrées Sept 1996	Cumul de Janv.97 à Sept 97	Cumul de Janv. 96 à Sept 96	Effectifs fin Sept 97	Effectifs fin Sept 96
CONTRATS EMPLOIS SOLIDARITÉ, CEC, CEV
Contrats Emploi-Solidarité : nouveaux contrats et avenants	43.589	47.697	382.370	407.583	291.000	341.154
Contrats Emplois consolidés : nouveaux contrats et avenants	8.542	7.277	67.682	55.973	87.000	70.547
Contrats Emplois ville : nouveaux contrats et avenants	1.278	754	10.074	1.326	13.000	nd
STAGES DE FORMATION	Entrées Sept 1997	Entrées Sept 1996	Cumul de Janv.97 à Sept 97	Cumul de Janv. 96 à Sept 96	Effectifs fin Sept 97	Effectifs fin Sept 96
STAGES DE FORMATION ADULTES
Stages d'insert.et de formation à l'emploi (SIFE Collec.) : entrées en stage	10.568	14.730	78.093	112.063	31.000	42.500
Stages cadres privés d'emploi : entrées en stage	750	790	4.255	4.217	1.400	1.500
Stages d'accès à l'entreprise : entrées en stage	3.078	2.434	26.584	24.315	6.600	6.000
SIFE individuels : entrées en stage	2.535	1.832	21.081	20.130	2.500	1.800
STAGES DE FORMATION JEUNES
Total des actions de formation alternées dont :	8.654	10.697	108.457	111.869	nd	20.633
Actions des conseils régionaux (entrées en rémunération)	8.092	9.387	98.526	90.694	nd	15.018
Actions financées par l'Etat (Entrées en rémunération)	562	1.241	9.703	20.730	nd	5.615
MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS ET PRÉRETRAITES	Entrées Août 1997	Entrées Août 1996	Cumul de Janv.97 à Août 97	Cumul de Janv. 96 à Août 96	Effectifs fin Août 97	Effectifs fin Août 96
MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS
Conventions de conversion : premiers paiements (UNEDIC)	11.288	12.036	97.850	96.855	64.500	65.800
PRÉRETRAITES
Allocations spéciales du FNE : premiers paiements (UNEDIC)	1.617	1.603	14.499	14.329	112.460	135.429
Préretraite progressive : premiers paiements (UNEDIC)	973	1.327	13.473	15.673	54.444	52.622
Dispensés de recherche d'emploi indemnisés (UNEDIC)	-	-	-	-	266.667	269.096

V.  DES ORIENTATIONS HASARDEUSES

Il ressort des considérations exposées ci-dessus que si les prévisions de croissance et leurs effets sur le marché du travail sont plutôt bien orientées, autorisant un optimisme très modéré en ce qui concerne les perspectives de l'emploi, leur fragilité est telle que peu de choses suffirait à les faire basculer.

Vos rapporteurs se doivent de rappeler en effet que les prélèvements obligatoires représentent 45,5 % du PIB, contre une moyenne européenne de 42 %, et que les prélèvements sur les entreprises ont représenté en 1995, 19,5 %, le plus haut niveau d'Europe auprès la Suède.

La consolidation de l'amélioration passe donc par un allégement des prélèvements obligatoires et, pour ce qui concerne plus directement la politique de l'emploi, par un allégement des charges pesant sur les entreprises.

Cet allégement de charges a été mis en oeuvre depuis 1993, de façon structurelle et en y adjoignant une plus grande flexibilité du travail, par les gouvernements de MM. Balladur et Juppé, qui préparaient ainsi les améliorations du marché du travail constatées aujourd'hui.

Un autre facteur d'amélioration du marché du travail a été la forte augmentation du temps partiel, encouragé par les exonérations de charges sociales et la simplicité de leur calcul.

Or, plusieurs mesures du projet de loi de finances vont à l'encontre de ces facteurs favorables. Il y a tout d'abord les mesures prioritaires que sont l'abaissement du temps de travail à 35 heures et les emplois-jeunes. Mais ensuite, le financement de ces dispositifs, coûteux, ont conduit sur le plan budgétaire, à procéder à des redéploiements et à adopter des mesures de rationalisation, politique parfaitement admissible sur le principe, mais qui apparaît ici soit insuffisante, soit contestable.

A. DES MESURES PRIORITAIRES TROMPEUSES

Nul ne peut nier que le fort taux de chômage nécessite de rechercher les moyens de le réduire. Personne non plus ne conteste que la situation des jeunes sur le marché du travail impose de rechercher des solutions d'insertion efficaces. Cependant, les réponses apportées ne doivent pas être pires que le mal.

Or, le Gouvernement vient de s'engager dans deux voies qui, à des degrés divers, tout en répondant à des attentes -légitimes ou utopiques-, risquent de se retourner contre leurs bénéficiaires : en cela, elles sont trompeuses.

Il s'agit d'une part des 35 heures, réponse politique aux difficultés de l'emploi par le partage du travail, et d'autre part des emplois-jeunes, réponse lourde de problèmes repoussés à plus tard à une véritable angoisse sociale.

1. Les 35 heures : un pari risqué

La loi de Robien, en réécrivant l'article 39 de la loi quinquennale du 13 décembre 1993, a ouvert la voie : elle propose, sous forme d'exonérations des charges patronales de 40 ou 50 % la première année et de 30 ou 40 % les six années suivantes, une aide à la réduction du temps de travail (de 10 ou 15 %) en contrepartie d'embauches (de 10 ou 15 % des effectifs) ; ces emplois nouveaux doivent être maintenus au minimum pendant deux ans ; dans le cadre de plans sociaux, la contrepartie consiste à maintenir l'emploi pendant une durée fixée par convention.

Votre commission, bien que réservée sur certaines modalités de ce dispositif en raison de son coût pour la collectivité, s'était prononcée pour l'adoption de la loi, d'ailleurs résultat d'un compromis entre les deux assemblées. Elle ne peut donc être suspectée de fortes réticences à l'égard de l'abaissement de la durée du travail et d'un certain partage. En outre, elle ne peut que se féliciter de deux conséquences indirectes de la loi, à savoir, la modernisation et la réorganisation de l'outil de travail qui ont accompagné la mise en place du dispositif et la relance du dialogue social au sein de l'entreprise que cela a entraîné.

Début octobre, 1.000 accords avaient été signés, témoignant de l'intérêt des entreprises -essentiellement les petites et moyennes-, pour ce dispositif, pour lequel sont inscrits en 1998 2.138,92 millions de francs, contre 815,4 en 1997 (Agrégat II - Participation de l'Etat à la formation et à l'adaptation des ressources en main d'oeuvre des entreprises).

Toutefois, les études ^{6( * )} confiées à des consultants privés ont souligné le danger potentiel de la sortie du dispositif au bout des sept ans, qui se traduirait pour les entreprises par un surcoût salarial de 6 % susceptible d'entraîner un " choc inflationniste ". Il s'agit cependant d'un dispositif conventionnel, non obligatoire.

Tout autre, en revanche, est le dispositif d'abaissement à 35 heures de la durée légale du travail annoncé lors de la conférence nationale sur l'emploi du 10 octobre 1997.

Une loi d'orientation et d'incitation (LOI) fixera l'objectif de la durée légale à 35 heures au 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 10 salariés (peut-être de 20, après concertation avec les partenaires sociaux).

Une seconde loi, votée au cours du deuxième semestre 1999, devrait fixer le régime des heures supplémentaires, dont le point de départ sera la 36ème heure.

La loi d'orientation et d'incitation, présentée en 1998, sera essentiellement incitative : il s'agira pour les entreprises et les branches de négocier la réduction du temps de travail de façon à l'adapter à leur situation, en recourant aux modalités d'aménagement du temps de travail déjà prévues par le code du travail et en tenant compte de ses incidences sur l'évolution des rémunérations ainsi que sur les créations d'emplois qui pourraient être obtenues.

La loi d'orientation et d'incitation devrait aussi limiter l'usage systématique et permanent d'heures supplémentaires pratiqué par certaines entreprises, et revoir la définition des contrats de travail à temps partiel ouvrant droit à l'abattement de 30 % (de 16 à 30 heures au lieu de 16 à 32 heures) ^{7( * )} ainsi que les conditions de recours aux heures complémentaires (une négociation de branche sera nécessaire au-delà d'un certain seuil) et aux interruptions de la journée de travail.

Un dispositif financier d'incitation et d'accompagnement bénéficiera aux entreprises qui anticiperont, sous certaines conditions, le passage aux 35 heures. L'aide consistera en un abattement forfaitaire des cotisations sociales employeur et sera accordée aux entreprises ou établissements qui réduiront leur durée du travail d'au moins 10 % en accroissant leurs effectifs d'au moins 6 % dans l'année suivant la réduction d'horaire. Elle aura une durée de cinq ans et sera dégressive. Le dispositif, qui suppose un accord d'entreprise et la signature d'une convention avec l'Etat, sera ouvert pendant deux ans. L'aide sera de 9.000 francs pour les premiers douze mois, puis diminuera ensuite de 1.000 francs chaque année pour atteindre 5.000 francs à son terme. Elle concernera les entreprises qui entreront dans le dispositif en 1998. Pour celles qui y entreront au premier semestre 1999, elle sera de 8.000 francs pour les douze premiers mois et décroîtra ensuite pour rester à 5.000 francs pendant deux ans. L'aide pourra être majorée en cas d'accord innovant, d'embauches plus nombreuses ou d'embauches de jeunes (1.000 francs), ou si la réduction d'horaire atteint au moins 15 % et que l'entreprise s'engage à augmenter ses effectifs d'au moins 9 % (4.000 francs supplémentaires par an et par salarié).

Un dispositif analogue, mais non automatique, sera mis en place pour les entreprises engagées dans une procédure collective de licenciements économiques qui, comme la loi de Robien, préserveraient des emplois par une réduction du temps de travail.

La loi de Robien serait supprimée, mais les conventions en vigueur continueraient à s'appliquer jusqu'à leur terme.

Un bilan de l'application de la loi d'orientation et d'incitation serait dressé à l'automne 1999 en vue de préparer la baisse de la durée légale et prévoir éventuellement une aide structurelle pour les entreprises que l'abaissement de la durée du travail à 35 heures risquerait de mettre en difficulté.

Les aides attribuables aux entreprises qui réduisent leur durée du travail en 1998

Caractéristiques de la réduction	Montant de l'aide
d'horaires	1ère année	2ème année	3ème année	4ème année	5ème année
Système de base
Réduction d'au moins 10 % avec 6 % d'augmentation des effectifs	9.000 F	8.000 F	7.000 F	6.000 F	5.000 F
Réduction d'au moins 15 % avec 9 % d'augmentation des effectifs	13.000 F	12.000 F	11.000 F	10.000 F	9.000 F
Système pour entreprises plus innovantes
Réduction d'au moins 10 % avec augmentation supérieure des effectifs ou embauche prioritaire de jeunes ou modalités innovantes d'organisation du travail	10.000 F	9.000 F	8.000 F	7.000 F	6.000 F
Réduction d'au moins 15 % avec augmentation supérieure des effectifs ou embauche prioritaire de jeunes ou modalités innovantes d'organisation du travail	14.000 F	13.000 F	12.000 F	11.000 F	10.000 F

Trois millions de francs seraient inscrits au budget des charges communes, dans le chapitre 44-75 (mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle), inclus dans les 43 milliards de francs destinés à compenser les exonérations de charges sociales sur les bas salaires. Le moins que l'on puisse dire est que cette affectation de crédits ne saute pas aux yeux à la lecture du seul " bleu budgétaire ". Les trois milliards devraient accompagner le passage aux 35 heures de 1,4 million de salariés. Le chiffre de 42.000 emplois créés a aussi été avancé, la réduction de la durée du travail se répartissant en 3 % de gain de productivité et 7 % de création d'emplois.

Ce dispositif moins ambitieux en terme de création d'emplois et proportionnellement moins lourd en termes financiers, s'inspire largement de la loi de Robien. Mais il se démarque sur deux points fondamentaux : il s'appuie sur une obligation légale ^{8( * )} -les 35 heures- qui place l'entreprise dans une situation de négocier sous la contrainte, et il postule que la réduction de la durée du travail se fera sans perte de salaire ^{9( * )} .

Aussi, même s'il a été dit par le Gouvernement que la réduction du temps de travail ne sera créatrice d'emploi qu'à la condition de ne pas porter atteinte à la compétitivité des entreprises, il paraît évident qu'un tel mécanisme contraignant -dans un contexte européen et même mondial qui est loin de partager cette idée de partage du travail- ne peut qu'alourdir les charges pesant sur les entreprises. Le Gouvernement en est conscient puisqu'il a prévu que la loi ne s'appliquera aux entreprises de moins de dix salariés qu'au 1 ^er janvier 2002, ce qui, par parenthèse, crée une discrimination légale entre les salariés. La période transitoire va en outre créer un climat psychologique d'incertitude et d'inquiétude chez les chefs d'entreprises qui risque d'avoir très rapidement des conséquences néfastes en terme d'embauche et même d'investissement. Les effets négatifs se font d'ailleurs déjà sentir avec le blocage des négociations par le patronat, à l'exception de celles qui portent sur l'emploi des jeunes.

D'après une grande branche professionnelle, le surcoût horaire de l'abaissement du temps de travail à 35 heures serait de 11,4 % ou cinq semaines de congés payés. Par ailleurs, les effets indirects de cette nouvelle durée légale sont loin d'avoir tous été évalués. Ainsi en est-il du chômage partiel : déjà de nombreuses entreprises ne travaillent que 28 à 30 heures par semaine. Si l'aide au chômage partiel devait disparaître, la seule variable d'ajustement serait les effectifs et l'on assisterait alors à de nouvelles vagues de licenciements...

D'une façon générale, les 35 heures obligatoires, même assorties d'une période de transition aidée, handicaperont gravement les entreprises au moment où la croissance repart à la hausse et où le chômage pourrait, d'après la plupart des instituts de conjoncture, connaître une baisse qui, même si elle restait limitée, marquerait un véritable tournant. Or, le contexte international favorable à la croissance française, car il tire les exportations, reste fragile : notre excédent commercial avec les Etats-Unis, mal accepté par eux, et la crise financière asiatique peuvent à tout moment venir la freiner. Déjà, des instituts de conjoncture révisent à la baisse leurs prévisons de croissance. Dans ces conditions, les chefs d'entreprise hésiteront à sauter le pas des 35 heures négociées et pourront préférer jouer l'attentisme, au détriment de l'emploi.

De plus, aux charges nouvelles ainsi imposées aux entreprises vont s'ajouter une augmentation des prélèvements obligatoires sur l'ensemble des acteurs économiques et un début de remise en cause de la politique d'allégement du coût du travail assorti d'une menace sur l'investissement des entreprises.

2. Les emplois-jeunes : satisfactions immédiates, lourdes menaces pour l'avenir

L'expression emplois-jeunes par laquelle on désigne habituellement les nouveaux contrats de travail proposés aux jeunes par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 révèle bien que l'objet de cette mesure est moins de créer des activités nouvelles que d'offrir aux jeunes des perspectives d'emploi dans l'espoir de faire baisser le taux de chômage des 16-25 ans au-delà de l'évolution spontanée constatée depuis un an (depuis l'automne 1996, le taux de chômage des jeunes est passé de 25,7 % à 24,7 %) ; la mesure a aussi pour objectif d'inciter les jeunes à s'insérer dans le monde du travail sans s'engager dans la voie vaine de la surenchère des qualifications et des diplômes. Tout ceci explique le succès de la mesure, des dizaines de milliers de jeunes s'étant précipités aux portes de l'éducation nationale ou des mairies.

Dans ces conditions, il était hors de question de s'opposer à un tel dispositif. Pour autant, votre commission ne pouvait pas ne pas relever les incohérences et les dangers du projet, ne serait-ce que pour tenter de les corriger.

Il n'est pas dans les propos de vos rapporteurs de rouvrir un débat qui a déjà eu lieu de façon approfondie en commission comme en séance publique. Néanmoins, la traduction budgétaire de la mise en oeuvre des emplois-jeunes montre explicitement que les inquiétudes de notre Haute Assemblée n'étaient pas vaines.

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
IV - Actions de l'Etat en faveur des publics prioritaires	63.810,34	68.079,38	6,7
A - Insertion professionnelle des jeunes	17.663,98	25.216,37	42,8
a/ Insertion des jeunes non qualifiés	5.053,25	5.077,02	0,5
...
b/ Formation en alternance	12.610,73	12.089,35	- 4,1
...
c/ Nouvelles activités (emplois-jeunes)	0,00	8.050,00	0,0
B - Actions en faveur des demandeurs d'emploi	40.319,82	37.149,12	- 7,9
...
C - Dispositifs spécifiques	5.826,54	5.713,89	- 1,9
...

Sur les 350.000 emplois prévus en cinq ans, 50.000 auront été créés en 1997 et 100.000 en 1998. 8.350 millions de francs sont inscrits au budget 1998 dont 300 millions de francs transférés au budget des DOM-TOM et 250 millions de francs destinés à financer l'accompagnement des projets. 2 milliards de francs avaient été ouverts par le décret d'avance du 9 juillet 1997, ce qui fait un total, pour les 150.000 emplois-jeunes créés au cours de ces deux années, d'un peu plus de 10 milliards de francs. Chaque emploi bénéficiera donc d'une aide de l'Etat (du ministère de l'emploi) de 92.000 francs, le solde étant à la charge de l'employeur (Etat ou collectivités locales, associations, établissements publics...).

En 1998, ces crédits (8.050 millions de francs) sont inscrits au chapitre 44-01 du ministère de l'emploi. Il s'agit de crédits à répartir. Ce qui signifie que les emplois de l'éducation nationale (40.000 créés en 1997 et 35.000 créés pour la rentrée 1998) et les emplois d'adjoints de sécurité (20.000 contrats de droit public créés par le ministère de l'intérieur ^{10( * )} ) émargeront à hauteur de 80 % du SMIC sur ces 8.050 milliards de francs. Autrement dit, si l'on retire des 150.000 emplois prévus à fin 1998 les 95.000 emplois créés par l'éducation nationale et l'intérieur, auxquels il faut ajouter les emplois prévus par d'autres ministères (la justice notamment), il reste à peine 50.000 emplois pour générer des activités nouvelles ^{11( * )} .

Il apparaît donc à l'évidence que, pour au moins 48.250 ^{12( * )} , ces emplois correspondent à des emplois publics pour lesquels les entorses aux règles des fonctions publiques et au droit budgétaire ^{13( * )} sont nombreuses. A eux seuls, ils bénéficient de 4.059 millions de francs sur les 8.050 millions de francs inscrits. Il reste donc moins de 4 milliards de francs pour les emplois-jeunes classiques, et encore moins pour la création d'activités nouvelles puisque 35.000 sont des emplois éducation nationale.

Nous sommes donc loin de la pépinière d'activités nouvelles annoncée par le ministère de l'emploi et que le Sénat avait accepté en souhaitant clairement séparer les emplois susceptibles d'évoluer vers des emplois de service relevant du secteur privé et les emplois relevant à l'évidence de la sphère publique.

Or, ces emplois ne peuvent qu'entraîner à terme de graves difficultés : quant à leur pérennisation d'abord car il faudra les intégrer par le biais de concours aménagés ne garantissant pas nécessairement une formation adaptée (par exemple pour remplacer les nombreux enseignants qui partiront en retraite dans les années à venir) ; quant à leur financement ensuite, car, inéluctablement, cela se traduira pas des prélèvements supplémentaires qui contribueront un peu plus à asphyxier l'économie. Les mêmes causes produiront les mêmes effets avec les emplois qui resteront au terme des cinq ans à la charge des collectivités locales. D'une façon générale, si ces emplois subventionnés auront un effet statistique et politique immédiat, à terme, ils ne peuvent que desservir l'emploi, l'ordre de la file d'attente ayant été changé pendant cinq ans.

Cette incidence négative sur la croissance et l'emploi va commencer à se faire sentir dès cette année. Pour subventionner ces emplois et pour financer l'incitation au passage aux 35 heures, le Gouvernement a d'ores et déjà dû procéder à des redéploiements et à des mesures d'économie. Or, les choix opérés sont contestables en ce qu'ils pénalisent une nouvelle fois les entreprises et l'emploi en remettant en cause des dispositifs favorables à l'embauche et à la formation

B. DES REDÉPLOIEMENTS CONTESTABLES

La ministre de l'emploi et de la solidarité, lors de son audition devant la commission, avait indiqué que le financement des mesures nouvelles serait assuré par la solidarité gouvernementale, les réductions de crédits imposées à d'autres ministères, et par des redéploiements internes. Votre commission ne pouvait qu'approuver une telle démarche dont on peut penser qu'elle s'inscrit dans la perspective d'un allégement des prélèvements opérés sur le pays.

Malheureusement, la lecture du bleu budgétaire et des articles du projet de loi de finances montre qu'il n'en est rien, puisque le dispositif retenu fait supporter le poids des économies ainsi réalisées aux entreprises.

(En millions de francs)

	LFI 1997	PLF 1998	%
V - ALLEGEMENT DU COUT DU TRAVAIL	42.810,87	43.865,00	2,5
A - 1er/50ème salarié (Chapitre 44-78)	764,54	350,00	- 54,2
B - Zones franches	725,43	350,00	- 51,2
C - Associations	91,04	0,00	- 100,0
D - Autres exonérations	0,00	160,00	0,0
E - Exonération des cotisations familiales (BCC)	175,00	527,00	201,1
F - Ristourne dégressive de cotisations sociales (BCC)	40.349,96	41.773,00	3,5
G - Fonds DOM (BCC)	704,90	705,00	0,0

1. La réduction de l'allégement de charges sociales sur les bas salaires

L'année dernière, votre commission se félicitait de l'orientation structurelle que prenait la politique d'allégement du coût du travail sans contreparties spécifiques. Elle lui paraissait, en effet, seule de nature à favoriser l'emploi. Ainsi, de la ristourne dégressive jusqu'à 1,33 SMIC était attendue la création ou la préservation de 50.000 à 200.000 emplois.

Malheureusement, cette politique est aujourd'hui remise en cause, sous prétexte qu'elle ne suscite pas suffisamment de créations d'emploi, comme si l'emploi se décrétait. Or, l'efficacité de ces mesures d'allégement n'a véritablement d'effet que si ce qui est accordé d'un côté n'est pas repris de l'autre et si un climat de confiance en l'avenir règne. Force est de constater qu'il n'en est rien. Les mesures ne succèdent qui viennent handicaper les entreprises et inquiéter les chefs d'entreprise qui, dès lors, préfèrent reporter leurs décisions d'embauche ou d'investissement : contribution exceptionnelle de 10 % de l'impôt sur les sociétés, transfert massif des cotisations d'assurances maladie sur la CSG avec pour conséquence une taxation de l'épargne pénalisante pour les investissements...

Or, le projet de budget pour 1998 vient accentuer ces dysfonctionnements par un certain illogisme des dispositifs, facteurs de complication, et par un alourdissement des charges des entreprises.

Au titre de l'illogisme, vos rapporteurs citeront l'institution d'un crédit d'impôt pour création d'emploi (l'article 52 du projet de loi de finances). Ce crédit d'impôt, dont le coût est évalué à 3 milliards de francs, vise à favoriser les entreprises qui créent des emplois (10.000 francs par emploi créé en 1998, 1999 et 2000), et sera imputé sur la contribution exceptionnel de 10 % de l'impôt sur les sociétés : on rend ainsi chichement une partie de ce qui a été prélevé quelques mois plus tôt. Pour créer des emplois, n'aurait-il pas été préférable de laisser les entreprises investir et se développer au lieu de les inquiéter et de les stopper dans leurs projets ?

Au titre de l'alourdissement des charges, vos rapporteurs citeront d'abord l'abaissement du seuil d'exonération des bas salaires qui passera de 1,33 SMIC à 1,30 SMIC, ainsi que les mesures qui l'accompagnent : cela se traduira par une charge supplémentaire pour les entreprises de 2,5 milliards de francs. Pour un salaire au SMIC, l'allégement sera de 1.210 francs, soit 12,6 % du coût du travail (13 % en 1997), mais cette somme constituera désormais un plafond et ne sera plus revalorisé avec le SMIC. Autrement dit, chaque hausse du SMIC réduira proportionnellement l'allégement. Le nombre de salariés concernés -environ 6 millions aujourd'hui- pourrait donc diminuer. Ce plafonnement sera mis en oeuvre par décret.

A cette mesure s'ajoute la remise en cause des allégements de charges dont bénéficie le temps partiel, qui sera examinée plus loin.

Ces différentes modifications résultent de l'article 65 ^{14( * )} du projet de loi de finances qui, parallèlement, pérennise le dispositif de ristourne dégressive fusionné avec l'abattement famille qui devait prendre fin au 31 décembre 1997.

Les allégements de charges sociales sont donc recentrés sur les bas salaires.

40 milliards de francs sont inscrits en 1998 au budget des charges communes au titre de la ristourne dégressive, contre 40,3 milliards de francs en 1997. Si la mesure avait été reconduite à législation inchangée, les crédits nécessaires auraient été de près de 47 milliards de francs.

Trois autres actions, inscrites au chapitre 44-78 du budget emploi, voient leurs crédits d'exonération réduits ou supprimés. Elles concernent des allégements de charges sociales dans certaines zones prioritaires.

Il s'agit de l'exonération à l'embauche du 2e au 50e salarié dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, instituée par la loi du 4 février 1995 modifiée par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (- 54,2 % à 350 millions de francs) et de l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale au titre des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches urbaines du pacte de relance pour la ville (- 51,8 % à 350 millions de francs). D'après la ministre, ces diminutions de crédits ne sont que des ajustements aux besoins constatés : 4.200 entrées au 1er semestre 1997 pour la première mesure, 8.900 salariés concernés pour la seconde.

La suppression de crédits concerne la compensation par l'Etat de l'exonération des associations pour l'embauche d'un premier salarié, au titre de l'article 9 de la loi du 24 juin 1996 portant diverses mesures en faveur des associations. Cette mesure, comme pour le cas général de l'embauche d'un premier salarié, n'a pas à être compensée (suppression d'un crédit de 91 millions de francs non utilisé en 1997).

Exonérations de cotisations sociales liées aux mesures emploi

(En milliards de francs)

	1994	1995	1996	LFI 1997	PLF 1998
Exonérations compensées	18,9	29,0	52,7	62,1	59,5
Exonérations non compensées	12,8	14,6	15,0	15,7	16,0
Total	31,7	43,6	67,7	77,8	75,5

Les exonérations non compensées pour 1997 et 1998 sont prévisionnelles.

Exonérations de cotisations sociales compensées

(En milliards de francs)

	LFI 97	PJLF 98
Réduction de charges sociales sur les bas salaires	40,3	41,8
Contrat initiative-emploi	10,79	6,0
Apprentissage	4,2	4,9
Contrat de qualification	2,8	2,1

Exonérations de cotisations sociales non compensées

(En milliards de francs)

	1994	1995	1996	1997 (prév.)
Contrats emploi solidarité (CES)	4,4	4,8	4,5	3,9
Contrats emploi consolidé	0,1	0,4	0,8	1,3
Embauche 1er, 2ème et 3ème salariés	2,8	2,9	2,8	2,8
Temps partiel	1,3	0,9	1,1	2,5
Divers*	0,8	1,2	1,2	1,2
Sous-total	9,4	10,2	10,4	11,7
Emplois familiaux	3,4	4,1	4,4	4,0
Total	12,8	14,3	14,8	15,7

Source : ACOSS et Direction de la sécurité sociale

* contrat local d'orientation, contrat d'insertion, Rmistes, cumul temps partiel-allégement allocations familiales, exo jeunes.

En revanche, une mesure d'exonération voit sa dotation augmenter : 527 millions de francs au lieu de 175 millions de francs sont inscrits au titre de l'abattement famille dans les zones de revitalisation rurale, et une autre reste au même niveau : 705 millions de francs pour l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre mer (application de la loi Perben) : 30.000 personnes sont concernées par ce dernier dispositif.

Figure également un crédit de 160 millions de francs (chapitre 44-78 art. 85) intitulé " autres exonérations " dont on ne sait rien et qui n'apparaît pas dans la nomenclature ^{15( * )} .

Il convient également de citer une autre disposition adoptée par l'Assemblée nationale sur un amendement du Gouvernement (art. 65 ter). Elle vise à pallier l'abandon du plan textile, jugé contraire au droit européen par la commission de Bruxelles. Elle prévoit que les petites entreprises du secteur du textile-habillement-cuir-chaussure, continueront à bénéficier d'allégements de charges sociales " dans la limite d'un plafond de 650.000 francs s'appliquant, pour chaque entreprise et sur une période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard, au cumul de l'avantage qu'il procure et des autres aides publiques reçues pendant cette même période ".

Le coût de cette mesure, 500 millions de francs, sera supporté une nouvelle fois par l'AGEFAL, à hauteur de 100 millions de francs, et par les jeunes apprentis à hauteur de 400 millions de francs ; l'Etat, en effet n'a plus à compenser l'exonération de charges sociales salariales prévue par l'article 18 de la loi du 23 juillet 1987, puisque ces cotisations sont basculées sur la CSG, dont les apprentis ne sont pas exonérés. L'alternance est donc une nouvelle fois appelée à contribuer...

2. Le réexamen des incitations au temps partiel

Le travail à temps partiel ouvre droit, pour l'employeur, à deux dispositifs d'allégement de charges sociales : un premier allégement, de 30 %, pour tout nouvel emploi ou pour toute transformation d'emploi accompagnée d'embauches compensatoires afin de maintenir le volume global des heures de travail (art. L. 322-12 du code du travail inséré par la loi du 31 décembre 1992), et la ristourne dégressive sur les bas salaires pour les salaires inférieurs à 1,33 SMIC mensuel.

C'est cette dernière disposition, très favorable au temps partiel, qui est aujourd'hui remise en cause par l'article 65 du projet de loi de finances et dont le Gouvernement attend une économie de 4 milliards de francs (BCC, chapitre 44-75).

Depuis la loi de finances pour 1996, la ristourne dégressive n'est plus proratisée au nombre d'heures effectuées dans le mois : elle s'applique aux rémunérations inférieures à 1,33 SMIC même si ces rémunérations sont très supérieures au SMIC horaire ; ce dispositif avait été adopté afin de simplifier le mode de calcul de l'exonération (cela évite notamment les sorties périodiques du dispositif en cas d'augmentation temporaire d'horaire dans le cadre d'une annualisation), et de favoriser le temps partiel jugé très propice aux créations d'emploi.

Vos rapporteurs ne contesteront pas le fait que les incitations au temps partiel peuvent constituer des effets d'aubaine et contribuer à la dégradation des conditions de travail de nombreux salariés. Mais la ristourne dégressive n'est pas seule en cause et sa proratisation aura pour conséquence de compliquer la gestion du temps partiel. En outre, dans une conjoncture difficile pour l'emploi, il n'était peut-être pas opportun de commencer par cette mesure : le temps partiel contribue très largement à la baisse du chômage.

3. Les suppressions ou les réductions d'aides à la création d'emploi et d'activité

Le projet de loi de finances pour 1998 contient deux autres mesures qui risquent d'avoir des incidences défavorables sur les créations d'emploi et d'activité et, indirectement, sur les régimes de protection sociale, y compris le régime d'assurance chômage. Il s'agit de l'abaissement du plafond de la réduction d'impôt au titre des emplois familiaux et de l'exonération de charges sociales accordées aux travailleurs indépendants qui créent ou reprennent une activité.

a) La réduction de l'aide aux emplois familiaux

Cette disposition n'est pas rattachée au budget de l'emploi, mais figure à l'article 10 du projet de loi de finances pour 1998. Mais ses incidences sur l'emploi ne sont pas négligeables et à ce titre, vos rapporteurs se devaient de la mentionner dans le présent avis.

L'aide fiscale en faveur des emplois familiaux a été mise en oeuvre en 1992. Elle permettait de déduire de l'impôt sur le revenu 50 % des dépenses dans la limite d'un plafond de 25.000 francs, porté en 1995 à 90.000 francs. La réduction d'impôt peut donc aller jusqu'à 45.000 francs. Les personnes de plus de 70 ans peuvent cumuler cet avantage avec l'exonération de charges sociales dont elles bénéficient depuis 1987. En outre, depuis la loi du 29 janvier 1996, les employeurs peuvent verser à leurs salariés, pour leurs emplois familiaux, une aide dans la limite de 12.000 francs par an. Enfin, le chèque emploi-service, mis en place en décembre 1994, a très largement favorisé les embauches en simplifiant considérablement les formalités administratives ^{16( * )} .

D'après l'INSEE, les services familiaux représentent environ 700.000 emplois en équivalent plein temps et une dépense des ménages de 45 milliards de francs. L'offre de service se répartit en offre de personnes physiques salariées (85 %), offre associative (15 %) et offre d'entreprise. La première est la plus importante et sera la plus touchée par la remise en cause de la réduction d'impôt.

Une étude de l'institution de retraite complémentaire des employés de maison (IRCEM) a mis en évidence l'impact sur l'emploi des mesures prises en 1992, 1994 et 1995 : une augmentation annuelle de 57.700 nouveaux emplois en moyenne (au lieu d'une fluctuation entre + 2 et - 2 % au cours des six années précédentes), une professionnalisation accrue et un versement proportionnel de cotisations de sécurité sociale, de chômage et de retraite complémentaire. Au total, l'effectif moyen par trimestre des salariés est estimé à 829.930 en 1996 (+ 85 % entre 1986 et 1996) et celui des employeurs à 1.438.764 en 1996 et 1.582.640 en 1997 (+ 294 % entre 1986 et 1997).

Source : ACOSS et IRCEM

Il apparaît ainsi qu'une baisse du prix du travail domestique d'environ 50 % (constatée entre 1991 et 1996) a entraîné une augmentation de l'emploi de 65 % ^{17( * )} . L'augmentation du coût de ces emplois à la suite de la remise en cause de la réduction d'impôt aura donc, à l'inverse, un effet destructeur " massif ", selon l'expression utilisée dans l'étude, des emplois déclarés. Les conséquences en termes de cotisations sociales, de chômage et de travail clandestin n'ont pas été évaluées.

Cette mesure intervient en outre au moment où les entreprises commencent à mettre en place l'aide spécifique prévue par la loi de 1996 et dont les effets sont évalués par cette étude à 50.000 emplois sur cinq ans. La synergie escomptée en termes de créations d'emplois ne pourra donc avoir lieu.

Là encore, le projet de loi joue contre l'emploi et cette mesure, se conjuguant avec la réduction de l'AGED, prend pour cible la famille, première structure concernée par les emplois familiaux.

b) La suppression de l'exonération de charges sociales en faveur des travailleurs indépendants créant ou reprenant une activité

L'article 66 du projet de loi de finances supprime à compter du 1er janvier 1998, l'exonération de cotisation d'assurance maladie maternité des travailleurs indépendants d'une durée de vingt-quatre mois, instituée par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle (loi " Madelin ") dont le taux avait été fixé à 30 % par un décret du 31 août 1994. Le dispositif continuera à s'appliquer aux bénéficiaires actuels.

En conséquence, de 400 millions de francs en 1997, les crédits destinés à compenser l'exonération passent à 257 millions de francs, soit une baisse de 35,8 %.

Le désengagement de l'Etat est justifié, selon l'exposé des motifs de l'article, par le fait que l'aide n'aurait pas donné les résultats attendus et, d'après la ministre en commission, parce que cette mesure génère des effets d'aubaine, certains employeurs poussant leurs salariés à adopter le statut de travailleurs indépendants.

Quoiqu'il en soit, il paraît illogique au moment où l'on cherche à susciter de nouvelles activités, notamment dans le cadre des emplois-jeunes, de supprimer un dispositif qui permettait à des travailleurs expérimentés d'éviter de succomber sous le poids des charges sociales alors que leur activité est encore fragile. En outre, vos rapporteurs observent que ces sommes sont sans commune mesure avec le coût des emplois-jeunes. Les activités créées dans ce cadre n'ont en outre pas le caractère artificiel de ces derniers et à ce titre ont beaucoup plus de chances d'être pérennisées.

En conclusion, votre commission ne peut que constater que les mesures prioritaires du Gouvernement -les emplois-jeunes et les 35 heures-, seront financées par des prélèvements sur les entreprises et risquent de contribuer à détruire des emplois ; elles contribuent dès maintenant à inquiéter les chefs d'entreprises qui repousseront à des temps meilleurs tout projet d'embauche.

C. UN EFFORT DE RATIONALISATION INSUFFISANT OU MAL ENGAGÉ

Cette partie du rapport pour avis regroupe plusieurs agrégats ou parties d'agrégats qui évoluent en hausse ou en baisse, mais qui tous font, ou devraient faire, l'objet d'un réexamen ou de redéploiements concertés. Or, certaines réformes restent inachevées -dans le cadre de la formation professionnelle par exemple-, ou sont conduites en dehors de toute concertation avec les parties intéressées -ainsi en est-il des préretraites-, ce qui met les catégories bénéficiaires de ces dispositifs en situation difficile.

1. La formation professionnelle

Les priorités pour 1997 de la politique de formation professionnelle étaient l'insertion et l'emploi des jeunes, l'amélioration de la transparence et de l'efficacité du financement de la formation professionnelle et, pour mettre en oeuvre cette politique, un regroupement des moyens par la création de la direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle.

Les crédits consacrés à la formation professionnelle en 1998 sont répartis en trois masses dont la relative stabilité témoigne apparemment de la continuité dans l'appréciation gouvernementale du caractère prioritaire de ce chapitre : on y retrouve l'insertion professionnelle des jeunes avec, en premier lieu, les formations en alternance, la participation de l'Etat à la formation et à l'adaptation des ressources en main d'oeuvre des entreprises et la subvention versée à l'Association pour la formation professionnelle des adultes, ce point étant traité dans la partie de l'avis consacrée à la gestion de la politique de l'emploi. A ces trois grandes masses s'ajoutent les crédits consacrés au programme " chômeurs de longue durée " qui relève tout autant de la formation que des dispositifs d'insertion.

Au total, ce sont près de 24,5 milliards de francs qui sont consacrés aux actions directes de formation professionnelle et plus de 34 milliards de francs si on y ajoute les chômeurs de longue durée et la participation de l'Etat au financement de l'allocation de formation reclassement (AFR) et des stages AFPA (rémunération des stagiaires).

Malheureusement, une étude un peu plus fine de la répartition des crédits révèle certains infléchissements qui, s'ils s'avéraient annonciateurs de réforme en profondeur, seraient particulièrement inquiétants.

a) Les actions en faveur des publics prioritaires

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
IV - Actions de l'Etat en faveur des publics prioritaires	63.810,34	68.079,38	6,7
A - Insertion professionnelle des jeunes	17.663,98	25.216,37	42,8
a/ Insertion des jeunes non qualifiés	5.053,25	5.077,02	0,5
AFA et accompagnement	2.671,26	2.645,87	- 1,0
Hors champ décentralisation	200,00	220,00	10,0
DGD Loi quinquennale	1.825,99	1.851,25	1,4
Missions locales et PAIO	356,00	359,90	1,1
b/ Formation en alternance	12.610,73	12.089,35	- 4,1
Contrats de qualification	2.831,00	2.155,54	- 23,9
DGD Loi apprentissage 1987	102,73	104,15	1,4
Apprentissage	4.261,00	4.955,38	16,3
Primes des contrats d'apprentissage (BCC en 1997)	5.270,00	4.874,28	- 7,5
APEJ et CAE (BCC)	146,00	0,00	- 100,0
Total a/ et b/	17.663,98	17.166,37	- 2,82
c/ Nouvelles activités	0,00	8.050,00	-
B - Actions en faveur des demandeurs d'emploi	40.319,82	37.149,12	- 7,9
a/ Aide à l'insertion dans le secteur non marchand	14.766,04	15.165,82	2,7
...
b/ Programmes d'insertion dans le secteur marchand	22.136,76	18.044,50	- 18,5
Programme CLD (SIFE, SAE, CRE)	3.478,04	3.996,57	14,9
FNE Cadres	260,91	227,28	- 12,9
...
c/ Autres rémunérations	3.417,02	3.938,80	15,3
Programme national	800,98	820,21	2,4
Stagiaires AFPA	877,67	938,62	6,9
AFR	1.738,37	2.179,97	25,4
C - Dispositifs spécifiques	5.826,54	5.713,89	- 1,9
...

On notera que les crédits consacrés à l'insertion professionnelle des jeunes, en hausse de 42,8 %, incluent les 8 milliards de francs consacrés aux emplois-jeunes. Si l'on soustrait cette somme, les crédits d'Etat consacrés à la formation professionnelle des jeunes s'élèvent à 17.166,37 millions de francs contre 17.663,98 millions de francs en 1997, soit une baisse de 2,82 %. On voit, là encore, un effet du redéploiement des crédits pas toujours judicieux -vos rapporteurs y reviendront- en faveur des emplois-jeunes.

- La formation des jeunes

·  La formation en alternance

Hors emplois-jeunes, sur 17.166,37 millions de francs consacrés à l'insertion professionnelle des jeunes, 12.089,35 millions de francs concernent les formations en alternance, ce qui correspond à une baisse par rapport à 1997 de 4,1 %. Cette baisse trouve essentiellement son origine dans le recul des contrats de qualification, pour lesquels 100.000 entrées nouvelles ont été prévues au lieu de 130.000 en 1997 en raison du moindre succès du dispositif. Cette baisse d'intérêt pour le contrat de qualification peut s'expliquer par la concurrence du contrat d'apprentissage mais aussi et peut-être surtout par les incertitudes relatives au versement de la prime et à la pérennité de ce contrat, un temps menacé de fusion avec le contrat d'apprentissage. Vos rapporteurs constatent d'ailleurs que la prime n'est pas inscrite au budget 1998. En conséquence, les crédits pour la compensation des exonérations de charges sociales des contrats de qualification passent de 2.831 millions de francs à 2.155,54 millions de francs, soit une baisse de 23,9 % (675,46 millions de francs).

La baisse des crédits de la formation en alternance s'explique aussi par une réduction de la dotation pour les indemnités compensatrices forfaitaires versées par l'Etat aux employeurs d'apprentis en application de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 (chap. 43-05). Ces indemnités se composent, d'une part, d'une prime de 6.000 francs par apprenti et, d'autre part, d'une indemnité de soutien à la formation de 10.000 ou 12.000 francs, en fonction de l'âge, versée à l'issue de chaque année du cycle de formation. Inscrits l'année dernière au budget de charges communes pour un montant de 5.274,28 millions de francs, ces crédits ont été transférés dans le budget du ministère de l'emploi pour un montant de 4.874,28 millions de francs, subissant ainsi une diminution de 400 millions de francs. Ces 400 millions de francs devraient être mis à la charge, dans des conditions juridiques qui restent relativement floues ^{18( * )} , des organismes collecteurs des fonds de l'alternance, c'est-à-dire très certainement de l'AGEFAL.

Contrats d'apprentissage Contrats de qualification
Historique des cumuls mensuels Historique des cumuls mensuels

Contrats d'adaptation Contrats d'orientation
Historique des cumuls mensuels Historique des cumuls mensuels

Ensemble des contrats Alternance et Apprentissage

Evolution du cumul mensuel

Hors indemnités forfaitaires, l'apprentissage bénéficie de crédits en hausse, pour la compensation des exonérations de charges sociales, de 16,3 %, passant de 4.261 millions de francs à 4.955,38 millions de francs. Cette hausse -qui aurait dû logiquement s'accompagner d'une augmentation proportionnelle de la dotation pour les indemnités forfaitaires- correspond à 240.000 entrées nouvelles en contrat d'apprentissage, c'est-à-dire 20.000 de plus qu'en 1997.

Vos rapporteurs rappellent cependant que les crédits d'exonération de charges seront, à la suite d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, amputés de 400 millions de francs au profit du plan textile ; ces crédits ne seraient, d'après le Gouvernement, plus nécessaires puisque l'Etat n'a plus à compenser la totalité de l'exonération de charges sociales salariales des apprentis à la suite du transfert des cotisations d'assurance maladie sur la CSG. En fait, cela revient à faire supporter une partie du financement du plan textile par les apprentis eux-mêmes, puisqu'ils ne sont pas exonérés de CSG, ce qui est une curieuse façon d'encourager l'apprentissage.

Par ailleurs, les crédits prévus en application de la loi du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage, qui vise à compenser l'effort supplémentaire demandé aux régions pour élargir l'apprentissage à d'autres secteurs que l'artisanat et à d'autres diplômes que les diplômes traditionnels, augmentent de 1,4 %, passant de 102,73 millions de francs à 104,15 millions de francs (réactualisation comme la DGD).

·  Les stages d'insertion

L'insertion des jeunes non qualifiés voit ses crédits stabilisés à hauteur de 5.077,02 millions de francs (hausse de 0,5 %).

La première série de mesures concernent les actions de formation et d'accompagnement (AFA) qui regroupent les interventions de type pré-qualifiant déléguées par convention de façon anticipée aux régions en application de la loi quinquennale. Vingt-trois régions sur vingt-six sont aujourd'hui délégataires, l'Etat conservant la gestion pour les régions Lorraine, PACA et Guyane. Les crédits, 2.611,29 millions de francs, progressent comme la DGD, sous réserve d'une réfaction de 24 millions de francs correspondant à l'extinction de mesures lancées antérieurement. Avec les mesures à la charge de l'Etat (qui concernent Mayotte et la Corse), en baisse de 52,5 %, ces crédits s'élèvent à 2.643,87 millions de francs.

Les actions hors champs de la décentralisation, qui concernent des structures à la disposition de l'Etat pour coordonner les actions d'insertion et de formation (ateliers pédagogiques personnalisés, centres inter-institutionnels de bilan de compétences), augmentent de 20 millions de francs à 220 millions de francs, en raison d'une hausse de 22,2 % des crédits des ateliers pédagogiques personnalisés.

Les crédits consacrés aux actions de type qualifiant, transférées aux régions par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 depuis le 1er juillet 1994, figurent dans la dotation de décentralisation à hauteur de 1.851,26 millions de francs après réactualisation.

Enfin, 359,9 millions de francs contre 356 millions de francs en 1997 (+ 1,1 %) sont affectés au financement des structures du réseau d'accueil (303 missions locales et 340 permanences d'accueil, d'insertion et d'orientation, les PAIO), auxquels il faut ajouter 102,21 millions de francs du fonds social européen et les financements des collectivités territoriales elles-mêmes. En application de la loi quinquennale, une partie de ces structures (236) a reçu le label " espaces-jeunes ", ce qui signifie que tous les services utiles à l'insertion des jeunes de moins de 26 ans (dont ceux de l'ANPE) y sont regroupés.

Il apparaît donc que la politique d'insertion des jeunes ne subit aucune inflexion notable par rapport à celle menée les années précédentes en application de la loi quinquennale.

Néanmoins, pour avoir une image plus exacte de la formation professionnelle des jeunes, il convient d'en dresser un bilan prenant en compte les interventions des régions.

Ainsi, en 1996, dernière année connue ^{19( * )} , 747.000 jeunes de 16 à 25 ans ont suivi une formation professionnelle : 266.000 dans le cadre des stages financés par l'Etat et les régions, et 481.000 en stock au titre des contrats de formation en alternance et en apprentissage. La dépense correspondante s'élève à 17,5 milliards de francs dont 7,4 milliards de francs pour les frais de fonctionnement et les activités annexes et 10,1 milliards de francs pour la rémunération des stagiaires, les exonérations de charges sociales et les primes versées aux employeurs pour les contrats d'apprentissage et de qualification.

Bilan 1996 des interventions de l'Etat et des régions
en faveur des jeunes de 16 à 25 ans

	Effectifs en formation (en stock)	Heures stagiaires (en millions)	Dépenses de fonctionnement (MF)	Rémuné-rations, primes et/ou exonérations charges soc (MF)	Dépenses totales (MF)
Dispositifs de formation :	266.000	110,9	3.720,0	1.600,3	5.320,3
Actions de formation alternée (1)	210.000	105,3	2.295,8	1.600,3	3.896,1
dont Etat	31.700	9,7	261,8	294,3	556,1
dont Régions	178.300	95,6	2.034,0	1.306,0	3.340,0
Accompagnement des AFA (2)	-	-	565,3	-	565,3
dont Etat	-	-	99,3	-	99,3
dont Régions	-	-	466,0	-	466,0
Ateliers pédagogiques personnalisés	56.000	5,6	121,5	-	121,5
Autres dispositifs non décentral. (3)	-	-	737,4	-	737,4
Contrats en alternance	481.000	-	3.727,0	8.519,0	12.246,0
Contrats d'apprentissage (4) (5)	317.000	-	3.727,0	5.789,1	9.516,1
Contrats d'insertion en alternance (5)	164.000	-	-	2.729,9	2.729,9
Total	747.000	110,9	7.447,0	10.119,3	17.566,3

(1) Y compris les jeunes rémunérés en AFR, ainsi que la rémunération de ceux en fin de programme de niveau IV.

Les dépenses de fonctionnement et de rémunération intègrent la dotation de décentralisation (Loi quinquennale).

(2) Dispositifs décentralisables : bilans pour les jeunes, validations, correspondants.

(3) Crédits non décentralisables : CIBC, réseau d'accueil, coordonnateurs emploi formation, animation.

(4) Les dépenses de fonctionnement comprennent exclusivement le financement des CFA par les conseils régionaux, hors financement par les entreprises et les dotations complémentaires de l'Etat.

(5) Ce tableau prend en compte les primes versées par l'Etat aux employeurs d'apprentis et de jeunes en contrat de qualification.

La formation professionnelle des jeunes en 1996

Sources : DEP. DARES

En 1996, le financement de l'apprentissage, à hauteur de 12.862 millions de francs, était réparti de la façon suivante : Etat, 5.984 millions de francs ; régions, 4.061 millions de francs ; FSE (fonds destinés aux CFA), 336 millions de francs ; entreprises, 2.481 millions de francs.

En conclusion, votre commission formulera plusieurs observations.

Elle constate, tout d'abord, que le dispositif consacré à la formation professionnelle des jeunes ne subit pas de bouleversement apparent et qu'il est reconduit à l'identique, même si la ministre a annoncé que le Gouvernement allait engager une réflexion sur les disparités constatées entre les régions en matière de formation qualifiante ^{20( * )} .

Elle remarque ensuite que les redéploiements rendus nécessaires par l'institution des emplois-jeunes ont des incidences non négligeables sur le financement des contrats en alternance : ainsi les crédits réservés aux indemnités forfaitaires versées dans le cadre de l'apprentissage diminuent alors que la logique aurait voulu qu'ils augmentent puisque le Gouvernement prévoit 20.000 entrées nouvelles ; de même, les crédits destinés à compenser l'exonération de charges sociales dont bénéficient les contrats de qualification sont amputés de près du quart.

Ces baisses sont inquiétantes, car elles concernent des actions prioritaires déjà négligées dans le cadre des emplois-jeunes.

Certes, il est dit que les crédits réservés aux indemnités forfaitaires pour l'apprentissage seront augmentés d'un versement en provenance des fonds de l'alternance. 400 millions de francs passeront ainsi des caisses de l'AGEFAL vers l'apprentissage. Ce prélèvement viendra donc s'ajouter aux prélèvements antérieurs, 1.465 millions de francs sur le COPACIF en 1996 et 1.371 millions de francs sur l'AGEFAL en 1997.

Une telle pratique est difficilement acceptable, car elle ne peut que freiner le développement des contrats en alternance et des itinéraires d'insertion.

Ces prélèvements ont été justifiés par l'existence d'excédents.

Vos rapporteurs observent cependant que les excédents passés ont deux explications qui témoignent de leur caractère conjoncturel et devraient interdire le renouvellement de cette pratique : la première est la réforme de la collecte des fonds de l'alternance mise en oeuvre par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 qui a freiné considérablement la dépense au cours de la période pendant laquelle les organismes collecteurs se sont regroupés. Il convient d'ailleurs de noter que le processus de " dévolution " " (transfert des biens et des engagements des anciens organismes aux nouveaux) n'est pas achevé. Parallèlement à ces regroupements, les nouveaux organismes ont dû définir leur politique, ce qui a également contribué à retarder les engagements de dépenses. La deuxième raison des excédents est la réduction du nombre de contrats de qualification, sur laquelle vos rapporteurs reviendront.

Les excédents n'existent plus aujourd'hui : on observe seulement un gonflement momentané de la trésorerie, qui s'explique par l'application de règles comptables peu adaptées à cet organisme ^{21( * )} .

99 organismes collecteurs paritaires des fonds de la formation professionnelle continue ont été agréés et se substituent aux 255 organismes précédemment agréés :

- 41 organismes nationaux professionnels,

- 1 organisme national interbranches,

- 2 organismes nationaux interprofessionnels (OPCAREC),

- 24 organismes interprofessionnels régionaux,

- 31 organismes uniquement gestionnaires du congé individuel de formation dont 26 régionaux (FONGECIF) et 5 (AGECIF).

Au 1er juillet 1997, la majorité des 234 organismes qui devaient faire dévolution de leurs biens, ont fait parvenir un dossier à l'administration. 35 arrêtés de dévolution ont été publiés au Journal Officiel.

La conséquence de ces pratiques est que l'AGEFAL ne dispose plus que de 1,8 milliard de francs de trésorerie au 31 décembre 1997, alors que ses projets de décaissement pour 1998 s'élèvent à 1,9 milliard de francs ; il est en effet attendu une remontée des contrats de qualification (le stock des entrées 1997 dépassent en septembre celui de 1996 sur la même période), sans doute dopée par les réformes adoptées par les partenaires sociaux l'année dernière ^{22( * )} . Ceux-ci espèrent ouvrir entre 110.000 et 120.000 contrats de qualification en 1998, plus que ne le prévoit le Gouvernement. Mais ces prévisions restent fragiles, notamment en raison des incertitudes qui pèsent toujours sur ce contrat.

Ces incertitudes tiennent d'abord à la réforme de la collecte qui a bloqué cependant quelque temps les financements, détournant les employeurs de ce type de contrat.

Mais surtout, elles tiennent aux conditions de versement à l'employeur de la prime de 5.000 F ou de 7.000 F, selon la durée du contrat. Cette prime, éteinte au 31 décembre 1996, n'a été reconduite, par un décret ^{23( * )} , que le 26 mars 1997, jusqu'au 31 décembre 1997. Une nouvelle incertitude plane donc sur son versement en 1998, le projet de loi de finances ne prévoyant à ce titre aucun crédit. Il n'y a donc pas lieu de s'étonner du moindre succès de ces contrats qui répondent pourtant à un besoin manifeste. Il conviendrait donc de lever rapidement cette incertitude.

Quoi qu'il en soit, les prélèvements opérés périodiquement sur les fonds de l'alternance (500 millions de francs cette année avec les 100 millions de francs du plan textile) ne sont pas sains. On ne peut combler les trous du budget de cette manière. Et si l'on considère que les excédents sont d'ordre structurel, alors il faut réformer le système.

D'une façon générale, le système de formation en alternance reste plongé dans l'opacité la plus totale, que le Gouvernement, en en restreignant directement ou indirectement les financements, ne contribue pas à éclaircir.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Affaires sociales formule plusieurs suggestions qu'elle souhaiterait voir reprises par le Gouvernement.

Il lui semble, en premier lieu, qu'un bilan approfondi devrait être fait de la réforme de la collecte, des grandes orientations définies par les OPCA, des conditions d'utilisation des 35 % réservés à l'échelon interrégional et de la mise en oeuvre des formations inter-branches. La question des surplus de collecte, les règles de rattachement de la collecte pour l'année suivante à l'année en cours pourraient notamment être examinées à cette occasion.

Il serait également opportun de repenser le congé individuel de formation (2,8 milliards de francs de collecte) dont le dispositif date de 1982 afin de l'adapter aux nouveaux besoins de formation. Vos rapporteurs rappellent à cette occasion que la durée moyenne de la formation dans le cadre du CIF est de 1.000 heures et que le coût moyen individuel est de 130.000 F dont les trois quarts pour la rémunération. L'importance des sommes en jeu, dans un contexte de pénurie d'emploi qualifié, justifierait sans doute une redéfinition de cette mesure, qui ne bénéficie qu'8 % des salariés.

Il serait également souhaitable d'examiner les conditions de collecte de la taxe d'apprentissage, afin de poursuivre la réforme du financement de l'apprentissage entreprise par la loi n° 96-376 du 6 mai 1996, essentiellement consacrée au financement des CFA, et complétée par la loi du 16 octobre 1997 qui a créé le fonds de compensation.

Plus généralement, la complémentarité des différents contrats comme des différents intervenants pourrait être réexaminée pour répondre au mieux aux besoins des entreprises et à la situation des jeunes à former, dont 40 % ont un niveau de qualification inférieur au niveau V. L'articulation de ces formations avec la formation professionnelle continue pourrait aussi être envisagée (cf. Rapport de M. Michel de Virville).

En fait, au-delà du CIF et des formations en alternance, c'est tout le système de formation professionnelle, initiale et continue, qu'il faudrait revoir, en tenant compte des réflexions actuelles sur la diminution du temps de travail, sa modulation sur l'année, voire sur plusieurs années ou sur toute une vie, sur le contrat d'activité, sur des dispositifs encore peu utilisés comme le compte épargne-temps... La loi sur la formation professionnelle date de 1971 : or, depuis 30 ans, la situation du marché du travail et les conditions de travail et de production, avec la mondialisation de l'économie et les avancées technologiques, ont considérablement changé.

Cette réforme serait aussi l'occasion de simplifier les dispositifs ; des textes enchevêtrés, pratiquement incompréhensibles, par exemple le crédit d'impôt formation, toujours aussi opaque bien qu'il ait été vidé d'une partie de son intérêt avec la réforme de financement de l'apprentissage, conduisent les entreprises à se détourner de ces mesures dont le poids administratif est devenu rédhibitoire.

Autre domaine qu'il faudrait sans doute examiner avec attention, celui de la décentralisation des formations pré-qualifiantes et qualifiantes : le comité de coordination de programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle, dans son rapport d'activité 1993-1996, en soulignant la nouvelle implication des acteurs régionaux, a mis en évidence de nombreuses incertitudes sur les objectifs, les moyens mis en oeuvre et la réalisation des politiques. La ministre elle-même a évoqué de graves inégalités entre régions, au détriment des jeunes les moins qualifiés. Tout cela justifierait un examen attentif.

Il apparaît donc, qu'au-delà de la poursuite des réformes initiées par la loi quinquennale, c'est d'une véritable impulsion nouvelle dont a besoin la formation en alternance. Au contraire de cela, malgré certains propos de la ministre en commission annonçant une réflexion et des concertations sur ces questions, le projet de budget donne le sentiment d'un certain désengagement de l'Etat sur des mesures pourtant jugées par tous prioritaires, à commencer par la formation en alternance.

- Le programme chômeurs de longue durée (CLD)

A l'inverse des crédits consacrés à l'alternance, ceux consacrés au programme CLD augmentent de 14,9 %, passant de 3.478,04 millions de francs à 3.996,57 millions de francs (répartis en 2.061,31 millions de francs pour la rémunération des stagiaires, 1.772,79 millions de francs au titre du fonctionnement et 162,48 millions de francs pour le solde des contrats de retour à l'emploi, les CRE ^{24( * )} ). Seront ainsi financés 30.000 SIFE ^{25( * )} individuels, 130.000 SIFE collectifs (contre 100.000 en 1997) et 40.000 SAE ^{26( * )} , soit un total de 200.000 contre 170.000 cette année.

Quatre autres dispositifs peuvent encore être mentionnés au titre de la formation des demandeurs d'emploi :

·  le FNE cadres, en baisse de 12,9 % à 227,28 millions de francs contre 260,91 millions de francs, à l'intention, comme en 1997, de 6.000 cadres ;

·  le programme national de formation professionnelle, destiné à rémunérer des stagiaires demandeurs d'emploi et à financer le remplacement de salariés partis en formation dans les petites entreprises, dont les crédits augmentent de 2,4 %, passant de 800,98 millions de francs à 820,21 millions de francs ;

·  la rémunération des stagiaires AFPA qui progresse de 102,42 millions de francs (+ 9,1 %) pour atteindre 1.223,26 millions de francs, dont 284,64 millions de francs au titre de l'allocation formation reclassement (AFR) ;

·  enfin, la participation de l'Etat au financement de l'AFR qui augmente de 10,1 % passant de 2.451,30 millions de francs à 2.697,98 millions de francs (mais il faut déduire 284,64 millions de francs inclus dans les crédits de rémunération des stagiaires AFPA : restent 2.413,34 millions de francs, ce qui correspond in fine à une nouvelle baisse de la participation de l'Etat).

La réduction de la participation de l'Etat, l'année dernière, de 51,8 %, était justifiée par la bonne santé financière du régime d'assurance-chômage et par le désir, dans un souci d'économie et de saine gestion, de mieux cibler l'allocation. Malheureusement, la situation s'est dégradée en cours d'année et les partenaires sociaux ont pris la décision de restreindre l'accès au dispositif en fixant un délai d'entrée plus court et en proratisant l'allocation à la durée de cotisation. Toutefois, un flou juridique, interprété un peu strictement par les logiciels informatiques, a mis certains bénéficiaires dans une situation difficile, d'autant que l'UNEDIC a appliqué les nouvelles dispositions à titre rétroactif, demandant le remboursement de trop perçus. De nombreuses personnes, qui s'étaient engagées dans cette formation en pensant bénéficier de 4.000 francs d'allocation, se sont vu octroyer 2.000 francs. Devant les protestations suscitées par cette décision, l'UNEDIC a supprimé le caractère rétroactif du dispositif, a remboursé les rappels d'allocations et a fixé un seuil en deça duquel la proratisation ne jouait plus ; ce seuil a provisoirement été fixé à 3.168 francs ; il correspond au plancher de l'allocation unique dégressive, dans l'attente d'une décision des partenaires sociaux. Mais, pour l'instant, toutes les négociations sont rompues.

Pour autant, la hausse de 10,1 % des crédits d'Etat n'est pas la conséquence de ces difficultés. Elle tient à un nombre des bénéficiaires, fin 1997, supérieur aux prévisions, et à une augmentation de l'allocation de 2,15 %.

Sur ces différentes actions, votre commission n'a pas de remarques particulières à formuler, car elles participent à un effort de rationalisation qu'elle approuve.

b) La participation de l'Etat à la formation et à l'adaptation des ressources en main d'oeuvre des entreprises

(En millions de francs)

	LFI 1997	PLF 1998	%
II - PARTICIPATION DE L'ETAT À LA FORMATION ET À L'ADAPTATION DES RESSOURCES EN MAIN-D'OEUVRE DES ENTREPRISES	7.467,61	8.934,29	19,6
A - Soutien à la formation professionnelle	4.316,58	4.357,61	1,0
Programme national et politique contractuelle	712,63	726,63	2,0
Contrat de plan Etat-Régions	433,93	498,20	14,8
DGD ( loi de 1983 et Mayotte)	3.090,02	3.132,78	1,4
FNE formation (soldes)	80	0,00	- 100
B - Prévention et accompagnement des restructurations	3.151,03	4.576,68	45,2
...

·  Le programme national de formation professionnelle, déjà mentionné au titre de la rémunération des stagiaires, voit ses crédits augmenter de 22 millions de francs, passant de 302 à 324 millions de francs, auxquels s'ajoutent 43,60 millions de francs en provenance du FSE. Ce programme porte sur la lutte contre l'illettrisme ou sur des actions en faveur des jeunes détenus, des handicapés ou des ingénieurs.

·  La politique contractuelle de formation (contrats d'études prospectives et amélioration des plans de formation des entreprises) diminue de 400 à 399 millions de francs.

·  Les contrats de plan Etats-régions : le financement des deux dernières années ayant été étalé sur trois ans l'année dernière, les crédits de 498,20 millions de francs (+ 13,50 %) représentent 50 % du solde à verser.

·  La dotation de décentralisation évolue suivant la norme retenue par le projet de loi de finances pour la dotation globale de fonctionnement, soit 1,30387 %, en 1998. Il en est de même pour la dotation en faveur de la formation professionnelle et de l'apprentissage à Mayotte. Ces crédits s'élèvent respectivement à 3.132,78 millions de francs et à 1,32 millions de francs.

·  Le FNE formation, fusionné avec la politique contractuelle et la dotation de restructuration, a été supprimé.

Avec 1 % d'augmentation, les actions de soutien à la formation professionnelle s'inscrivent dans la continuité des années précédentes et n'appellent pas de commentaires particuliers.

2. Les actions de l'Etat en faveur des demandeurs d'emploi

(En millions de francs)

	LFI 97		PLF 98		%
IV - Actions de l'Etat en faveur des publics prioritaires	63.810,34		68.079,38		6,7
A - Insertion professionnelle des jeunes	17.663,98		25.216,37		42,8
...
B - Actions en faveur des demandeurs d'emploi	40.319,82		37.149,12		- 7,9
a/ Aide à l'insertion dans le secteur non marchand	14.766,04		15.165,82		2,7
Emplois ville	1.028,31		414,63		- 59,7
CEC	1.746,35		3.144,19		80,0
CES	11.991,38		11.607,00		- 3,2
b/ Programmes d'insertion dans le secteur marchand		22.136,76		18.044,50		- 18,5
CIE	17.919,00		13.118,00		- 26,8
...
Chèques conseils et aides au développement des entreprises nouvelles	40,00		240,00		500,0
Insertion par l'économique	320,41		348,46		8,8
Dotation pour la promotion de l'emploi	118,40		114,19		- 3,6
c/ Autres rémunérations	3.417,02		3.938,80		15,3
...
C - Dispositifs spécifiques	5.826,54		5.713,89		- 1,9
...

Ces crédits, qui s'élèvent à 37.149,12 millions de francs, diminuent globalement de 7,9 % pour répondre à l'objectif de rationalisation fixé par le Gouvernement. Toutefois, si elle approuve le principe d'une rationalisation des dispositifs d'insertion, votre commission s'interroge sur le bien fondé du choix consistant à privilégier les emplois non marchands au détriment des emplois marchands. C'est ainsi que l'aide à l'insertion dans le secteur non marchand progresse de 2,7 %, passant de 14.766,04 millions de francs à 15.165,82 millions de francs, tandis que les moyens consacrés au programme d'insertion dans le secteur marchand diminuent de 18,5 %, passant de 22.136,76 millions de francs à 18.044,50 millions de francs.

Les crédits consacrés aux CES (pour 500.000 entrées nouvelles, comme en 1997) s'élèvent à 11.607 millions de francs, en diminution de 3,2 % en raison d'une baisse du nombre d'entrées cette année qui réduira la charge à assumer en 1998. Les crédits pour les contrats emplois consolidés augmentent de 80 %, à 3.144,19 millions de francs, pour ouvrir 10.000 entrées de plus qu'en 1997, soit 30.000 entrées nouvelles, et pour assumer la montée en charge progressive du dispositif. Enfin, les emplois-villes, que le projet de loi de finances supprime, voient leurs crédits diminuer de 59,7 %, 414,63 millions de francs restant pour financer les contrats en cours ^{27( * )} .

Les effectifs fin septembre 1997 étaient de 291.000 CES, 87.000 CEC et 13.000 CEV, soit un total de 391.000 contrats.

Le contrat initiative emploi, dont l'effectif s'élève fin septembre 1997 à 425.000, voit ses crédits diminuer de 26,8 %, passant de 17.919 millions de francs à 13.118 millions de francs, dont 7.114 millions de francs pour le fonctionnement (primes, formation et tutorat) et 6.004 millions de francs pour les exonérations, en recul de 44 %. La baisse des crédits est justifiée par le caractère moins attractif du CIE depuis qu'il a été reconfiguré en direction des publics prioritaires et des jeunes. 200.000 entrées nouvelles en CIE sont prévues pour 1998, contre 215.000 en 1997.

Ces choix budgétaires restrictifs reposent sur le pari que l'emploi va continuer de s'améliorer. Malheureusement, si les 35 heures et, à plus long terme, les emplois-jeunes produisent l'effet négatif sur la croissance que redoute votre commission, la question se pose de savoir si ces crédits seront suffisants pour absorber le surplus de chômage.

Deux dispositifs, en revanche, augmentent. Il s'agit de l'accompagnement des créateurs ou repreneurs d'entreprise et de l'insertion par l'économique.

Les crédits consacrés au premier dispositif s'élèvent à 240 millions de francs, en hausse de 500 %. L'augmentation provient des 200 millions de francs consacrés au développement d'activités nouvelles dans le cadre des emplois-jeunes. Votre commission se félicite de cette initiative qui va dans le sens d'un transfert des activités nouvelles vers le secteur privé. Pour le reste, l'ACCRE ayant été, ces dernières années, progressivement vidée de sa substance (seule demeure l'exonération non compensée des charges sociales), les 40 millions de francs ne concernent que le dispositif d'accompagnement du " chèque conseil ". 45 millions de francs sont par ailleurs intégrés aux crédits de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) pour favoriser la création d'entreprise par les bénéficiaires de l'ASS et du RMI, en application de dispositions votées l'année dernière en loi de finances.

Les crédits consacrés à l'insertion par l'économique bénéficient d'une hausse de 8,8 %, passant de 320,41 millions de francs à 348,46 millions de francs. Cette augmentation correspond au financement de 700 postes supplémentaires en entreprise d'insertion et de 10 postes en entreprise d'intérim d'insertion.

La dotation pour la promotion de l'emploi, en revanche, diminue de 3,6 % ; le fonds partenarial, créé par la loi quinquennale, qui lui a été adjoint l'année dernière, reste stable à 100 millions de francs.

3. Le financement du retrait d'activité et des revenus de remplacement

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
III - La participation de l'Etat au financement du retrait d'activité et des revenus de remplacement	22.657,72	21.397,54	- 5,6
A - Retrait d'activité	15.040,72	12.542,14	- 16,6
Sidérurgie	1.542,62	1.157,05	- 25,0
AFSNE	9.863,80	8.302,69	- 15,8
Préretraites progressives	3.624,00	3.076,30	- 15,1
Mesures spéciales	10,30	6,10	- 40,8
B - Indemnisation du chômage	7.577,00	8.115,00	7,1
Fonds de solidarité	7.577,00	8.115,00	7,1
C - Régimes de retraite	40,00	740,40	1.751,0

Avec 21.397,54 millions de francs, ces crédits diminuent de 5,6 % (22.657,72 millions de francs en 1997). La baisse ne concerne que le retrait d'activité (- 16,6 %), les crédits relatifs à l'indemnisation du chômage augmentant quant à eux de 7,1 %.

La baisse des crédits relatifs au retrait d'activité est retracée dans le tableau ci-après :

(En millions de francs)

	1994	1995	1996	1997	1998
Conventions de la sidérurgie	3.469,00	2.643,18	1.835,18	1.542,62	1.157,05
Allocations spéciales du FNE	9.995,00	9.995,00	11.149,92	9.863,80	8.302,69
Préretraites progressives	1.106,50	1.488,31	2.430,17	3.624,00	3.076,30
Mesures spéciales	70,00	60,00	23,30	10,30	6,10
Total	14.640,50	14.186,49	15.348,57	15.040,72	12.542,14
Evolution en %		- 3,10	8,83	- 2,58	- 16,61

La diminution des crédits concernant les conventions sociales de la sidérurgie correspond aux sorties progressives du dispositif. En revanche, la baisse de la dotation pour les allocations spéciales du FNE (préretraites) répond à la volonté gouvernementale de mieux maîtriser le recours à ces mesures et d'inciter les entreprises à procéder à des reclassements internes ; 20.000 entrées nouvelles en ASFNE sont prévues contre 30.000 en 1997. Fin août 1997, l'effectif ASFNE était de 112.460. Les crédits pour les préretraites progressives diminuent sans remettre en cause le nombre des entrées nouvelles (25.000). Les modalités en seront revues. L'effectif fin août est de 54.444.

Votre commission n'est pas opposée à cette orientation, qui d'ailleurs était déjà celle du précédent gouvernement, dont l'objet est de corriger certains excès ; les restructurations de toutes les entreprises n'ont en effet pas à être mise à la charge de la collectivité. Elle observe toutefois que cette rationalisation des dispositifs de retrait d'activité intervient alors que l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), financée par l'UNEDIC, qui venait dans une certaine mesure en relais des préretraites de l'Etat et favorisait un renouvellement des emplois favorables aux jeunes, est aujourd'hui dans une situation difficile puisque le régime d'assurance chômage redevient déficitaire (voir encadré n° 1).

Encadré n° 1

Principales caractéristiques des bénéficiaires et des embauches compensatrices
Situation à fin septembre 1997

Depuis le début du dispositif, 96.431 dossiers ont été comptabilisés, qui se décomposent en :

1.111 dossiers refusés par l'employeur (1,2 %)

552 dossiers différés par l'employeur (0,6 %)

94.768 dossiers déposés par l'employeur en ASSEDIC (98,2 %).

Parmi ces dossiers, 6.305 (6,7 % des dossiers déposés) ont fait l'objet d'un rejet (qui n'interdit pas un nouveau dépôt ultérieur du dossier), et 1.067 faisaient double emploi.

Depuis l'entrée en vigueur du dispositif 85.133 décisions d'admissions (dont 2.201 en septembre 97) ont été prononcées et 83.154 premiers paiements (dont 2.388 en septembre 1997) ont été effectués. 18.841 cessations de paiement ont déjà été enregistrées, la quasi totalité faisant suite à l'atteinte des 60 ans.

Au total, 83.154 allocataires ont bénéficié de l'ARPE depuis la création du dispositif.

Au 30 septembre 1997, on compte 64.813 allocataires en ARPE. Ce nombre s'accroît en un mois de + 1,3 %.

Pour l'essentiel, l'effectif se concentre dans les classes d'âge 58 ans (36,3 %) et 59 ans (46,0 %). Les moins âgés ne représentent que 17,7 %. Il s'agit de personnes qui totalisent au moins 172 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse et admises sans condition d'âge.

88,7 % de la population est née avant 1940 et 45 % en 1938.

Les bénéficiaires de l'ARPE sont en majorité des anciens ouvriers ou employés (respectivement 42 % et 28 %). Les anciens cadres ne représentent que 8 % de l'effectif.

Fin septembre les allocataires de l'ARPE percevaient une allocation journalière brute de 287,90 francs en moyenne, soit environ 8.757 francs par mois.

Sorties du dispositif ARPE

Compte tenu de l'âge à l'entrée dans l'allocation, certains allocataires sont sortis du dispositif. En septembre 1997, on dénombre 1.554 cessations de paiement, dont 1.519 pour fin de droits réglementaires (atteinte de l'âge de 60 ans).

Depuis le 1er octobre 1995, on a comptabilisé 18.841 cessations de paiement se répartissant en 16.360 cessations pour fin de droits réglementaires, 25 pour reprise de travail, 240 pour décès et 2.216 pour autres causes.

Embauches compensatrices

Depuis le début du dispositif, le 1er octobre 1995, et jusqu'au 30 septembre 1997, les ASSEDIC ont provisoirement comptabilisé 74.387 embauches compensatrices au départ de salariés en allocation de remplacement pour l'emploi.

Ce nombre présente un décalage avec le potentiel que représentent les 85.133 décisions d'admissions prononcées par les ASSEDIC. Il ne s'explique pas complètement par le délai prévu de trois mois pour procéder à l'embauche.

Les embauchés sont plutôt jeunes (leur âge moyen est de 31,1 ans), 57,1 % d'entre eux ont moins de 30 ans (dont 31,8 % moins de 26 ans). Ce sont en majorité des hommes (69,1 %).

Les embauches s'effectuent presque uniquement sur des contrats à durée indéterminée (98,8 % des embauchés).

Sommes payées ou engagées au 30 septembre 1997 (estimation) :

Le cumul des entrées depuis le début du dispositif aboutit à un engagement global brut de dépenses d'environ 16,8 milliards de francs (dont 7,8 déjà réalisées), alors que les prévisions avaient tablé sur un engagement de 15,5 milliards de francs à la fin 1997.

On peut évaluer un coût net en prenant en compte deux phénomènes qui agissent de manière opposée.

- L'embauche compensatrice entraîne des économies d'indemnisation (un embauché sur trois est chômeur indemnisé en AUD).

- Le salaire des embauches de compensation est inférieur à celui des sortants, ce qui entraîne de moindres cotisations au régime.

Le solde de ces deux effets diminue le coût unitaire brut de l'ordre de 4.500 francs par entrée en ARPE.

A l'engagement brut de 16,8 milliards de francs, calculé plus haut, qui correspond à 83.154 entrées en ARPE, on peut donc associer le montant net de 16,4 milliards de francs.

Le coût brut unitaire moyen d'une entrée en ARPE, depuis la création du dispositif, est donc de 202.260 francs environ ; le coût net s'élève à 197.760 francs.

Les mêmes calculs effectués à partir des seules entrées constatées depuis janvier 1997 (25.508 admissions), conduisent aux résultats suivants :

- l'engagement global brut de dépenses s'élève à 5,7 milliards de francs (dont 1,1 déjà réalisées) ;

- le coût moyen est de 225.299 francs, le coût net de 220.799.

Ce renchérissement par rapport aux admissions précédentes tient :

- à l'accroissement de la durée moyenne d'indemnisation,

- à l'augmentation du salaire de référence des nouveaux admis (+ 5,0 % en un an en août 1997).

Source : UNEDIC

La participation de l'Etat à l'indemnisation des chômeurs en fin de droits, au titre de l'allocation de solidarité spécifique, et des demandeurs d'emploi n'ayant pu acquérir de droits à l'assurance chômage de plus de 3 mois (détenus, réfugiés, apatrides...), au titre de l'allocation d'insertion versée au fonds de solidarité à titre de subvention d'équilibre, s'élève à 8.115 millions de francs. Ces crédits s'ajoutent aux 6.020 millions de francs de la contribution de solidarité prélevée sur les fonctionnaires. Une revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique est prévue fin 1997, mais les mesures d'économie (périodes de référence, plafond de ressources..) ne sont pas remises en cause.

Au titre du retrait d'activité, il faut encore mentionner l'allocation chômeurs âgés (ACA), financée par l'UNEDIC ; en dépassant largement les prévisions, elle contribue au déficit du régime d'assurance chômage (voir encadré n° 2).

Les charges d'indemnisation supportées par l'Etat et par les organismes de protection semblent désormais atteindre une limite. On peut se demander, dans ces conditions, comment pourra être financée l'augmentation (1.500 F environ) de l'allocation de solidarité spécifique en faveur des bénéficiaires ayant cotisé 160 trimestres ou encore la participation de l'Etat à l'ARPE (40.000 francs par salarié) annoncée lors de la conférence nationale sur l'emploi, les salaires et le temps de travail, le 10 octobre dernier ^{28( * )} .

Encadré n° 2

Principales caractéristiques des bénéficiaires de l'allocation chômeurs âgés
Situation à fin septembre 1997

Depuis l'entrée en vigueur du dispositif, le 1er janvier 1997 :

58.371 demandes ont été présentées en Assedic et

46.961 entrées suite à décisions positives ont été effectuées.

Au 30 septembre 1997, on compte 43.150 allocataires en ACA.

Compte tenu de l'âge à l'entrée dans l'allocation, certains allocataires sont déjà sortis du dispositif.

Depuis le 1er janvier 1997, on a comptabilisé 3.811 cessations de paiement, qui se répartissent en cessations pour départ à la retraite (72,0 %), reprise de travail (4,6 %), prise en charge sécurité sociale (1,7 %), décès (1,1 %) et d'autres causes (20,6 %).

On observe une très forte proportion d'hommes (65,1 %).

Par âge (atteint au 30 septembre 1997), les bénéficiaires se répartissent en : 12,8 % de 55 ans et moins, 13,8 % de 56 ans, 20,5 % de 58 ans et 26,4 % de 59 ans ou plus.

L'ACA est accordée aux bénéficiaires de l'AUD, dès lors que le dossier complet -y compris l'attestation de la CNAV- remis par le demandeur a été liquidé avec décision positive. A l'entrée en ACA, les allocataires se répartissent de la manière suivante selon l'ancienneté d'indemnisation dans le régime d'assurance :

Ancienneté dans le Entrées au titre Entrées cumulées

régime d'assurance du mois de de janvier à

septembre 1997 septembre 1997

moins de 15 jours 70,1 % 8,4 %

15 jours à un mois 0,7 % 0,7 %

1 à 2 mois 2,0 % 1,7 %

2 à 3 mois 0,7 % 1,6 %

3 à 4 mois 1,0 % 1,7 %

4 à 8 mois 2,7 % 6,9 %

8 mois à 2 ans 8,7 % 35,1 %

plus de 2 ans 14,1 % 43,9 %

Par groupe de qualification, on constate la répartition suivante :

Ouvrier, manoeuvre : 43,4 %

Employé : 25,4 %

Technicien, agent de maîtrise : 21,8 %

Cadre : 9,4 %

Fin septembre, les allocataires de l'ACA perçoivent une allocation journalière brute de 251,50 francs en moyenne, soit environ 7.649 francs par mois. Parmi les 43.150 indemnisés fin septembre, on dénombre :

- 27.094 allocataires (soit 62,8 %) qui se trouveraient en période dégressive d'AUD (dont 18.503 pour lesquels on observait cette situation à la veille de l'entrée en ACA),

- 16.056 allocataires (soit 37,2 %) qui se trouveraient en période d'AUD à taux plein.

Sur la base, d'une part, des 43.150 allocataires présents au 30 septembre 1997, effectif qui ne paraît pas encore stabilisé et, d'autre part, du chiffrage présenté en fin d'année 1996 qui tablait sur un effectif de 30.000 allocataires, il paraît raisonnable de revoir à la hausse le surcoût net de l'ACA par rapport à celui de l'AUD.

Selon que le nombre d'allocataires en régime stabilisé serait compris entre 45.000 et 60.000, le surcoût net annuel de l'ACA par rapport à l'AUD passerait de 450 millions de francs à 600 millions de francs, contre 300 millions de francs envisagés lors de la signature du protocole.

Source UNEDIC

Enfin, la subvention à l'association pour la structure financière (ASF), reconduite pour cinq ans par un accord de décembre 1996 et revalorisée chaque année, s'établit à 708,4 millions de francs.

Les crédits consacrés aux allocations supplémentaires pour les salariés de plus de 60 ans privés d'emploi ne pouvant faire valider toutes leurs pensions de retraite à taux plein ainsi qu'à la validation des points de retraite complémentaire s'élèvent à 32 millions de francs, en diminution de 8 millions de francs.

D'une façon générale, ces actions s'inscrivent dans la continuité des budgets des années précédentes.

4. La participation de l'Etat à la prévention et l'accompagnement des restructurations

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
II - Participation de l'Etat à la formation et à l'adaptation des ressources en main-d'oeuvre des entreprises	7.467,61	8.934,29	19,6
A - Soutien à la formation professionnelle	4.316,58	4.357,61	1,0
...
B - Prévention et accompagnement des restructurations	3.151,03	4.576,68	45,2
Chômage partiel -TRILD	748,8	686,40	- 8,3
Audits et conseils	20,4	20,90	2,5
Restructurations	624,23	689,33	10,4
Conventions de conversion	882	980,93	11,2
Réduction du temps de travail	815,4	2.138,92	162,3
ATD	60,2	60,2	0,0

Ces interventions augmentent de 45,2 %, essentiellement en raison de la montée en charge des exonérations liées à la loi de Robien du 11 juin 1996, au titre de laquelle 1.500 conventions ont été signées : 2.138,92 millions de francs y sont consacrés, en augmentation de 162,3 %.

Le tableau ci-après dresse un bilan de l'application de la loi au 30 juin 1997 :

Bilan de l'application de la loi du 11 juin 1996

	Dans le cadre du développement de l'emploi		Dans le cadre d'une procédure de licenciement pour motif économique
	1996 à compter de nov	1997 1er semestre	1996 à compter de nov	1997 1er semestre
Nombre de conventions conclues	46	467	35	220
Nombre de salariés concernés par la réduction du temps de travail	4.637	33.633	7.263	42.959

Ce dispositif, non coercitif, ne sera pas reconduit après l'adoption de la loi d'incitation et d'orientation sur les 35 heures, sur laquelle vos rapporteurs se sont déjà exprimés.

Au titre des augmentations, il convient aussi de citer les crédits consacrés aux conventions de conversion (+ 11,2 % à 980,93 millions de francs), dont le montant a été fixé sur la base d'un flux prévisionnel d'entrées identiques à celui de l'année dernière, de 120.000 personnes ; ces prévisions se fondent sur la tendance actuelle en baisse des licenciements économiques, de 7,2 % sur un an, mais accusant une certaine reprise depuis le mois de juin (+ 4,9 % en septembre).

Les crédits consacrés aux audits et conseils ^{29( * )} augmentent de 2,5 % (20,90 millions de francs) et la dotation de restructuration de 10,4 % (à 689,33 millions de francs). La hausse des crédits de cette dotation (200 millions de francs) est affectée à l'aide au passage à temps partiel, les autres actions (conventions de chômage partiel, cellule de reclassement...) voyant leurs crédits légèrement augmenter, tandis que baissent ceux consacrés aux congés de conversion, en raison de la réduction de l'enveloppe de la sidérurgie.

Enfin, les crédits consacrés aux allocations temporaires dégressives, destinées à compenser une perte de salaire lors d'un reclassement, restent stables à 60,20 millions de francs.

Au titre des reclassements et de l'activation des dépenses passives, il convient de citer les conventions de coopération, dispositif de réinsertion adopté par les partenaires sociaux en juin 1994 et modifié en décembre 1996 pour le rendre plus attractif. Aux termes de ces accords, l'employeur d'un demandeur d'emploi perçoit pendant un an le montant stabilisé de l'AUD qu'aurait perçue ce demandeur d'emploi. 33.427 embauches se sont faites dans ce cadre (voir encadré n° 3).

Encadré n° 3

Les conventions de coopération

Suite à l'accord du 8 juin 1994 modifié, 272 conventions de coopération ont été signées pour un potentiel de 24.444 emplois.

Les 33.427 embauches constatées au 28 septembre 1997 (778 au titre de 1995, 17.088 au titre de 1996 et 15.551 provisoirement observées sur les dix premiers mois de 1997), concernent 22.164 contrats à durée indéterminée (CDI), soit 66,3 % et 11.263 contrats à durée déterminée (CDD d'une durée moyenne de 10 mois), soit 33,7 % des embauches. Elles sont en augmentation de 1.610 en un mois.

Les bénéficiaires sont pour 68,4 % des hommes (22.871) contre 70,4 % un an plus tôt.

La montée en charge du dispositif des conventions de coopération, très lente au démarrage, s'est intensifiée à partir de septembre 1995.

Depuis le mois de septembre 1996, on observe une fluctuation aux environs de 1.900 par mois avec une pointe à plus de 2.400 en avril 1997.

Rappelons que les partenaires sociaux, lors de l'accord du 19 décembre 1996, avaient fixé à 1.500 par mois le seuil maximum d'entrées dans le dispositif.

Au vu des 33.427 embauches, on constate :

- que la grande majorité des embauches se réalise dans les PME de moins de 50 salariés, soit 89,4 % contre 87,8 % un an auparavant. Plus du tiers des embauches (41,2 %) relève des entreprises de moins de 5 salariés.

- que le secteur tertiaire reste le secteur privilégié des embauches en convention de coopération. En effet, 65,7 % des emplois relèvent de ce secteur contre 65,2 % un an plus tôt.

10 % des aides versées sont inférieures à 7.004 francs alors que 10 % des aides les plus importantes sont supérieures à 146.793 francs. Le montant moyen de l'aide se situe à 74.798 francs contre 77.946 francs en septembre 1996.

50 % des embauches correspondent à une aide supérieure à 58.492 francs.

La totalité des sommes déclarées par le régime d'assurance chômage lors de l'adhésion à une convention de coopération correspondrait à un allégement du coût de l'emploi de 40,2 % au cours de l'année d'embauche par rapport au salaire brut chargé (y compris les charges employeurs), ceci dans l'hypothèse où l'aide au reclassement est versée dans son intégralité.

Au vu des documents comptables, les sommes déjà payées sont de 6,4 millions en 1995, d'environ 500 millions de francs en 1996 et de 1,05 milliard en 1997 (cumul au 30 septembre). L'ensemble des embauches effectuées (33.427) représente un engagement brut de dépenses de 2.500 millions de francs, dont 1.125 millions de francs sur les seules embauches 1997.

Au 30 septembre 1997, 28,8 % des personnes embauchées en convention de coopération étaient sorties du dispositif (9.159).

Les sorties qui résultent de la fin normale du versement de l'aide commencent à devenir significatives. Celles-ci sont au nombre de 5.623 ce qui représente 61,4 % des sorties. Mais ce sont, pour l'instant, essentiellement des fins de contrats à durée déterminée (72,5 %).

Les ruptures anticipées sont au nombre de 3.536 (38,6 % des sorties) et concernent dans 73,6 % des cas un contrat à durée indéterminée. La majorité d'entre elles (58,4 %) est à l'initiative de l'employeur.

Les personnes embauchées en CDI dans le cadre d'une convention de coopération sont presque toutes maintenues dans leur contrat (88,1 %). Plus de la moitié des salariés embauchés en CDD est titulaire d'un nouveau contrat ou d'un contrat similaire (52,9 %), 35,6 % se réinscrivent comme demandeur d'emploi, le reste devenant inactif.

Du fait de la répartition des embauches " deux tiers-un tiers " entre CDI et CDD, on peut estimer que les trois-quarts des embauches en convention de coopération sont pérennes à l'issue de la période aidée.

Source : UNEDIC

D. UNE CERTAINE CONTINUITÉ QUANT AUX MOYENS

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
I - La gestion de la politique de l'emploi	13.634,67	13.535,90	- 0,7
A - Administration générale	3.054,63	3.126,11	2,3
B - ANPE	5.241,27	5.222,74	- 0,4
C - AFPA et autres organismes de formation	4.357,16	4.376,15	0,4
D - Relations du travail	394,28	233,40	- 40,8
E - Etudes et coopération internationale	117,66	112,34	- 4,5
F - Frais de gestion	469,67	465,16	- 1,0

On observe là encore une continuité certaine par rapport aux choix effectués l'an dernier. Le budget baisse en effet de 0,7 %, la plus importante baisse de crédits résultant de l'achèvement de la préparation des élections prud'homales.

1. Les moyens des services

Les crédits consacrés à l'administration générale augmentent de 2,3 %, passant de 3.054,63 millions de francs à 3.126,11 millions de francs.

Les moyens en personnel augmentent de 2 %, à 2.248,39 millions de francs, caractérisés par la création de 225 emplois (185 au titre de la régularisation des coordonnateurs emploi-formation, 25 au titre de la résorption de l'emploi précaire, 15 inspecteurs du travail) ; 50 emplois de catégorie C sont supprimés dont 42 dans les services déconcentrés (sur emplois gelés).

Les moyens de fonctionnement progressent de 2,2 % à 818,77 millions de francs. L'augmentation est essentiellement due au relogement de la délégation à l'emploi et à la formation professionnelle à la suite de la fusion des deux anciennes délégations. Les autres dotations restent sensiblement à leur niveau de 1997.

Enfin, la dotation d'équipement diminue légèrement au titre des autorisations du programme, passant de 60 à 58 millions de francs, et les crédits de paiement progressent, de 42,92 millions de francs à 58,95 millions de francs, en raison de l'adoption d'une nouvelle clé de répartition autorisations de programme/crédits de paiement sur deux ans au lieu de trois ans.

2. L'agence nationale pour l'emploi

La contribution de l'Etat à l'ANPE s'élève pour 1998 à 5.222,74 millions de francs, en progression de 1,2 % par rapport aux crédits de 1997 après régularisation (- 80 millions de francs). Il s'agit donc d'une baisse par rapport à la loi de finances initiale.

Les crédits de fonctionnement s'élèvent à 524 millions de francs, identiques à ceux de 1997. Il est prévu 70 créations d'emploi et 300 emplois d'assistants de gestion (chargés des inscriptions) seront transformés en emplois de conseillers adjoints à la suite du transfert des inscriptions à l'UNEDIC.

Les crédits d'équipements s'élèvent à 19,3 millions de francs en autorisations de programme et à 18,73 millions de francs en crédits de paiement.

Le rapport d'évaluation du deuxième contrat de progrès (1994-1998) à mi-parcours, rendu en septembre 1997, confirme les informations portées à la connaissance de vos rapporteurs l'année dernière qui avaient à cette occasion salué le renouveau de l'agence.

Le rapport constate d'abord que " concernant la collecte de l'offre et les divers éléments qui lui sont associés, tous les indicateurs convergent : les objectifs fixés à l'ANPE ont été pour leur plus grande part atteints, plus tôt même pour certains d'entre eux que le document contractuel ne l'avait fixé ".

C'est ainsi que la collecte des offres est passée de 1,4 million en 1994 à 2 millions en 1995 et à 2.550.000 en 1997 (en prévision sur la base des neuf premiers mois). Les 9/10ème de ces offres sont satisfaites. L'agence a également collecté 50.000 offres pour les cadres.

En revanche, le traitement de la demande d'emploi n'a pas rencontré le même succès : " contrairement au pari du contrat de progrès, la très bonne performance des réalisations sur la collecte et le traitement des offres n'a pas eu pour corollaire naturel un meilleur traitement de la demande pour certaines catégories de demandeurs d'emploi, par exemple pour les chômeurs de longue durée pour lesquels les objectifs ne sont pas tenus ".

L'échec porte en effet sur la lutte contre l'exclusion. Si les objectifs ont été atteints avec les jeunes chômeurs (165.000 ont été reçus et ont, pour 60 % d'entre eux, vu leur situation réglée), en revanche l'objectif de faire baisser de 40.000 le nombre des chômeurs de plus de deux ans (500.000) ne sera pas atteint. L'année dernière, l'action de l'ANPE a permis de faire baisser leur nombre de 22.000, mais parallèlement les entrées nouvelles ont été de plus de 50.000.

Les autres objectifs du contrat de progrès, partenariat et modernisation, sont en voie d'être réalisés. Le transfert des inscriptions à l'UNEDIC ^{30( * )} devrait être achevé à la fin de l'année (en octobre, 550 agences sur 750 ont effectué le transfert) ; le renouvellement et la remise à neuf du parc immobilier, effectués sur trois ans, sont maintenant terminés. L'ANPE s'est également engagée dans une opération qualité (" Nouvelle offre de service ") avec pour objectif de qualifier 50 % des agences à la fin de 1998, sur ses 850 points d'implantation.

Un troisième contrat de progrès est en cours de préparation et devrait être négocié en 1998.

Parallèlement, d'après le rapport d'évaluation, les engagements de l'Etat n'ont été que partiellement tenus : les créations de postes et les crédits de prestations n'ont pas suivi les évolutions qu'aurait commandées l'application de l'indicateur retenu dans le contrat de progrès. En revanche, les engagements spécifiques ont été respectés (transformation d'emploi, régime indemnitaire...). Notamment, le budget informatique, exonéré de la régulation budgétaire, a pu progresser régulièrement.

Il est certain qu'à terme les moyens de l'agence se révéleront insuffisants surtout si on devait s'engager dans une plus grande fluidité du marché du travail avec une moins grande stabilité de l'emploi, comme on l'observe dans les pays ayant le plus faible taux de chômage.

3. L'association pour la formation professionnelle des adultes

La subvention de fonctionnement de l'AFPA est, pour 1998, en progression de 0,31 %, passant de 3.991,43 millions de francs à 4004,03 millions de francs. Cette progression s'explique uniquement par la prise en charge du centre de formation Yves Bodiguel, jusqu'à présent subventionné sur un autre chapitre budgétaire.

Avec les crédits de paiement, 294,4 millions de francs, la dotation globale s'élève à 4.298,43 millions de francs, en augmentation de 9,5 %. Vos rapporteurs se félicitent de ce que le Gouvernement ait admis l'importance des investissements pour moderniser ou maintenir en état les outils pédagogiques et de formation, permettant ainsi à l'AFPA de satisfaire à l'exigence permanente de mise à jour des formations. Encore faut-il espérer que ces crédits ne subissent pas d'annulation en cours d'année, comme cela a été le cas cette année.

En application du contrat de progrès signé avec l'Etat en 1994, l'AFPA a poursuivi la réalisation de ses deux objectifs : augmenter le nombre de ses prestations et se réformer tant en ce qui concerne son organisation que ses règles et ses modalités de fonctionnement. L'Etat, de son côté, s'engageait à définir ses propres objectifs en matière de commande publique et à garantir l'apport des ressources nécessaires à l'association pour remplir ses objectifs.

Cela n'a pas été le cas cette année puisque les crédits d'investissement ont été diminués de 30 millions de francs. Néanmoins, ce contrat de progrès a permis à l'AFPA de se réformer efficacement, de s'ouvrir sur l'extérieur et de constituer désormais un pôle de référence dans le domaine de la formation.

L'activité formation est en hausse constante et le résultat net en 1996 a été de 140 millions de francs. Par ailleurs, l'Etat n'assurant plus qu'une partie des investissements, l'AFPA a dû assurer elle-même le complément, ce qui l'a conduite à s'ouvrir davantage sur l'extérieur. 1996 a vu la signature d'un accord paritaire, favorisant tout à la fois le dialogue social et une plus grande maîtrise de la masse salariale, une première certification des comptes (avec réserves cependant) et la mise en oeuvre d'une comptabilité analytique.

En 1997, le résultat net sera sans doute inférieur à celui de 1997, notamment parce que l'association n'a pu atteindre ses objectifs en matière d'offre de formation aux entreprises.

Des progrès restent encore à réaliser, pour favoriser l'ouverture vers l'extérieur de l'association, réexaminer la question des investissements, préciser sa nature et son statut, voire disposer d'outils réglementaires mieux adaptés. Ce sera l'objet du nouveau contrat de progrès (1999-2004) sur lequel le ministère et l'AFPA commencent à travailler.

4. Etudes, recherche et coopération internationale

Les crédits consacrés à ces actions diminuent de 4,5 %, revenant de 54,26 millions de francs à 51 millions de francs. Les diminutions portent essentiellement sur les études (- 6 %), par ajustement aux crédits utilisés, et sur la subvention versée au GIP inter au titre de la coopération internationale. Il est précisé que les études porteront notamment en 1998 sur la mise au point d'un outil statistique mensuel sur les créations et les suppressions d'emploi.

Seuls les crédits du Centre d'étude de l'emploi progressent de 3,3 % à 33,1 millions de francs.

5. Les moyens consacrés aux relations du travail

(En millions de francs)

	LFI 97	PLF 98	%
D - Relations du travail	394,28	233,40	- 40,8
Conseil supérieur de la prud'homie	0,60	0,60	0,0
ANACT et FACT	79,27	87,30	10,1
OPRI	4,60	2,40	- 47,8
Elections prud'homales	173,60	1,10	- 99,4
Dépenses d'intervention	136,21	142,00	4,3

Ces crédits baissent de 40,8 % passant de 394,28 millions de francs à 233,4 millions de francs. Cette baisse provient essentiellement de la fin du processus de préparation des élections prud'homales, qui auront lieu le 10 décembre prochain, les crédits inscrits pour 1998 (1,1 million de francs) permettant, en tant que de besoin, de financer des élections partielles.

L'Office de protection contre les rayonnements ionisants voit ses crédits diminuer de 47,8 % à 2,40 millions de francs.

En revanche, les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail et du Fonds pour l'amélioration des conditions de travail progressent de 10,1 % à 87,30 millions de francs ; pour 1998, l'accent est mis sur la réorganisation du temps de travail et sa réduction, notamment dans les PME.

Enfin, les dépenses d'intervention liées aux relations du travail progressent de 4,25 % à 142 millions de francs, avec de grandes variations suivant les articles.

Les dépenses d'intervention liées aux relations du travail

(En millions de francs)

Art.	Libellé	1997	1997 à structure 1998	1998	Evolution en %
11	Formation syndicale	74,16	74,16	75,66	2,02
12	Aide à la négociation	3,00	3,00	2,10	- 30,00
20	Société ouvrière de production	0,15	-	0,00	-
30	Groupements et intérêt général	1,00	1,15	1,15	15,00
40	Formation des conseillers prud'homaux	36,00	36,00	40,49	12,47
50	Conseiller du salarié	6,00	6,00	7,00	16,67
61	Médecine du travail	1,40	-	0,00	-
62	Prévention des risques professionnels	7,50	-	0,00	-
80	Directives européennes Sécurité	7,00	-	0,00	-
90	Santé, sécurité du travail, directives européennes	0,00	15,90	15,60	-
	Total chapitre 44,73	136,21	120,31	142,00	4,25

Les évolutions positives concernent la formation des nouveaux conseillers prud'homaux, la revalorisation des subventions aux organisations syndicales et les crédits consacrés aux conseillers du salarié, dont l'activité ne cesse de s'accroître et qui bénéficieront d'une indemnité forfaitaire.

Par contre, les crédits consacrés à la médecine du travail et à la prévention des risques professionnels, à 15,60 millions de francs, diminuent de 0,30 million de francs.

On notera cependant que les dernières statistiques connues, celles de 1995 et des trois premiers trimestres 1996, établies par la Caisse nationale d'assurance maladie, laissent apparaître après une baisse globale en 1992, 1993 et 1994 une légère hausse, pour 1995, de 0,6 % par rapport à 1994, soit 672.234 accidents avec arrêt réglés (667.633 accidents en 1994, 675.932 en 1993).

Il y a lieu également de constater que le nombre d'accidents graves (ayant entraîné une incapacité permanente) est en hausse de 8,9 % par rapport à 1994 avec 60.250 accidents.

En revanche, le nombre des accidents mortels poursuit sa diminution régulière depuis 1991, soit 712 en 1995.

Cependant, l'évolution parallèle des effectifs salariés et du nombre d'heures travaillées, ainsi que l'analyse des indices et taux de fréquence des accidents du travail avec arrêt permettent de constater une baisse de la fréquence des accidents du travail.

En ce qui concerne la gravité des accidents, on note par contre une augmentation à la fois de l'indice de gravité des incapacités permanentes et du taux de gravité des incapacités temporaires.

L'examen du nombre des accidents du travail survenus au cours des trois premiers trimestres de 1996 révèle, en revanche, une baisse de 3,3 % par rapport à la même période de l'année précédente.

Votre commission recommande la plus grande vigilance quant aux effets de ces mesures d'économie.

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Même s'il s'inscrit apparemment dans une certaine continuité par rapport aux budgets précédents, car il ne propose ni l'arrêt d'actions en cours, ni la mise en oeuvre de dispositifs radicalement nouveaux, le budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour 1998 laisse apparaître des infléchissements hasardeux ou même dangereux. En effet, les deux mesures prioritaires, l'abaissement autoritaire du temps de travail à 35 heures et les emplois-jeunes, auront des effets particulièrement négatifs sur la croissance et l'emploi en venant contrecarrer une amélioration de la conjoncture économique encore très fragile. De plus, leurs financements, outre qu'ils pèseront à l'avenir sur les entreprises et les ménages, directement ou indirectement, en alourdissant les prélèvements obligatoires, ont nécessité des redéploiements immédiats des plus contestables, notamment au détriment de l'allégement du coût du travail et de la formation en alternance des jeunes, deux dispositifs que votre commission des Affaires sociales juge prioritaires.

C'est pourquoi, au terme de cet examen, votre commission des Affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle contenus dans le projet de loi de finances pour 1998.

¹ Seuls figurent ici les propos relatifs au budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. L'intégralité de l'audition peut être consultée dans le bulletin des commissions n° 4 du 25 octobre 1997.

² Les crédits accompagnant le transfert des inscriptions des demandeurs d'emploi de l'ANPE à l'UNEDIC (235 millions de francs) et les primes d'apprentissage (4.874 millions de francs).

³ Enquête sur l'activité et les conditions d'emploi de la main d'oeuvre (ACEMO) au 1er juillet 1997

⁴ L'INSEE a constaté en mars 1997 (enquête emploi) un léger recul de la population active (- 9.000), expliqué par un retrait des femmes actives.

⁵ L'OFCE est plus modéré dans ses prévisions que l'INSEE : il prévoit seulement 70.000 créations nettes d'emplois dans le secteur marchand en 1997 et 135.000 en 1998.

⁶ Les simulations macro-économiques menées à cette occasion évaluaient entre 720.000 et 900.000 le nombre d'emplois créés ou sauvegardés au terme des sept ans sur la base d'une hypothèse de 10 millions de salariés concernés. La loi ayant désormais une durée de vie limitée, ces simulations ne seront ni validées ni infirmées.

⁷ Les contrats de travail à temps partiel annualisé seraient exclus de l'abattement de 30 %, sauf ceux à temps choisi.

⁸ Même si, d'après la ministre, l'entreprise n'aura pas l'obligation d'appliquer les 35 heures, le surcoût des dépassements horaires sera tel qu'elle n'aura guère le choix.

⁹ La loi de Robien est volontairement muette sur ce sujet, laissant les partenaires sociaux libres de négocier.

¹⁰ 117.149.367 francs sont inscrits au chapitre 31-96 du ministère de l'intérieur pour 8.250 adjoints de proximité. Il s'agit de financer les 20 % restant à la charge du ministère. Par ailleurs, 113.075.067 francs sont inscrits au chapitre 34.41 au titre des moyens de fonctionnement des emplois de proximité. Vos rapporteurs soulignent à cette occasion combien il est difficile de savoir comment et par qui un emploi est créé et financé, des informations différentes circulant : 20.000 emplois " Chevènement " annoncés, 8.250 financés, 40.000 emplois " Allègre " financés, en partie, semble-t-il, sur la rémunération des heures supplémentaires des enseignants, pas de financement éducation nationale pour les 35.000 emplois à créer en 1998...).

¹¹ Au demeurant, ces activités dites nouvelles et émergentes sont très contestables : bien des emplois nécessiteraient des qualifications et une expérience que ces jeunes -déjà en difficulté d'insertion par définition- n'auront pas. En outre, certains de ces emplois subventionnés viendront concurrencer des activités existantes, notamment dans le domaine social. Rien ne dit qu'ils ne seront pas destructeurs d'emploi.

¹² Les 40.000 emplois " Allègre " de 1997, reconduits évidemment en 1998, et les 8.250 emplois Chevènement comptabilisés ici sur six années seulement. On ne prend pas en compte les 35.000 nouveaux emplois éducation nationale considérés comme des emplois jeunes de droit commun.

¹³ Les emplois-jeunes bénéficient de crédits, pour leur rémunération, inscrits au titre III (Education nationale et Intérieur) et au titre IV (Emploi)...

¹⁴ Cet article, comme les articles 64, 65 bis, 65 ter et 66, ont été détachés du budget de l'emploi par la commission des Finances pour les réintégrer dans les articles de seconde partie. La commission des Affaires sociales n'a donc pas émettre d'avis formels sur eux.

¹⁵ Il s'agit de la compensation d'exonération de cotisations sur certains avantages en nature du secteur des hôtels-cafés-restaurants. Un amendement en ce sens a, en effet, été adopté à l'Assemblée nationale (art. 65 bis). Cette mesure sera mise en oeuvre progressivement. Elle résulte d'un engagement du précédent Gouvernement en contrepartie de la signature de la première convention collective nationale de ce secteur.

¹⁶ En mai 1997, on comptait 354.005 comptes actifs, en progression de 22 % depuis la fin de l'année 1996. Depuis sa création un million de chéquiers ont été envoyés, et un flux de 25.000 nouvelles adhésions mensuelles a été constaté.

¹⁷ Etude REXECODE (Impact économique de diverses mesures en faveur des emplois familiaux) - juillet 1997.

¹⁸ Peut-être par l'intermédiaire d'un fonds de concours. Lors des auditions de vos rapporteurs, l'AGEFAL n'avait pas été saisie officiellement de cet appel à concours qui ne fait l'objet d'aucune disposition législative mais figure dans le bleu budgétaire.

¹⁹ " Jaune " budgétaire : la formation professionnelle.

²⁰ Certaines régions privilégieraient les formations de niveau supérieur au détriment des formations d'insertion.

²¹ La collecte de l'année est rattachée à l'année en cours alors qu'elle doit financer les actions de l'année suivante. Cela entraîne un excédent de trésorerie évidemment très tentant.

²² Les partenaires sociaux poursuivent leur remise en ordre de ces contrats : ainsi l'accord paritaire du 26 février 1997, transposé à l'initiative du Sénat dans le code du travail par la loi du 16 octobre 1997, a étendu et redéfini le contrat d'orientation.

²³ Décret n° 97-278 du 24 mars 1997, publié au JO du 26 mars 1997.

²⁴ Ces crédits figurent aux chapitres 44-74, 43-04 et 44-78 du budget emploi.

²⁵ Stages d'insertion et de formation à l'emploi.

²⁶ Stages d'accès à l'emploi.

²⁷ La commission s'est interrogée sur l'opportunité de supprimer totalement ce dispositif. Elle ne pense pas, comme la ministre de l'emploi et de la solidarité, que tous ces emplois aient vocation à basculer dans les emplois-jeunes. C'est pourquoi elle a adopté un amendement rétablissant les emplois-villes (cf. rapport pour avis " Ville et intégration " de M. Paul BLanc).

²⁸ L'Etat s'engagerait dans ce dispositif en faveur du départ dès 56 ans de salariés ayant commencé leur activité à 14 ans et ayant cotisé 40 ans, en contrepartie d'embauches nouvelles. Cet abondement est subordonné à un accord entre les partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC.

²⁹ Une partie (2,5 millions de francs) de ces crédits sont transférés à l'ANACT pour financer les diagnostics courts dans le cadre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail.

³⁰ Qui bénéficiera d'une subvention de l'Etat de 235 millions de francs (- 6 %) à ce titre.