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RAPPORT n° 150 - PROJET DE LOI RELATIF AU REGLEMENT DEFINITIF DES CREANCES RECIPROQUES ENTRE LA FRANCE ET LA RUSSIE


M. Claude ESTIER, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES DE LA DEFENSE ET DE DES FORCES ARMEES - Rapport n° 150 - 1997-1998

Table des matières







N° 150

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatif au règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945 sous forme de mémorandum d'accord et de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie sur le règlement définitif des créances réciproques financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945,

Par M. Claude ESTIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème lésgisl.) : 229, 433 et T.A. 38.

Sénat : 104 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à autoriser l'approbation de deux accords conclus entre la France et la Russie en vue du règlement définitif des créances réciproques antérieures au 9 mai 1945. Il s'agit là de l'aboutissement d'un long contentieux bilatéral, dû à la répudiation, en janvier 1918, par Lénine, des dettes du gouvernement impérial.

L'oukaze alors pris par les autorités soviétiques annulait, sans indemnité, tous les emprunts souscrits par des porteurs étrangers pour participer au financement du développement russe. Cette décision valait aussi pour ceux qui possédaient des biens en Russie. Il en fut de même pour nos compatriotes dépossédés par les annexions effectuées par l'URSS en Europe centrale et orientale entre 1939 et 1945.

La spoliation des quelque un million et demi de ménages français concernés par l'oukaze de janvier 1918 a profondément affecté les relations franco-soviétiques, et a en outre sensiblement altéré l'image de la Russie -et de l'Union soviétique- dans notre mémoire collective. Il n'est, en effet, pas exclu que la pusillanimité, voire la méfiance, de nos investisseurs sur le marché russe, déplorée par les autorités russes elles-mêmes, soit imputable au souvenir de la spoliation des porteurs d'emprunts russes et de la dépossession des détenteurs d'actifs en Russie.

S'il n'est pas établi que ces deux accords suffiront à encourager nos investisseurs à miser sur un marché où ils occupaient la première place en 1914, il est clair, en revanche, que ces accords contribueront à conforter les relations entre la France et la Russie, en asseyant celles-ci sur des relations plus confiantes.

Après le commentaire de ces deux accords, votre rapporteur rappellera l'histoire des longues négociations dont ils ont constitué l'aboutissement, puis livrera en conclusion quelques réflexions sur les modalités, encore à déterminer, de la répartition de l'indemnité versée par la Russie entre les différents ayants-droits français.

I. LE POINT SUR LES ACCORDS DU 26 NOVEMBRE 1996 ET DU 27 MAI 1997

A. LE MÉMORANDUM FRANCO-RUSSE DU 26 NOVEMBRE 1996

Le mémorandum franco-russe du 26 novembre 1996 a constitué le préalable à l'adoption de l'accord sur le règlement définitif des créances réciproques, signé le 27 mai 1997.

- Il définit les grands principes sur lesquels s'appuiera le versement, par la Russie, des 400 millions de dollars destinés à apurer un contentieux vieux de quatre-vingts ans.

Il engage la Russie à effectuer huit versements de 50 millions de dollars chacun, répartis sur quatre années (1997, 1998, 1999 et 2000). Les deux premiers versements ont été effectués en juin et en août 1997. 291 millions de francs et 315 millions de francs ont ainsi été successivement déposés sur un compte d'attente de l'Agence centrale des comptables du Trésor. Le prochain versement devrait intervenir en février 1998.

L'article 38 du projet de loi de finances pour 1998 fait état d'un compte d'affectation spéciale pour l'indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie, évalué à 1 212 millions de francs, dont le montant correspond aux versements effectués en 1997 et prévus pour 1998, et qui sera ouvert à compter du 1er janvier 1998. Cette formule du compte d'affectation spéciale permettra de garantir que les versements de la Fédération de Russie seront effectivement destinés à l'indemnisation des épargnants lésés.

- En conséquence de la décision de procéder au règlement définitif des créances réciproques, les Parties s'engagent à ne présenter aucune autre créance financière ou réelle. Aucun des deux Etats n'apportera donc son soutien aux recours susceptibles d'être intentés par leurs ressortissants, personnes physiques ou morales.

- Notons, par ailleurs, en ce qui concerne le champ d'application de ces accords, la diversité assez étonnante des créances visées par les termes "créances financières ou réelles, quelles qu'elles soient, apparues antérieurement au 9 mai 1945". Sont, en effet, concernés non seulement les porteurs d'emprunts russes spoliés en 1918, mais aussi les détenteurs d'actifs réels depossédés par les nationalisations décrétées en 1918, ou victimes des annexions soviétiques de 1939-1945. Or, seuls, les porteurs d'emprunts n'ont, à ce jour, fait l'objet d'aucune indemnisation. En revanche, les Français dépossédés par la nationalisation des biens des étrangers ont bénéficié d'une indemnisation partielle en 1928. La Pologne a procédé au remboursement de la moitié de la demande d'indemnisation présentée par les propriétaires des biens nationalisés du fait de l'occupation soviétique.

Rappelons que les emprunts russes atteignaient, en 1914, quelque 11 milliards de francs, soit la moitié de la rente française, et que les investissements directs français en Russie représentaient à la même date 2,24 milliards de francs. Ces divers avoirs auraient été évalués, en francs d'aujourd'hui, à 235 milliards de francs. La valeur unitaire de ces titres n'a cependant pas fait l'objet d'estimation. Elle pourrait être proche de 30 000 francs ; selon d'autres évaluations, elle pourrait être comprise entre 22 000 francs et 45 000 francs. Quelle que soit la valeur actualisée de ces biens, elle serait probablement trop considérable pour que les 400 millions de dollars versés par la Russie constituent plus qu'une indemnisation. On ne saurait donc considérer ces versements comme le remboursement des créances de nos compatriotes. Tel n'est d'ailleurs pas l'objet des accords de novembre 1996 et de mai 1997.

B. L'ACCORD DU 27 MAI 1997

L'accord du 27 mai 1997 complète le mémorandum de novembre 1996, en précisant par ailleurs certaines de ses implications.

- L'article 3 rappelle les modalités du règlement des créances par la Russie, telles que le mémorandum les a définies : 400 millions de dollars américains, versés en huit versements semestriels de 50 millions de dollars chacun, entre 1997 et 2000 ;

- L'article 6 invite chaque Partie à lever toutes les restrictions à l'accès de l'autre Partie, ainsi que des ressortissants de celle-ci, à ses marchés financiers. En effet, le placement de toute nouvelle émission d'actions ou d'obligations par le successeur de l'État russe -URSS puis Fédération de Russie-, était interdit en France depuis 1918. Le règlement du contentieux des emprunts russes permet donc de mettre fin à la fermeture des marchés financiers français aux titres originaires d'URSS, puis de Fédéréation de Russie. Ainsi le placement en France d'une fraction d'une émission obligataire de l'Etat russe a-t-il été autorisé, en juin 1997, au lendemain du premier versement effectué par la Russie en application du memorandum de mai 1996.

- Diverses stipulations visent à assurer le caractère définitif du règlement des créances réciproques antérieures au 9 mai 1945.

. Ainsi l'article 5 exclut-il, comme le prévoyait déjà le memorandum de mai 1996, que soient présentées d'autres créances que celles auxquelles renvoie l'accord du 27 mai 1997. Tous les recours deviennent donc sans objet à compter de l'entrée en vigueur de cet accord.

Dans le même esprit, il est stipulé par le dernier paragraphe de l'article 3 que l'Etat français assume la "responsabilité exclusive du règlement des créances financières et réelles qu'(il) a renoncé à soutenir "dans le cadre de l'accord du 27 mai 1997. Dès l'entrée en vigueur de celui-ci, les créances n'entrant pas dans le champ d'application de cet accord ne peuvent donc plus être produites à l'égard de la Russie.

. Les créances exclues du champ d'application de l'accord du 27 mai 1997 sont définies par l'article ler pour la Partie française, et par l'article 2 pour la Partie russe.

Cette dernière renonce ainsi à présenter les créances suivantes :

- Revendications relatives aux dommages imputables à l'intervention française de 1918-1922 contre la Russie soviétique : ces dommages ont été évalués par une commission d'experts sovétiques réunie pendant les années 1920, à 15 milliards de roubles-or, soit 40 milliards de francs-or de l'époque. A l'intervention française étaient imputés 50 % des dommages constatés dans le sud et 25 % des dommages survenus en Extrême-Orient. La totalité des dommages causés par les interventions étrangères avait alors été estimée à 60 milliards de roubles-or (environ 160 milliards de francs-or). La répartition entre les différents Etats présumés responsables avait été effectuée en fonction des régions où ceux-ci étaient intervenus, et des effectifs engagés ;

- Revendications relatives à l'or remis par la Russie à l'Allemagne en vertu de l'accord complémentaire au Traité de Brest-Litovsk, puis remis par l'Allemagne à la France en application du Traité de Versailles. L'Union soviétique a, en effet, régulièrement réclamé à la France une part des 93 tonnes d'or remises à l'Allemagne en 1918, en application du traité de Brest-Litovsk, dont 47 tonnes avaient ensuite été attribuées à la France en vertu du traité de Versailles, ce dont l'URSS avait été informée dès 1925. L'or de Brest-Litovsk avait toujours été considéré par la France comme un aspect des réparations allemandes, sans référence à son origine russe. Contrairement aux revendications exprimées par certaines associations de porteurs d'emprunts russes, ce or n'avait pas été reçu par la France en vue de l'indemnisation des porteurs d'emprunts russes, mais au titre des réparations exigées de l'Allemagne après la guerre de 1914-1918 ;

- Revendications relatives aux dettes contractées, à l'égard de la Russie ou de ses successeurs, par le gouvernement français, ou par toute personne qui exerçait une activité professionnelle en territoire français : selon les sources russes, jamais validées par la France, les dommages dûs à l'interruption des activités bancaires et commerciales se seraient élevés, pour la Partie russe, à 490 millions de francs-or.

D'autres créances seraient liées à des livraisons de blé et d'alcool à la Partie française (91 millions de francs-or).

- Revendications relatives à l'or remis à la France -selon la Partie russe- par l'amiral Koltchak : une part du "trésor de guerre" de l'amiral Koltchak avait, en effet, été achetée par la France pour aider l'amiral Koltchak à équiper ses troupes, en vertu d'une transaction dont on sait aujourd'hui qu'elle a été effectuée en toute régularité par la succursale de la Banque d'Indochine à Vladivostok.

La France ne reconnaît pas la validité de ces créances, sur le montant desquelles elle n'a jamais été en mesure de se prononcer.

L'article 7 de l'accord du 27 mai 1997 est, sur ce point, très explicite : "Le versement de la somme mentionnée à l'article 3 du présent Accord n'est pas réputé valoir reconnaissance par l'une ou l'autre Partie de l'existence d'une responsabilité lui incombant au titre de quelque créance que ce soit réglée par le présent Accord, ni valoir confirmation de la réalité juridique de l'une quelconque desdites créances." En d'autres termes, comme le souligne très justement le rapporteur de l'Assemblée nationale : "la Russie renonce à présenter des créances dont la France ne reconnaît pas la réalité juridique"1(*).

Les créances que la France renonce à présenter sont énumérées par l'article ler. Il s'agit :

- des emprunts et obligations émis ou garantis avant la Révolution d'Octobre (7 novembre 1917) par le Gouvernement impérial russe, et appartenant à des personnes physiques ou morales françaises ou au gouvernement français : la référence à la nationalité des porteurs ne saurait être susceptible d'exclure du champ d'application de l'accord du 27 mai 1997 les personnes qui n'avaient pas la nationalité française à l'époque de la spoliation (comme, par exemple, les habitants des provinces perdues). La nationalité française s'entend au moment de l'indemnisation. Le fait que celle-ci soit réservée aux Français permet toutefois d'éviter des mouvements spéculatifs inopportuns ;

- les intérêts et actifs situés sur le territoire de l'Empire russe et de ses successeurs, et dont les propriétaires ont été dépossédés par des mesures de nationalisation, en 1918 et entre 1939-1945 ;

- les dettes à l'égard du gouvernement français ou de ressortissants français contractées par le gouvernement de l'Empire de Russie, par ses successeurs ou par toute personne qui exerçait une activité sur un territoire administré par l'Empire russe ou par l'URSS.

On constate donc un certain déséquilibre entre les articles ler et 2 de l'accord du 27 mai 1997, la Russie s'engageant à ne plus produire de revendications dont le fondement n'avait jamais été reconnu par la France, alors que la France renonce, une fois acquittés les versements prévus par le memorandum de mai 1996, à faire état à l'avenir de véritables créances dont le bien-fondé a toujours pu s'établir sur des bases objectives, comme la valeur des titres au moment de la spoliation.

. La date d'entrée en vigueur de l'accord du 27 mai 1997 appelle un commentaire particulier. L'article 8 se réfère, en effet, à l'entrée en vigueur de cet accord dès sa signature, avant l'achèvement des procédures internesde ratification. Intégrée à l'accord à la demande de la Partie russe, cette stipulation relativement inhabituelle vise à éviter que la Douma puisse, dans un contexte politique régulièrement tendu entre l'exécutif et la Chambre basse, rejeter ou remettre en cause l'accord du 27 mai 1997. Compte tenu de l'ampleur des difficultés économiques et budgétaires auxquelles se heurte la Russie actuellement, un rejet de cet accord par le Parlement russe n'aurait d'ailleurs rien d'étonnant, ni même de particulièrement choquant. Cette modalité d'entrée en vigueur a permis de garantir le caractère définitif de l'accord. Elle a permis à la Partie russe de procéder de manière très ponctuelle au paiement de la première échéance, prévue dans les quinze jours qui ont suivi la signature de l'accord du 27 mai 1997. On ne peut que se féliciter de cette rapidité, très éclairante du souci sincère et réel de la Russie de mettre fin à un trop vieux contentieux.

Si les porteurs français n'ont, à ce jour, pas ressenti les effets de l'entrée en vigueur immédiate de cet accord, on ne peut qu'invoquer des raisons strictement nationales. En effet, bien des aspects des modalités de l'indemnisation des ayants-droits demeurent, à ce jour, pendants : modalités de recensement des porteurs de titres russes, et méthodes d'évaluation et d'indemnisation. Un travail de réflexion est en cours actuellement, au sein de la commission de suivi du mémorandum d'accord instituée le 12 février 1997.

C. SPÉCIFICITÉ DU RÈGLEMENT DES CRÉANCES RÉCIPROQUES ENTRE LA FRANCE ET LA RUSSIE PAR RAPPORT AUX ACCORDS CONCLUS AVEC D'AUTRES PARTENAIRES OCCIDENTAUX

Des règlements de créances sont intervenus dès les années 1940 avec d'autres créanciers de l'URSS.

Ainsi, un accord conclu entre la Suède et l'URSS en 1941 a-t-il permis le versement par l'Union soviétique d'une indemnité de 20 millions de couronnes suédoises.

L'URSS est convenue en 1944 de verser au Canada une somme forfaitaire de 20 millions de dollars, qui fut versée en 1953.

La Norvège a, en 1959, reçu 500 000 couronnes norvégiennes.

L'URSS a accepté de reverser au Danemark une indemnité de 2,6 millions de couronnes danoises en 1964, à l'occasion de la conclusion d'un accord commercial.

Les porteurs néerlandais ont été indemnisés en 1967.

L'accord soviéto-britannique de juillet 1986 sur le dédommagement des porteurs d'emprunts russes a réactivé le mécontentement des porteurs français, même si le règlement du contentieux soviéto-britannique s'est appuyé sur une méthode très différente de celle qui pouvait être retenue par la France. Le règlement du contentieux soviéto-britannique est intervenu en deux étapes.

Un premier accord, conclu en janvier 1968, a concerné les créances nées après le ler janvier 1939, et originaires pour la plupart des Etats baltes. L'or des Etats baltes, en dépôt à la Bank of England, a permis de couvrir ces créances et d'en assurer le règlement. Le gouvernement du Royaume-Uni a, en 1991, restitué aux trois Etats baltes ayant récemment accédé à l'indépendance une quantité d'or équivalente à celle qui avait été utilisée pour indemniser les porteurs britanniques d'emprunts russes.

L'accord soviéto-britannique du 15 juillet 1986 a permis le dédommagement des porteurs britanniques d'emprunts russes (seconds souscripteurs de ces titres après les Français) et des propriétaires spoliés avant le ler janvier 1939.

Chaque Partie renonçait à ses créances : les Britanniques, aux revendications portant sur des intérêts privés (400 millions de livres à l'origine) et les Soviétiques, aux revendications relatives aux dommages imputés au corps expéditionnaire britannique pendant la guerre civile (dommages évalués à 2 milliards de livres). Le règlement des créances britanniques a été permis par la découverte de 45 millions de livres d'avoirs impériaux russes bloqués sur les comptes de la banque Barings. Les porteurs britanniques ont pu être indemnisés pour 50 % de la valeur faciale des titres, soit 1,6 % de leur valeur actualisée.

Le règlement du contentieux soviéto-britannique a donc été accéléré par l'utilisation d'avoirs bloqués en Grande-Bretagne ; il a, de ce fait, été effectué à coût nul pour l'URSS. Il ne pouvait dès lors constituer un précédent susceptible d'inspirer les négociateurs français, puisqu'il n'existait aucun dépôt russe dans les banques françaises.

II. LES EMPRUNTS RUSSES : UN ARRIÈRE-PLAN HISTORIQUE DÉTERMINANT

Les accords de 1996 et 1997 visent à mettre fin à un contentieux dans lequel le contexte historique a joué un rôle déterminant. Les emprunts russes ayant pendant quelque quatre-vingts ans constitué un abcès dans les relations franco-soviétiques, puis franco-russes, jusqu'à affecter la représentation de l'URSS et de la Russie dans l'inconscient collectif français, il importe de rechercher pour quelles raisons la France a pu, au XIXe siècle, jouer un rôle si important parmi les bailleurs de fonds de la Russie.

De même convient-il de s'interroger sur l'histoire des négociations qui, régulièrement évoquées à chaque rapprochement entre la France et l'URSS, puis la Russie, n'ont abouti que presque huit décennies après la spoliation de 1918.

A. POURQUOI UN TEL SUCCÈS DES EMPRUNTS RUSSES EN FRANCE ?

En 1914, la valeur globale des titres d'emprunt de l'Etat russe détenus par 1 500 000 porteurs français s'élevait à 11,5 milliards de francs-or. Le succès des emprunts russes auprès des investisseurs français depuis l'origine des émissions, c'est-à-dire depuis 1888, s'inscrit dans un contexte spécifique, qu'il importe d'éclairer.

1. La rencontre de deux intérêts

Le but poursuivi par la Russie consistait à assainir les finances de l'Empire. La dette extérieure russe était, en effet, en 1886, dispersée entre plus de cent contrats d'emprunts différents. Le service de la dette accaparait 28 % des revenus de l'Etat. L'objectif était donc de souscrire de nouveaux emprunts en vue de la conversion de la dette russe.

L'économie russe, fondée sur une production agricole d'un type quasi féodal et sur l'exploitation de quelques ressources naturelles, ne laissait qu'une place très marginale à l'épargne. La recherche de capitaux allait tout naturellement inciter la Russie à se tourner vers la France, pays à l'épargne très abondante à l'époque, et dont les rentiers cherchaient des placements sûrs. Or à la fin des années 1880, les occasions d'investissements de capitaux dans les rentes françaises étaient rares et limitées. L'emprunt lancé en décembre 1887 reçut plus de 100 000 souscriptions. En 1891, un million d'obligations à 500 francs furent lancées sur le marché. A partir de 1893, le lancement d'emprunts russes reprit à une échelle de plus en plus importante, jusqu'à atteindre un total de 5,5 milliards de francs en 1904, dont 2,5 milliards émis par l'intermédiaire du Crédit Lyonnais. Les émissions reprirent avec les besoins de financement suscités en Russie par la guerre russo-japonaise. La dernière grande opération financière franco-russe eut lieu en 1913, à la veille de la première guerre mondiale.

Auprès des épargnants français, l'une des raisons du succès des emprunts russes était leur indiscutable rentabilité, supérieure à celle des rentes françaises. Ainsi, le premier emprunt de décembre 1888, lancé au prix d'émission de 85,08 %, se trouvait-il coté à 95,5 % dès avril 1889. Les emprunts russes étaient présentés par Henri Germain, fondateur du Crédit Lyonnais, très impliqué dans les relations financières franco-russes, comme des placements "sûrs, de tout repos".

Quant à la Russie, elle avait réussi, grâce à l'appui de ces capitaux, à tripler sa production de fonte entre 1886 et 1896, progrès qui aurait exigé vingt à trente ans dans les pays d'Europe occidentale. A Bakou, la banque Rothschild avait apporté à l'industrie pétrolière d'importants progrès en matière de transport, et avait ouvert la production de pétrole aux marchés de Londres et du Proche-Orient.

2. L'importance du facteur politique

Plus encore que par la recherche de "placements de pères de famille", ce qu'ont légitimement paru être les emprunts russes, c'est par le facteur politique que s'explique, pour une très large part, leur succès. Ainsi le succès de l'emprunt de 1891 s'est-il inscrit dans le contexte de l'accueil triomphal réservé à l'escale française à Cronstadt par la population russe, et de la signature de l'alliance franco-russe, le 27 août 1891. Dans la même logique, on remarque une coïncidence très éclairante entre la signature de l'alliance militaire et la reprise, à partir de 1893, des émissions de titres sur le marché français. C'est l'époque où la France fait un accueil enthousiaste au couple impérial, venu en visite en octobre 1896, et où la mode française est caractérisée par une certaine "russomanie".

Rappelons que la France et la Russie avaient été poussées à s'allier face à la Triple alliance (Allemagne-Autriche-Italie), et à une diplomatie allemande devenue agressive. Les motivations des épargnants français n'étaient pas exclusivement liées à la rentabilité incontestable des emprunts russes, mais aussi à des préoccupations patriotiques : contribuer au financement du développement de l'économie russe, c'était aussi contribuer au renforcement indispensable de notre allié face à l'Allemagne. Ainsi le Quai d'Orsay a-t-il toujours été favorable aux émissions russes sur le marché français, même quand l'afflux incontrôlé des emprunts russes inquiétait les ministres des finances.

De manière générale, le soutien financier apporté par la République française à l'Empire russe était considéré comme un moyen privilégié de renforcer l'alliance franco-russe, élaborée dans la perspective de la revanche.

Le placement des emprunts russes était, dans cet esprit, lié à la sécurité des frontières. Ainsi l'aide financière française visait-elle à obtenir l'exécution des construction ferroviaires jugées indispensables par l'état-major français. Parmi les lignes mises en chantier à la demande de la France figurent celles qui étaient destinées à assurer le transport des troupes stationnées à l'est et au sud-ouest de l'Empire vers la Pologne.

Les emprunts russes ne relevaient donc pas des seuls intérêts privés, ils étaient devenus une affaire d'Etat.

3. La question des responsabilités françaises

Compte tenu du soutien apporté par les plus haues autorités françaises au placement des emprunts russes, s'est trouvée posée, après l'annulation des emprunts par le pouvoir bolchevique, la question des responsabilités françaises dans ce désastre. Pendant les années où les émissions russes remportaient les succès qui devaient, par la suite, ruiner ou fragiliser leurs porteurs, la bonne foi des emprunteurs russes et des bailleurs de fonds français ne saurait être mise en doute. Certes, selon l'ambassadeur Bompard, le comte Witte "puisait dans l'épargne française comme dans sa propre caisse". Le ministre des finances Cochery avait, dès juillet 1897, attiré l'attention de son collègue des affaires étrangères sur les excès auxquels conduisait l'émission continue de titres russes : "Il importe de ne pas laisser s'accréditer l'opinion que ce marché est ouvert, en permanence, à toutes les tentatives d'emprunt que la Russie jugera à propos de faire sans nous donner d'explications. Nous avons besoin d'être renseignés, de savoir où l'on va et où l'on compte s'arrêter".

Les impératifs politiques et stratégiques n'ont pas permis à ces inquiétudes et à ces avertissements d'être suivis d'effets. Il convient néanmoins de rappeler, à cet égard, que rien n'avait laissé prévoir depuis la France les événements de 1917. Parmi les causes de cet aveuglement figure le caractère étonnamment superficiel de l'information diffusée en France, à la fin du XIXe siècle et au début du XXe, sur la Russie : ainsi les événements révolutionnaires de 1905, s'étonne un témoin de l'époque, n'ont-ils été relatés par les quotidiens français qu'en quatrième page, sous forme de brefs télégrammes, là où la presse allemande avait annoncé "la révolution en Russie" sur cinq colonnes à la une.2(*)

Selon le Rapport sur le livre jaune relatif à l'Alliance franco-russe, établi par M. Michel Margaine, député, en 19193(*), la presse aurait obéi "aux suggestions qui l'incitèrent à ne rien révéler de l'état réel de la Russie", en raison de l'importance acquise par les intérêts commerciaux dans les organes de presse, parfois subventionnés par les autorités russes pour assurer la publicité des émissions de titres auprès des épargnants français. Il est également probable que, face à l'ennemi prussien, un "journaliste qui se serait mis en tête de publier des révélations sur le grand Empire du Nord se serait fait des ennemis influents et se serait fait traiter de Prussien par des patriotes"4(*).

Il n'en demeure pas moins que l'attitude négative des révolutionnaires russes à l'égard des investisseurs étrangers était connue dès 1905. Les rapports des agents consulaires de France à Moscou, Odessa, Varsovie, Kharkov et Bakou signalaient dès les événements de 1905 à quels dangers étaient exposés les commerçants et industriels français en Russie. Le 11 décembre 1906, l'écrivain Maxime Gorki annonçait dans L'Humanité que "Lorsque le pouvoir sera dans les mains du peuple, on lui rappellera les banquiers de France qui ont aidé les Romanov à lutter contre la liberté, le droit, la vérité et à maintenir ainsi leur autorité barbare."

B. DE FRÉQUENTES TENTATIVES DE RÈGLEMENTS DU CONTENTIEUX ENTRE 1919 ET 1996

Le contentieux lié à la spoliation des porteurs d'emprunts russes a fait l'objet de fréquentes tentatives de règlement depuis 1919, surtout pendant les périodes de rapprochement bilatéral.

1. L'impasse : 1918-1992

Dès février 1919, en effet, le gouvernement français avait envoyé un émissaire auprès de Lénine pour proposer à la Russie soviétique -sans succès- de payer les intérêts des emprunts, et de rembourser en nature (pétrole et céréales) l'équivalent du capital.

La reconnaissance française du gouvernement soviétique, le 28 octobre 1924, réservait " expressément les droits que les citoyens français tiennent des obligations contractées par la Russie ou ses ressortissants sous les régimes antérieurs ", et invitait le gouvernement soviétique à ouvrir avec la France des négociations d'ordre économique.

Dans cette perspective, une conférence franco-soviétique s'ouvrit le 25 février 1926. La première proposition formulée par la France, en mars 1926, portait sur un versement annuel de 125 millions de francs-or, et sur une réduction de 70 % sur l'annuité d'intérêt qui aurait dû être acquittée. La contre-proposition soviétique se référait au versement, pendant soixante-deux ans, d'une annuité forfaitaire de 40 millions de francs-or destinée à indemniser les porteurs, et subordonnée à l'attribution par la France d'importants crédits.

Ces pourparlers ont échoué en raison d'un différend sur le montant de l'indemnité, la France exigeant 82 millions de francs-or par an, les Soviétiques n'acceptant pas de verser plus qu'un forfait annuel de 55 millions.

Le retour de Poincaré, en juillet 1926, mit fin aux tentatives de conciliation de part et d'autre.

Ce n'est qu'en 1956, lors d'une visite à Moscou du président du Conseil Guy Mollet, que la question de l'indemnisation des porteurs d'emprunts russes fut à nouveau évoquée entre la France et l'Union soviétique, l'affaire de Suez devant rapidement empêcher la reprise des pourparlers.

2. Vers le règlement du contentieux : 1992-1997

L'effondrement de l'URSS et l'avènement d'un Etat russe soucieux de se rapprocher de l'Europe occidentale et de souligner, à certains égards, une certaine filiation entre l'ancien régime et le nouvel Etat russe, ont permis d'accélérer le processus de négociations relatives à l'indemnisation des Français spoliés et dépossédés. Ces négociations ont été relancées en 1992 par la France, à la faveur du souhait exprimé par les autorités russes d'intégrer leur pays à la communauté financière internationale. Ainsi le traité d'amitié franco-russe du 7 février 1992 stipule-t-il, en son article 22, que " la République française et la Fédération de Russie s'engagent à s'entendre, si possible dans des délais rapides, sur le règlement des contentieux soulevés par chaque Partie relatifs aux aspects financiers et matériels des biens et intérêts des personnes physiques et morales des deux pays ".

Les négociations se sont intensifiées à partir de janvier 1995. Huit sessions de pourparlers ont dû être tenues avant la conclusion de l'accord de novembre 1996. Compte tenu des difficultés économiques et financières auxquelles se heurte actuellement la Russie, la signature des accords de 1996 et 1997 constitue un résultat remarquable, très éclairant du prix attaché par les autorités russes à l'excellence des relations entre Paris et Moscou et à l'accès de la Russie au marché financier français.

Mais une question demeure posée : le règlement de ce contentieux vieux de quatre-vingts ans suffira-t-il à conjurer le souvenir de la spoliation dans l'inconscient collectif français, et à instaurer une véritable confiance à l'égard de notre partenaire russe ?

CONCLUSION

Le présent projet de loi n'épuise pas toutes les questions posées par l'indemnisation des porteurs d'emprunts et des sinistrés français. La " commission de suivi ", instituée en février 1997 et présidée par M. Jean-Claude Paye, conseiller d'Etat en service extraordinaire, présentera au gouvernement des propositions en vue de déterminer les modalités de recensement, d'évaluation et d'indemnisation des créances. Ces décisions sont, en effet, cruciales pour les porteurs d'emprunts russes, dont le sort ne relève pas, en pratique, des deux accords dont le présent projet de loi tend à autoriser l'approbation.

Le rapport remis le 6 novembre au Premier ministre par la commission de suivi concerne les modalités de recensement des porteurs. Cette question tranchée, devra être retenue une solution relative aux modalités d'indemnisation. Celle-ci ne devrait pas intervenir avant 1998, et pourrait être répartie sur plusieurs années.

Ces délais expliquent la déception et l'inquiétude des associations représentant les porteurs d'emprunts russes et les Français dépossédés en 1918. Notons que les modalités de détermination des catégories susceptibles d'être indemnisées font encore débat. Convient-il de retenir le critère d'héritage, qui tire les conséquences du fait que les versements russes tendent à indemniser les porteurs, et non à les rembourser ? Ou bien vaut-il mieux indemniser tous les porteurs en vertu du principe " en matière mobilière, possession vaut titre " ?

Cette dernière solution présenterait l'intérêt d'éviter les complications liées à la reconstitution de la provenance de titres réputés depuis si longtemps sans valeur, et transmis de ce fait en dehors des successions.

Enfin, il importera de retenir un barème d'indemnisation, en se fondant soit sur un taux unique, soit sur des taux différents en fonction des créances (titres indexés sur l'or, titres d'Etat, actions et autres créances).

Les difficultés posées par le règlement des créances de l'empire russe relèvent désormais de décisions purement nationales (modalités de recensement, d'évaluation des biens, d'indemnisation, calendrier des versements). La Partie russe a, pour sa part, montré sa bonne foi en s'acquittant de son premier versement dans les quinze jours qui ont suivi la signature de l'accord de mai 1996.

Les accords de novembre 1996 et de mai 1997 ne posent donc pas, en eux-mêmes, de problème. Le sort des porteurs d'emprunts russes et des Français dépossédés sera déterminé par le texte -loi ou décret- qui tirera les conséquences des engagements souscrits par les deux Parties en vertu des deux accords qui nous sont soumis.

Au moment où la Russie subit des difficultés économiques et budgétaires importantes, contrecoup de courageuses réformes, il convient de saluer le geste accompli par nos partenaires pour apurer un contentieux vieux de quatre-vingts ans, et pour faire la preuve de sa volonté de retrouver la confiance des investisseurs français.

Votre rapporteur ne saurait donc que conclure favorablement à l'adoption du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du mercredi 3 décembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, est revenu sur la poursuite difficilement compréhensible de la souscription d'emprunts russes après la révolution de 1905, alors que les industriels et propriétaires étrangers en Russie étaient confrontés à l'hostilité des révolutionnaires russes.

M. Jean Clouet a relevé que le champ d'application des accords de 1996 et 1997 concernait, non seulement les emprunts russes, mais aussi les actifs réels et, parmi ceux-ci, les biens industriels dont les propriétaires avaient été dépossédés en 1918 et pendant la deuxième guerre mondiale. Il s'est donc interrogé sur la part qui reviendrait aux porteurs d'emprunts sur les 400 millions de dollars qui devraient être versés par la Fédération de Russie entre 1997 et 2000. M. Jean Clouet a également fait observer que l'entrée en vigueur immédiate des accords de novembre 1996 et mai 1997 avait conduit à des procédures différentes en France et en Russie, le Parlement français étant seul appelé à se prononcer sur l'approbation de ces accords.

M. Jacques Habert est alors revenu, avec le rapporteur, sur l'importance du facteur patriotique dans le succès des emprunts russes en France. Il a rappelé avec quel enthousiasme la France, isolée diplomatiquement à la fin du XIXe siècle, avait accueilli l'alliance franco-russe, cette ferveur pouvant expliquer l'indifférence relative de l'opinion publique française à l'égard des événements révolutionnaires en Russie. A cet égard, M. Claude Estier a estimé que les insuffisances de l'information relative à la Russie pouvaient être en partie imputées au souci de la presse écrite française de l'époque d'assurer la publicité des emprunts russes.

M. Jacques Habert s'est alors interrogé sur les critères qui présideraient à la détermination des porteurs d'emprunts ayant vocation à être indemnisés. M. Claude Estier a remarqué que les décisions relatives à la répartition des sommes versées par la Russie ne relevaient pas directement des accords de 1996 et 1997.

M. André Boyer a évoqué le mécontentement et l'impatience des associations représentant les porteurs d'emprunts russes, s'interrogeant sur les délais qui caractériseraient l'indemnisation de ceux-ci. Il a rappelé que, parmi les souscripteurs français, figuraient de nombreux épargnants modestes dont la situation économique avait été profondément altérée par la répudiation des dettes du gouvernement impérial par le gouvernement soviétique.

M. Christian de La Malène s'est alors interrogé sur les conditions de la négociation qui avait conduit à la conclusion des accords de 1996 et 1997, et sur la portée des avantages susceptibles de résulter, pour chaque partie, du règlement de cet ancien contentieux. Il a rappelé l'importance des efforts d'investissement mis en oeuvre par les Occidentaux en Russie depuis la fin du XIXe siècle.

M. Claude Estier a souligné l'intérêt évident de la Russie à clore un contentieux qui expliquait, dans une certaine mesure, les réticences des investisseurs français sur le marché russe, et qui était à l'origine de la fermeture des marchés financiers français aux émissions de titres soviétiques, puis russes, depuis 1918. Il a estimé que les sommes qui seraient effectivement perçues par les porteurs français d'emprunts russes ne pourraient être à la hauteur des espoirs suscités par l'aboutissement des négociations bilatérales.

M. Xavier de Villepin, président, a estimé l'indemnisation globale versée par la Fédération de Russie à 1 % environ de la valeur des biens concernés par les accords de 1996 et 1997. Il a toutefois considéré que le règlement du contentieux relatif aux créances françaises devait être apprécié dans le contexte général de l'amélioration des relations bilatérales franco-russes. Il a évoqué les difficultés financières auxquelles était confrontée la Russie, et espéré que celle-ci pourrait mener à bien les versements prévus par le memorandum d'accord de novembre 1996.

M. Maurice Lombard a alors rappelé que l'armée russe s'était, en aidant la France à gagner la bataille de la Marne en 1914, acquittée d'une part importante des obligations souscrites par le gouvernement impérial de Russie à l'égard des souscripteurs français.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin évoqué avec le rapporteur une possible exonération fiscale des indemnisations qui seront perçues par les Français lésés ou dépossédés. la commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatif au règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945 sous forme de mémorandum d'accord, signé à Paris le 26 novembre 1996 et de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie sur le règlement définitif des créances réciproques financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945, signé à Paris le 27 mai 1997, dont les textes sont annexés à la présente loi5(*).




1 Rapport présenté par M. Georges Sarre au nom de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale (n° 433, XIe législature).

2.Constantin de Grünwald, Les alliances franco-russes, Paris, Plon, 1965.

3Assemblée Nationale, session de 1919, n° 6036.

4.L. Naudeau, Les dessous du chaos russe, Paris, s.d.

5 Voir le texte annexé au document Assemblée Nationale n° 229 (XIe législature).



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