AVIS N° 89 TOME V -PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES
M. Bernard SEILLIER, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - AVIS N° 89 TOME V1997/1998
Table des matières
- I. AUDITION DU MINISTRE
- II. EXAMEN DE L'AVIS
-
III. LES GRANDES LIGNES DU BAPSA POUR 1998
-
A. LES DÉPENSES
- 1. L'assurance vieillesse : des dépenses en progression malgré la baisse des effectifs
- 2. L'assurance maladie : l'impact du plan Juppé
- 3. Les prestations familiales : une diminution des dépenses qui sera encore accentuée par les mesures prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale
- B. LES RECETTES
-
A. LES DÉPENSES
- IV. LES ENJEUX DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE EN 1998
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES
Par M. Bernard SEILLIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Jean-Pierre Fourcade,
président
; Jacques Bimbenet, Mme
Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier,
Louis Souvet,
vice-présidents
; Jean Chérioux, Charles
Descours, Roland Huguet, Jacques Machet,
secrétaires
;
François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick
Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis
Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M.
Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis,
Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue,
Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain
,
Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès,
Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin,
MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle
Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau,
Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
42
)
(1997-1998).
Lois de finances.
I. AUDITION DU MINISTRE
Le
mardi 14 octobre 1997
, sous la
présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président
, la
commission a procédé à
l'audition
de
M.
Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche,
sur le
projet de budget annexe des prestations sociales agricoles
(BAPSA)
pour
1998
.
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche,
a
présenté le projet de budget annexe des prestations sociales
agricoles (BAPSA) pour 1998 en précisant les principaux problèmes
qui se posent aujourd'hui en matière de protection sociale des
agriculteurs.
Il a indiqué que le BAPSA s'élèvera, en 1998, hors
restitution de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), à
87,7 milliards de francs, en progression de 0,6 % par rapport
à celui de 1997.
S'agissant des dépenses, il a rappelé que les prestations de
vieillesse en constituaient, avec un montant de 48,4 milliards, le
principal poste et que les retraites proprement dites (retraites forfaitaires
et proportionnelles, pensions de réversion) progresseront de 2,2 %
par rapport à celles prévues au BAPSA de 1997, ceci malgré
la légère diminution du nombre de retraités.
Il a expliqué que cette augmentation était notamment due à
la deuxième étape du relèvement des pensions que la loi de
finances pour 1997 a prévu en faveur des retraités les plus
modestes. A cet égard, il a précisé que ces majorations
bénéficieront à plus de 208.000 anciens chefs
d'exploitation et à 280.000 autres retraités (conjoints ayant
participé aux travaux, anciens aides familiaux...) et
représenteront, en 1998, des dépenses supplémentaires de
retraite de près de 300 millions par rapport à 1997.
Par ailleurs, il a souligné que la substitution de la cotisation sociale
généralisée (CSG) aux cotisations maladie que
prévoit la loi de financement de la sécurité sociale,
entraînera, en 1998, la suppression pure et simple des cotisations
maladie (sans contrepartie de CSG) pour les retraités agricoles dont les
revenus sont compris entre le seuil de ressources pour l'attribution du fonds
de solidarité vieillesse et le seuil d'imposition. Ainsi, il a
précisé que 700.000 petits retraités agricoles,
principalement d'anciens chefs d'exploitation, bénéficieront en
1998, grâce à la suppression de leur cotisation maladie de
2,8 % sur leurs pensions, d'un gain de pouvoir d'achat de plus de
500 millions de francs.
Concernant les dépenses d'assurance maladie, maternité et
invalidité, il a annoncé qu'elles s'élèveront, pour
1998, à près de 34 milliards, soit un montant voisin de
celui prévu au BAPSA de 1997 et que cette quasi-stabilité
s'expliquait principalement par les mesures générales de
régulation des dépenses de santé.
Quant aux dépenses de prestations familiales, évaluées
à 4,1 milliards, il a indiqué qu'elles diminueront en raison
de la baisse du nombre des bénéficiaires.
Enfin, il a souligné que des crédits de 110 millions de
francs étaient prévus, comme en 1997, pour financer les
étalements et les prises en charge partielles de cotisations pour les
exploitants en difficulté.
Abordant les ressources du BAPSA, il a distingué les cotisations et la
CSG : les cotisations des agriculteurs sont, depuis 1996, calculées
intégralement sur leurs revenus professionnels et elles évoluent
donc comme les revenus ; s'agissant des cotisations qui ne sont pas
concernées par le transfert sur la CSG, c'est-à-dire des
cotisations prestations familiales, vieillesse et des cotisations maladie qui
subsistent, elles progressent d'environ 2 % par rapport à celles
qui sont effectivement attendues en 1997 en raison de la bonne tenue des
revenus agricoles en 1995 et 1996.
Il a précisé que la majoration, en 1998, de la CSG
destinée au financement de l'assurance maladie aura des
conséquences différentes pour les exploitants en activité
et pour les retraités agricoles : pour les exploitants en
activité, la CSG sera majorée, comme pour les actifs des autres
catégories sociales, de 4,1 points en 1998 et, en contrepartie, le
taux de leurs cotisations maladie sera diminué de 5,5 points ; le
tiers des exploitants, c'est-à-dire ceux qui ont les plus faibles
revenus (inférieurs à 30.000 francs par an),
bénéficieront d'un gain de pouvoir d'achat de 5 % en
moyenne; mais pour la plupart des autres agriculteurs, la substitution de la
CSG aux cotisations sera sans effet ou légèrement positive pour
le pouvoir d'achat.
En ce qui concerne les retraités agricoles, il a affirmé que ceux
d'entre eux qui sont imposables acquitteront la CSG au taux de 2,8 % et
que les actuelles cotisations d'assurance maladie sur les retraites seront
supprimées : dès lors, les retraités agricoles les plus
modestes, ceux qui ne sont pas imposables, verront leurs actuelles cotisations
maladie supprimées sans devoir acquitter, par ailleurs, la CSG,
d'où un gain de pouvoir d'achat, de plus de 500 millions qui
bénéficiera à 700.000 petits retraités agricoles.
Il a rappelé que ce transfert CSG-cotisations ne modifiait pas
l'équilibre d'ensemble du BAPSA puisqu'il bénéficiait sur
le produit de la CSG d'une compensation égale à la part de
recettes résultant de la diminution des cotisations maladie.
Sur les financements provenant de la solidarité interprofessionnelle et
de la solidarité nationale qui s'élèveront au total
à 71,4 milliards de francs, il a noté que les transferts de
compensation démographique fournis par les autres régimes
sociaux, principalement le régime général, sont
évalués, en 1998, à 32,5 milliards, en progression
d'environ 1 % par rapport à ceux prévus au BAPSA de 1997.
Il a souligné que les recettes de taxes, principalement celles de TVA,
ont été évaluées, hors restitution, à
26,1 milliards compte tenu de la révision à la baisse des
recettes attendues en 1997 par rapport aux évaluations initiales.
Concernant les remboursements des fonds de solidarité vieillesse et
invalidité qui continuent de baisser pour se situer à environ
3,4 milliards, il a considéré que cette diminution
était la conséquence de l'amélioration des retraites.
Enfin, il a annoncé que la subvention du budget de l'Etat
s'élèvera à 7.306 millions contre 7.225 millions
dans le BAPSA de 1997.
En conclusion, il a déclaré que ce budget avait été
préparé avec la volonté de préserver le
régime de protection sociale des agriculteurs et les prestations qui
leur sont servies ainsi qu'aux retraités.
Par ailleurs, il a indiqué que le Gouvernement avait voulu manifester
une attention particulière en direction des retraités les moins
favorisés.
Aux questions de
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
,
M. Louis Le Pensec
a apporté les réponses
suivantes : pour les exploitants agricoles, la CSG sera, comme pour les autres
catégories sociales, majorée de 4,1 % à compter de
1998 et en contrepartie, les exploitants agricoles les plus modestes, soit un
tiers des exploitants, bénéficieront d'un allégement
significatif des prélèvements maladie représentant un gain
de pouvoir d'achat de 5 % en moyenne.
Il a estimé que, pour la plupart des autres exploitants,
l'opération de substitution de la CSG aux cotisations maladie se
traduira par un léger gain de pouvoir d'achat et qu'en ce qui concerne
les retraités agricoles les plus modestes, ceux qui ne sont pas
imposables, leurs cotisations maladie seront supprimées, sans qu'ils
doivent par ailleurs acquitter la CSG. Cette mesure se traduit par un
accroissement global de leurs pensions de 2,8 %.
Il a évalué le coût de cette mesure à
900 millions de francs.
Indépendamment des conséquences, favorables pour les
agriculteurs, du transfert sur la CSG, il a précisé que les
cotisations des exploitants augmenteront, en 1998, en réalité,
non pas de 4,3 % (pourcentage par rapport à la prévision
figurant en loi de finances 1997), mais de 2,2 % par rapport à
celles qui sont effectivement attendues en 1997 et qui sont supérieures
aux prévisions de la loi de finances.
Il a ajouté que la progression des recettes de cotisations, de
2,2 % en 1998 par rapport à 1997, s'expliquait essentiellement par
la bonne tenue des revenus agricoles en 1995 et en 1996 (d'après les
comptes de l'agriculture, le revenu brut agricole -revenu global- a
progressé en 1995 de 6 % par rapport à 1994 et le revenu de
1996 a été du même niveau que celui de 1995).
Il a considéré que les chiffres qui étaient avancés
sur la situation précaire de certaines catégories de
retraités n'étaient pas contestables, la retraite la plus modeste
se situant, en effet, aux alentours de 1.500 francs à
1.800 francs par mois.
Il a affirmé qu'un effort de revalorisation était
nécessaire, mais que les conséquences budgétaires de
chaque mesure de relèvement étaient importantes : un
relèvement de 100 francs pour 2.100.000 retraités
dépasserait les 2 milliards de francs ; quant à la garantie
pour tous, d'une retraite minimale à 75 % du salaire minimum
interprofessionnel de croissance (SMIC), elle aboutirait à un doublement
des dépenses de retraites du BAPSA, soit 45 milliards de francs.
Il a annoncé que le Gouvernement ferait donc connaître
prochainement ses propositions pour répondre à cette attente
légitime.
S'agissant des contrats de complément de retraite volontaire agricole
(COREVA), il a déclaré que des dispositions législatives
seront proposées à cet effet dans le projet de loi d'orientation
sur la pêche maritime et les cultures marines adopté par
l'Assemblée nationale le 24 septembre dernier et qui sera soumis
à l'examen du Sénat le 15 octobre.
Il a indiqué que la mise sous condition de ressources des allocations
familiales, telle qu'elle était prévue par le projet de loi de
financement de la sécurité sociale (plafonnement à
25.000 francs de revenus nets mensuels pour les familles de deux enfants ;
ce plafond étant augmenté de 7.000 francs pour les familles
monoparentales ou celles où les deux parents travaillent, et de
5.000 francs, par enfant à partir du troisième) devrait
concerner environ 11.000 familles d'exploitants agricoles et
entraînera une diminution des dépenses d'environ 70 millions
pour le BAPSA.
Il a révélé qu'un groupe de travail chargé de la
préparation du projet de loi d'orientation agricole avait
été mis en place le 2 octobre, que ses travaux se
dérouleraient sur deux mois environ, en concertation avec les
organisations représentant la profession agricole et qu'ils devraient
aboutir à la mise au point d'un texte à la fin de cette
année.
Il a précisé que les questions qui concernaient la situation des
diverses catégories d'actifs participant aux exploitations seraient
abordées lors de l'examen du statut des exploitations (thème
prévu pour la réunion du groupe du 6 novembre) et que s'il
apparaissait que des dispositions importantes, notamment des mesures permettant
de faire évoluer la situation des conjointes d'agriculteurs, devaient
figurer dans la loi d'orientation, elles y trouveraient leur place.
Il a rappelé qu'à la suite du rapport de la Cour des Comptes qui
faisait apparaître de graves irrégularités dans la gestion
de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, avaient
été prononcées, par arrêté ministériel
du 7 juillet, la suspension du conseil d'administration et la nomination
d'un administrateur provisoire (M. Christian Babusiaux, conseiller
maître à la Cour des Comptes) et que les membres du conseil
d'administration de la caisse centrale ayant fait part de leur intention de
démissionner, un nouveau conseil d'administration serait élu par
la prochaine assemblée générale de la mutualité
sociale agricole (MSA).
Enfin, pour éviter le renouvellement d'irrégularités,
telles que celles qui se sont produites, il a indiqué que des
aménagements seraient apportés aux textes relatifs aux
contrôles sur la caisse centrale et sur les organismes auxquels elle
participe.
Puis,
M. Alain Vasselle
a interrogé le ministre sur la
manière dont serait assurée la neutralité de la
substitution de la CSG aux cotisations maladie, sur l'amélioration des
retraites des veuves d'agriculteurs, et sur l'incidence des négociations
communautaires actuelles à l'égard des revenus agricoles.
M. Guy Fischer
a également appelé l'attention du ministre
sur la question des retraites agricoles, la préservation des droits des
souscripteurs de contrats COREVA et l'impact de la nouvelle substitution de CSG.
Enfin,
M. Gérard Roujas
a demandé si tous les agriculteurs
seraient désormais assujettis à la CSG.
M. Louis Le Pensec
,
ministre de l'agriculture et de la
pêche
, a longuement évoqué les négociations
communautaires sur le paquet " Santer ", négociations qui
vont
se dérouler sur dix-huit mois et qui visent à mettre en place des
aides compensatoires à la réduction des productions agricoles.
Il a indiqué que la commission européenne n'excluait pas un
plafonnement par exploitation des aides directes fournies par la
Communauté économique européenne (CEE). Il a donc
considéré que le débat budgétaire s'ouvrait dans le
cadre d'un environnement communautaire très incertain.
S'agissant des veuves, il a précisé que leur nombre avoisinait
400.000 et que leur situation avait été améliorée
depuis 1995 avec le relèvement du taux de la réversion à
54 % et la possibilité de cumuler leurs pensions avec des droits
propres et qu'en 1997 ces mesures représenteraient 1,7 milliard de
francs de dépenses à la charge du BAPSA.
Enfin, concernant la CSG, il a rappelé que 700.000 retraités
seraient dispensés de son paiement en raison de leurs faibles
revenus.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la
présidence de
M. Jacques Bimbenet, vice-président
, la
commission a ensuite procédé à
l'examen du rapport pour
avis de M. Bernard Seillier, sur le projet de loi de finances pour 1998
(budget annexe des prestations sociales agricoles) (BAPSA).
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis du BAPSA
, a rappelé
à titre liminaire le problème de la difficile articulation entre
le BAPSA et le projet de loi annuel de financement de la sécurité
sociale.
Il a expliqué que le projet de BAPSA pour 1998 avait été
arrêté antérieurement au dépôt du projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 et ne tenait
donc pas compte de certaines mesures ayant des conséquences directes sur
son équilibre financier, telles que le basculement de la majeure partie
des cotisations d'assurance maladie vers la contribution sociale
généralisée (CSG) ou la mise sous condition de ressources
des allocations familiales.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis,
a cependant ajouté
qu'il fallait avoir conscience des aspects positifs du BAPSA : celui-ci
permettait d'aborder de manière plus détaillée que la loi
de financement de la sécurité sociale les principales
catégories de recettes et de dépenses du régime agricole ;
il constituait en outre une garantie pour ce régime de
bénéficier d'un " bouclage " financier assuré
par l'Etat à travers le vote de la subvention d'équilibre.
A cet égard,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a
rappelé que le régime des exploitants agricoles était,
compte tenu de la structure démographique très défavorable
du monde agricole, l'un des régimes où le rapport entre la masse
des cotisations et celle des prestations était le plus faible. L'avenir
de ce régime était donc étroitement dépendant de la
solidarité nationale.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a ensuite
présenté les grandes lignes du BAPSA pour 1998.
Il a tout d'abord indiqué que ce budget annexe se caractérisait
par une grande stabilité et s'élèverait à
87,7 milliards de francs, en progression de seulement 0,6 % par
rapport à 1997.
S'agissant des dépenses retracées dans le BAPSA
,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a précisé que
les prestations d'assurance vieillesse progressaient de 1,9 %, passant
ainsi à 48,4 milliards de francs, et restaient le premier poste de
dépenses du régime des exploitants agricoles.
Soulignant que les effectifs de retraités tendaient à diminuer,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a précisé
que l'augmentation des prestations d'assurance vieillesse résultait
notamment de l'amélioration spontanée du niveau moyen des
pensions et des mesures prises pour les veuves dans le cadre de la loi de
modernisation de l'agriculture de 1995 et pour les plus petites retraites dans
le cadre de la loi de finances pour 1997.
S'agissant des dépenses d'assurance maladie des exploitants agricoles
(AMEXA
), M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a indiqué que
celles-ci restaient stables, à hauteur de 33,9 milliards de francs,
soit un montant voisin de celui prévu l'an dernier.
S'agissant des prestations familiales,
M. Bernard Seillier, rapporteur
pour avis
, a précisé que ce poste de dépenses
continuait de baisser fortement (- 6,5 % par rapport à 1997)
en raison de la diminution rapide du nombre de bénéficiaires.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a néanmoins
ajouté que ces dépenses, estimées à
4 milliards de francs en 1998, ne tenaient pas compte de la mise sous
condition de ressources des allocations familiales prévue par le
Gouvernement. Il a rappelé que M. Louis Le Pensec, ministre de
l'agriculture et de la pêche, avait indiqué, lors de son audition
devant la commission, que la mise sous condition de ressources des allocations
familiales devrait concerner environ 11.000 familles d'exploitants
agricoles et entraîner une diminution des dépenses d'environ
70 millions de francs pour le BAPSA.
S'agissant des recettes,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
,
a distingué successivement les contributions professionnelles, les taxes
affectées, les versements des autres régimes de
sécurité sociale et la subvention d'équilibre.
Evoquant les contributions professionnelles,
M. Bernard Seillier,
rapporteur pour avis
, a indiqué que la CSG représenterait un
financement de plus en plus important : pour les exploitants en
activité, la CSG serait majorée, comme pour les actifs des autres
catégories sociales, de 4,1 points ; en contrepartie, le taux des
cotisations maladie serait diminué de 5,5 points ; pour les
retraités agricoles imposables, le taux de la CSG serait augmenté
de 2,8 % tandis que les cotisations d'assurance maladie seraient
diminuées du même pourcentage.
Sur les effets de ce transfert CSG/cotisations d'assurance maladie
,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a souhaité formuler
trois remarques.
Il a, d'une part, indiqué qu'il convenait d'être très
prudent sur les chiffres transmis par le Gouvernement et les gains de pouvoir
d'achat attendus qui ne tenaient pas compte des prélèvements sur
l'épargne et le patrimoine.
Il a souligné, d'autre part, qu'un certain nombre d'agriculteurs
bénéficiant d'un allégement de cotisations sociales,
notamment les jeunes agriculteurs, allaient perdre cet avantage
différentiel tout en devenant redevables de la CSG. Il a indiqué,
à cet égard, que le Sénat avait adopté, au cours de
la discussion du projet de loi de financement de la sécurité
sociale, un amendement permettant de prendre en compte la situation
particulière des jeunes agriculteurs.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a précisé
que, pour respecter le principe de parité et permettre aux exploitants
agricoles de bénéficier du même gain de pouvoir d'achat que
les salariés du régime général, la baisse de
cotisations d'assurance maladie aurait dû être de 6,5 points
et non pas de 5,5 points.
S'agissant des taxes affectées,
M. Bernard Seillier, rapporteur
pour avis
, a indiqué que celles-ci resteraient pratiquement stables
à hauteur de 26,1 milliards de francs, la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) fournissant l'essentiel de ces recettes, soit
24,2 milliards de francs.
Il a également indiqué que les versements au titre de la
compensation démographique progresseraient de 1,2 % pour atteindre
32,5 milliards de francs.
S'agissant de la subvention d'équilibre de l'Etat
, M. Bernard
Seillier, rapporteur pour avis
, a précisé qu'elle
s'élèverait à 7,3 milliards de francs en 1998, en
progression de seulement 1,2 % par rapport à 1997.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a ensuite
évoqué le problème de la revalorisation des retraites
agricoles et celui du fonctionnement de la caisse centrale de la
mutualité sociale agricole (MSA).
S'agissant de la revalorisation des retraites agricoles,
M. Bernard
Seillier, rapporteur pour avis
, a rappelé que le ministre de
l'agriculture et de la pêche avait annoncé, lors de l'examen du
BAPSA par l'Assemblée nationale, une mesure exceptionnelle de
revalorisation des petites retraites : les personnes dont la retraite a pris
effet avant le 1
er
janvier 1998 bénéficieraient
d'une majoration de leur retraite forfaitaire sous réserve de justifier
de certaines conditions relatives notamment à leur durée de
cotisation.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a précisé
que cette mesure visait particulièrement les anciens aides familiaux,
les conjoints d'exploitants et ceux d'entre eux ayant accompli une
carrière mixte. Cette mesure devrait concerner 300.000 personnes et
son coût est évalué à 680 millions de francs.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a
considéré qu'il s'agissait là d'une amélioration
très significative qui s'inspirait, de surcroît, des conclusions
présentées dans le cadre du rapport élaboré par le
député Daniel Garrigue en 1996.
Evoquant la gestion de la caisse centrale de la MSA, il a rappelé
comment il avait rendu compte, l'année dernière, des critiques
sévères de la Cour des Comptes à l'égard du
fonctionnement interne de cette caisse. Il a souligné qu'en juillet
dernier un arrêté ministériel avait suspendu le conseil
d'administration de cette caisse et qu'un administrateur provisoire avait
été nommé. Il a considéré que les mesures
énergiques prises au cours des derniers mois allaient permettre de
surmonter ces difficultés qui auraient pu être
préjudiciables à l'image même de la MSA.
En conclusion,
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a
constaté que des progrès avaient été
réalisés sur différents dossiers et que ceux-ci devaient
être soutenus dans l'intérêt des exploitants agricoles de
notre pays. S'agissant du projet de BAPSA pour 1998, il a
considéré que c'était avant tout l'impact des mesures
contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité
sociale qui apparaissait le plus critiquable.
Il a cependant souligné que la mesure concernant les petites retraites,
très attendue par la profession, témoignait d'un effort qui
méritait d'être souligné. Aussi,
M. Bernard
Seillier, rapporteur pour avis
, a-t-il proposé à la
commission d'émettre un avis de sagesse sur les crédits du BAPSA
pour 1998.
M. Claude Huriet
s'est interrogé quant à la
pertinence du BAPSA depuis l'instauration des lois de financement de la
sécurité sociale. Il s'est demandé si le BAPSA -sans
perdre pour autant sa spécificité- n'avait pas vocation à
devenir une composante de la loi de financement de la sécurité
sociale.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a estimé qu'il s'agissait
là d'un problème difficile à traiter compte tenu des
modalités de financement très particulières de ce budget
annexe, notamment du fait de l'affectation de la TVA et de la subvention
d'équilibre versée par l'Etat.
M. Charles Descours
a demandé au rapporteur pour avis quelle
était la part des cotisations dans les recettes du BAPSA.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis
, a répondu que les
cotisations s'élevaient en 1997 à 15 milliards de francs,
soit 17,2 % des recettes du BAPSA.
Mme Joëlle Dusseau
a salué l'effort significatif accompli en
faveur des retraites agricoles par le Gouvernement. Elle a estimé que le
choix de s'en remettre à la sagesse du Sénat, proposé par
le rapporteur pour avis, était positif dans la mesure où les
critiques qu'il formulait portaient davantage sur les dispositions contenues
dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale que
dans le projet de BAPSA.
M. André Jourdain
s'est interrogé sur le rôle du
BAPSA au regard de la loi de financement de la sécurité sociale
et a considéré qu'il revenait au Parlement de soulever le
problème.
En réponse à Mme Joëlle Dusseau,
M. Bernard Seillier,
rapporteur pour avis
, a rappelé que les gouvernements
précédents avaient également accompli des efforts
importants en faveur des retraites agricoles. Il a souligné que
l'augmentation de la CSG allait se traduire par une perte de revenus pour
près de un million de personnes du monde agricole, notamment les jeunes
agriculteurs.
En réponse à M. André Jourdain,
M. Bernard Seillier,
rapporteur pour avis
, a considéré que l'intégration du
BAPSA au sein de la loi de financement de la sécurité sociale
serait sans doute préférable pour ce qui est de la
présentation des comptes. Il a cependant souligné qu'une telle
intégration apparaissait très difficile dans les conditions
actuelles.
M. Charles Descours
a également considéré que l'on
devrait à l'avenir intégrer le BAPSA dans la loi de financement
de la sécurité sociale.
M. Claude Huriet
a indiqué qu'il voterait contre ce projet de
BAPSA en raison du nombre de familles concernées par la mise sous
condition de ressources des allocations familiales et de la pénalisation
entraînée, pour les jeunes agriculteurs, par l'augmentation de la
CSG.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis,
a souligné que le
projet de BAPSA était, par lui-même, acceptable mais qu'il
subissait le contrecoup des mesures prévues par la loi de financement de
la sécurité sociale.
M. Gérard Roujas
a considéré que la CSG favorisait
à la fois la solidarité nationale et la solidarité entre
les agriculteurs eux-mêmes.
M. Charles Descours
a indiqué qu'il voterait contre ce projet de
BAPSA en séance publique sauf si l'Assemblée nationale retenait
l'amendement voté par le Sénat en faveur des jeunes agriculteurs
lors de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de s'en
remettre à la
sagesse du Sénat sur le projet de BAPSA pour
1998
.
III. LES GRANDES LIGNES DU BAPSA POUR 1998
De prime abord, le BAPSA pour 1998 se caractérise par
une grande stabilité avec des dépenses s'élevant à
87,7 milliards de francs contre 87,2 milliards de francs en 1997,
soit une progression de 0,6 %.
Cette stabilité se retrouve à travers les principaux postes de
dépenses comme le montre le tableau ci-après. Toutefois, il
convient d'approfondir l'analyse pour tenir compte de l'impact
prévisible des mesures contenues dans le projet de loi de financement de
la sécurité sociale.
Evolution des dépenses du BAPSA entre 1997 et 1998
|
DÉPENSES (millions de francs) |
ÉCARTS (%) |
||||
|
NATURE DES DÉPENSES |
1997
|
1997
|
1998
|
PLF98/
|
PLF98/
|
|
1/ Moyens des services |
4.290,5 |
4.290,5 |
4.954,1 |
15,47 |
- |
|
dont restitution de TVA |
4.200,0 |
4.200,0 |
4.863,0 |
15,79 |
- |
|
2/ Interventions publiques |
|||||
|
A/ Assurance maladie AMEXA |
33.850,5 |
33.512,8 |
33.935,9 |
0,25 |
1,3 |
|
- assurance veuvage |
14,0 |
13,0 |
12,0 |
-7,7 |
|
|
- Sesame-Vital |
100,0 |
- |
|||
|
- étalement et prise en charge des cotisations |
110,0 |
110,0 |
110,0 |
- |
|
|
B/ Prestations familiales |
4.370,0 |
4.206,0 |
4.085,0 |
-6,52 |
-2,9 |
|
C/ Assurance vieillesse |
47.692,0 |
48.056,0 |
48.361,0 |
1,40 |
0,6 |
|
D/ Etudiants et praticiens |
749,0 |
735,0 |
765,0 |
2,14 |
4,1 |
|
3/ Intérêts |
300,0 |
220,0 |
220,0 |
-26,7 |
- |
|
TOTAL |
91.376,0 |
91.143,3 |
92.543,0 |
1,3 |
1,5 |
|
TOTAL hors restitution TVA |
87.176,0 |
86.943,3 |
87.680,0 |
0,6 |
0,85 |
A. LES DÉPENSES
1. L'assurance vieillesse : des dépenses en progression malgré la baisse des effectifs
Les prestations d'assurance vieillesse progressent de
1,4 %, passant de 47,7 milliards à 48,4 milliards de francs ;
elles représentent toujours le premier poste de dépenses du
régime des exploitants agricoles.
Pourtant, les effectifs de retraités tendent à diminuer : en
1998, cette baisse sera de - 0,85 % et concernera essentiellement les
bénéficiaires de retraites forfaitaires.
En fait, l'augmentation du poids de ces prestations résulte d'une
série d'autres facteurs parmi lesquels on distingue
l'amélioration spontanée du niveau moyen des pensions (en 1998,
le nombre moyen de points d'un nouveau retraité s'élèvera
à 640, contre 450 pour les retraités les plus anciens) et les
mesures prises en faveur des veuves dans le cadre de la loi de modernisation de
l'agriculture de 1995 et pour les plus petites retraites dans le cadre de la
loi de finances pour 1997.
a) La baisse des effectifs
Le nombre de retraités ayant exercé une
activité de non-salarié agricole est passé de
2,123 millions en 1994 à 2,122 millions en 1995, soit une
très faible diminution de l'ordre de 0,1 %.
Il serait de 2,081 millions en 1998.
Après la très faible augmentation de 1994, l'année 1995
amorce en effet une période de diminution des effectifs de
retraités qui résulte essentiellement de la fin de la mise en
place de l'abaissement progressif de l'âge de la retraite à
60 ans et, pour partie, de l'arrivée à l'âge de la
retraite de classes d'âge légèrement moins nombreuses que
sur la période précédente.
C'est ainsi que les effectifs bénéficiant d'une retraite
forfaitaire diminueraient de 0,86 % en 1998 pour atteindre, en fin
d'année, 2.081 millions de personnes et que les
bénéficiaires d'une retraite proportionnelle seraient quasiment
stables avec environ 66.000 entrées et sorties.
Le nombre de bénéficiaires de l'allocation supplémentaire
du FNS (puis du FSV à compter de 1994) décroît rapidement
depuis la mise en place, à compter de 1994, des différentes
mesures de revalorisation des retraites les plus faibles. Il
s'établirait pour 1997 et 1998 à, respectivement, 269.300 et
250.500.
La diminution un peu plus importante du nombre des bénéficiaires
depuis 1995 résulte essentiellement de l'application de la mesure de
levée de l'interdiction de cumul entre droits propres et droits de
réversion (loi de modernisation de l'agriculture de février 1995)
ainsi que des dernières mesures d'amélioration des plus faibles
retraites prises lors de la conférence annuelle de février 1996.
La population concernée présente les caractéristiques
suivantes :
- les allocataires du FNS sont âgés : 55 % ont plus de
80 ans alors que les plus de 80 ans représentent seulement 26
% de l'ensemble de la population retraitée ;
- les personnes isolées forment, avec 65 %, la majorité
des bénéficiaires du FNS. Dans cette catégorie, on trouve
près de 80 % de femmes. Ainsi, les veuves représentent 43 %
des personnes isolées et 30 % du nombre total des
bénéficiaires du FNS.
b) La montée en charge des retraites proportionnelles
A l'inverse, la poursuite de la montée en charge de la
retraite proportionnelle entraîne une hausse de 1,3 % en volume du
montant global des pensions.
Elle s'explique notamment par les carrières plus complètes des
nouveaux retraités, mais aussi par :
-
les effets de la dernière étape de la levée du
non-cumul droits propres-droits dérivés
, mesure qui concerne
405.000 veuves et dont le surcoût en 1998 est estimé à
261 millions de francs et à 2.619 millions de francs en
année pleine.
Cette réforme a rendu possible, dans les mêmes conditions que dans
le régime général, le cumul entre des droits propres et
une pension de réversion. Elle a été instituée
progressivement sur une période de trois ans, entre 1995 et 1997.
Ainsi, les veuves ou veufs dont la retraite de réversion a pris effet
avant le 1
er
janvier 1995 bénéficient, en 1997,
d'une nouvelle majoration de leur pension de 2.000 francs, soit une
augmentation de 6.000 francs sur trois ans.
-
la revalorisation des plus petites retraites
prévue par la
loi de finances pour 1997.
Cette mesure, applicable dès le 1er janvier 1997, consiste en un
relèvement de la retraite proportionnelle des chefs d'exploitation
(anciens et nouveaux retraités) pour porter la retraite globale à
un montant proche du minimum contributif après une carrière
longue effectuée en tant que chef d'exploitation et en l'attribution
d'un relèvement forfaitaire pour les autres membres de la famille
(conjoints, aides familiaux et carrières mixtes).
2. L'assurance maladie : l'impact du plan Juppé
Les dépenses d'assurance maladie restent stables,
à hauteur de 33,9 milliards de francs, soit un montant voisin de
celui prévu l'an dernier.
Cette stabilité résulte, d'une part, de la réduction de
3 % des effectifs de bénéficiaires de l'AMEXA
supérieure à la hausse du montant moyen des prestations
résultant du vieillissement de la population. Elle traduit aussi les
effets du plan Juppé, sensibles dès l'exercice 1997.
En 1998, les dépenses de soins de ville devraient ainsi augmenter de
1,4 %, dont 0,4 % pour les honoraires et 1,8 % pour les
prescriptions de médicaments et d'auxiliaires médicaux. Le projet
de BAPSA pour 1998 prévoit également une
décélération des dépenses du secteur
médico-social (soins à domicile et médicalisation des
maisons de retraite) qui progresseront de 2,3 % au lieu de 2,8 %,
soit une diminution des dépenses d'hospitalisation privée de
1,2 % et une légère augmentation (+ 1,7 %) de
l'hospitalisation publique.
a) Le freinage général des dépenses de santé constaté depuis 1997
La fixation à 0,8 % du taux prévisionnel de progression des dépenses de maladie du BAPSA est à rapprocher de l'objectif national proposé en la matière par le projet de loi de financement pour les dépenses d'assurance maladie tous régimes, soit + 2,2 %, objectif impératif auquel le régime agricole contribue et qu'il doit respecter.
Evolution des dépenses de maladie du BAPSA
(en millions de francs)
|
LFI
|
1997 révisé |
PLF
|
PLF 1998/ LFI
1997
|
PLF 1998/ 1997 révisé (en %) |
|
|
Maladie-Maternité |
33.318 |
32.956,8 |
33.405 |
0,26 |
1,36 |
|
dont |
|||||
|
-Métropole hors DGH (1) |
19.182 |
19.053,2 |
19.264 |
0,43 |
1,11 |
|
- Métropole DGH |
14.094 |
13.671 |
13.716 |
- 2,68 |
0,33 |
|
- Régularisations DGH |
- 614 |
- 405,3 |
- 225 |
- 63,36 |
- 44,49 |
|
- Outre-mer |
456 |
456 |
461 |
1,1 |
1,1 |
|
- Assurance personnelle |
200 |
182 |
189 |
- 5,5 |
3,85 |
|
Invalidité |
474,5 |
497 |
472,9 |
- 0,34 |
- 4,84 |
|
Alloc. de remplacement |
58 |
59 |
58 |
- |
- 1,69 |
|
Contribution à la modernisation de l'assurance maladie (2) |
- |
95 |
100 |
- |
5,26 |
(1)
DGH : dotation globale
hospitalière.
(2)
Financement de la carte Sesame-Vitale
Il y a lieu de souligner l'institution d'une ligne budgétaire
intitulée "
contribution à la modernisation de
l'assurance maladie
". Dotée de 100 millions de francs en
1998, cette ligne représente l'apport du régime des exploitants
agricoles à la mise en place de la carte à puce individuelle des
assurés sociaux, dite carte " Sesame-Vitale " qui s'inscrit
dans le processus de transmission électronique des feuilles de soins
prévue par le plan Juppé.
Au cours des trois années 1995, 1996 et 1997, un écart de 1,8
à 2 % a été constaté entre les taux de
progression des dépenses du régime général et de
l'AMEXA. Cet écart est la résultante de deux évolutions
contrastées, dont la première emporte plus d'effets que la
seconde :
- la population protégée par ce régime diminue de
3 % par an quand celle du régime général augmente de
0,7 % ;
-
a contrario
, la prestation moyenne par affilié augmente
de 3,1 % par an dans le régime agricole contre 1 % dans le
régime général. La croissance rapide des dépenses
par affilié du régime agricole rend compte de l'âge moyen
de plus en plus élevé de cette population.
C'est au regard de ces éléments que la compatibilité entre
l'évolution des dépenses d'assurance maladie du projet de BAPSA
et le projet de loi de financement de la sécurité sociale doit
être appréciée.
b) L'évolution des principaux postes de dépenses
En 1998, les dépenses de soins de ville
évolueraient, comme en 1997, de + 1,4 %.
Les dépenses d'honoraires médicaux seraient stables
(+ 0,1 %) ; en revanche, les dépenses d'honoraires dentaires
augmenteraient de façon significative du fait de l'amélioration
de la prise en charge de certains actes résultant des dispositions de la
convention des chirurgiens-dentistes. Le total des honoraires augmenterait
ainsi de 0,4 %.
Les dépenses de prescriptions, qui représentent plus des deux
tiers des dépenses de soins de ville, évolueraient de
+ 1,8 % avec
une progression sensible du poste des auxiliaires
médicaux,
et notamment des actes infirmiers. La consommation d'actes
infirmiers, en effet, croît fortement avec l'âge. Les
dépenses de médicaments évolueraient de + 1,6 %,
de même que celles de transports sanitaires qui retrouveraient ainsi une
évolution positive après deux années de baisse
(- 1,6 % en 1996 et - 1,4 % en 1997, du fait de la limitation du
champ des prises en charge intervenue au début du second semestre 1996).
Comme en 1997, les dépenses de biologie diminueraient de 1 %.
Les dépenses réalisées en établissements hors
budget global, à champ constant
1(
*
)
,
seraient en diminution de 1,2 % pour le secteur sanitaire et en
augmentation de 2,3 % pour le secteur médico-social. Pour ce
dernier secteur, les évolutions opposées de + 3,5 %
pour les prestations aux personnes âgées (médicalisation
des maisons de retraite et forfaits soins à domicile) et de
- 2,6 % pour l'enfance inadaptée et les adultes
handicapés s'expliquent par des facteurs démographiques.
Les dépenses afférentes au poste " budget global "
progresseraient de + 1,7 %, soit un rythme proche de celui de 1996.
3. Les prestations familiales : une diminution des dépenses qui sera encore accentuée par les mesures prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale
Le poste de dépenses des prestations familiales
continue de baisser fortement (- 6,5 % par rapport à 1997) en
raison de la diminution rapide du nombre de bénéficiaires qui
résulte de la diminution et du vieillissement de la population agricole
ainsi que de l'augmentation du célibat dans le milieu agricole.
En outre, estimées à 4 milliards de francs en 1998, ces
dépenses ne tiennent pas compte de la mise sous condition de ressources
des allocations familiales proposée par le Gouvernement, ni de la
réduction du montant de l'AGED.
La mise sous condition de ressources des allocations familiales telle qu'elle
est prévue par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale devrait concerner environ 11.000 familles
d'exploitants agricoles et entraîner une diminution des dépenses
d'environ 70 millions de francs.
Cette diminution entraînera celle de la contribution de la Caisse
nationale des allocations familiales au BAPSA.
Votre commission des Affaires sociales a eu l'occasion, lors de l'examen du
projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'exprimer
son refus des mesures de mise sous condition de ressources des allocations
familiales et de réduction de l'allocation de garde d'enfants à
domicile. Elle a, en conséquence, supprimé cette mesure,
ultérieurement réintroduite par l'Assemblée nationale.
*
Pour conclure cette partie, on notera que le projet de BAPSA
pour 1998 prévoit 220 millions de francs au titre des
intérêts de découvert de trésorerie
, soit un
montant inférieur à celui voté en 1997 (330 millions
de francs). Les crédits demandés à ce titre en 1998
constituent en fait la reconduction du montant effectivement attendu en 1997,
après révision des évaluations " pessimistes "
présentées l'an dernier.
Par ailleurs, les crédits d'
étalement et de prise en charge de
cotisations
sont reconduits à hauteur de 110 millions de
francs, ce qui paraît justifié au regard de l'évolution du
revenu agricole au cours des derniers exercices.
B. LES RECETTES
S'agissant des recettes, il convient de distinguer, à
titre principal, les contributions personnelles, les taxes affectées,
les versements des autres régimes de sécurité sociale et
la subvention d'équilibre.
Les contributions professionnelles devraient subir l'impact encore mal
évalué du basculement de la majeure partie des cotisations
d'assurance maladie sur la CSG.
1. Les cotisations professionnelles
Celles-ci sont, depuis 1996, calculées
intégralement sur les revenus professionnels des exploitants agricoles
et évoluent donc comme ces derniers.
S'agissant des cotisations qui ne sont pas concernées par le transfert
vers la CSG, c'est-à-dire les cotisations familiales, vieillesse et
maladie résiduelles, l'augmentation est d'environ 2 % par rapport
au produit des cotisations effectivement attendu en 1997. Cette
évolution s'explique principalement par la bonne tenue des revenus
agricoles en 1995 et 1996.
A côté des cotisations, la CSG représentera une source de
financement de plus en plus importante :
- pour les
exploitants en activité,
la CSG sera majorée,
comme pour les actifs des autres catégories sociales, de 4,1 points
; en contrepartie, le taux des cotisations maladie sera diminué de
5,5 points. Le ministre de l'agriculture a indiqué que le tiers des
agriculteurs, c'est-à-dire ceux qui ont les plus faibles revenus
(inférieurs à 30.000 francs par an) bénéficieront
d'un gain de pouvoir d'achat de 5 % en moyenne (ils seront en effet
dispensés de CSG). Pour la plupart des autres agriculteurs, le
Gouvernement affirme que la substitution de la CSG aux cotisations serait
globalement neutre ;
- pour les
retraités agricoles
imposables, le taux de la CSG
maladie sera de 2,8 % et celui des cotisations maladie baissera du
même pourcentage. En revanche, pour les 700.000 retraités les plus
modestes, l'exonération de CSG se traduira par un gain de pouvoir
d'achat qui, globalement, représentera un accroissement de ressources de
500 millions de francs.
Les effets de ce transfert CSG/cotisations maladie appellent trois remarques
principales :
- d'une part, il faut être
prudent
sur les chiffres transmis
par le Gouvernement et les gains de pouvoir d'achat attendus qui ne tiennent
pas compte des prélèvements sur l'épargne et le
patrimoine, comme l'a bien montré la discussion, au Sénat, du
projet de financement de la sécurité sociale ;
- d'autre part, il faut souligner qu'un nombre très important
d'agriculteurs, qui bénéficiaient d'un
allégement
de cotisations sociales, vont perdre cet avantage différentiel tout en
devenant redevables de la CSG : il s'agit en particulier des jeunes
agriculteurs (30.000 personnes environ), des pluriactifs, des
préretraités (25.000 personnes), des veuves ayant acquis
l'exploitation de leur ex-conjoint, des retraités agricoles qui
bénéficient de prestations maladie d'un autre régime, des
conjoints retraités qui bénéficient de la seule retraite
forfaitaire, des retraités titulaires de majoration de pension pour
enfants ; cette question a été longuement soulignée
à l'Assemblée nationale par un des rapporteurs du BAPSA, M.
Charles de Courson : le ministre ne lui a pas donné de réponse
satisfaisante. Et, si le Sénat a adopté un amendement au cours de
la discussion du projet de loi de financement de la sécurité
sociale traitant de cas particuliers des jeunes agriculteurs qui
s'installent
2(
*
)
, il a été ensuite
supprimé par l'Assemblée nationale ;
- enfin, pour respecter le principe de
parité
et permettre
aux exploitants agricoles de bénéficier du même gain de
pouvoir d'achat que les salariés du régime général
(+ 1,1 %), la baisse des cotisations maladie aurait dû
être, selon les organisations professionnelles, de 6,5 points et non
pas de 5,5 points.
Il convient donc de relativiser la
présentation faite par le ministre de l'agriculture sur l'effort
particulier opéré en faveur du monde agricole
.
2. Les taxes affectées
Ces taxes resteront pratiquement stables à hauteur de 26,1 milliards de francs. La TVA fournit l'essentiel de ces recettes, soit 24,2 milliards de francs.
Taxes affectées au BAPSA
(en millions de francs)
|
|
|
|
PLF 1998/LFI 1997 (en %) |
PLF 1998/1997 révisé (en %) |
|
|
Taxes sur les farines |
340 |
415 |
340 |
- |
- 18,07 |
|
Taxes sur les tabacs |
432 |
436 |
438 |
1,39 |
0,46 |
|
Taxe sur les corps gras alimentaires |
577 |
613 |
621 |
7,63 |
1,31 |
|
Droits sur les alcools |
124 |
118 |
117 |
- 5,65 |
- 0,85 |
|
Taxe sur l'assurance automobile |
446 |
389 |
394 |
- 11,66 |
1,29 |
|
TVA nette |
24.110 |
23.606 |
24.216 |
0,44 |
2,58 |
|
Total |
26.029 |
25.577 |
26.126 |
0,37 |
2,15 |
3. Les versements des autres régimes de sécurité sociale et du FSV
Ces versements sont regroupés dans le tableau ci-dessous :
Contributions des régimes de sécurité sociale et du FSV au BAPSA
(en millions de francs)
|
|
|
|
PLF 1998/LFI 1997 (en %) |
PLF 1998/1997 prévisions (en %) |
|
|
Compensation démographique |
32.094 |
32.606 |
32.467 |
1,16 |
- 0,43 |
|
Contribution de la CNAF |
1.847 |
1.823 |
1.565 |
- 15,27 |
- 14,15 |
|
Versements du FSV |
3.580 |
3.509 |
3.266 |
- 8,77 |
- 6,93 |
|
Total |
37.251 |
37.938 |
37.298 |
- 0,59 |
- 1,69 |
La compensation démographique
Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 1998, soit 32.467
millions de francs, est en légère progression par rapport
à celui de la loi de finances initiale pour 1997, mais en léger
retrait sur les prévisions révisées pour cet exercice.
La contribution de la Caisse nationale des allocations familiales
Compte tenu de l'intégration financière de la branche famille, la
CNAF verse au BAPSA une contribution couvrant la différence entre les
cotisations familiales des exploitants et les prestations familiales dont ils
bénéficient (hors bourses et allocations aux adultes
handicapés). Le déclin rapide et continu de cette contribution
depuis 1995 s'explique donc tout à la fois par la bonne tenue des
cotisations, corrélées à l'évolution du revenu
agricole, et la diminution des prestations versées, du fait de la baisse
des effectifs de bénéficiaires.
Les versements du Fonds de solidarité vieillesse
Le Fonds de solidarité vieillesse verse au régime agricole, comme
aux autres régimes de sécurité sociale, des sommes
correspondant aux prestations de vieillesse " non
contributives "
à leur charge. S'agissant du BAPSA, il s'agit principalement de couvrir
les dépenses résultant du minimum vieillesse et des majorations
de pensions pour enfants.
Le financement des majorations pour enfants du régime agricole par le
FSV, qui représente 2.048 millions de francs, n'est pas pris en
compte dans le budget annexe ; dans ces conditions, les 3.266 millions de
francs proposés pour 1998 correspondent essentiellement au financement
du minimum vieillesse pour les exploitants agricoles, dont les dépenses
atteindraient 3.216 millions de francs en 1998.
La poursuite du recul rapide des dépenses liées au minimum
vieillesse s'explique principalement par l'amélioration des retraites
agricoles qui résulte, d'une part du renouvellement des
générations de retraités agricoles, les
" jeunes " retraités ayant en principe acquis plus de points
de retraite que leurs aînés, et d'autre part des importantes
mesures de revalorisation prises par le précédent Gouvernement.
4. La subvention d'équilibre de l'Etat
Cette subvention, qui a pour objet d'assurer " le
bouclage " final du financement du BAPSA s'élèvera à
7,3 milliards de francs en 1998 contre 7,2 milliards de francs en
1997, soit une progression de 1,1 %.
Il convient de souligner à cet égard que le budget
général contribue également au BAPSA avec le remboursement
de certaines prestations gérées par la MSA et correspondant
à des " minima sociaux " ", tels que l'allocation
aux
adultes handicapés et les prestations du fonds spécial
d'invalidité. Mais leur montant décroît fortement depuis
plusieurs années. Les dépenses correspondant à ces deux
dernières prestations respectivement diminueraient ainsi respectivement
de 9,7 % et de 12,2 % en 1998.
IV. LES ENJEUX DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE EN 1998
Au-delà de la présentation financière du projet de BAPSA pour 1998, il convient d'évoquer trois dossiers qui vont déterminer l'évolution de la protection sociale agricole. Il s'agit de la revalorisation des retraites agricoles, de la restructuration de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et, enfin, de l'avenir des contrats dits COREVA.
A. LA REVALORISATION DES PETITES RETRAITES
Lors de l'examen du BAPSA par l'Assemblée nationale, le ministre de l'Agriculture a annoncé une mesure exceptionnelle de revalorisation des petites retraites
1. Un nouveau dispositif de revalorisation
Les personnes dont la retraite a pris effet avant le
1er janvier 1998 bénéficieront d'une majoration de leur
retraite forfaitaire, sous réserve de justifier de certaines conditions
relatives notamment à leur durée de cotisations. Cette mesure
vise particulièrement les anciens aides familiaux, les conjoints
d'exploitants et ceux qui ont accompli une carrière mixte.
Concrètement, un retraité ayant travaillé 37,5 ans et
qui aurait perçu, en 1998, 18.650 francs de pension annuelle
recevra 23.750 francs dès l'an prochain (+ 5.100 francs).
Cette mesure devrait concerner 300.000 personnes et son coût est
évalué à 760 millions de francs, mais
680 millions de francs nets si l'on tient compte des économies
induites pour le FSV.
Il s'agit d'une amélioration très significative qui s'inspire, de
surcroît, des conclusions présentées dans le cadre du
rapport élaboré par le député Daniel Garrigue en
1996. Son financement est couvert par un accroissement de 500 millions de
francs de la subvention d'équilibre au BAPSA et 180 millions de
francs provenant d'un ajustement de la dotation globale hospitalière. Il
s'agit d'un résultat incontestablement important et concret dans un
contexte budgétaire pourtant très difficile.
2. Les interrogations de votre commission
Si elle se félicite de la mesure annoncée par le
ministre de l'agriculture, votre commission émet néanmoins
plusieurs réserves.
D'abord, elle aurait préféré que cette mesure figure
dès l'origine dans le projet de BAPSA et n'apparaisse pas à la
dernière minute, tel " un joker " dans la discussion
budgétaire. Cette annonce tardive ne fait qu'accentuer le
caractère lacunaire, voire " surréaliste " du projet de
budget soumis à l'examen de la représentation nationale. Votre
commission souhaite que la sincérité des comptes qui sont ainsi
présentés au Parlement soit à l'avenir davantage
recherchée.
Ensuite, l'amélioration des retraites agricoles constitue une
préoccupation constante des gouvernements qui se sont
succédé depuis plusieurs années. La mesure annoncée
récemment ne doit donc pas faire oublier, en particulier, la
revalorisation intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1997 en
faveur des plus petites retraites. Celle-ci consistait à relever
progressivement sur trois ans (de 1997 à 1999) la pension minimale des
chefs d'exploitation partant à la retraite à compter du
1
er
janvier 1997 et justifiant d'une carrière
complète tous régimes confondus et d'une durée minimale
d'activité en tant que chefs d'exploitation, à relever sur la
même période la pension minimale des chefs d'exploitation partis
à la retraite avant le 1
er
janvier 1997 par
l'attribution de points gratuits et enfin de majorer les retraites forfaitaires
pour les retraités justifiant d'au moins 32,5 années
d'activité non salariée agricole, exercée à titre
exclusif ou principal.
- Enfin, le coût de la mesure annoncée par M. Louis Le
Pensec, soit 700 millions de francs, est couvert en partie seulement par
la majoration des crédits de la subvention d'équilibre de
500 millions de francs. Il est donc permis de s'interroger sur les
ajustements qui seront rendus nécessaires : il serait, en effet,
regrettable que ceux-ci s'opèrent au détriment de la couverture
maladie des exploitants agricoles.
B. LE FONCTIONNEMENT DE LA CAISSE CENTRALE DE LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE
L'an dernier, votre rapporteur avait rendu compte des
critiques sévères de la Cour des Comptes à l'égard
du fonctionnement interne de la Caisse centrale de la Mutualité sociale
agricole.
La " crise " actuelle de la Caisse centrale doit être
l'occasion d'un nouveau départ pour une institution : celle-ci doit
à la fois améliorer les contrôles internes sur sa gestion
et s'adapter aux réformes concernant l'ensemble de la
sécurité sociale initiées depuis 1996.
1. Les observations du dernier rapport de la Cour des Comptes sur les contrôles
Ces observations complètent celles
présentées en 1997. Elles indiquent que :
- L'organisation interne des caisses est variable ; parfois, les services
de contrôle ont disparu en tant que tels, une sectorisation
géographique ayant été substituée à
l'organisation par fonction. La Cour observe que cette sectorisation
"
peut, à terme, nuire à l'indépendance, à
l'objectivité et à l'impartialité des contrôles si
une rotation géographique des agents n'est pas organisée. Pour
prévenir ce risque, une des caisses contrôlées provoque une
rotation quinquennale des affectations territoriales. Cet exemple pourrait
être généralisé
".
- De même, la Cour relève qu'il existe souvent une certaine
confusion des missions des agents chargés du contrôle : leur
"
activité va au-delà, jusqu'au conseil en protection
sociale et à l'assistance notamment pour l'association
" Présence verte " et au démarchage, au profit du
régime complémentaire COREVA essentiellement. Les
contrôleurs assurent même des tâches de recouvrement,
d'animation, d'enquêtes et de statistiques pour la Caisse centrale. La
multiplication des missions assignées aux agents assermentés ne
peut qu'entraîner une confusion préjudiciable au bon exercice du
contrôle tant les activités de conseil ou de
démarchage.
".
- La formation des contrôleurs serait également
défaillante : "
les contrôleurs des caisses de MSA sont
presque exclusivement recrutés au sein des caisses sur la base d'une
expérience d'environ dix ans et de leurs compétences
professionnelles. La plupart était déjà en poste au moment
de la parution des textes de 1992 organisant une formation initiale des
contrôleurs ; ils n'ont donc bénéficié à
ce titre que d'une formation restreinte organisée localement.
".
- Il n'y aurait pas de véritable politique de contrôle :
"
à l'exception de deux caisses, il ressort de l'enquête
que les organismes de base vus par les CODEC n'ont pas de politique de
contrôle : objectifs purement quantitatifs, partiels et imprécis ;
absence de programme annuel de contrôle ; critères
d'évaluation inexistants ou bien disparates et frustes (nombre de
sorties indemnisées, d'enquêtes, d'adhérents
visités, de kilomètres parcourus) (...). Les résultats de
chacun des contrôles (...) ne sont chiffrés que de façon
très imprécise. En conséquence, peu de caisses sont en
mesure d'élaborer un compte rendu de leur activité de
contrôle
".
- Enfin, les contrôles effectués seraient peu efficaces : la
lutte contre le travail illégal ne serait pas une priorité
retenue par les caisses ; les redressements et pénalités
seraient faibles et la transmission des affaires pénalement
sanctionnables au Parquet inexistante ; le recours aux services fiscaux pour
vérifier la concordance des revenus fiscaux et de l'assiette sociale des
exploitants (art. L. 155 et L. 161 du livre des
procédures fiscales) serait également rare.
2. Les mesures engagées pour apurer la situation constatée depuis 1997
Suite au précédent rapport de la Cour des
Comptes qui faisait apparaître de graves irrégularités dans
la gestion de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, un
arrêté du 7 juillet 1997 a prononcé la suspension du
conseil d'administration et a procédé à la nomination d'un
administrateur provisoire : M. Christian Babusiaux. Celui-ci a
été chargé d'établir un bilan complet de la
situation de la Caisse centrale et de prendre ou de proposer, selon les cas,
des mesures de redressement.
Par ailleurs, un nouveau directeur général, M. Daniel
Lenoir, issu de l'Inspection générale des affaires sociales, a
été nommé. Les membres du conseil d'administration de la
caisse centrale ayant fait part de leur intention de démissionner, un
nouveau conseil d'administration a été élu lors de la
dernière assemblée générale.
Enfin, pour éviter le renouvellement des irrégularités qui
se sont produites dans le passé, le ministre a annoncé, lors de
son audition devant votre commission, que des aménagements seront
apportés prochainement concernant les contrôles sur la Caisse
centrale et sur les organismes auxquels elle participe.
Ces dispositions s'appuient sur les conclusions qui seront
présentées par l'administrateur provisoire.
Votre commission se félicite de ces initiatives qui lui paraissent
nécessaires afin d'éviter que les irrégularités de
la Caisse centrale ne jettent le discrédit sur l'ensemble des caisses de
mutualité sociale agricole, leurs administrateurs et leurs cadres qui
gèrent avec beaucoup de dévouement et de compétence ce
régime spécifique de sécurité sociale.
C. LES CONTRATS COREVA
Après un bref rappel de l'origine du contentieux concernant ces contrats, on précisera l'évolution de ce dossier.
1. Le contentieux
Le Conseil d'Etat a, par un arrêt du 8 novembre 1996,
annulé la majeure partie du décret n° 90-1051 du 26 novembre
1990 relatif au régime complémentaire facultatif d'assurance
vieillesse des personnes non salariées agricoles, dénommé
COREVA. Le Conseil d'Etat a suivi l'arrêt de la Cour de Justice des
Communautés Européennes qu'il avait saisie d'une question
préjudicielle et a jugé que la réservation à la
Mutualité sociale agricole de l'exclusivité de la gestion de ce
régime complémentaire bénéficiant seul, en vertu du
III de l'article 42 de la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988,
de la déductibilité fiscale des cotisations versées,
était contraire aux dispositions du Traité de Rome relatives
à la libre concurrence.
Au-delà du décret incriminé, l'arrêt du Conseil
d'Etat oblige à revoir les dispositions législatives dont il
fixait les conditions d'application, qui étaient elles-mêmes
incompatibles avec les dispositions du Traité.
Le Gouvernement avait annoncé qu'un projet de disposition
législative serait déposé au Parlement lors de la
présente session afin d'ouvrir la retraite complémentaire des non
salariés agricoles à une pluralité d'assureurs, dans le
cadre de contrats de groupe.
Les organismes d'assurance pratiquant la retraite par capitalisation devaient
pouvoir proposer aux agriculteurs des contrats pour leur retraite
complémentaire. Les exploitants, y compris naturellement ceux qui
adhéraient à " COREVA ", devaient
bénéficier du libre choix de leur assureur, tout en conservant
leurs droits acquis et en continuant à bénéficier des
mêmes avantages fiscaux et sociaux.
En effet, l'arrêt du Conseil d'Etat n'ayant pas remis en cause la
déductibilité fiscale et sociale des cotisations versées
à COREVA, il est proposé de maintenir cette
déductibilité dans des conditions identiques pour les cotisations
de retraite complémentaire que les agriculteurs verseront au titre des
contrats souscrits auprès de l'assureur de leur choix.
2. Le dispositif proposé
Un dispositif a été introduit dans le projet de
loi d'orientation sur la pêche maritime. Ce dispositif prévoit le
maintien intégral des droits acquis pour les anciens souscripteurs
(environ 110.000 personnes) et la mise en place d'un nouveau système
permettant aux agriculteurs de souscrire, pour leur retraite
complémentaire, dans le cadre de contrats de groupe, un contrat
auprès de l'assureur de leur choix. Ils bénéficieront des
mêmes déductions fiscales et sociales que dans le système
" COREVA " ; pour assurer la continuité, une procédure
de transfert de portefeuilles du système COREVA à un ou plusieurs
assureurs qui auront l'obligation de respecter le niveau des droits acquis dans
l'ancien régime.
Le texte proposé par le Gouvernement insiste sur la préservation
des droits acquis et dispose que : "
"le niveau de la rente
viagère différée ou immédiate garantie par
l'entreprise d'assurance, ne peut être inférieur à celui
qui était garanti ou servi au 31 décembre 1996... selon le
régime COREVA ".
Par ailleurs, dans l'attente de l'adoption de ces dispositions, les personnes
qui bénéficiaient déjà d'un complément de
retraite au titre de " COREVA " ont continué à
bénéficier du versement de leurs prestations. Le Gouvernement
s'est engagé à leur assurer le même complément de
retraite dans le nouveau dispositif.
Ce dispositif a été largement négocié avec les
organismes professionnels et la MSA et devrait être opérationnel
dès le début de l'année prochaine, ce dont votre
commission ne peut que se réjouir.
*
En conclusion, on constate ainsi sur différents
dossiers des évolutions qui rencontrent les préoccupations des
exploitants agricoles, par ailleurs inquiets quant aux perspectives de la
politique agricole commune. La mesure concernant les petites retraites
était très attendue par la profession et cet effort particulier,
proposé dans un contexte budgétaire délicat, mérite
d'être souligné.
En revanche, l'impact des mesures contenues dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale, sur le projet de BAPSA pour
1998, apparaît critiquable s'agissant notamment des atteintes
portées à la politique familiale et de la situation des jeunes
agriculteurs au regard de la contribution sociale
généralisée. Sur ces deux points, le Sénat avait
souhaité apporter les correctifs nécessaires. Force est de
constater qu'il n'a pas été suivi ni par le Gouvernement ni par
la majorité de l'Assemblée nationale.
Aussi, votre commission vous propose d'émettre un avis de sagesse sur
les crédits du BAPSA pour 1998.
1
En application de l'ordonnance
n° 96/346 du 24 avril 1996 portant réforme de
l'hospitalisation publique et privée, 325 établissements
sanitaires dont le prix de journée était auparavant fixé
de manière administrative devraient passer sous dotation globale
à compter du 1
er
janvier 1998.
2
Article 3 bis A du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998 modifié par le Sénat (TA
n° 34)