Projet de loi de finances pour 1998 : Décentralisation

Avis n° 90 - Tome I - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - DECENTRALISATION

M. André BOHL, Sénateur

COMMISSION DES LOIS - Avis n° 90 - Tome I - 1997/1998

Table des matières

N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

DÉCENTRALISATION

Par M. André BOHL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 30 ) (1997-1998).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a procédé, sur l'avis de M. André Bohl, à l'examen des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation dans le projet de loi de finances pour 1998.

Après avoir entendu M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, ainsi que l'avis de M. André Bohl, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits sous le bénéfice des observations suivantes :

1/ La réflexion sur les suites à réserver au pacte de stabilité après 1998, dernière année de son application, devra, d'une part, concerner l'extension de cette notion aux charges des collectivités locales et, d'autre part, mieux prendre en compte le rôle économique des collectivités locales qui réalisent les trois quarts des investissements publics, ce que ne permet pas actuellement l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) ;

2/ les normes de sécurité, toujours plus nombreuses et les délais de leur mise en oeuvre doivent être adaptés au contexte économique et budgétaire qui entraîne une contraction des ressources locales ;

3/ compte tenu de la situation de la CNRACL, une réflexion est indispensable sur les mécanismes de compensation généralisée et de surcompensation entre régimes sociaux ;

4/ Le processus de déconcentration administrative doit être poursuivi ;

5/ la codification des textes applicables aux collectivités locales doit être complétée par l'achèvement de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales et s'accompagner d'une plus grande stabilité des règles législatives qui concernent ces collectivités ;

6/ la mise en place d'emplois " publics ou parapublics ", en marge des règles ordinaires de la fonction publique territoriale, aura pour effet de recréer une précarité que le législateur a entendu combattre par la loi du 16 décembre 1996 et posera à terme la question de l'intégration des intéressés dans la fonction publique territoriale.

Mesdames, Messieurs,

Les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueront en 1998 dans le cadre des règles du " pacte de stabilité " qui, défini par l'article 32 de la loi de finances pour 1996, aura ainsi régi les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales pendant trois ans.

Les concours de l'Etat -qui connaîtront une progression très limitée (+ 0,25 %)- s'élèveront à 250,586 milliards de francs. La fiscalité transférée progressera pour sa part de 4,2 % pour atteindre 44,071 milliards de francs.

S'il convient de relever le souci du nouveau Gouvernement de ne pas remettre en cause des règles d'évolution des concours financiers de l'Etat, définies en 1996 pour une période de trois ans, force est néanmoins de constater cette année encore que les budgets locaux restent confrontés à un grand nombre d'incertitudes.

Dans un tel contexte -caractérisé à la fois par une progression limitée des concours de l'Etat et par les incertitudes affectant la préparation des budgets- les marges de manoeuvre des collectivités locales demeurent réduites. Cette dernière année d'application du " pacte de stabilité " conduit donc votre commission des Lois à faire de nouveau valoir que la notion de " stabilité " ne saurait s'appliquer à la seule évolution des concours de l'Etat mais devraient également concerner les charges imposées aux collectivités locales.

Enfin, ce contexte justifie que l'on prête la plus grande attention aux perspectives d'élaboration et de mise en oeuvre des réformes -notamment celle de la coopération intercommunale ou encore la révision des évaluations cadastrales- essentielles pour nos collectivités.

I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS DE L'ÉTAT

Les crédits consacrés à l'administration territoriale s'élèvent à 6,16 milliards de francs , soit une baisse de 2,7 %.

Les dépenses de fonctionnement et d'entretien des préfectures diminuent de 59,7 millions de francs (- 3,4 %). Néanmoins, ce chapitre fait l'objet d'une économie de 220 millions de francs qui étaient destinés à compenser le coût de la suppression de la franchise postale sur le courrier inter-administratif et qui se sont révélés supérieurs aux besoins. Les dépenses d'équipement immobilier régressent pour leur part de 115 millions de francs.

On rappellera que les dépenses de personnel représentent les deux tiers des crédits de l'administration territoriale, lesquels -déconcentrés dans leur quasi-totalité- regroupent l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement consacrés aux préfectures, sous-préfectures, secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), états-majors de zones de sécurité civile (EMZ) et secrétariats généraux de zone de défense (SGZD).

Le présent avis présentera le bilan des actions menées en faveur des préfectures ainsi que les perspectives en matière de déconcentration, question essentielle non seulement pour le bon fonctionnement de l'Etat mais aussi pour le bon déroulement de la décentralisation.

A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES PRÉFECTURES

Un plan de modernisation des préfectures a été mis en oeuvre sur la période 1990-1995. Il se fondait sur l'idée directrice -qu'on ne peut qu'approuver- que les préfectures doivent constituer le pivot de l'administration territoriale dans un Etat déconcentré.

Pour accompagner ce plan, un fonds de modernisation a été créé en 1990 au sein du chapitre 37-10 " administration préfectorale - dépenses diverses ". Les crédits ouverts à ce titre ont été inégaux selon les années et ont même été sérieusement réduits entre 1990 (17,6 millions de francs) et 1992 (2 millions de francs, après 9,2 millions de francs en 1991). Le fonds de modernisation a été mieux doté à partir de 1993 (10,2 millions de francs en 1993 ; 8,7 millions de francs en 1994 ; 10 millions de francs en 1995).

Les différentes actions entreprises dans ce cadre ont tendu à moderniser les services notamment grâce à l'informatique (courrier électronique, cartes nationales d'identité et passeports, travaux de sécurité), à améliorer la qualité du service rendu aux usagers (signalisation, accueil) ou encore à développer les actions de formation des personnels.

Parallèlement à cette politique de modernisation conduite à partir des crédits de fonctionnement, le ministère de l'intérieur a engagé au cours de cette période un programme d'investissement immobilier qui a consacré 228 millions de francs aux " désimbrications " des préfectures avec les conseils généraux. Au total, 13 désimbrications ont été réalisées sur les 24 programmées.

La rénovation des halls d'accueil a, sur la même période, mobilisé 498 millions de francs. Un plan de raccordement des sous-préfectures aux grandes applications informatiques nationales permettant d'améliorer le service rendu aux usagers, a été mis en oeuvre dans le même temps.

A compter de 1996 , les actions prévues dans le cadre de la réforme de l'Etat, ont permis de relayer le plan de modernisation des préfectures. Parmi les actions développées dans ce cadre, on relève en particulier les expérimentations pour le paiement par cartes bancaires dans certaines préfectures ou sous-préfectures et pour la délivrance de passeports en une heure dans certains départements.

En 1997, 4,9 millions de francs ont été délégués aux préfectures afin de poursuivre les efforts engagés en 1996.

Devant votre commission des Lois, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a fait part de son attachement aux missions essentielles des préfectures et des sous-préfectures, qu'il a qualifiées de " colonne vertébrale de l'Etat sur le territoire ".

Il a ajouté que l'année 1998 serait marquée par la mise en oeuvre de missions nouvelles telles que la mise en place du programme emplois-jeunes, la nouvelle législation sur les étrangers, le renforcement du contrôle de légalité ou encore la réforme de l'Etat. Aussi le ministre a-t-il précisé que les effectifs des préfectures seraient préservés en 1998.

Par ailleurs, il a indiqué que le projet de budget dégageait les moyens nécessaires pour rendre plus équitable le régime indemnitaire des personnels en harmonisant les indemnités et en prenant mieux en compte les qualifications et les sujétions de certains postes.

B. LA DÉCONCENTRATION : UN COROLLAIRE NATUREL DE LA DÉCENTRALISATION

Comme l'a parfaitement souligné le rapport établi par notre collègue M. Daniel Hoeffel au nom du groupe du travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye, la mise en oeuvre d'une déconcentration effective constitue un préalable indispensable à l'approfondissement de la décentralisation. Condition d'un dialogue efficace entre l'Etat et les collectivités locales, elle apparaît ainsi comme un aspect essentiel de la réforme de l'Etat qui devrait conduire celui-ci à réorienter ses missions autour d'une fonction d'impulsion, de coordination et de péréquation.

Sous la précédente législature, cette démarche s'est en partie concrétisée à travers certains mesures mises en oeuvre dans le cadre du " grand chantier " de la réforme de l'Etat.

Le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles a conféré aux services déconcentrés une compétence exclusive pour prendre des décisions individuelles à partir du 1er janvier 1998, sous réserve de certaines exceptions fixées par décret en Conseil d'Etat. Environ 600 procédures, représentant 500.000 décisions individuelles par an, seront ainsi désormais prises par les préfets (par exemple, l'autorisation d'ouverture d'un établissement pharmaceutique vétérinaire, les décisions concernant les coopératives agricoles ou encore les subventions accordées aux établissements locaux d'enseignement agricole). Au total, les trois quarts des procédures relatives à des décisions individuelles seront traitées au niveau local.

En outre, un effort de simplification a été conduit afin de supprimer ou d'alléger plus de 400 régimes d'autorisation administrative préalable à certaines activités (suppression des cartes de VRP et de coiffeur, par exemple).

Une déconcentration de la gestion des crédits de l'Etat a été expérimentée, en matière d' emploi , une enveloppe globale d'1 milliard de francs de crédits déconcentrés ayant été mise à la disposition des préfets. En outre, six régions test (Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes, Bretagne, Auvergne, Limousin) ont été retenues pour une déconcentration totale des crédits d'aide à l'emploi.

Lors de son audition par la commission des Lois, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a estimé que si le bilan complet de cette mesure n'était pas encore disponible, elle semblait néanmoins avoir donné des résultats satisfaisants.

Par ailleurs, la déconcentration de la gestion des corps a été engagée par plusieurs décrets en date du 31 mai 1997. Enfin, une expérimentation en vue de la réorganisation des services déconcentrés a été mise en place en 1997. Devant votre commission, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a néanmoins estimé que cette mesure encore en projet avait été mal accueillie dans les services en raison d'un manque de concertation. Il a indiqué que le Gouvernement avait décidé de la suspendre mais que la réflexion serait poursuivie, les préfets étant invités à choisir l'organisation des services qui leur paraîtrait la mieux adaptée.

Mais ce mouvement de déconcentration doit aussi s'accompagner d'une adaptation de l'organisation des administrations centrales , pour lesquelles un objectif de réduction de 10 % en trois ans des effectifs au profit des services déconcentrés avait été fixé.

On relèvera que cette adaptation des services de l'Etat est bien une compétence du pouvoir exécutif lui-même, comme le Sénat l'avait affirmé et comme le Conseil constitutionnel l'a confirmé dans une décision récente. Dans sa décision n° 97-180L du 21 janvier 1997 , le Conseil constitutionnel a déclaré réglementaires les dispositions de l'article 2 de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Il a en effet estimé que ces dispositions qui établissent la distinction entre administrations centrales et services déconcentrés ont trait à la composition et à la répartition des attributions des administrations civiles de l'Etat lesquelles relèvent de la compétence du pouvoir exécutif en vertu de l'article 20 de la Constitution; que même si elles font référence à d'autres dispositions de forme législative, elles n'en modifient ni le contenu ni la portée; qu'elles ne mettent en cause aucun des principes fondamentaux ni aucune des règles que l'article 34 de la Constitution a placés dans le domaine de la loi.

A la suite de cette décision, le décret n° 97-463 du 9 mai 1997 a modifié la loi d'orientation ainsi que le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 pris pour son application. Reprenant les dispositions de l'article 2 de la loi d'orientation du 6 février 1992, il a en outre prévu, dans l'organisation des administrations civiles de l'Etat, l'existence de services à compétence nationale qui assument des missions qui ne correspondent pas à la définition des tâches de l'administration centrale mais qui, par leur caractère national, ne peuvent être déconcentrées (fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation; activités de production de biens ou de prestation de services ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national).

Lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992, le Sénat -souscrivant aux analyses de sa commission des Lois- avait lui-même considéré que les dispositions en cause ne justifiaient pas une intervention du législateur et en avait donc proposé la suppression sans être suivi par l'Assemblée nationale, laquelle adopta ce texte en lecture définitive. la décision du Conseil constitutionnel confirme donc a posteriori le bien fondé de la position du Sénat sur la délimitation des domaines respectifs de la loi et du règlement.

Dans une communication présentée devant le conseil des ministres du 5 novembre dernier, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a présenté une communication sur la politique du Gouvernement en matière de réforme de l'Etat. Le Gouvernement devrait adopter prochainement les décrets qui complètent et achèvent la mise en oeuvre de la déconcentration des décisions administratives individuelles. Au début 1998, il arrêtera des mesures destinées à améliorer l'organisation des services déconcentrés, en tenant compte des travaux réalisés depuis 1990. Une consultation des partenaires locaux sera organisée à l'initiative des préfets. A cette occasion, les préfets devront formuler des propositions afin de préciser comment l'Etat met au service des collectivités locales sa capacité d'expertise et de conseil.

A l'issue de cette concertation, les préfets, en liaison avec les départements ministériels intéressés, arrêteront les modalités à mettre en oeuvre dans les départements ou les régions. Chaque département ministériel devra parallèlement indiquer les mesures qu'il compte prendre pour adapter l'organisation de son administration centrale à la déconcentration.

II. LES FINANCES LOCALES : L'APPLICATION POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE DU PACTE DE STABILITÉ PRÉVU PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1996 DANS UN CONTEXTE D'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX ENCORE MARQUÉ PAR DE FORTES INCERTITUDES

A. 1998 : LA TROISIÈME ANNÉE D'APPLICATION DU PACTE DE STABILITÉ

La méthode mise en oeuvre à travers ce " pacte triennal de stabilité " a cherché à concilier l'objectif de maîtrise des dépenses publiques avec la nécessaire stabilité des règles du jeu à laquelle les collectivités locales peuvent légitimement prétendre pour l'évolution d'une partie significative de leurs recettes.

En pratique, le pacte de stabilité a pour effet d'identifier des dotations dites " actives " au sein d'une enveloppe globale pour laquelle est garantie -pendant toute la durée d'application du pacte, soit une période de trois ans- une progression égale à l'évolution de l'indice des prix hors tabac (soit 1,3 % en 1997).

Cette " enveloppe " est constituée de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation spéciale instituteurs (DSI), des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), de la dotation élu local, de la dotation globale d'équipement (DGE) et, enfin, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement " (REI).

Il n'est pas indifférent de relever qu'au sein de cette enveloppe, l'indexation de la DGF sur une partie de la croissance économique a été maintenue en 1996 comme en 1997, conformément d'ailleurs aux dispositions de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales.

Les règles d'indexation des autres dotations incluses dans le pacte de stabilité ont également été maintenues. Il s'agit de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DGE, la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), soit 2,3 % en 1997. Quant au FNPTP, il est indexé sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit une baisse de 0,16 % en 1997. Mais ce fonds a bénéficié en 1997 de deux mesures sur lesquelles votre rapporteur pour avis reviendra qui lui ont, en définitive, assuré une progression de 25,54 % par rapport à 1996.

Cependant, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie la suppression pure et simple de la première part de la DGE communale ainsi que l'utilisation de la DCTP comme variable dite d' " ajustement ". Cette dernière a ainsi connu en 1996 et en 1997 une évolution déterminée par celle des autres dotations incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité. Ainsi, en 1996 -en dépit d'un abondement de 300 millions de francs décidé sur l'initiative du Sénat- la DCTP a diminué de 924 millions de francs. En 1997, en revanche, elle a progressé de 1,92 %.

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a par ailleurs défini un second périmètre de dotations " hors enveloppe " qui continuent à évoluer selon leur logique propre. Il recouvre le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations et de dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques des différents ministères.

1. L'évolution des dotations incluses dans l' " enveloppe " du pacte de stabilité

Comme le prévoit l'article 32 de la loi de finances pour 1996, l'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité évoluera en 1998, comme l'indice prévisionnel des prix à la consommation (hors tabac). La base de référence est constituée des montants inscrits en loi de finances initiale pour 1997. La DGF, en revanche, suit une règle spécifique puisque sa base est " recalée " afin de tenir compte des derniers indices connus d'évolution des prix et du produit intérieur brut.

Les règles d'indexation des différents concours inclus dans l'enveloppe seront respectées, à l'exception de celles régissant la DCTP. Celle-ci, en effet, variable d'ajustement, doit évoluer d'un montant positif ou négatif permettant -compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante- de respecter la norme d'évolution, c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

Calculée dans ces conditions, l'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité devrait en principe progresser de 1,36 % en 1998.

a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)

La DGF s'élève à 106,333 milliards de francs en 1998, soit une progression de 1,38 % par rapport au montant révisé de 1997 (104,574 milliards de francs).

Comme le prévoit l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 1994- la DGF progresse chaque année d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours.

Pour 1998, le taux prévisionnel d'évolution des prix (hors tabac) s'établit à + 1,3 % . Le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1997 s'élevant à 2,2 % , la fraction prise en compte dans le calcul de la DGF (soit la moitié) atteint + 1,1 % . Dans ces conditions, l'indice d'évolution de la DGF pour 1998 est de + 2,4 %.

Mais la DGF pour 1998 est calculée sur la base du montant révisé de la DGF de 1997, afin de tenir compte des derniers indices connus.

Or, ceux-ci sont moins élevés que les hypothèses retenues dans le projet de loi de finances pour 1997 : + 1,1 % pour l'indice prévisionnel des prix de la consommation hors tabac (contre + 1,3 % retenu dans la loi de finances initiale pour 1997) ; + 1,2 % pour le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1996 (contre 1,3 % envisagé initialement). Au total, l'indice de progression de la DGF pour 1997 s'établit à + 1,7 % contre + 1,95 % prévu dans la loi de finances initiale.

Le montant révisé de la DGF pour 1997 s'élève ainsi à 104,574 milliards de francs contre 104,882 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale (soit une différence de 308 millions de francs).

Compte tenu de ce " recalage " à la baisse du montant de la DGF de référence la DGF pour 1998 doit s'établir à 107,084 milliards de francs soit + 2,01 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 1997.

Comme en 1997, ce " recalage " à la baisse de la DGF de référence a pour conséquence que l'ensemble des dotations incluses dans le pacte de stabilité connaîtront une progression (+ 1,17 %) inférieure à celle des prix (1,36 %).

En outre, la DGF doit subir cette année les effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996.

En effet, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit, qu'à compter de 1996, il est procédé à la régularisation du montant de la DGF de l'exercice précédent lorsque l'application de l'indice de progression définitif au montant de la dernière dotation définitive fait ressortir un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. Constaté au plus tard le 31 juillet de l'exercice qui suit, le montant de cette régularisation doit soit être réparti entre les bénéficiaires de la DGF, si le produit est supérieur, soit être imputé sur la DGF du plus prochain exercice, si -comme c'est le cas pour la DGF de 1996- le produit est inférieur.

Or, les indices retenus ayant été surévalués (+ 2,1 % contre 1,9 % effectivement constatés pour l'évolution des prix ; + 2,9 % contre 2 % effectivement constatés pour la croissance du PIB en volume), le comité des finances locales a dû constater, dans sa séance du 10 juillet dernier, qu'il y avait lieu à régularisation négative de la DGF pour 1996 à hauteur de 750,405 millions de francs .

Dans ces conditions, déduction faite de cette régularisation négative, le montant de la DGF pour 1998 s'établit à 106,333 milliards de francs , soit une hausse de + 1,38 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 1997.

En outre, la surestimation de la DGF de 1996 de 750,4 millions de francs a eu pour conséquence -compte tenu des règles du pacte de stabilité- une sous évaluation de la DCTP pour le même montant.

Le Gouvernement -prenant en compte cette conséquence de la surévaluation de la DGF sur le montant de la DCTP- a admis d'en neutraliser les effets en régularisant positivement en 1998 la DCTP.

Cependant, il ne propose pas d'établir cette régularisation au montant de 750,4 millions de francs. Constatant, en effet, que l'ensemble des dotations incluses dans le périmètre du pacte de stabilité en 1996 ont été surévaluées en raison de la prise en compte d'un taux prévisionnel d'évolution des prix (2,1 %) supérieur au taux constaté (+ 1,9 %), le Gouvernement estime que l'enveloppe du pacte a été surestimée de 300 millions de francs.

Dans ces conditions, il propose de n'abonder la DCTP pour 1998, qu'à hauteur de 450 millions de francs (soit 750,4  - 300 millions de francs).

Le bilan de la répartition de la DGF de 1997 fait ressortir que la DGF des communes et de leurs groupements a progressé de 1,29 % pour atteindre 87,135 milliards de francs.

Conformément à la faculté que lui a ouvert la loi du 26 mars 1996, le comité des finances locales a décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 52 % du taux de progression des ressources affectées à la DGF (après 55 % en 1996).

Dans ces conditions, la dotation forfaitaire s'est élevée à 78,638 milliards de francs , soit une progression de 0,6555 %. On notera que ce taux de progression est appliqué à la dotation forfaitaire de 1996, laquelle a inclus le montant des deux compensations pour suppression de la franchise postale allouées en 1996 à hauteur de 119,5 millions de francs dont 22 millions de francs pour la franchise postale des écoles. Les deux compensations sont donc désormais intégrées à la dotation forfaitaire et évoluent comme cette dernière.

La dotation d'aménagement s'est, pour sa part, élevée à 8,823 milliards de francs , répartis entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La DGF des groupements a représenté 5,018 milliards de francs , dont 183 millions de francs affectés à la garantie. La progression de la DGF par habitant hors garantie de chacune des catégories a été fixée à 0,63 % par le comité des finances locales. La forte augmentation de la population regroupée due à la création de nouveaux établissements publics (+ 17 % ; 217 établissements créés en 1996 perçoivent pour la première fois en 1997 une attribution de la DGF) mais aussi à l'adhésion de 246 communes aux groupements existants a ainsi entraîné une croissance de l'enveloppe des établissements publics de coopération intercommunale de 357 millions de francs (après 492 millions de francs supplémentaires en 1996). Cette augmentation de la masse des crédits de 7,67 % par rapport à 1996 représente près de 82 % de la croissance de la dotation d'aménagement.

Au 1er janvier 1997 , on dénombrait 1.446 structures à fiscalité propre -qui représentaient une population de 31,1 millions d'habitants et 16.200 communes- dont 1.361 communautés de communes et districts à fiscalité propre, 65 communautés de communes ou groupements assimilés, 11 communautés urbaines et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

En raison de l'augmentation rapide du nombre de communautés de communes et de districts à fiscalité additionnelle, les crédits réservés à cette catégorie ont fortement progressé en 1997 pour atteindre 2,215 milliards de francs. Ils dépassent ainsi pour la première fois la somme des crédits réservés aux communautés urbaines. L'attribution moyenne par habitant s'établit à un peu plus de 102 francs mais avec des amplitudes très fortes d'un groupement à l'autre. En outre, de nombreuses variations des attributions individuelles ont pu être constatées en 1997 : sur 1.158 communautés de communes ou districts existants en 1996, 581 groupements voient leur dotation augmenter en 1997 et 577 subissent une diminution de celle-ci.

Les communautés urbaines -qui sont désormais onze à la suite de la transformation du district d'Alençon- se sont partagées 2,095 milliards de francs (hors garantie qui atteint 108 millions de francs). Leur coefficient d'intégration fiscale moyen s'élève à 43,9673 %, ce qui traduit la forte intégration de ces groupements. L'attribution moyenne par habitant est la plus élevée de tous les groupements.

S'agissant des communautés de villes et groupements assimilés, on constate une croissance importante du nombre de groupements ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle d'agglomération ( 65 établissements de ce type sont recensés en 1997 contre 46 en 1996). Cette catégorie se partage 333,8 millions de francs.

Enfin, 191 millions de francs ont été réservés aux syndicats d'agglomérations nouvelles.

Les crédits alloués à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1997 ont atteint 2,165 milliards de francs , y compris 40 millions de francs prélevés sur la DGF des départements au titre de l'ancienne dotation particulière de solidarité urbaine et 140 millions de francs issus de la DGF de la région d' Ile-de-France.

Après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements d'outre-mer, la somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'est élevée à 2,084 milliards de francs, soit une hausse de 2,19 % par rapport à 1996.

La répartition de la DSU en 1997 a tenu compte pour la deuxième année consécutive des modifications résultant de la loi du 26 mars 1996.

S'agissant des communes de 10.000 habitants et plus , 675 communes de métropole (contre 673 en 1996) représentant 21,8 millions d'habitants se sont partagées les crédits mis en répartition, soit 2,014 milliards de francs. La dotation par habitant s'est élevée à 92,53 francs (contre 90,75 francs en 1996 et 61,01 francs en 1995).

Parmi ces communes, 11 sont éligibles pour la première fois. En revanche, 8 communes ont perdu le bénéfice de la DSU mais peuvent prétendre pour 1997 à la garantie d'attribution qui représente 50 % de leur dotation 1996.

Il semble bien qu'en 1997 comme en 1996, l'indice synthétique de ressources et de charge a pleinement joué son rôle discriminant. Ainsi, pour une dotation moyenne par habitant qui s'élève à 92,53 francs, la dotation la plus élevée atteint 370,87 francs et la dotation la plus faible représente 12,86 francs.

On note par ailleurs, dans certains cas, de fortes variations -à la hausse comme à la baisse- des attributions de plusieurs communes. Les variations semblent devoir s'expliquer par les changements intervenus dans la situation propre de ces communes entre 1996 et 1997, changements qui ont pu modifier la valeur de base de l'indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour la répartition.

Enfin, l'attribution d'un coefficient individuel de variation -que la réforme de 1996 a substitué au coefficient commun à toutes les collectivités appartenant au même quartile- a permis de supprimer les effets de seuil brutaux qui caractérisaient le régime antérieur.

Pour ce qui est des communes de 5.000 à 9.999 habitants , 101 communes (contre 99 en 1996) représentant au total 715.778 habitants ont reçu des crédits au titre de la DSU. 6 communes ont bénéficié de la DSU pour la première fois et 5 communes devenues inéligibles bénéficient d'une garantie d'attribution correspondant à 50 % de la dotation 1996. Conformément à la loi, l'attribution moyenne par habitant est égale à celle constatée par les communes de 10.000 habitants et plus.

S'agissant de la dotation de solidarité rurale (DSR), son montant a atteint 1,640 milliard de francs dont 1,579 milliard de francs répartis en métropole.

Le comité des finances locales a décidé -comme en 1996- de faire évoluer la fraction bourgs-centres de 20 % (maximum autorisé par la loi) de la croissance de la DSR par rapport à 1996.

Au total, 484,645 millions de francs, y compris la garantie, ont été mis en répartition en 1997 au titre de la fraction bourgs-centres, soit une hausse de 3,23 % par rapport à 1996.

4.060 communes ont été éligibles à cette première fraction (contre 4.065 en 1996) soit une population de 10,389 millions d'habitants. La répartition apparaît ainsi très stable d'une année sur l'autre.

11 communes ont bénéficié pour la première fois en 1997 de la fraction bourgs-centres tandis que 6 communes qui ne sont plus éligibles ont reçu une attribution au titre de la garantie (soit la moitié de la dotation 1996).

72 % des communes éligibles à la fraction bourgs-centres se situent dans des strates de population comprises entre 500 et 3.500 habitants. L'attribution moyenne par habitant s'est élevée à 46,61 francs soit une hausse de 3,62 %, laquelle est supérieure à la progression globale de la fraction bourgs-centres (hors garantie) en raison d'une diminution de 19.307 habitants de la population des communes éligibles à cette fraction.

S'agissant de la fraction péréquation de la DSR, le montant des crédits mis en répartition a atteint, en 1997, 7,094 milliard de francs contre 1,034 milliard de francs en 1996, après prélèvement de 42,636 millions de francs pour les communes d'outre-mer.

33.627 communes ont bénéficié en 1997 d'une attribution au titre de cette fraction (contre 33.636 en 1996), soit une population de 29,135 millions d'habitants.

La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 37,55 francs (contre 33,43 francs en 1996) soit une progression de 12,32 %, la population des communes éligibles diminuant de 1,820 millions d'habitants par rapport à 1996.

On relèvera que 3.969 communes sont en 1997 éligibles au titre des deux fractions de la DSR contre 4.014 en 1996.

La DGF des départements s'est établie à 17,710 milliards de francs en 1997, soit une hausse de 1,296 %.

Le comité des finances locales avait fixé le montant de la dotation de garantie minimale à 190 millions de francs en 1996. En définitive, le montant nécessaire à la garantie s'est établi à 42 millions de francs, 10 départements en bénéficiant. La différence, à savoir 148 millions de francs, a été réintégrée dans la DGF pour être répartie entre les départements. En conséquence, les dotations versées aux départements de métropole a progressé de 1,12 % par rapport à 1996.

Le nombre et la liste des départements bénéficiaires ( 23 départements) de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et des départements contributeurs ( 12 départements) n'ont par ailleurs pas changé par rapport à 1996.

Les départements contributeurs au mécanisme de solidarité financière ont apporté 439,946 millions de francs en 1996. Sur cette somme, 160 millions de francs ont été prélevés en faveur de la DFM (120 millions de francs) et de la dotation de solidarité urbaine (40 millions de francs).

Au total, les montants mis en répartition au titre de la DFM et de sa majoration se sont élevés à 704,916 millions de francs, soit une croissance de 7,6 %.

b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)

La DSI -qui est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs ou de l'indemnité en tenant lieu- doit évoluer comme la DGF. Elle est néanmoins diminuée chaque année dans la loi de finances du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles. Elle s'élèvera ainsi à 2,723 milliards de francs en 1998.

On rappellera qu'en 1996, 2,947 milliards avaient été inscrits en loi de finances, montant auquel s'est ajouté 34,618 millions de francs inscrits en loi de finances rectificative. Cette inscription de crédits supplémentaires a tenu compte des conclusions du groupe de travail du comité des finances locales, chargé d'améliorer les conditions de recensement des instituteurs.

La loi de finances rectificative pour 1996 -outre l'ouverture de crédits supplémentaires- a également régularisé le mode de calcul du montant initial de la DSI de 1993 à 1995 en tenant compte de la création de droits nouveaux au logement lorsque le conjoint d'un instituteur intégré retrouve son droit au logement.

Pour 1997, un montant de 2,862 milliards de francs a été ouvert en loi de finances initiale. Le rattrapage des écarts constatés de 1993 à 1995 ayant été effectué en 1996, il n'est pas prévu en 1997 de rééquilibrage en loi de finances rectificative.

Pour 1998, le montant inscrit en loi de finances initiale pourra, le cas échéant, être rectifié en loi de finances rectificative pour tenir compte des écarts éventuels entre le nombre d'intégrations prévisionnelles et le nombre d'intégrations effectives.

c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP)

Le FNPTP devrait être alimenté, en 1998, par quatre ressources : les deux dotations de l'Etat qui évoluent chaque année comme les recettes fiscales nettes de celui-ci (soit + 4,35 % en 1998) ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle ; les excédents de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom (en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990).

Au total, les montants inscrits en loi de finances au profit du FNPTP s'élèvent à 2,891 milliards de francs dont 1,555 milliard de francs au titre des dotations de l'Etat et 1,336 milliard de francs au titre de l'abondement constitué par la fiscalité locale acquittée par la Poste et France Telecom.

Comme en 1997, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1998 dans les zones franches urbaines prévues par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, seront compensées par un préciput sur le FNPTP.

Néanmoins, sur l'initiative du Sénat, la contribution du FNPTP à cette compensation a été limitée par la loi à la croissance annuelle du produit de fiscalité de la Poste et de France Telecom. En 1997, cette contribution s'est ainsi élevée à 468 millions de francs. En 1998, elle devait atteindre 570 millions de francs, la différence entre le coût des exonérations et cette contribution devant être prise en charge par l'Etat.

Le bilan de la répartition du FNPTP pour 1997 s'est établi comme suit.

Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural s'est élevée à 656,3 millions de francs, soit un montant identique à celui de 1996.

Conformément aux dispositions de l' article 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En l'absence de groupement éligible dans un département, l'ensemble des crédits délégués au représentant de l'Etat est versé aux communes.

Depuis 1992, le nombre de groupements éligibles à la DDR a fortement augmenté, principalement en raison de la progression importante du nombre de communautés de communes.

Les 1.253 établissements publics de coopération intercommunale éligibles regroupent 13.835 communes et une population (selon les critères propres à la DGF) de 11,8 millions d'habitants. Cependant, on constate une forte dispersion de ces groupements sur le territoire : 20 départements comptent plus de 20 groupements éligibles, 42 d'entre eux en ont moins de 10.

31.539 communes ont, par ailleurs, été éligibles à la DDR en 1997. Une grande disparité dans la répartition des communes éligibles peut être observée : 4 départements comptent moins de 100 communes éligibles ; 17 départements en comptent plus de 500.

S'agissant de la seconde fraction du FNPTP , sa première part -qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et qui ne peut excéder 25 % des ressources de la seconde fraction- a atteint 785,05 millions de francs en 1997.

4.038 collectivités ont enregistré une perte de produit de taxe professionnelle, entre 1996 et 1997, pour un montant de 352,2 millions de francs compensés à 80 % (281,7 millions de francs).

Enfin, la dernière part, dite " part résiduelle " -qui est attribuée aux communes connaissant des difficultés financières et dont le montant ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction- a été fixée par le comité des finances locales à 3 millions de francs.

Quant au Fonds national de péréquation (FNP), sa première part -alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP et destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal- s'est élevée à 2,335 milliards de francs.

17.801 communes ont reçu une attribution contre 17.809 en 1996.

La seconde part dite " majoration " est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première part dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant des communes de même groupe démographique. Elle est financée par une dotation de l'Etat -qui est la seule à apparaître dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivité locales- et qui s'élève à 638 millions de francs .

En 1997, 15.421 communes ont été éligibles à cette majoration contre 15.528 en 1996.

On notera, enfin, que 15.306 communes ont été, en 1997, éligibles aux deux parts du FNP, soit une dotation moyenne de près de 110 francs par habitant.

d) La dotation élu local

La dotation élu local s'élève à 266 millions de francs en 1998, soit une progression de 1,38 %.

Rappelons qu'elle est destinée à aider les petites communes rurales à faire face aux charges résultant de l'application des dispositions de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, désormais codifiées dans le code général des collectivités territoriales.

e) Les dotations de compensations financières des transferts de compétence

La dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, assure la couverture des charges résultant des compétences transférées qui ne sont pas compensées par de la fiscalité transférée. Elle évolue en principe comme la DGF, soit + 1,38 % en 1998. Compte tenu de divers ajustements, elle progressera en réalité de 1,55 % pour atteindre 14,593 milliards de francs .

La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse atteindra 1,303 milliard de francs (+ 1,38 %).

La DGD formation professionnelle représentera 5,088 milliards de francs (+ 1,38 %).

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale et d'équipement des collèges (DREC) doivent évoluer en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la formation brute du capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit + 2,5 % en 1998. Elles atteindront ainsi respectivement 3,310 milliards de francs pour la DRES et 1,637 milliard de francs pour la DDEC.

f) La dotation globale d'équipement (DGE)

La DGE des communes a été profondément réformée par la loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 . Sont désormais éligibles à cette dotation : toutes les communes de 2 000 habitants au plus ( 7 500 dans les DOM) ; les communes de 2 001 à 20 000 habitants ( 7 501 à 35 000 dans les DOM) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ; les groupements de communes de 20 000 habitants au plus ( 35 000 dans les DOM). Les crédits correspondants constituent une part unique, répartie par les préfets sous forme de subvention par opération, régime semblable à celui de l'ancienne deuxième part.

Si l'on examine le bilan des crédits distribués au titre de l'ancienne deuxième part sur les trois derniers exercices connus, on relève qu'ils se sont élevés, hors quote-part pour les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte, à 1,349 milliard de francs en 1994, 1,402 milliard de francs en 1995 et à 2,163 milliards de francs en 1996.

En 1994, sur 24 462 opérations présentées, 17 667 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 4,836 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 29,04 %.

En 1995, sur 23 579 opérations présentées, 18 234 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 4,839 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 29,74 %.

En 1996, sur 37 179 opérations présentées, 27 193 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 7,712 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 28,77 %.

En 1998, le montant de la DGE des communes -qui est indexée sur la FBCF des administrations publiques (+ 2,5 %)- atteindra 2,464 milliards de francs .

La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'élèvera à 2,641 milliards de francs .

g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Comme en 1996 et 1997, la DCTP -hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement (REI) "- constitue en 1998 la variable d'ajustement du pacte de stabilité. En conséquence, la DCTP (hors REI) s'établirait à 13,996 milliards de francs, soit une diminution significative de 4,85 %.

Contrairement à l'an passé, l'application des règles du " pacte de stabilité " fait subir une régression importante à la DCTP, alors que celle-ci normalement indexée sur les recettes fiscales nettes de l'Etat aurait dû progresser de 4,35 %.

Comme votre rapporteur pour avis l'a déjà indiqué, afin de neutraliser l'incidence de la régularisation négative de la DGF pour 1996, la DCTP serait abondée d'un montant de 450 millions de francs qui couvre en partie le coût de la surévaluation de la DGF de 1996 (450 sur 750 millions de francs). En outre, la DCTP bénéficierait comme en 1996 et 1997 d'un abondement de 300 millions de francs -obtenu à la demande du Sénat- en sus de la mise en oeuvre normale des règles du pacte.

2. L'évolution des dotations exclues du pacte de stabilité

Conformément aux règles définies par la loi de finances pour 1996 ( article 32 ), ces dotations évoluent de manière autonome. Elles représentent un montant global de 92,703 milliards de francs (- 1,6 % par rapport à 1996).

a) Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA s'élèverait à 20,7 milliards de francs en 1998, soit une progression de 2,07 % par rapport à 1997.

Le montant inscrit en loi de finances ne constitue cependant qu'une simple prévision, le montant effectivement versé sur l'exercice aux collectivités locales pouvant être différent. Le FCTVA est en effet un prélèvement sur recettes versé automatiquement aux collectivités éligibles sur présentation de pièces justificatives.

Sur l'initiative du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour 1997 a permis aux groupements de communes compétents de bénéficier d'attributions du FCTVA aux lieu et place des communes propriétaires pour les dépenses d'investissement réalisées en matière de voirie.

L'Assemblée nationale -sur la proposition de sa commission des Finances- a adopté un amendement qui suggère de généraliser la disposition votée à l'initiative du Sénat. Les établissements publics de coopération intercommunale pourrait ainsi bénéficier, en lieu et place des communes propriétaires, d'attributions du FCTVA au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences.

b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière

Le produit des amendes de police devrait atteindre 1,950 milliard de francs en 1998, soit une progression de 5,41 % par rapport à 1997.

c) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs

- La réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP s'établirait à 3,350 milliards de francs , soit une hausse de 7,89 % par rapport à 1997.

- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'élèverait à 475 millions de francs , soit une diminution de 25,78 %.

- Les compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale représenteraient un montant de 11,9 milliards de francs , soit une baisse de 19,1 %, qui s'explique, en grande partie, par la diminution pour 1998 de la charge liée à la compensation de la réduction de 35 % des droits de mutation à titre onéreux applicable aux acquisitions d'immeubles affectés à l'habitation. Cet abattement n'ayant pas été reconduit en 1997, le dispositif a expiré au 31 décembre 1996.

- La compensation de divers dégrèvements législatifs atteindrait 43,6 milliards de francs soit une hausse de 2,24 % par rapport à 1996.

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* *

Il convient de donner acte au Gouvernement de sa volonté de ne pas remettre en cause les engagements pris par l'Etat à l'égard des collectivités locales pour une période de trois ans.

En outre, comme en 1997, aucune augmentation du taux de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) n'est prévue pour 1998.

Il n'en reste pas moins que cette troisième année d'application du " pacte de stabilité " conduit votre commission des Lois à formuler deux séries d'observations qui concernent, d'une part, les règles du pacte et, d'autre part, les conclusions que le Gouvernement tire de cette " stabilité " des règles du jeu pour 1998.

S'agissant, en premier lieu, des règles du pacte de stabilité , votre commission des Lois doit tout d'abord confirmer trois observations qu'elle avait présentées au cours des exercices précédents.

D'une part, l'utilisation de la DCTP comme variable d'ajustement conduit, après le " sursis " de 1997, à faire subir une baisse significative à une dotation qui, avant 1997, a déjà été lourdement ponctionnée.

D'autre part, comme l'a parfaitement souligné le rapport de M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye, le champ d'application du pacte de stabilité devrait également concerner les charges des collectivités locales, préoccupation d'autant plus forte dans un contexte de contraction des ressources locales.

Enfin, l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) ne tient, à l'évidence, pas compte du rôle économique des collectivités qui réalisent les trois quarts de l'investissement public. Ainsi, le bénéfice pour la DGF de la moitié de la croissance du PIB a un effet direct sur le montant de la DCTP, variable d'ajustement permettant de limiter l'évolution globale de l'enveloppe au niveau de l'inflation.

Votre commission des Lois relève également l'impact du recalage à la baisse de la DGF de 1997 qui induit, comme l'an passé, une progression de l'enveloppe du pacte de stabilité inférieure à celle des prix (+ 1,17 % contre + 1,3 %) dans la loi de finances initiale.

S'agissant, en second lieu, des conclusions que le Gouvernement tire du maintien des règles du pacte de stabilité en 1998, votre commission des Lois ne peut qu'émettre les plus fortes réserves.

Devant le comité des finances locales, M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, après avoir souligné le souci du Gouvernement de ne pas faire supporter d'efforts supplémentaires aux collectivités locales en 1998, leur a ainsi demandé en retour de soutenir le plan pour l'emploi des jeunes et de participer à la relance de l'économie en conduisant une politique active de l'investissement.

De même, devant l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a fait valoir qu'il " fallait garantir une bonne visibilité aux collectivités locales, respecter les engagements qui avaient été pris et maintenir une certaine marge de manoeuvre à ces collectivités, que le Gouvernement s'apprêtait à solliciter pour la mise en oeuvre du programme emploi-jeunes ".

Or, on peut s'interroger sur l'existence de moyens nouveaux pour les collectivités locales, à l'examen de l'évolution des concours de l'Etat.

L'ensemble de ces concours ne progressent ainsi que de 0,25 % en 1998. Certes, cette quasi-stagnation -comme le fait valoir le Gouvernement- est en grande partie imputable à la suppression de l'allègement des droits de mutation à titre onéreux et donc de la compensation afférente à cet allégement (- 19,1 %).

Il n'en reste pas moins qu'à s'en tenir à l'évolution des dotations incluses dans l'enveloppe du pacte de stabilité, celle-ci -après prise en compte du recalage à la baisse de la DGF de 1997- n'augmentent que de 1,17 %.

En outre, si l'on additionne le recalage à la baisse de la DGF de 1997 et la régularisation négative de la DGF de 1996, c'est au total 1 milliard de francs de pertes que subit cette dotation essentielle pour le fonctionnement de nos collectivités. Votre rapporteur pour avis aurait souhaité à cet égard qu'une réflexion puisse être engagée sur une solution qui consisterait à procéder à la répartition avant la régularisation au titre d'exercices précédents.

Par ailleurs, la croissance de la DGF en 1998 (+ 1,38 %) offre des perspectives limitées aux communes qui -n'étant éligibles ni à la DSU ni à la DSR- ne bénéficieront que de la seule dotation forfaitaire qui, en fonction des choix du comité des finances locales, ne pourra progresser que de 50 à 55 % de la masse mise en distribution.

Enfin, les incertitudes qui pèsent sur les budgets locaux, déjà soulignées par votre commission les années précédentes demeurent préoccupantes.

B. L'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX : DES INCERTITUDES PERSISTANTES

1. La situation d'ensemble

Le rapport d'audit sur l'état des finances publiques, établi à la demande du Gouvernement par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, rendu public le 21 juillet dernier, a établi un état de la situation des administrations publiques locales, lesquelles sont constituées en comptabilité nationale, des communes, des départements, des régions et de leurs satellites.

Selon le rapport d'audit, les administrations publiques sont devenues globalement excédentaires en 1996, cet excédent devant s'accroître en 1997. Certaines évolutions observées en 1996 apparaîtraient en effet vraisemblables ou réalistes pour 1997.

S'agissant des ressources , la croissance des recettes fiscales devrait se modérer un peu tout en restant substantielle. Pour ce qui est des dépenses , deux facteurs de modération sont soulignés : une évolution lente des dépenses courantes (principalement grâce au calme qui prévaut sur les achats intermédiaires et la masse salariale) ; une baisse forte des investissements.

Au total, le rapport d'audit évalue entre 10 et 12 milliards de francs l'excédent de ces administrations en 1997.

Ces conclusions appellent plusieurs observations : en premier lieu, interrogé lors de son audition par notre collègue Paul Girod, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur a pour sa part précisé que l'excédent réel des collectivités locales s'établissait à 3 milliards de francs ; en second lieu, comme les auteurs du rapport d'audit le soulignent eux-mêmes, le constat de la situation excédentaire se fonde sur une moyenne. De nombreuses collectivités territoriales continuent de faire face à des problèmes financiers et restent fortement endettées.

Par ailleurs, le facteur de modération qu'a constitué la baisse des investissements ne paraît destiné à perdurer. Ainsi, lors de son audition par la commission des Finances, M. Philippe Nasse -répondant à notre collègue Joël Bourdin qui soulignait le caractère passager de l'amélioration des comptes des administrations publiques locales- a conforté ce propos en évoquant les conséquences financières de la directive européenne relative à l'amélioration de la qualité des eaux.

Le rapport établi par M. Joël Bourdin au nom de l'Observatoire des finances locales en 1997 souligne précisément les incertitudes qui affectent les perspectives des budgets locaux.

Le rapport relève, en premier lieu, que les collectivités locales doivent faire face à des contraintes fortes liées à l'évolution des charges au titre de leurs dépenses courantes.

Certes, la progression des dépenses de personnel se ralentit en 1997 comme en 1996 après une forte hausse jusqu'en 1995, ce qui reflète globalement une maîtrise accrue par les collectivités de leurs charges en la matière.

La majeure partie des fortes hausses enregistrées s'explique, en effet, par les conséquences, d'une part, des accords dits Durafour (7 milliards de francs environ sur 7 ans) et, d'autre part, du relèvement du taux de cotisation à la CNRACL (21,30 % au 1er février 1991 et 35,10 % au 1er janvier 1995).

En revanche, les collectivités locales assument, au titre des compétences spécifiques transférées par l'Etat, des charges en progression sensible (+ 6,7 %). Cette augmentation est particulièrement marquée pour les régions (12,9 %) en raison de l'élargissement du champ de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage, relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.

Deux facteurs devraient contribuer à confirmer cette tendance en 1997 : la signature par certaines régions de conventions pluriannuelles avec l'Etat afin d'élaborer de véritables programmes régionaux pour l'emploi des jeunes ; l'expérimentation par six régions du transfert de compétences en matière ferroviaire, en application de la loi n° 97-135 du 13 février 1997.

Quant aux départements , ces dépenses évoluent au rythme des dépenses d'aide sociale , soit + 5,1 %. Pour ces dernières, leur croissance reste élevée par rapport à celles des autres fonctions, le ralentissement de leur progression amorcée en 1995 se confirme.

Dans ce contexte, les collectivités disposent de marges de manoeuvre fiscales qui se réduisent. En 1995 comme en 1996, la croissance des bases de taxe professionnelle s'est tassée, ce qui a contraint les collectivités à augmenter leurs taux.

En 1997, la croissance du produit des quatre taxes directes locales est estimée à 5,4 % pour l'ensemble des collectivités, soit une forte modération par rapport à 1996. Il convient de souligner que dans un contexte de reprise de la croissance des bases de taxe professionnelle (+ 4,9 % pour les bases communales), les taux augmentent faiblement (environ + 1 %).

En raison de la conjoncture qui affecte les marchés automobile et immobilier, le produit de la fiscalité indirecte -qui dépend pour plus des trois quarts de l'activité de ces marchés- subit un très net tassement.

Enfin, sans qu'il soit besoin de revenir sur ce point déjà développé par ailleurs, les concours financiers de l'Etat ont connu une faible croissance en 1997, sous l'effet des règles du " pacte de stabilité financière ".

En dépit de ces contraintes, l'épargne de gestion devrait continuer à croître en 1997 après avoir fortement progressé en 1996 (+ 7,4 %). Le tassement des recettes et l'évolution constante des charges devraient néanmoins réduire le rythme de croissance de l'épargne de gestion.

Les collectivités locales ont, par ailleurs, poursuivi une gestion active de leur dette , qui leur a permis de réduire significativement le montant des intérêts versés en 1995 (- 1,4 %) et en 1996 (- 2,2 %). Cette tendance devrait -d'après les premières estimations concernant les départements et les régions- s'accentuer en 1997.

L' épargne brute -qui résulte de la différence entre l'épargne de gestion et les intérêts de la dette- continue ainsi de s'améliorer (+ 11,4 % en 1996 ; + 5,4 % estimés par les départements et les régions en 1997).

Mais le rapport constate que l'étroitesse des marges de manoeuvre fiscales, la modération de l'évolution des concours de l'Etat ainsi que la rigidité de certaines dépenses ont conduit les collectivités locales à réduire leur effort d'investissement . Ainsi, les départements et les régions ont limité leurs subventions d'équipement pour se concentrer davantage sur leurs domaines de compétences propres.

L' effort d'équipement direct s'est lui aussi considérablement ralenti. De 1992 à 1996, le montant des dépenses d'équipement des collectivités locales a diminué de 20 %. Les dépenses d'équipement brut -qui représentaient 21 % des dépenses totales en 1993- ne représentent plus que 16 % de ces dépenses en 1996.

Cependant, ce constat doit être atténué par deux séries de considérations : d'une part, les investissements réalisés par les départements et les régions dans le cadre des transferts de compétences -en particulier pour les collèges et les lycées- ont dans l'ensemble été effectués ; d'autre part, l'analyse des budgets primitifs des départements et des régions met en évidence un léger retour à une évolution positive, sans que le niveau des années antérieures soit retrouvé. Pour les communes, en revanche, un retournement de la tendance à la baisse enregistrée depuis plusieurs années paraît difficilement envisageable avant le second semestre 1997.

Le rapport relève que cette évolution se produit dans un contexte marqué par de nouvelles exigences liées à l'application des normes européennes dans les domaines du traitement des déchets et des ordures ménagères, de l'eau et de l'assainissement.

Ces exigences -soulignées dans le rapport de M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail sur la décentralisation- entraîneront des coûts financiers importants notamment en termes de dépenses d'équipement. Les estimations font, en effet, état de quelque 60 milliards de francs pour le traitement et la collecte des ordures ménagères d'ici 2002 et de 130 milliards de francs d'investissement nécessaire à l'échelle nationale pour la mise en conformité du secteur de l'eau d'ici 2005.

C'est donc à juste titre -comme l'avait déjà relevé la commission des Lois dans son avis budgétaire de 1997- que le rapport de M. Joël Bourdin souligne les incertitudes qui apparaissent quant à la capacité des collectivités à financer les équipements nécessaires au respect des réglementations nouvelles.

2. La situation par collectivité

a) Les budgets des communes

Après une évolution rapide en 1996 (+ 6,6 %), les produits votés par les communes ont, selon le Crédit local de France, connu une progression plus modérée en 1997 ( un peu plus de 4 %).

Parallèlement, cependant, les produits votés par les groupements à fiscalité propre ont progressé plus sensiblement (un peu plus de 10 %).

La part de la fiscalité directe des communes et groupements sur les trois dernières années reste cependant relativement stable (2,49 % en 1995 ; 2,6 % en 1996 ; 2,65 % en 1997).

Les communes ont, par ailleurs, enregistré une progression très faible de leurs dotations de fonctionnement. Ainsi, la DGF a augmenté de 1,3 %, la dotation forfaitaire connaissant une hausse inférieure à 0,9 %.

Les dépenses de personnel ont progressé plus faiblement en 1997 (+ 2,8 %) qu'en 1996 (+ 3,9 %). Les autres dépenses de gestion évoluent à un rythme modéré (+ 4,3 % en 1997 ; + 5,7 % en 1996).

Les communes ont bénéficié d'une baisse notable des intérêts de la dette (- 12,5 % en 1997).

Mais, alors que l'épargne de gestion avait sensiblement progressé en 1996 (+ 2,9 %), elle stagne en 1997 (- 0,5 %) en raison d'une limitation de la croissance de la pression fiscale et d'une progression faible des dotations de fonctionnement. Grâce à une meilleure maîtrise des dépenses de gestion, l'épargne se maintient néanmoins au niveau élevé de 73,6 milliards de francs, soit 21 % des recettes courantes.

En outre, grâce à la baisse des frais financiers, l'épargne brute connaît une croissance forte (+ 7 % en 1996 ; + 6,2 % en 1997).

La bonne maîtrise de l'annuité de la dette et la croissance de leurs ressources courantes ont permis aux communes de faire progresser leur épargne disponible en 1996 (+ 6,8 %). En dépit d'une moindre progression des recettes fiscales, cette croissance de l'épargne disponible se confirmerait en 1997.

Enfin, les communes ont enregistré une baisse sensible de leurs dépenses d'investissement en 1996 (- 11,5 %), le début de l'année 1995 ayant enregistré la fin des commandes du mandat précédent.

En 1997, la note de conjoncture du crédit local de France établie au mois de juillet dernier escomptait un redémarrage des investissements notamment en raison d'un phénomène cyclique qui se traduit par une hausse des investissements la troisième année du mandat municipal et de la reconstitution des marges de manoeuvre des communes.

Enfin, votre rapporteur pour avis rappellera que 1997 a vu se généraliser la nouvelle nomenclature M 14 par l'ensemble des communes et de leurs groupements. Cette nouvelle nomenclature peut poser des problèmes pratiques (changements de logiciels et de matériels informatiques, problèmes de formation du personnel, présentation des documents budgétaires et comptables notamment) qui ne doivent pas être sous-estimés.

b) Les budgets des départements

L'analyse des budgets primitifs des départements en 1997, réalisée par la direction générale des collectivités locales, met en évidence que les départements ont su limiter l'augmentation globale des dépenses de fonctionnement au rythme le plus faible (+ 2,5 % en francs courants) depuis 10 ans. Parallèlement, une légère croissance de la fiscalité indirecte permet d'éviter l' " effet de ciseaux " enregistré les années précédentes.

Les départements ont ainsi réduit le poids des intérêts de la dette dont la part dans les dépenses courantes est désormais inférieure à 6,2 %.

Les dépenses de personnel -sous l'effet notamment d'une stabilisation des effectifs et de l'arrivée à échéance des accords dit Durafour- progressent moins rapidement (+ 4 %).

Les dépenses d'aide sociale -qui atteignent 78,2 milliards de francs- progressent de 3,6 % et représentent 55,3 % des dépenses de fonctionnement. Les départements prévoient une restriction des dépenses d'aide sociale facultative (- 2,6 %). Les dépenses nettes d'aide sociale obligatoire connaissent une croissance encore élevée mais le ralentissement amorcé en 1995 semble se confirmer.

Quant aux recettes de fonctionnement, le produit des quatre taxes directes progresse de 5,3 %. Néanmoins, soulignons qu'en 1997 grâce à une reprise de la progression des bases, les départements ont pour la plupart reconduit les taux votés en 1996 ou limité dans leur augmentation à moins de 1 %. Le produit des impôts indirects (droits de mutation, vignette automobile) est en hausse de 2 %.

Au total, l' épargne de gestion progresse de 2,7 %. Sous l'effet d'une forte diminution des intérêts de la dette, l'épargne brute se reconstitue (+ 7 %) et s'établit à 30,8 milliards de francs.

Les dépenses d'investissement progressent de 3,4 % en francs courants, après quatre années consécutives de baisse ou de stagnation. Cette relance des dépenses d'investissement -qui concerne en partie les remboursements en capital de la dette- bénéficie également à la création d'équipements nouveaux ou à l'entretien du patrimoine, les dépenses d'équipement brut progressant de 3 %.

Enfin l'augmentation de l' épargne réellement disponible à l'investissement est sensible (+ 6,2 %).

c) Les budgets des régions

L'analyse de leurs budgets primitifs fait également ressortir que les régions ont fait preuve, en 1997, de modération dans les taux d'imposition. Le produit voté des quatre taxes directes augmentera de 1,8 %.

Comme les départements, les régions ont subi l'extension par la loi de finances pour 1997 de la règle, déjà applicable aux communes, de plafonnement du taux de la taxe professionnelle à deux fois le taux moyen national.

La fiscalité indirecte progresserait elle-même assez modérément .

Les dépenses de personnel continuent à progresser fortement (+ 8,1 %) de même que les autres dépenses de gestion (+ 15,7 % pour les transferts versés en 1997). En outre, la décentralisation de la gestion des lignes ferroviaires régionales -actuellement expérimentée dans six régions- pourra avoir un impact sensible (2,7 milliards de francs pour les six régions concernées).

Les régions ont, en revanche, réduit sensiblement les intérêts de la dette (- 7,7 % en 1997). Elles procèdent, en outre, à des remboursements en capital de manière dynamique (+ 13 % en 1997).

Cependant, les soldes d'épargne régressent sensiblement : - 4,9 % pour l'épargne de gestion ; - 4,7 % pour l'épargne brute ; - 2,9 % pour l'épargne disponible en 1996.

Les dépenses d'investissement des régions qui ont stagné en 1996 (- 0,7 %) augmenteraient de nouveau en 1997 (+ 3,8 % hors réaménagement de la dette et transport ferroviaire).

III. CLARIFIER LES RÈGLES DU JEU ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES : UNE PRIORITÉ QUI DEMEURE D'ACTUALITÉ

Le groupe de travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye a défini trois conditions majeures pour permettre à la décentralisation de jouer plus efficacement son rôle dans l'adaptation de la France aux enjeux du prochain siècle : le préalable de la clarification des relations avec l'Etat ; l'adaptation des structures territoriales elles-mêmes aux nouveaux défis de la société ; la recherche d'une meilleure adéquation des réponses aux problèmes économiques.

L'exercice budgétaire 1998 permettra au Gouvernement de préciser ses intentions à l'égard des collectivités locales sur ces sujets essentiels.

A. LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC L'ETAT

Dernière année d'application du pacte triennal de stabilité, 1998 sera -comme l'a relevé M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, devant l'Assemblée nationale - " une année de réflexion sur l'après-pacte de stabilité ".

Dans cette perspective, votre commission des Lois souhaite que les observations, déjà formulées l'an passé, et qu'elle réitère cette année, soient prises en compte.

Comme l'a reconnu le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, on ne peut imputer aux collectivités locales " que des charges qu'elles devront pouvoir supporter ".

Cette exigence de stabilité des charges implique donc l'ouverture d'une réflexion sur les normes -notamment dans le domaine de l'environnement- et les dates butoir qui leur sont applicables, difficilement conciliables avec un contexte d'évolution très limitée des ressources locales.

En outre, comme le précédent Gouvernement s'y était engagé, la procédure de l'étude d'impact doit être généralisée afin d'évaluer précisément le coût financier des mesures intéressant les collectivités locales.

Enfin, la situation de la CNRACL demeure pour les collectivités locales un sujet de préoccupation majeure, en dépit de l'absence d'augmentation de la cotisation employeur en 1998.

Les réserves de la caisse ont régressé très sensiblement au cours des derniers exercices. Celles-ci qui étaient de 14,618 milliards de francs en 1991 ne représentaient plus que 949 millions de francs au 31 décembre 1996.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 en autorisant un transfert de 4,5 milliards de francs de l'allocation temporaire d'invalidité (A.T.I.) vers la CNRACL, a permis à celle-ci d'aborder l'exercice 1997 dans des conditions plus favorables. Ainsi, compte tenu d'un résultat déficitaire d'environ 1,6 milliard de francs, le Gouvernement estime que la Caisse terminerait l'exercice avec un excédent de 2,9 milliards de francs. Les réserves augmenteraient pour atteindre près de 3,9 milliards de francs. En 1998, compte tenu d'un déficit prévisionnel d'environ 2,5 milliards de francs, le montant des réserves en fin d'exercice atteindrait environ 1,4 milliard de francs.

Il demeure que les mécanismes de compensation généralisée entre l'ensemble des régimes de base et la surcompensation spécifique aux régimes spéciaux de retraite pèsent lourdement sur la CNRACL. Celle-ci y a contribué à hauteur de 18,995 milliards de francs en 1996 (10,054 milliards de francs au titre de la compensation généralisée et 8,941 milliards de francs au titre de la surcompensation). Le taux de la surcompensation, qui était de 22% en 1991, est passé à 30% en 1992 et à 38% à compter de 1993.

Grâce à l'initiative du Sénat, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a plafonné les ressources acquittées au titre de la surcompensation à hauteur de 25% du total des prestations servies par les régimes spéciaux d'assurance vieillesse.

Au-delà de cette disposition utile, c'est bien une réflexion sur l'ensemble des mécanismes de compensation et surcompensation qui doit être engagée. L'enjeu est essentiel pour les collectivités locales pour lesquelles un point de cotisation à la CNRACL représente près d'un milliard de francs et un pour-cent de fiscalité locale correspond à un peu plus de deux points de cotisation à la CNRACL.

Le Gouvernement a par ailleurs annoncé son intention d'engager une réflexion sur le coût pour l'Etat des compensations des exonérations et dégrèvements législatifs , même si le présent projet de loi de finances ne prévoit aucune mesure destinée à limiter ce coût.

Devant le comité des finances locales, M. Christian Sautter, Secrétaire d'Etat au budget, a relevé que la part de la taxe professionnelle prise en charge par l'Etat était passée de 16% en 1984 à 36% en 1997. Cette forte progression résulte essentiellement du mécanisme de dégrèvement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée. Le coût pour l'Etat du plafonnement de la taxe professionnelle est passé de 4,5 milliards de francs en 1990 à 34,8 milliards de francs en 1997, soit un coût huit fois supérieur.

Si cette situation n'est à l'évidence pas satisfaisante, encore faut-il rappeler qu'elle résulte de décisions prises par l'Etat lui-même et qui ayant un effet sur les ressources des collectivités locales doivent leur être compensées.

Fondées à escompter une compensation d'exonérations ou dégrèvements décidés par l'Etat, les collectivités sont en outre en droit d'attendre une compensation effective des charges qui leur sont transférées. Les réflexions menées par notre collègue Paul Girod au nom de l'Observatoire des finances locales -réflexions corroborées par le rapport de la commission consultative d'évaluation des charges- ont mis en évidence que la compensation des charges transférées, effectuée de manière à peu près satisfaisante à l'origine a évolué de manière défavorable .

Votre commission des Lois ne peut donc que reprendre à son compte la conclusion du groupe de travail sur la décentralisation qui s'est prononcé " pour une compensation intégrale et concomitante des charges transférées, conformément aux principes fondamentaux de la décentralisation ".

B. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES

Plusieurs grands chantiers intéressant les conditions d'exercice des compétences locales -dont certains ont été lancés sous la précédente législature- pourraient connaître des développements en 1998.

Il en est ainsi de la réforme de l'intercommunalité qui -après un rapport établi par le Gouvernement conformément à l'article 78 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire- avait fait l'objet d'un projet de loi déposé sur le bureau du Sénat sous la précédente législature.

Le nouveau Gouvernement a souhaité poursuivre la réflexion plus précisément sur la taxe professionnelle et sur une meilleure allocation des ressources entre collectivités.

Votre commission des Lois rappelle que le précédent Gouvernement avait conduit une large concertation sur le sujet. Le groupe de travail sur la décentralisation présidé par notre collègue Jean-Paul Delevoye y a lui-même consacré une part importante de ses réflexions. Il s'est ainsi clairement prononcé pour une réduction significative du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, une unification très large des règles applicables par la définition d'un tronc commun, la conciliation du principe fondamental du volontariat avec l'application des règles de majorité qualifiée de nature à stimuler le développement de l'intercommunalité, le maintien des règles actuelles de désignation des délégués intercommunaux par les conseils municipaux et enfin une réforme du dispositif financier qui encourage l'intercommunalité de projet ainsi qu'une évolution du régime fiscal qui réduise les concurrences abusives entre communes d'une même agglomération.

Devant votre commission des Lois, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a également précisé qu'un projet de loi serait déposé au printemps prochain afin de clarifier les interventions économiques des collectivités locale, ce projet de loi devant en outre aborder le régime des sociétés d'économie mixte locale.

Le Gouvernement a par ailleurs indiqué que la fiscalité locale ferait l'objet de travaux en 1998 portant sur une plus grande équité dans la définition des bases d'imposition relatives aux ménages, d'une réduction des distorsions économiques pour les impôts acquittés par les entreprises et d'une plus grande attention sur les inégalités fiscales entre les collectivités locales.

Le groupe de travail sur la décentralisation avait pour sa part souhaité " un approfondissement de la réflexion sur l'évolution du système de financement local qui clarifie le cadre de la péréquation financière, dote les collectivités locales de bases fiscales modernes et évolutives et prenne en compte le problème des charges de centralité ". Il avait en outre clairement récusé " toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales ".

La réforme des valeurs locatives demeure cependant un préalable nécessaire à toute réforme concernant le système de financement local. On rappellera que la loi du 30 juillet 1990 a fixé les principes d'une révision générale des valeurs locatives servant de base au calcul des impôts directs locaux. Les travaux de révision ont été achevés depuis juin 1992 et un rapport évaluant les conséquences de la révision pour les contribuables et le potentiel fiscal des collectivités locales a été déposé au Parlement en septembre 1992. Un projet de loi portant intégration des résultats des travaux de révision a été élaboré et soumis au comité des finances locales. Celui-ci a émis un avis favorable sous réserve d'un certain nombre d'observations qui ont porté principalement sur l'abandon du traitement à part des logements sociaux, l'application d'un coefficient forfaitaire de 1,61 pour les établissements industriels, l'allongement à quatre ans minimum de la période d'intégration et l'abaissement à 15% et 300 francs du seuil d'écrêtement des hausses de cotisations.

Il serait donc souhaitable que l'intégration des travaux de révision puisse être débattue par le Parlement. Interrogé sur ce point par votre rapporteur pour avis, M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'intérieur a indiqué devant la commission qu'il était favorable à la mise en oeuvre de cette révision.

Dans un contexte caractérisé par la prolifération des normes, votre commission des Lois est par ailleurs particulièrement attentive au processus de codification. La partie législative du code général des collectivités territoriales -examinée par la commission des Lois sur le rapport de notre collègue Michel Rufin- a ainsi permis de rassembler dans un même document de quelque 1790 articles des textes épars, de supprimer des textes devenus obsolètes et de remédier à certaines incohérences.

Cet important travail ne peut cependant avoir toute sa portée qu'à la double condition qu'il s'accompagne d'une relative stabilité de la règle juridique et que la partie législative puisse être suivie dans un délai rapide de la partie réglementaire qui en est le complément indispensable.

Or moins de deux ans après sa parution, le code général des collectivités territoriales a déjà été corrigé par 13 lois (10 en 1996 et 3 en 1997) qui ont modifié, créé ou abrogé près de 110 de ses articles. Le nombre total d'articles du code qui était de 1710 lors de la publication atteint désormais 1795.

Quant à la partie réglementaire du code, en raison de son ampleur (environ 600 textes réglementaires d'application et leurs modifications, dont le code des communes, ont été à ce jour recensés; environ 1500 articles ont déjà été préparés mais ce travail n'est pas encore achevé) et de sa complexité incontestable, elle ne devrait pas être examinée par le Conseil d'Etat avant le début de l'année 1998. Certes, ce défaut de publication ne crée pas un vide juridique, la partie réglementaire du code des communes restant en vigueur. En outre, une circulaire du 19 mars 1996 a établi une table de concordance entre les articles législatifs du code général des collectivités territoriales et les articles réglementaires du code des communes.

Il n'en reste pas moins que, pour les usagers - en l'espèce, tout particulièrement les collectivités locales- qui doivent disposer d'un texte d'ensemble, la codification des décrets est aussi importante que celle du corpus législatif. Ainsi, la circulaire précitée rappelle que les services de l'Etat et les autorités locales doivent " viser, en ce qui concerne les textes réglementaires, tant les articles réglementaires du code des communes qui demeurent en vigueur que les textes réglementaires non codifiés, selon le cas. "

Enfin, votre commission des Lois avait souhaité dans son avis sur la loi de finances pour 1997 que l'ensemble des dispositions de la loi du 27 décembre 1994 relative à la fonction publique territoriale puissent être mises en oeuvre dans les meilleurs délais par la parution des derniers textes réglementaires d'application.

Deux décrets du 22 avril 1997 (n° 97-393 et 97-294) ont précisé le nouveau dispositif de la formation initiale et de la formation d'adaptation à l'emploi; un décret n° 96-1040 du 2 décembre 1996 a fixé les modalités de désignation des magistrats de l'ordre administratif auxquels est confiée la présidence des conseils de discipline; le décret n° 97-443 du 25 avril 1997 fixe les conditions d'établissement du rapport qui doit être soumis tous les deux ans au comité technique paritaire. En revanche, le décret fixant les modalités de surclassement démographique des communes touristiques est en cours de préparation. En outre, certaines dispositions devenues obsolètes du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 concernant les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet devront être abrogées.

Plusieurs décrets d'application de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, intéressant les collectivités locales, ont par ailleurs parus: le décret n° 96-1234 du 27 décembre 1996 qui concerne la résorption de l'emploi précaire; le décret n° 96-1233 du 27 décembre 1996 qui précise les conditions générales d'accès au congé de fin d'activité dans les trois fonctions publiques et le décret n° 96-1233 du 27 décembre 1996 qui précise le montant minimum du revenu de remplacement alloué aux bénéficiaires du congé de fin d'activité; enfin, le décret n° 97-702 du 31 mai 1997 a fixé le régime indemnitaire des agents de police municipale et des gardes champêtres, en application de l'article 68 de la loi.

La mise en oeuvre du dispositif de résorption de l'emploi précaire prend une signification particulière dans un contexte où l'Assemblée nationale vient d'adopter en lecture définitive le dispositif proposé par le Gouvernement pour la création des emplois-jeunes. Si l'objectif de lutter contre le chômage et en l'occurrence celui des jeunes est évidemment incontestable, votre commission des Lois doit néanmoins faire observer que le dispositif aboutit, en mettant en place des emplois publics ou parapublics en dehors des règles ordinaires de la fonction publique, à recréer une précarité que le législateur avait précisément entendu combattre. Or, à l'issue de la période de cinq ans -au cours de laquelle l'Etat prendra en charge le contrat à hauteur de 80% du SMIC et des cotisations sociales- la question de l'intégration des jeunes concernés dans la fonction publique territoriale se posera inévitablement.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des Lois a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998 .