Projet de loi de finances pour 1998 : Outre-mer, aspects sociaux

AVIS N° 7 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - DEPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER

Pierre LAGOURGUE

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - AVIS N° 85 TOME 7 - 1997/1998

Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER

(aspects sociaux)

Par M. Pierre LAGOURGUE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 33 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Claude Huriet, vice-président , la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer , sur les crédits de son département ministériel pour 1998 .

M. Jean-Jacques Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer , a précisé que le projet de loi de finances pour 1998 fixait le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer à 5,22 milliards de francs en crédits de paiement, soit une progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, et à 1,9 milliard de francs en autorisations de programme.

Il a indiqué que les moyens de la politique de l'emploi outre-mer étaient très sensiblement accrus et diversifiés puisque le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), principale dotation budgétaire du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, augmentait de 14,3 % et que le volume total des crédits finançant les diverses solutions d'insertion était ainsi porté à 1,7 milliard de francs.

Il a annoncé que des " solutions d'insertion " dans le secteur non marchand étaient stabilisées au même niveau qu'en 1997 et notamment les contrats emploi-solidarité (CES) et qu'en plus de la dotation de 44,5 millions de francs destinée aux actions de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), une dotation de 27,94 millions de francs de crédits nouveaux était inscrite au budget de l'outre-mer pour la formation individualisée - mobilité.

Il a précisé que les dotations pour le logement social incluaient désormais la résorption de l'habitat insalubre et que les moyens augmentaient fortement puisque les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU) dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte s'élevaient à 568 millions de francs en 1998 contre 463 millions de francs en loi de finances initiale 1997, soit + 23 % par rapport à 1997.

Il a relevé qu'avec les crédits supplémentaires de la créance de proratisation du RMI et grâce à la réforme du prêt à taux zéro, désormais opérationnel, plus de 17.000 constructions neuves et réhabilitations pourront être financées en 1998 contre 15.400 prévues pour 1997.

Il a considéré que le budget 1998 permettra le respect des engagements contractuels de l'Etat dans le cadre du XIème plan et des conventions signées avec les territoires d'outre-mer et Mayotte, l'objectif de ce plan restant celui du développement des infrastructures et des réseaux dans le cadre général de l'ouverture de l'outre-mer français vers leur environnement international.

Il a observé que les moyens de paiement du fonds d'investissements des départements d'outre-mer (FIDOM) s'établissaient à 232,5 millions de francs contre 218 millions en 1997, soit une augmentation de 6,7 % et que sur ce fonds seront financés les contrats de plan avec les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (153,8 millions de francs), ainsi que la convention entre l'Etat et la collectivité de Mayotte (15,18 millions de francs).

Sur le fonds d'investissements pour le développement économique et social (FIDES), il a indiqué que seraient financés le contrat de développement avec la Polynésie (83,73 millions de francs), la convention de développement et le contrat de plan (12,55 millions de francs) avec Wallis et Futuna et que compte tenu des besoins au niveau local, un redéploiement de crédits serait opéré en faveur du FIDES des territoires, sa dotation passant de 2,95 millions de francs à 6,45 millions de francs.

Il a souligné que le budget de l'outre-mer prenait en compte certaines priorités spécifiques, notamment l'investissement public en Guyane avec une dotation prévue pour la mise en place de la garantie de l'Etat dans le cadre du " plan vert " et des crédits portés à 18,47 millions de francs pour les infrastructures, soit une augmentation de 37 % de la dotation, ce qui permettra notamment la poursuite de la réalisation de la route Régina-Saint-Georges.

Pour la Nouvelle-Calédonie, il a annoncé la prolongation des dotations au même niveau qu'en 1997, afin de répondre à la volonté du Gouvernement d'accompagner, dans un partenariat étroit avec l'Etat, le développement économique de ce territoire, selon les modalités qu'il aura choisies.

Il a précisé que le chapitre de répartition spécifique à la Nouvelle-Calédonie était donc reconduit à hauteur de 390 millions de francs, ce qui permettra de poursuivre les actions de développement économique en partenariat avec le territoire et les provinces et de procéder à l'inauguration du centre " Jean-Marie Tjibaou ".

Il a annoncé que le service militaire adapté (SMA) sera maintenu dans les DOM-TOM dans le cadre de la réforme du service national, ce qui représente, en 1998, un effort de 440 millions de francs, soit 8,4 % du budget de l'outre-mer.

Il a également noté que les règles fiscales en faveur de l'investissement productif outre-mer faisaient l'objet de nouvelles adaptations, à savoir que l'effet sur l'emploi sera dorénavant pris en compte lors de l'agrément des opérations et que le montant financier considéré sera désormais limité à la valeur hors taxe et hors subvention des investissements présentés à l'agrément.

M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis, a alors interrogé le ministre sur l'aggravation du chômage, notamment des jeunes, le financement des emplois-jeunes, les crédits de l'ANT, l'impact du relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) destiné au financement des réductions de cotisations sociales prévues par la loi Perben, l'avenir du revenu minimum d'insertion en outre-mer, les conséquences de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, la situation des cantines scolaires et le bilan de la mise en place des agences régionales d'hospitalisation.

Aux questions de M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis , le ministre a apporté les réponses suivantes.

Il a précisé qu'en outre-mer 50 % des jeunes étaient en situation de non-emploi, pour des raisons essentiellement démographiques. Prenant l'exemple de la Réunion, il a indiqué que 10.000 jeunes arrivent chaque année sur le marché de l'emploi alors que seuls 3.000 emplois sont susceptibles d'être créés sur la même période.

Il a déclaré que les crédits consacrés aux emplois-jeunes seront bien individualisés au sein du FEDOM et que la mise en place des contrats correspondants s'effectuera rapidement puisque le décret d'application est actuellement soumis à l'avis des conseils généraux : dès le 1er novembre, les premiers contrats relevant du ministère de l'éducation pourraient ainsi être signés.

Il a indiqué que la réduction des crédits de fonctionnement de l'ANT était liée à la restructuration entreprise depuis quelques années de cet établissement mais que ses crédits d'intervention progresseraient de 28 millions de francs, permettant d'offrir 1.500 places de stages supplémentaires en 1998.

Il a évalué à 130 millions de francs la différence entre le relèvement de la TVA prévue en 1995 et celui des exonérations de cotisations sociales, laquelle a été prise en charge par les régimes de sécurité sociale.

S'agissant du revenu minimum d'insertion (RMI), il a annoncé qu'il avait demandé un rapport conjoint à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale de l'administration et à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), notamment sur les agences départementales d'insertion. Il a rappelé qu'un amendement parlementaire avait été déposé sur ce sujet lors de la discussion de la loi sur les emplois-jeunes et il a souhaité que cette question soit rediscutée lors du futur projet de loi de lutte contre les exclusions.

Il a déclaré qu'il ne disposait pas d'études sur l'impact de la mise sous condition de ressources des allocations familiales en outre-mer.

Il a précisé que la fréquentation des cantines scolaires en outre-mer avait progressé de 16 % entre 1995 et 1996 et a rappelé les modalités spécifiques de leur financement dans les départements d'outre-mer.

Enfin, il a indiqué qu'une mission avait été confiée à M. Pascal Chevitte sur la mise en place des agences régionales d'hospitalisation afin d'évaluer les conditions de leur mise en place et les possibilités de coopération au niveau régional entre les trois agences créées aux Antilles-Guyane.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits de l'outre-mer, a constaté que ce budget prévoyait un effort important en faveur du développement économique et social. Il s'est félicité de l'abandon d'un certain nombre de dispositions visant à réformer la loi Pons au cours du débat budgétaire qui s'est tenu récemment à l'Assemblée nationale. Il a interrogé le ministre sur la justification des baisses de crédits décentralisés du fonds d'investissement et de développement des départements d'outre-mer. Enfin, il a interrogé le ministre sur le calendrier prévu pour l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a confirmé que la loi avait prévu l'organisation d'un référendum d'autodétermination en Nouvelle-Calédonie entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, mais que les deux partenaires principaux s'étaient prononcés pour une solution consensuelle. Il a indiqué que le Gouvernement entendait favoriser une solution négociée entre les deux communautés et qu'un rapport serait remis d'ici quinze jours par M. Philippe Essig, ingénieur général des Ponts-et-Chaussées, sur le problème central de la situation minière en Nouvelle-Calédonie.

S'agissant de la baisse des crédits du FIDOM, il a précisé qu'elle résultait de la suppression depuis l'an dernier des autorisations de programme décentralisées au profit des dotations globales de ce chapitre.

Rappelant les propositions du Gouvernement en matière de défiscalisation inscrites dans le projet de loi de finances pour 1998, il a indiqué que celui-ci souhaitait maintenir sa position face aux nombreuses propositions d'amendements avancées.

M. Paul Vergès a souligné la complexité de la situation du logement à la Réunion et a souhaité la mise en place d'une structure spécifique qui puisse se réunir mensuellement pour permettre une meilleure utilisation des crédits affectés au logement. Il a évoqué d'autres difficultés relatives à la politique du logement en outre-mer, telles que les coûts de la construction, l'absence d'aide personnalisée au logement (APL), le poids des impayés de loyers, les besoins en réhabilitation de logements, l'extension de la baisse de la TVA aux sociétés d'économie mixte...

Après avoir souligné les problèmes liés à la mise en oeuvre des emplois-jeunes et du nouveau régime de défiscalisation, il a appelé l'attention du ministre sur les conséquences de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, notamment pour les couples d'enseignants, de la fonction publique d'Etat et de la fonction publique territoriale. Il a souhaité également le développement du service militaire adapté qui pourrait être un moyen de développement de la coopération régionale. Enfin, il a abordé les problèmes d'environnement résultant du phénomène de réchauffement des océans et dont les conséquences pourraient marquer les prochaines décennies.

M. Dominique Larifla a indiqué que la loi relative aux emplois-jeunes suscitait de grandes espérances aux Antilles et que son conseil général allait faire en sorte de donner rapidement l'avis sollicité par le Gouvernement sur les dispositions d'application. Il a également souligné les conséquences défavorables du plafonnement à hauteur de 22.000 francs de ressources pour les bénéficiaires des allocations familiales, en particulier sur les fonctionnaires.

En réponse, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a indiqué qu'il partageait le diagnostic présenté sur l'insuffisante utilisation des crédits de logement et sur les difficultés de planification des opérations immobilières. Il s'est engagé à mener une réflexion sur l'utilisation des crédits de la LBU et à développer la programmation pluriannuelle. De même en matière d'utilisation des crédits consacrés à l'emploi, il a souhaité éviter les gaspillages en permettant un redéploiement des crédits entre les CES et les contrats d'aide à l'emploi (CAE) dont le développement est inférieur aux prévisions initiales.

Après avoir évoqué le dossier des défiscalisations et l'intérêt des opérations de coopération menées avec Madagascar et le continent africain, il a annoncé que son ministère relaierait les préoccupations des sénateurs quant aux incidences du plafonnement des ressources à 22.000 francs en outre-mer. Il a souhaité conduire une réflexion sur le modèle de développement en outre-mer qui fasse apparaître les atouts que ces territoires représentent pour la métropole en matière de recherche, de culture et de francophonie.

Il a indiqué qu'il partageait les préoccupations de M. Paul Vergès quant à la préservation des milieux naturels et que cette dernière était prise en compte dans les territoires ou départements concernés, comme par exemple en Polynésie.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Claude Huriet, vice-président , au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis, a procédé à l'examen des crédits de l'outre-mer pour 1998 .

Après avoir souligné la progression notable des crédits de l'outre-mer, M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis, a estimé que celle-ci ne devait pas faire illusion : l'essentiel de la hausse des crédits résulte de l'intégration dans le chapitre consacré au FEDOM des dotations affectées au financement des emplois-jeunes.

Il a indiqué que, si on retranchait les 300 millions de francs consacrés aux emplois jeunes, les crédits du FEDOM étaient plutôt en régression puisque ses dotations s'élèvent à 1,400 milliard de francs de crédits hors emplois-jeunes pour 1998 contre 1,486 milliard de francs en 1997 et qu'à l'intérieur du FEDOM, certaines mesures enregistraient un recul de leurs crédits comme les contrats emplois-solidarité (429 millions de francs contre 665 millions de francs en 1997) et les contrats de retour à l'emploi (10 millions de francs contre 25 millions de francs en 1997).

Il a donc constaté que le Gouvernement avait surtout opéré un redéploiement des crédits entre les différentes mesures " emploi " et que l'affectation de 300 millions de francs pour les emplois-jeunes masquait une réduction des crédits du FEDOM affectés aux contrats préexistants.

Il a indiqué que ces préoccupations étaient d'autant plus vives que la situation du chômage en outre-mer s'aggravait d'année en année : entre le 31 décembre 1994 et le 30 juin 1997, le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) a crû de 11,6 %, passant de 179.445 à 200.226, alors que pour la même période ce nombre n'a augmenté que de 2 % en métropole.

Il a précisé que le chômage avait ainsi augmenté de 38,6 % en Guyane, 18,4 % en Guadeloupe, 11,4 % à la Réunion, seule, la Martinique enregistrant une stabilité du nombre de chômeurs, et que le taux de chômage par rapport à la population active avoisinait ainsi 40 % à la Réunion et variait entre 25 % et 30 % dans les autres départements.

Il a souligné que les jeunes étaient bien évidemment parmi les plus touchés avec un fait aggravant pour l'outre-mer : le niveau de formation y reste beaucoup moins élevé puisque le pourcentage des jeunes de niveau VI, qui n'est plus que de 10 % en métropole, représente 20 % -soit le double- en outre-mer.

De plus, il a estimé que le FEDOM qui a été mis en place par la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales (dite loi Perben) n'avait pas rempli tout à fait sa mission ; il a rappelé qu'en 1997, un crédit de 1,48 milliard de francs avait été inscrit en loi de finances initiale et qu'une mesure de régulation budgétaire avait ramené ces dotations à 1,38 milliard de francs.

Il a relevé par ailleurs que le nombre de CES prévus en 1997 était en recul par rapport à 1996, en méconnaissance des besoins exprimés notamment par la Réunion et qu'une nouvelle répartition avait dû être décidée en juillet dernier (le nombre total de CES a été porté à 31.000 contrats au lieu des 25.000 initialement prévus, mais parallèlement, le nombre de contrats d'accès à l'emploi a été ramené de 15.000 à 12.600).

Il a cependant souligné quelques mesures plus satisfaisantes pour l'emploi comme la forte augmentation des dotations affectées à la formation et à la promotion des travailleurs d'outre-mer ; les dotations globales du SMA qui atteignent 440 millions de francs soit 8 % du budget de l'outre-mer et la prise en compte accrue de l'impact sur l'emploi des aides fiscales à l'investissement.

Pour conclure cette partie sur l'emploi, il a évoqué les problèmes de l'insertion en outre-mer rappelant qu'en 1997, les crédits des agences d'insertion avaient progressé de plus de 8 % et que depuis août 1993, on constatait une reprise de la croissance du nombre de bénéficiaires du RMI.

Il a souligné qu'au cours des six derniers mois, le nombre d'allocataires avait augmenté de 2,6 % : on comptait ainsi environ 245.000 Rmistes, soit 16 % de la population des départements d'outre-mer (DOM).

Par ailleurs, il a estimé à 22.000 le nombre de bénéficiaires du RMI entrés dans une des mesures pour l'emploi en 1996 (CES, contrats d'insertion par l'activité (CIA), CAE ou stage), sur le premier trimestre 1997 ce chiffre étant d'environ 10.000.

S'agissant du logement, il a constaté que l'effort était maintenu mais sans élan nouveau puisque la LBU qui regroupe les dotations consacrées au financement du logement social passait de 1,150 milliard de francs en autorisations de programme et de 463 millions de francs en crédits de paiement à, respectivement, 1,096 milliard de francs et 568,54 millions de francs en 1998. Il a résumé la situation en indiquant que la LBU gagnait en crédits de paiement ce qu'elle perdait en autorisations de programme.

Il a estimé que les orientations du ministère en matière de logement vont certes dans le bon sens tout en soulignant les difficultés à l'amélioration de l'habitat en outre-mer, en raison de l'ampleur des besoins : pour le seul département de la Réunion, les besoins en logements neufs sont évalués à 12.000 par an sur dix ans, et en réhabilitation ou amélioration à 5.000 par an.

Il a rappelé les conclusions de la récente étude du Conseil économique et social de la Réunion sur le logement social aux termes de laquelle la construction de nouveaux logements sociaux atteint à peine la moitié des besoins recensés, les logements construits sont trop chers et ne sont plus accessibles à la population concernée et les dysfonctionnements et la discontinuité constatés dans l'éventail des produits offerts paralysent la mobilité résidentielle des ménages.

Il a estimé que l'amélioration du système de financement, tant au niveau des aides à la pierre (et des produits) que des conditions d'intervention de l'aide à la personne, était impérative pour recréer des parcours résidentiels cohérents : la réforme des produits permettrait d'offrir un parc locatif conséquent, de bonne qualité et de recalibrer le mode de financement de l'accession à la propriété à destination des catégories moyennes.

En conclusion, il a rappelé le bilan de l'action du précédent Gouvernement, notamment pour la mise en oeuvre de l'égalité sociale dans les DOM. De fait, il a confirmé que depuis le 1er janvier 1996, pratiquement toutes les prestations sociales des DOM avaient été alignées sur celles de la métropole à l'exception de trois prestations spécifiques : l'allocation au premier enfant, le complément familial de 3 à 5 ans, la prestation spécifique de restauration scolaire.

Il a souhaité le maintien de ces spécificités qui sont adaptées à la structure et aux besoins des familles des DOM et s'est interrogé sur la portée pour les DOM des mesures de mise sous condition de ressources des allocations familiales.

En conclusion, il a toutefois donné acte au Gouvernement de la progression non négligeable des crédits consacrés à l'outre-mer dans un contexte budgétaire difficile et des objectifs qu'il s'est fixés en matière d'emplois et de logement.

Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur les crédits de l'outre-mer pour 1998 ; la commission a approuvé cette proposition .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget de l'outre-mer pour 1998 ne constitue pas une rupture par rapport aux évolutions engagées au cours des dernières années mais tend à accentuer les efforts conduits précédemment, en particulier en matière de regroupement des crédits consacrés à l'outre-mer et en faveur du développement des moyens consacrés à la politique de l'emploi.

Les moyens prévus pour 1998 passent de 4,86 à 5,22 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. En outre, le secrétaire d'Etat s'est engagé à poursuivre la politique initiée par M. Jean-Jacques de Peretti visant à améliorer la couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement.

Deux priorités se détachent clairement : l'emploi et le logement social.

S'agissant de la première, le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) créé par la loi Perben du 27 juillet 1994, reste l'instrument principal de la politique gouvernementale. Représentant déjà la principale dotation budgétaire du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le FEDOM se voit doté de 1,7 milliard de francs de crédits soit une augmentation de 14,3 % par rapport à 1997.

Toutefois, il convient de souligner d'emblée que cette progression résulte de l'intégration dans le chapitre consacré au FEDOM des dotations affectées au financement des emplois-jeunes. Or, votre rapporteur a eu l'occasion à plusieurs reprises d'émettre de sérieuses réserves sur cette approche qui risque, compte tenu du principe de fongibilité des crédits du FEDOM, d'entraîner des transferts de ressources d'un dispositif d'emploi à l'autre, ce qui pénaliserait le démarrage des emplois-jeunes.

Quant au logement social, les moyens progressent également de manière significative puisque les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique d'aide au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (LBU) s'établissent à 568 millions de francs en 1998 contre 463 millions de francs en 1997 soit une augmentation de 23 %.

En autorisations de programme, les crédits s'élèvent à 1.096 millions de francs et recouvrent d'une part une baisse de 150 millions de francs liée à la réduction du taux de la TVA (de 9,5 à 2,1 %) applicable dans les DOM au logement social et d'autre part l'intégration des crédits, soit 96 millions de francs, destinés à la résorption de l'habitat insalubre dans les DOM.

Au-delà de ces priorités, le budget de l'outre-mer prend en compte certaines spécificités en particulier en Guyane et en Nouvelle-Calédonie.

En Guyane, sont notamment prévues :

- une dotation supplémentaire pour les équipements scolaires ;

- une augmentation de 37 % des crédits destinés aux infrastructures qui sont ainsi portés à 18,47 millions de francs et qui permettront en particulier la poursuite de la réalisation de la route Régina-Saint-Georges ;

- une dotation de 10 millions de francs pour la commune de Cayenne, dans le cadre du redressement des finances communales auxquelles l'Etat participe par une subvention d'équilibre.

Pour la Nouvelle-Calédonie, le chapitre de répartition spécifique de cette collectivité est reconduit à hauteur de 390 millions de francs dans le but de poursuivre les actions de développement économique en partenariat avec le territoire et les provinces. Une dotation de 5,35 millions de francs en 1998 est également prévue pour l'inauguration l'an prochain du centre " Jean-Marie Djibaou ".

Les autres collectivités sont essentiellement visées par l'intermédiaire des dotations du FIDOM (fonds d'investissement des départements d'outre-mer) et du FIDES (fonds d'investissement pour le développement économique et social) respectivement dotés de 232,5 millions et de 6,45 millions de francs.

Bien que globalement positives, ces orientations appellent néanmoins de nombreuses observations qui seront développées ci-après.

I. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI DONT LES INSTRUMENTS SONT CONFORTÉS MAIS DONT LES RÉSULTATS NE SONT PAS A LA HAUTEUR DU DÉFI DÉMOGRAPHIQUE

Le chômage continue à progresser en outre-mer malgré les mesures prises notamment dans le cadre de la loi Perben.

On peut constater que l'actuel gouvernement maintient les instruments de la politique de l'emploi mis en place par ses prédécesseurs. La principale innovation réside dans l'extension aux départements d'outre-mer du dispositif emplois-jeunes et l'affectation de crédits spécifiquement consacrés à sa mise en place. Toutefois, malgré les efforts entrepris, l'exclusion continue à progresser et conduit à souhaiter qu'un nouvel élan soit donné à cette politique.

A. L'ÉVOLUTION TOUJOURS TRÈS PRÉOCCUPANTE DU CHÔMAGE

1. Dans les départements d'outre mer

Le nombre de demandeurs d'emploi progresse plus rapidement dans les départements d'outre-mer qu'en métropole. Entre le 31 décembre 1994 et le 30 juin 1997, le nombre de demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE a crû de 11,6 % passant de 179.445 à 200.226, alors que, pour la même période, ce nombre n'a augmenté que de 2 % en métropole. Cette progression a été particulièrement forte en Guyane (+ 38,6 %) et à la Guadeloupe (+18,4 %).

Le tableau suivant retrace cette évolution.

Demandes d'emplois en fin de mois

	1997 ^(1)	96/97	94/97
GUADELOUPE	49.424	5,03 %	18,40 %
MARTINIQUE	43.132	- 3,16 %	- 0,15 %
GUYANE	12.314	14,21 %	38,64 %
REUNION	95.356	1,36 %	11,37 %
TOTAL	200.226	1,92 %	11,58 %

⁽¹⁾ Chiffres au 30 juin 1997 (sources ANPE)

L'évolution des taux de chômage, évaluée par l'INSEE au cours des enquêtes sur l'emploi effectuées en mars 1993, puis mars 1995 pour les Antilles et la Guyane et mars 1996 pour la Réunion, apparaît aussi très contrastée : stable à la Guadeloupe, le chômage est en baisse en Guyane mais augmente de 5,1 points à la Réunion.

Taux de chômage

	1993	1995/96
GUADELOUPE	26,1 %	26,1 %
GUYANE	24,1 %	23 %
MARTINIQUE	25 %	26,1 %
RÉUNION	31,7 %	36,8 %

(sources INSEE, enquêtes emploi)

Concernant les demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE, on observe depuis quatre ans pour les quatre DOM, les caractéristiques suivantes :

- la part des femmes (51,9 %) est maintenant très proche de celle observée en métropole (50,6 %). La part des jeunes de moins de 25 ans dans l'ensemble des demandeurs d'emploi qui avait décru en 1995 a recommencé à progresser depuis 1996.

Jeunes - 25 ans	1994	1995	1996
GUADELOUPE	23,6 %	22,3 %	22,5 %
MARTINIQUE	19,1 %	17,0 %	17,6 %
GUYANE	18,6 %	18,2 %	21,2 %
REUNION	23,4 %	21,8 %	24,9 %
TOTAL DOM	22,3 %	20,5 %	22,6 %

- la répartition de la demande d'emplois en fin de mois (DEFM) en niveaux de formation au 31 décembre 1996 fait apparaître des différences significatives entre les départements d'outre-mer et la métropole. La part du niveau VI (1er cycle du deuxième degré) est de 41,1 % dans les DOM contre 24,6 % en métropole. Inversement, les demandeurs d'emploi ayant atteint le niveau baccalauréat (niveau IV et plus) représentent 14,5 % de la DEFM dans les DOM contre 28,4 % en métropole. La structure de la DEFM par formation est elle-même bien différenciée d'un département à l'autre. Le niveau VI représente 31,4 % de la DEFM en Guadeloupe mais 49,3 % en Guyane et 48,7 % à la Réunion ;

- le nombre des chômeurs de longue durée s'élève en juin 1997 à 92.064 dans les DOM. Après les années 1994 et 1995 marquées par une très forte augmentation, les chiffres se sont stabilisés, hormis pour la Martinique, mais à un niveau très élevé.

La proportion de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus d'un an reste supérieure avec 46 % dans les DOM (en juin 1997) à ce qu'elle est en métropole (36,9 % à la même date).

Nombre de chômeurs de longue durée	1994	1995	1996	1997*
GUADELOUPE	49,4 %	51,9 %	48,9 %	47,8 %
MARTINIQUE	45,9 %	49,9 %	54,4 %	53,7 %
GUYANE	39 %	38,3 %	35,4 %	36,5 %
RÉUNION	44,4 %	44,1 %	40,3 %	42,8 %

* Chiffres au 30 juin 1997

2. Les territoires d'outre mer

Nouvelle-Calédonie :

Le dernier recensement (1996) fait apparaître une population totale de 196.836 habitants, soit une progression de 20 % par rapport à 1989.

Le nombre de demandeurs d'emploi était de 7.419 en décembre 1996, en évolution de - 0,5 % sur décembre 1995.

En 1996, 1.118 demandeurs d'emploi ont bénéficié de l'indemnisation pour chômage total, représentant 15 % du total des demandeurs d'emploi contre 28 % en décembre 1993. Cette forte diminution, pour la troisième année consécutive, est le résultat de l'introduction de conditions plus rigoureuses à l'indemnisation du chômage, instituées par délibération du congrès du Territoire du 3 novembre 1993.

L'accroissement du nombre de salariés de 1989 à 1996 a été plus ou moins fort selon les secteurs d'activité, sans que cela ne modifie profondément la part relative qu'ils occupent. Ainsi, le secteur des services publics et semi-publics reste de loin le premier employeur du territoire (+ 20 %), suivi par le commerce (17,6 %), l'industrie et le bâtiment (14 %) et les autres industries (11 %). L'augmentation la plus forte a été enregistrée par les secteurs des professions libérales (+ 38 %), des mines (+ 38 %), du transport (+ 38 %) et des activités de bureau (+ 32 %).

Wallis et Futuna :

La population active salariée recensée par la caisse locale de retraite et la caisse de compensation des prestations familiales (CLR-CCPF) est de 1.548 personnes en décembre 1996. Compte tenu des retards de déclaration, on estime que l'effectif est stable entre 1995 et 1996.

Au 31 décembre 1996, le nombre de demandeurs d'emploi était de 321 personnes, ce qui représente une progression considérable sur 1994 (207 demandeurs d'emploi au 31 décembre 1994). La politique de création d'emploi apparaît particulièrement difficile dans sa mise en oeuvre, pour plusieurs raisons dont le poids du secteur public (qui représente près des deux tiers des emplois), l'absence d'investissements extérieurs du fait de l'impossibilité pour un non-autochtone d'acquérir un terrain et la difficulté de concilier coutume et initiative individuelle.

Polynésie française

Un recensement général de la population de Polynésie française a été effectué en 1996. Le décompte par communes est disponible mais les données socio-économiques ne seront exploitables qu'en fin d'année 1997. Néanmoins, une enquête menée en 1994 par l'Institut territorial de la statistique permet de disposer de données plus récentes sur le marché de l'emploi que celles du recensement de 1988.

Le taux de chômage (BIT) en 1994 s'établissait à 11,8 % sur l'ensemble du territoire, soit un effectif de 9.320 personnes.

Les statistiques de l'agence pour l'emploi et la formation professionnelle (AEFP) ne donnent qu'une vision très partielle du marché de l'emploi car, en l'absence de système d'indemnisation du chômage, l'inscription comme demandeur d'emploi, bien que recommandée, est facultative.

Par ailleurs, ces statistiques ne reflètent que la situation de l'archipel de la Société, le marché de l'emploi dans les autres archipels restant encore très embryonnaire.

Demandes d'emploi enregistrées

1994	1995 ^(1)	1996
7.416	11.448	12.598

Source AEFP ⁽¹⁾ chiffre rectifié

Depuis plusieurs années, le territoire tente de mener, parallèlement à la politique de développement économique, une action en matière de planification familiale, compte tenu notamment de l'importance du nombre des maternités chez les jeunes filles mineures. Outre l'aspect démographique, ce problème est également à l'origine de risques tant pour les mères que pour les enfants placés souvent en danger affectif et éducatif.

Cette action passe notamment par le soutien aux associations familiales et autres mouvements dans le domaine de l'information de la vie de couple et de la famille et le développement des centres de planification familiale qui sont notamment autorisés à délivrer des contraceptifs, y compris aux mineurs.

B. LA CONSOLIDATION DES INSTRUMENTS SPÉCIFIQUES DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN OUTRE-MER

1. Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer

La mise en place en 1995 du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le FEDOM, a eu pour principal objectif le regroupement des financements des actions spécifiques menées par l'Etat en faveur de l'emploi et de l'insertion.

Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes :

- le financement du programme des contrats emploi-solidarité (CES) ;

- le versement aux agences d'insertion d'une participation financière aux contrats d'insertion par l'activité (CIA) ;

- l'exonération des charges sociales et les primes des contrats d'accès à l'emploi (CAE) ;

- l'exonération des charges sociales pour les contrats en cours de retour à l'emploi ;

- le financement du dispositif instituant une prime à la création d'emploi ;

- l'abondement de la dotation des agences d'insertion de la part de la créance de proratisation réservée à l'insertion ;

- le suivi et l'évaluation du fonds.

Pour 1996 , première année complète de son fonctionnement, le fonds a été doté en loi de finances initiale de 1.036,10 millions de francs auxquels sont venus s'ajouter 220,96 millions de francs issus de la créance de proratisation (28,3 millions de francs au titre de 1995 et 192,6 millions de francs au titre de l'exercice 1996) et 307 millions de francs en loi de finances rectificative destinés au financement de contrats emploi solidarité, soit un total de 1.564,06 millions de francs.

Son comité directeur s'est réuni deux fois au cours de l'exercice 1996 et a défini un certain nombre de mesures dont la réalisation et le financement sont précisés dans le tableau ci-après :

Crédits du FEDOM en 1996

(en millions de francs)

Chapitre 44-03 FEDOM	Crédits en LFI	Crédits consommés	Solutions d'insertion en LFI	Solutions d'insertion réalisés
Art. 10 CES	434,00	1.099,35	30.000	44.836
Art. 20 CIA	107,44	46,85	10.370	9.094
Art. 30 CAE	440,66	183,64	17.500	12.305
Art. 40 Primes	24,00	4,76	1.000	198
Art. 60 CRE	30,00	8,50	---	---
TOTAL	1.036,10	1.343,10	58.870	66.433

La fongibilité des crédits du FEDOM a permis l'utilisation totale des crédits inscrits sur cette ligne budgétaire et la réalisation de 66.433 solutions d'insertion.

Pour 1997 , un crédit total de 1.486,7 millions de francs a été inscrit en loi de finances sur le chapitre 44-03 du FEDOM. Cependant, une mesure de régulation budgétaire d'un montant de 100,035 millions de francs a été appliquée à ce chapitre, ramenant ainsi la dotation globale du FEDOM pour 1997 à 1.386,865 millions de francs. Enfin, au titre de la part insertion de la créance de proratisation, un crédit de 184,6 millions de francs a été prévu.

Le comité directeur du 16 janvier 1997 a procédé à la répartition, département par département, des différentes solutions d'insertion et des crédits nécessaires à leur mise en oeuvre. 42.727 solutions d'insertion correspondant à la dotation annuelle pour les CAE (15.000) et les CIA (15.000) mais à une dotation semestrielle pour les CES (12.500) avaient ainsi été décidées pour un coût global de 1.149,49 millions de francs.

Mais, face aux besoins particulièrement pressants des départements en matière de CES, une nouvelle répartition des mesures d'insertion a été arrêtée en juillet 1997 :

- le nombre total de CES a été porté à 31.000 contrats au lieu des 25.000 prévus,

- le nombre de CAE a été ramené de 15.000 contrats à 12.600,

- le nombre de CIA a été maintenu à 15.000 contrats.

La dotation de CAE a été ramenée à un niveau moindre, compte tenu d'une utilisation plus faible au cours du premier semestre due en partie à une conjoncture économique difficile dans les départements d'outre-mer.

Par ailleurs et pour répondre aux besoins exprimés par la Réunion en matière de CES, un redéploiement partiel ne touchant que ce département a été décidé pour permettre la mise en place de 2.900 CES supplémentaires. Ceci a ramené le nombre de CAE pour 1997 à 10.600 et porté le nombre de conventions de CES à 33.500

Pour 1998 , les prévisions budgétaires font état d'un crédit global de 1,7 million de francs réparti comme suit :

- 451,9 millions de francs pour le financement des contrats emploi-solidarité,

- 180,1 millions de francs pour les contrats d'insertion par l'activité,

- 721 millions de francs pour les contrats d'accès à l'emploi,

- 27 millions de francs pour les primes à la création d'emplois,

- 20 millions de francs pour les contrats de retour à l'emploi,

- 300 millions de francs pour les emplois-jeunes. Cette dotation non fongible permettra, sur l'année, l'ouverture de 6.000 contrats emplois-jeunes.

En effet, le plan pour le développement de l'emploi des jeunes s'appliquera également dans les départements d'outre-mer. Un tel plan revêt une nécessité particulière pour l'outre-mer puisque 50 % de la population active de moins de 25 ans y est sans emploi. Il a été décidé que ce serait le FEDOM qui assurerait le financement du plan. Un projet de décret attribuant au FEDOM cette gestion est en cours d'élaboration.

Par ailleurs, des dispositions réglementaires spécifiques permettront d'adapter le dispositif général à la situation des DOM.

La part de la créance de proratisation à verser aux agences d'insertion au titre de l'insertion viendra compléter cette dotation en cours d'exercice budgétaire.

2. L'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer

En 1998, en plus de la dotation de 44,5 millions de francs destinée aux actions de l'Agence nationale pour l'insertion et la formation des travailleurs d'outre-mer (ANT), une dotation de 28 millions de francs de crédits nouveaux est inscrite au budget de l'outre-mer pour la formation individualisée et la mobilité des jeunes.

La baisse des crédits de fonctionnement, par rapport à 1997, de 5,5 millions de francs doit être compensée par des recettes en provenance de l'Union Européenne et par le développement de la politique contractuelle avec les collectivités locales d'outre-mer.

On rappellera qu'après les mesures de restructuration engagées en 1993, le volume d'activité de l'ANT a doublé en 1996 par rapport à 1993. Sur le plan qualitatif, plusieurs améliorations sont à constater :

- une meilleure utilisation des capacités d'accueil des centres de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour les candidats domiens à une formation qualifiante (530 bénéficiaires en 1995 contre 140 en 1993),

- la stabilisation du dispositif FIM " Formation individualisée mobilité " : 574 stagiaires en 1996,

- un fort développement de l'insertion par l'alternance puisque 568 stagiaires ont bénéficié de cette action en 1995 contre 45 en 1993,

- un accroissement des stages pratiques.

En 1997, l'ouverture vers les TOM s'est confirmée. En effet, l'ANT a signé avec la Province des Iles Loyauté du territoire de la Nouvelle-Calédonie une convention de partenariat visant à favoriser l'accompagnement des candidats à la formation qualifiante et/ou diplomante et à la mobilité professionnelle entre le territoire de la Nouvelle-Calédonie, la Métropole et l'Europe.

Enfin, le suivi des stagiaires de la mobilité est aujourd'hui une priorité de l'ANT. Il est d'ailleurs un élément essentiel des conventions de partenariat que l'ANT a négociées avec l'AFPA et l'AGEFOS-PME (Fonds d'assurance formation des salariés des petites et moyennes entreprises).

Ainsi, la convention ANT - AGEFOS-PME garantit à l'ANT l'accompagnement du jeune en formation en alternance par la mise en place d'un dispositif tutoral.

Comme toute entreprise publique ou privée, l'ANT prend davantage en considération la notion de " retour sur investissement " et a engagé un effort tout particulier pour que le taux de placement des stagiaires de la mobilité soit le meilleur possible.

Le tableau ci-après met en évidence l'évolution de la mobilité professionnelle développée par l'ANT.

La mobilité professionnelle par DOM 1993-1996

ANNÉES DOM	1993	1994	1995	1996	1996/1993en %
RÉUNION	1.259	1.486	1.956	2.265	+ 80 %
GUADELOUPE	80	249	432	584	+ 630 %
MARTINIQUE	274	320	324	521	+ 90 %
GUYANE	79	103	146	219	+ 200 %
TOTAL	1.692	2.158	2.858	3.589	+ 110 %

Ainsi, la mobilité professionnelle, depuis 1993, a plus que doublé puisqu'elle a concerné 3.589 stagiaires en 1996 contre 1.692 en 1993, tous départements d'outre-mer confondus. La progression est générale, mais elle est particulièrement marquée pour la Guadeloupe dans la mesure où elle est passée de 80 à 584.

3. Le service militaire adapté

Le service militaire adapté (SMA) devrait être maintenu dans les DOM-TOM, dans le cadre de la réforme du service national, ce qui représentera, en 1998, une dotation de 440 millions de francs, soit 8,4 % du budget de l'outre-mer.

En 1996, le SMA a permis la formation de 3.351 jeunes. Les chantiers-écoles, notamment réalisés par les unités du SMA, permettent, d'une part, la concrétisation et l'application des enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de service militaire, d'autre part, la participation au développement économique des départements et territoires d'outre-mer.

Ces chantiers-écoles sont nombreux et représentent un volume de travaux annuel d'une vingtaine de millions de francs. Parmi les plus importants réalisés ces deux dernières années (1996-1997), on relève la construction de nombreuses routes bétonnées, le désenclavement d'habitations et de terres agricoles, la réalisation d'installations sportives (terrains de foot et de plateaux sportifs), des travaux de curage de rivières, et d'aménagement d'aires de stationnement sur le littoral, la réalisation de pistes d'éducation routière, d'héliports et de pistes d'aviation, la construction de kiosques, d'abris-bus, la rénovation d'écoles, d'églises et de bâtiments divers.

En ce qui concerne l'évolution du service national, le SMA va devenir une forme particulière du volontariat spécifique aux départements et territoires d'outre-mer ainsi qu'à la collectivité territoriale de Mayotte.

Le service volontaire ne devrait entraîner que peu de changements dans la forme actuelle du SMA, les jeunes effectuant un service national obligatoire étant remplacés par des volontaires. La capacité d'accueil du SMA restera d'environ 3.000 volontaires, encadrés par 600 cadres d'active et 200 jeunes engagés moniteurs.

Certes, le succès du volontariat dans chacun des départements, territoires ou collectivité territoriale dépendra largement de la situation économique et sociale locale. Il sera également le résultat des mesures incitatives mises en place (indemnités, transports, conditions de travail et de vie, possibilités de formation...) et donc des moyens financiers alloués.

C. UNE EXCLUSION QUI PROGRESSE NÉANMOINS

Après la mise en place du RMI en 1989, les effectifs d'allocataires ont connu une forte croissance puis une période de stabilisation, voire de baisse, entre fin 1991 et le second semestre 1993. Cette évolution était liée à l'effet conjugué de l'alignement des allocations familiales sur les montants métropolitains et de l'accès de nombreux bénéficiaires du RMI aux contrats emploi-solidarité (CES).

1. L'évolution du nombre des allocataires du RMI

Depuis août 1993, on constate une reprise de la croissance du nombre de bénéficiaires du RMI du fait de la situation économique, de la fin de l'impact de l'alignement des allocations familiales et de la forte baisse des entrées dans le dispositif des CES (52,5 % de moins en 1996 par rapport à 1993).

Fin juin 1996, on comptait 108.903 foyers d'allocataires, soit une augmentation de 3 % par rapport à juin 1995. Fin juin 1997, ce chiffre atteignait 109.503.

Le RMI concerne ainsi (personnes à la charge des allocataires incluses) environ 245.000 personnes, soit 16% de la population des départements d'outre-mer.

Seules la Guadeloupe et la Guyane enregistrent une légère amélioration. La Guadeloupe qui avait jusqu'en 1992 obtenu des résultats en matière d'insertion professionnelle inférieurs à ceux des autres DOM, a amélioré ses performances dans ce domaine ainsi que pour les procédures de contrôle. La Guyane connaît également une légère baisse, mais qui fait suite à une progression très forte au cours des années précédentes.

2. Des moyens financiers toujours plus importants

Les moyens financiers affectés au dispositif du RMI recouvrent les dépenses d'allocations, la créance de proratisation et les crédits d'insertion départementaux.

Les dépenses d'allocations du RMI qui sont prises en charge par l'Etat ont recommencé à progresser depuis 1994. En 1996, elles s'élevaient à 2,075 milliards de francs ^{1( * )} et se répartissaient ainsi :

- Guadeloupe 486,7 millions de francs pour 23.852 allocataires

- Guyane 149,6 millions de francs pour 7.674 allocataires

- Martinique 448,4 millions de francs pour 24.226 allocataires

- Réunion 990,2 millions de francs pour 50.876 allocataires

Par ailleurs, en compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM, l'Etat participe dans ces départements au financement d'actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun déjà financées. Ces crédits appelés créance de proratisation du RMI représentent la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année et le montant qu'elles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concernées, si le barème métropolitain avait été appliqué.

Le montant de cette créance s'est élevé à :

1993 : 702,0 millions de francs

1994 : 750,0 millions de francs

1995 : 771,1 millions de francs

1996 : 812,6 millions de francs

1997 : 820,1 millions de francs

Un crédit de 790 millions de francs est prévu dans le projet de loi de finances pour 1998. La créance sera répartie, après avis des conseils d'administration des agences d'insertion et du comité directeur du FEDOM, entre une part insertion et une part logement social. En 1997, la part insertion était de 184,6 millions de francs et la part logement de 635,5 millions de francs.

La créance de proratisation, hors la part consacrée au logement, est désormais versée par le fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM) au budget des agences d'insertion créées pour élaborer et mettre en oeuvre la politique d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI.

La répartition entre les quatre départements d'outre-mer devait s'établir ainsi :

Réunion : 406,85 millions de francs

Guadeloupe : 165,11 millions de francs

Martinique : 161,16 millions de francs

Guyane : 56,88 millions de francs

Enfin, dans les DOM, comme en métropole, les conseils généraux sont tenus d'inscrire annuellement, dans leur budget, un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation de RMI. Ces crédits départementaux destinés à financer des actions favorisant l'insertion des bénéficiaires du RMI ont représenté :

1992 : 355,8 millions de francs

1993 : 372,8 millions de francs

1994 : 374,3 millions de francs

1995 : 408,9 millions de francs

1996 : 413,6 millions de francs

1997 : 449,5 millions de francs

Les crédits d'insertion départementaux sont dorénavant versés au budget des agences d'insertion, hormis ceux nécessaires à la prise en charge de la couverture complémentaire de sécurité sociale des bénéficiaires du RMI, dans la limite de 3,75 % sur les 20 %. Les reports de crédits d'insertion antérieurement non consommés ou mal imputés, qui en 1995 s'élevaient à 621,6 millions de francs, dont 243,2 millions de francs de cotisations d'assurance personnelle affectées à tort à ce compte, sont versés sur trois ans aux agences d'insertion.

3. Les résultats encore limités des agences d'insertion

Pour enrayer l'évolution du RMI dans les DOM, la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à St-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, s'était fixé pour objectifs principaux :

- de favoriser la reprise d'activité des bénéficiaires du RMI en développant les possibilités d'insertion professionnelle, notamment par la création des contrats d'insertion par l'activité (CIA),

- d'améliorer la définition et la mise en oeuvre d'une politique d'insertion couvrant les différents domaines de l'emploi, de la formation professionnelle, du logement, de la santé, de l'action sociale et de la lutte contre l'illettrisme,

- d'optimiser le fonctionnement du dispositif d'insertion du RMI et la gestion de ses moyens humains et financiers.

Dans chaque DOM a été créée une agence départementale d'insertion (ADI), établissement public national à caractère administratif, placée sous tutelle du ministre chargé de l'outre-mer, et se substituant au conseil départemental d'insertion. Administrée par un conseil d'administration coprésidé par le préfet et le président du conseil général, dirigée par un directeur auprès de qui est placé un comité d'orientation, l'ADI est chargée d'élaborer le programme départemental d'insertion (PDI) et le programme annuel de tâches d'utilité sociale (PATUS), d'en animer et piloter la réalisation, de coordonner l'activité des commissions locales d'insertion, de développer le partenariat, d'assurer la gestion des personnels intervenant dans le dispositif d'insertion du RMI. L'ADI est par ailleurs l'employeur unique des bénéficiaires du RMI recrutés en CIA.

Le budget des ADI s'est élevé à 811,6 millions de francs en 1997, regroupant les crédits suivants :

- la créance de proratisation du RMI, hors la part consacrée au logement qui vient directement abonder la ligne budgétaire unique (LBU) déléguée aux directions de l'équipement : 184,6 millions de francs ;

- les 20 % obligatoires des départements, hors les 3,75 % consacrés à la couverture complémentaire de sécurité sociale : 449,5 millions de francs ;

- la participation du FEDOM au financement des CIA : 169,4 millions de francs ;

- la contribution financière des utilisateurs auprès desquels l'ADI place des personnes en CIA : 8,100 millions de francs.

Ces crédits ont été répartis de la manière suivante :

Guadeloupe : 200.752.680 F

Martinique : 164.255.781 F

Guyane : 75.920.044 F

Réunion : 370.706.164 F

Les agences d'insertion ont été officiellement mises en place au 1er octobre 1995. L'année 1996 a été une période d'installation et de démarrage, et il est encore prématuré d'établir leur impact réel sur l'évolution du RMI. Toutefois, on peut constater que les programmes d'activité (PDI et PATUS) ont été élaborés, adoptés et mis en oeuvre et que les crédits ont été mieux utilisés.

Les bilans-étapes relatifs à l'activité des agences pour 1997 confirment les tendances de l'année 1996 : les contrats d'insertion conclus en 1997 à la Réunion et à la Guadeloupe seront plus nombreux qu'en 1996, améliorant ainsi le taux de couverture de l'insertion qui, au 30 août 1997, atteignait plus de 53 % à la Réunion et plus de 50 % à la Guadeloupe alors que la moyenne nationale est estimée à 48 %.

Trois grandes priorités se dégagent :

- l'insertion par l'activité, qui donne la priorité au retour ou à l'accès à l'emploi en articulation avec les mesures pour l'emploi (CIA notamment) dans le cadre d'un parcours d'insertion où la formation tient une place privilégiée.

Elle prend des formes différentes selon les agences. C'est ainsi qu'en Guyane, des actions en faveur de l'insertion en milieu rural ont permis d'installer 30 bénéficiaires du RMI sur des parcelles agricoles, de soutenir des associations et des groupements à vocation agricole ;

- l'insertion par l'action sociale qui recouvre à la fois des aspects sanitaires (lutte contre l'alcoolisme et la toxicomanie) et des aspects sociaux (alphabétisation, aide aux familles) ;

- l'insertion par le logement et l'amélioration du cadre de vie avec :

. la mise en place d'outils de connaissance et d'analyse des besoins des publics défavorisés : fichier centralisé de la demande de logements sociaux ; création d'un observatoire du logement cogéré par l'Etat et le département en Guadeloupe ; enquête logement menée par les secrétariats des commissions locales d'insertion ;

. des actions individuelles ou collectives visant à améliorer ou réhabiliter l'habitat des ménages défavorisés (ADI de la Réunion) ;

. des actions d'accompagnement au relogement (Réunion) ;

. le renforcement des structures d'accueil de type centre d'hébergement et de réadaptation sociale en faveur des plus démunis (Martinique et Guyane).

Le programme annuel de tâches d'utilité sociale (PATUS) représente en masse financière plus de 365 millions de francs, soit 45 % des dépenses.

Le tableau ci-après montre la part du PATUS et des autres actions d'insertion du PDI dans les budgets primitifs 1997 des ADI

(en millions de francs)

Département	PATUS	Autres actions d'insertion	Fonctionnement et équipement	TOTAL
Réunion	163,10	147,30	60,30	370,70
Guadeloupe	93,90	84,80	22,05	200,75
Martinique	83,10	63,90	17,25	164,25
Guyane	25,30	32,00	18,65	75,95
TOTAL	365,40	328,00	118,25	811,65

A ce jour, ont pu ainsi être conclus 13.872 contrats d'insertion par l'activité répartis comme suit :

- Réunion : 7.952 contrats sur 7.350 attendus

- Guadeloupe : 2.841 contrats sur 3.450 attendus

- Martinique : 2.096 contrats sur 3.150 attendus

- Guyane : 983 contrats sur 1.050 attendus

L'examen de ces programmes d'actions fait apparaître quatre secteurs principaux d'intervention :

- dans le domaine de l'environnement : en complément des dispositifs déjà existants, les actions sont menées sur l'entretien et l'accueil des sites touristiques, ainsi que l'aménagement des espaces publics et la réhabilitation des quartiers ;

- dans le domaine de l'éducation : les projets intéressent aussi bien la sécurité des enfants dans les établissements, leur accompagnement dans les transports scolaires, que le soutien scolaire et l'animation sportive ;

- dans le domaine social : ce sont des services proposés aux personnes âgées dépendantes (animation 3ème âge), aux familles et aux personnes en difficulté ;

- dans le domaine culturel et touristique : les projets concernent aussi bien l'animation de quartier que des actions de formation menées par les offices du tourisme.

Ces programmes répondent tous à une double préoccupation : la formation des salariés en CIA et l'aide à l'encadrement qui doit accompagner le salarié dans la réalisation des travaux qui lui sont confiés. Ils ont été conçus en articulation étroite avec les autres actions du programme départemental d'insertion dont ils sont une composante.

Au total, le bilan de 1996 indique globalement un redressement, lié essentiellement à la réalisation de 9.094 CIA. Au total, sur l'année, 22.097 bénéficiaires du RMI sont entrés dans une des mesures pour l'emploi.

Année	Nombre de bénéficiaires du RMI entrés dans les mesures pour l'emploi
1991	16.721
1992	31.138
1993	16.964
1994	13.717
1995	15.556
1996	22.097
1 ^er semestre 1997	10.183

En 1996, les 22.097 entrées dans les différentes mesures pour l'emploi se répartissent de la façon suivante :

Mesures pour l'emploi	Nombre d'entrées de bénéficiaires RMI en 1996	Evolution sur un an 1996/1995	Nombre d'entrées de bénéficiaires du RMI au cours du 1er semestre 1997
Contrat emploi-solidarité	8.864	- 20,7 %	2.541
Contrat emploi-consolidé	530	16,7 %	312
Contrat d'insertion par l'activité	9.094	---	6.370
Contrat d'accès à l'emploi	1.527	6,7 %	568
Stage d'insertion et de formation à l'emploi	2.082	- 16,7 %	392
TOTAL	22.097	42,0 %	10.183

Malgré les progrès enregistrés, ces chiffres montrent la faiblesse des résultats enregistrés rapportés au nombre d'allocataires, puisqu'un cinquième seulement d'entre eux sont touchés par les mesures pour l'emploi.

*

En dépit de cette réserve, votre commission tient à souligner l'importance des mesures concernant la formation des travailleurs d'outre-mer, le maintien du service militaire adapté ainsi que la prise en compte accrue de l'impact sur l'emploi, des aides fiscales à l'investissement.

Sur ce dernier point, figurant dans la première partie du présent projet de loi de finances, votre commission approuve que la création ou le maintien d'emplois figure désormais parmi les critères de délivrance de l'agrément à l'investissement mais elle s'inquiète des conséquences, en termes de postes de travail, de la modification apportée par l'Assemblée nationale au dispositif de défiscalisation.

En effet, selon les chiffres fournis par la direction générale des impôts, l'ensemble des investissements agréés en 1996, représentant un montant total de 5,6 milliards de francs, a permis la création de près de 1.850 emplois directs ; or, la quasi-totalité des projets, soit 5,2 milliards, a été réalisée par des personnes physiques investissant à titre non professionnel, grâce à la possibilité de déduire de leur revenu net global, les déficits relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels. La remise en cause de cette disposition revient à supprimer l'un des leviers les plus efficaces pour attirer les fonds privés et ne pourra donc qu'avoir des effets gravement dommageables sur l'emploi.

II. LE LOGEMENT SOCIAL : DES ORIENTATIONS POSITIVES, DES MOYENS ENCORE LIMITÉS

Le logement social constitue un des axes privilégiés de la politique en faveur de l'outre-mer qui mérite d'être souligné.

M. Jean-Jack Queyranne a précisé que son ministère poursuivrait dans ce domaine un double objectif : soutenir l'activité économique à travers la commande publique et répondre aux réels besoins des populations.

Le financement du logement social outre-mer est assuré par la ligne budgétaire unique (LBU). A ces crédits s'ajoutent une fraction importante de la créance de proratisation du RMI, ainsi qu'un crédit de 1,875 million de francs inscrits à partir de 1998 sur le FIDES et destinés à Wallis-et-Futuna.

Entre 1997 et 1998, la LBU va gagner en crédits de paiement, ce qu'elle perdra en autorisations de programme. Elle passera en effet de 1.150 millions de francs en autorisations de programme et 463 millions de francs en crédits de paiement à respectivement 1.096 millions de francs et 568,54 millions de francs.

Deux facteurs principaux justifient cette évolution :

- la réduction du taux de TVA applicable dans les DOM au logement social (de 9,5 % à 2,1 %) qui permet de réaliser, avec des crédits moindres, un nombre équivalent d'opérations ;

- l'inscription de 96 millions de francs en autorisations de programme au titre de la résorption de l'habitat insalubre.

A. DES ORIENTATIONS POSITIVES

Lors de son audition, le secrétaire d'Etat a annoncé que la politique de logement social sera guidée par les besoins des populations concernées :

- disposer d'un logement dans un contexte de croissance démographique forte ;

- disposer d'un logement non insalubre ;

- disposer d'un logement répondant à des normes de confort convenables et d'une taille adaptée à celle du ménage.

1. Des objectifs ambitieux

Les mesures engagées seront fonction des besoins de la population.

Le premier besoin , quantitatif, est lié au niveau de la LBU et à l'efficacité de son utilisation.

M. Jean-Jack Queyranne a indiqué que l'attention de son secrétariat d'Etat sera particulièrement ciblée sur la pleine utilisation de ces crédits, et le déblocage des verrous administratifs ou techniques qui compromettraient son efficacité.

Le second besoin correspond à une situation inacceptable, à savoir l'existence de bidonvilles en territoire français.

La poursuite de l'effort prioritaire en faveur de la résorption de l'habitat insalubre (RHI) devrait être facilitée par le basculement des crédits RHI dans le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Enfin, le troisième besoin correspond à un nécessaire développement de l'amélioration de l'habitat, ainsi qu'au réajustement du dispositif d'aides. L'amélioration de l'habitat a l'avantage d'être moins traumatisante pour l'occupant quant à son mode de vie et moins onéreuse qu'une construction neuve. Afin d'assurer la pertinence du dispositif d'aides quant à la solvabilité de la population à loger, le secrétaire d'Etat a annoncé que des évaluations régulières et systématiques seraient programmées.

2. Des moyens encore insuffisants

On a rappelé que pour 1998, il est prévu une LBU de 1.096 millions de francs, dont 96 millions de francs au titre de la résorption de l'habitat insalubre (RHI). Environ 560 millions de francs en provenance de la créance de proratisation du RMI devraient venir abonder cette somme.

Le tableau ci-après permet de constater que globalement et par rapport aux années précédentes les moyens financiers progressent donc faiblement.

Evolution de la ligne budgétaire unique

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	St. P.&M.	Mayotte	SPIOM ^(1)	Total
1994 LBU	260,00	255,00	87,00	400,00	6,50	55,00	9,72	1.073,22
Créance	116,72	92,60	14,15	224,30	0,00	0,00		448,07
Plan ville	10,00	5,00	5,00	10,00	0,00	10,00		40,00
Total	386,72	352,60	106,45	634,30	6,50	65,00	9,72	1.561,29
1995 LBU	302,80	260,00	89,00	433,00	6,00	79,20	10,42	1.180,42
Créance	138,58	88,80	23,37	225,00	0,00	0,00		475,75
Total	441,38	348,80	112,37	658,00	6,00	79,20	10,42	1.656,17
1996 LBU	285,80	221,70	81,00	395,75	4,80	79,10	6,50	1.074,60
Créance	138,00	115,00	38,98	283,71	0,00	0,00		575,70
Total	423,80	336,70	119,98	679,4	4,80	79,10	6,50	1.650,30
1997 LBU ^(2)	250,00	161,00	114,00	383,24	9,00	91,00	9,00	1.017,24
Créance	126,50	116,70	43,70	269,10				556,00
Total	376,50	277,70	157,70	652,34	9,00	91,00	9,00	1.573,24

(1) Secteur pilote innovation outre-mer

(2) Prévisions d'engagement

Toutefois, il faut souligner que l'essentiel de l'effort portera sur le logement insalubre.

Les crédits sont abondés par deux sources : la ligne RHI du ministère chargé du logement (jusqu'en 1997) et des crédits provenant de la créance de proratisation du RMI.

Au rythme enregistré jusqu'à présent, on pouvait estimer qu'il faudrait au moins 30 ans pour résorber l'habitat insalubre dans les DOM.

Evolution des moyens consacrés à la RHI (engagements locaux)

	1993		1994		1995		1996		1997 ^(1)
	RHI ^(2)	Créance	RHI	Créance	RHI	Créance	RHI	Créance	RHI	Créance
Guadeloupe	14,60	29	21,83	12	18,6	16,8	32,2	10,88	31,3	7,3
Martinique	26,30	2	22,27		19,1		12,5	4	9,2	4
Guyane	3,85		15,99	10		3,09		0	4,2	0
Réunion	24,83	55	31,97	26	8,2	52,3	9,2	58		55
Mayotte	9,07		17,32		21,19		17,5		5,8
Total	78,65	86	109,38	48	67,09	72,19	71,40	72,88	50,5	66,3

(1) Pour 1997, 29,5 millions n'ont pas encore été affectés.

(2) RHI ligne 65.48 du ministère chargé du logement.

Il a été décidé de contractualiser, dans le cadre des contrats de ville et des conventions de développement social liées au XIème plan, 400 millions de francs de crédits en faveur de la RHI (dont 100 millions de francs sur la créance de proratisation), selon la répartition suivante (sur cinq ans) :

	RHI budgétaire	Créance	Total
Guadeloupe	55	21	76
Martinique	54	20	74
Guyane	43	15	58
Réunion	108	44	152
Mayotte	40	0	40
Total	300	100	400

Enfin, les crédits consacrés à la RHI qui seront environ de 96 millions de francs abondés d'une part de la créance de proratisation du RMI de l'ordre de 70 millions de francs seront gérés dès le 1er janvier 1998 par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Ce transfert sera l'occasion d'une relance de la RHI dans les DOM et à Mayotte ce qui permettra d'accélérer le rythme de résorption de l'insalubrité dans ces départements.

B. DES ÉVOLUTIONS INDISPENSABLES

En mai 1997, le Conseil économique et social de la Réunion a élaboré une étude très intéressante sur le logement social, valable pour l'ensemble des DOM et qui dresse un constat critique de la politique menée dans ce domaine. Elle contient des propositions concrètes auxquelles votre rapporteur adhère pleinement et souhaiterait qu'elles inspirent le nouveau Gouvernement.

1. Le constat

La situation actuelle en outre-mer se caractérise par une inadaptation de l'offre aux besoins, la mise en place de dispositifs aux effets pervers, l'inadéquation des produits aux demandes des ménages et une solvabilité insuffisante de ces derniers.

a) Une réponse inadaptée aux besoins

Les besoins en matière de logement social dans les DOM sont considérables : 30 % des logements sont précaires ou dépourvus d'éléments de confort (environ 120.000 logements sur 400.000) et 15 % sont insalubres (soit 60.000 logements). La demande en logements sociaux est évaluée à 17.000 environ par an alors que ces crédits permettent d'en financer environ 12.000 par an.

A la Réunion, l'évolution démographique et sociale amène chaque année de nombreux nouveaux ménages à rechercher un logement. Or, actuellement la construction de nouveaux logements sociaux atteint à peine la moitié des besoins recensés.

b) Des dispositifs aux effets pervers

Trois facteurs expliqueraient une grande partie des blocages actuels rencontrés en matière de logement social.

Premièrement, le fort endettement des communes a des conséquences importantes.

De 1978 à 1986, la politique de l'Etat en faveur de l'accession à la propriété très sociale s'est appuyée sur les communes et a contribué à la détérioration des finances de ces collectivités. Cette période a vu le développement des logements très sociaux (LTS), maisons individuelles à coût très réduit, en accession à la propriété dont les terrains continuent à appartenir à la commune. Les communes ont été souvent maîtres d'ouvrage de ces opérations et ont pris en charge les prêts complémentaires, nécessaires pour la viabilisation des parcelles et la construction des logements.

Les municipalités ont alors contracté des emprunts à long terme sur trente ans (horizon 2005-2010). Malgré les subventions de l'Etat, les charges d'emprunts mobilisées notamment à une période d'inflation soutenue, sont demeurées fortes et continuent à peser sur les finances des communes qui ne peuvent plus concourir aussi fortement à l'aide à l'habitat.

Deuxièmement, la situation financière délicate de nombreuses communes a déclenché un " durcissement " des mécanismes de garantie dont l'incidence a été directement ressentie sur le coût des logements et des loyers.

Enfin, on a constaté un renchérissement du coût du foncier lié à la conjonction de plusieurs facteurs comme les mesures de défiscalisation des investissements (développement de la construction de résidences et spéculations sur un foncier de plus en plus rare) ou l'attitude des communes tentées d'adopter une attitude plus spéculative dans un souci d'équilibre budgétaire.

c) Des produits inadaptés

La gamme des produits proposés a fait apparaître des dysfonctionnements.

Ainsi, par exemple, pour le logement évolutif social (LES), les accédants sont souvent insatisfaits des prestations rudimentaires proposées alors que l'obtention d'un logement est fréquemment considérée comme un dû. Cette catégorie de logement de type " maison individuelle " est fortement consommatrice de foncier, déjà rare, et apparaît davantage adaptée aux zones rurales.

Pour le logement locatif social (LLS), les loyers proposés restent trop élevés pour y loger les familles les plus démunies et les " opérateurs " privilégient les familles moyennes solvables qui à leur tour refusent de libérer ce type de logement pour un logement ILM qui leur revient plus cher à prestations pratiquement identiques.

d) Une solvabilité insuffisante des ménages

En outre-mer, l'aide personnalisée au logement n'existe pas. Quant à l'allocation logement, de nombreuses conditions limitent l'extension de son bénéfice.

Ainsi pour percevoir une allocation logement, le logement concerné doit répondre à certaines normes d'hygiène, de salubrité et d'occupation. Or la mauvaise qualité du parc et la cohabitation de plusieurs ménages dans un même lieu écartent beaucoup de familles du bénéfice de cette allocation.

2. Les propositions

L'amélioration du système de financement du logement social, tant au niveau des aides à la pierre et des produits que des conditions d'intervention de l'aide à la personne est une priorité.

Trois objectifs doivent être recherchés :

- recréer des parcours résidentiels cohérents : la réforme des produits doit permettre d'offrir un parc locatif conséquent, de bonne qualité et de recalibrer le mode de financement de l'accession à la propriété à destination des catégories moyennes ;

- maîtriser les coûts des constructions et les loyers de sortie : cette maîtrise devrait être facilitée par la création d'un établissement public foncier. Des prescriptions techniques devraient être prises pour tenir compte d'éléments qualitatifs dans l'octroi de l'aide à la pierre ;

- mieux solvabiliser les ménages en locatif et en accession intermédiaire.

a) Recréer des parcours résidentiels cohérents

Ceci suppose que le parc de logements soit suffisamment diversifié et ceux-ci se distinguent davantage en termes de caractéristiques physiques et de niveau de prestations. Ainsi, pour justifier un loyer plus important, le logement social doit-il se distinguer du logement très social (logements locatifs très sociaux -LLTS-/logements locatifs sociaux -LLS-). De même, il serait souhaitable que la politique du logement social privilégie les produits locatifs pour permettre l'accès à des ménages à très faibles revenus et l'amélioration du locatif intermédiaire (immeuble à loyer moyen -ILM-) en termes de qualité. Parallèlement, une réforme des produits pourrait s'articuler autour de la redéfinition de l'attribution des loyers évolutifs sociaux (LES), la maîtrise des coûts des LLS, la relance de l'accession intermédiaire et la refonte du produit ILM qui pourrait être rendu plus attractif en jouant sur divers paramètres (la durée du prêt, le taux d'intérêt et le niveau des plafonds de ressources).

b) Maîtriser les coûts de construction

La création d'un établissement public foncier entre l'Etat, la région, le département et les communes constituerait un outil privilégié d'une politique foncière à moyen ou long terme. Cette structure aurait la charge de l'acquisition, de la conservation et de la rétrocession des terrains.

L'établissement public foncier aurait donc au moins deux missions :

1) une mission à court terme : par sa puissance, son savoir-faire et sa capacité à mettre un certain nombre d'acteurs du foncier face à leurs responsabilités, il devrait avoir un effet modérateur sur les prix ;

2) une mission à long terme : constituer des réserves foncières pour le moyen et le long terme, avec comme objectifs de compléter les actions communales et de structurer les zones urbaines.

c) Mieux solvabiliser les ménages

Une plus grande équité pourrait être recherchée entre les ménages percevant le RMI et ceux ayant de faibles revenus d'activité, souvent pénalisés dans l'attribution de l'allocation logement.

Une réforme de cette allocation pourrait être également envisagée pour l'accession intermédiaire avec une modification du barème pour l'accès aux prêts sociaux immédiats (PSI). Cette mesure permettrait de relancer l'accession sociale, en faisant bénéficier, comme en métropole, les ménages à revenus intermédiaires d'une aide à la personne pour l'accès au logement en accession.

*

Compte tenu de l'ampleur des réformes à entreprendre, votre commission des Affaires sociales, sur la proposition de son rapporteur, suggère que soit organisée rapidement une mission sur le thème du logement social en outre-mer, afin d'étudier en profondeur les modalités d'une telle réforme.

*

En conclusion, votre commission se félicite des éléments de continuité contenus dans le présent projet de budget.

Elle rappelle en particulier qu'il faut mettre à l'actif du précédent gouvernement la mise en oeuvre de l'égalité sociale dans les départements d'outre-mer. Cette politique a conduit à l'alignement de la quasi-totalité des prestations sociales sur celles de la métropole, sous réserve de trois allocations spécifiques (l'allocation au premier enfant, le complément familial, la prestation spécifique de restauration scolaire).

Toutefois, si le Gouvernement actuel n'a pas manifesté l'intention de remettre en cause ces spécificités, aucune précision n'a été donnée quant à l'impact qu'auront les mesures prévues en métropole, notamment en matière de plafonnement des allocations familiales. D'une manière générale, votre commission souhaite que le Gouvernement expose clairement, lors des débats au Sénat, la politique qu'il entend mener en matière de protection sociale en outre-mer.

En tout état de cause, votre commission donne acte au Gouvernement de la progression non négligeable des crédits consacrés à l'outre-mer et des objectifs qu'il s'est fixés en matière d'emploi et de logement.

Elle vous propose, dans ces conditions, d'émettre un avis de sagesse sur les crédits consacrés à l'outre-mer pour 1998.

¹ Pour 1997, le montant des allocations versées n'est pas encore connu.