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N° 168

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 447, 456, 485 et T.A. 43.

Sénat : 156 (1997-1998).

Lois de finances rectificatives.

I. AVANT-PROPOS

Le projet de loi de finances rectificative -le "collectif" de fin d'année- doit être considéré davantage comme un texte de régularisation comptable et financière que comme un projet de loi ouvrant une marge de manoeuvre budgétaire significative au Parlement. En effet, la ratification des décrets d'avance, comme la prise en compte des arrêtés d'annulation dans l'article d'équilibre, ne laissent -dans les faits- que peu de place au droit d'amendement. S'agissant d'un texte examiné à la fin du mois de décembre, les crédits ouverts au printemps ont été consommés et les crédits annulés à l'été ne sauraient -en toute hypothèse- être utilement rétablis. De la même manière, les ajustements de recettes et les ouvertures et annulations liées directement au projet de loi ne se prêtent guère, sauf exception, à des modifications d'origine parlementaire.

En revanche, le présent projet de loi de finances rectificative présente un intérêt politique certain car il illustre clairement une double orientation budgétaire : le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires et l'absence d'une maîtrise volontariste de la dépense publique. C'est ainsi que s'explique l'amélioration de près de 14 milliards de francs du solde budgétaire :

- par un prélèvement additionnel de 24 milliards de francs sur les entreprises (loi du 10 novembre 1997 portant diverses mesures d'urgence à caractère fiscal et financier) qui permet une augmentation nette de près de 10 milliards de francs de ressources de l'Etat, après prise en compte des autres moins-values fiscales ;

- par des moindres dépenses de près de 4 milliards de francs, rendues possibles par des économies de constatation très importantes au titre de la charge nette de la dette (7,1 milliards de francs) et sur les crédits inemployés au titre de la politique de l'emploi (5 milliards de francs), donc sans remise en cause des politiques publiques.

Augmentation de la pression fiscale, absence de maîtrise de la dépense : ces deux caractéristiques méritent d'être mises en parallèle avec les conclusions de l'audit présentées le 21 juillet dernier par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse :

"Pourtant, agir sur la dépense est le seul moyen de réduire les déficits, comme la France s'y est engagée, sans accroître des prélèvements obligatoires déjà très lourds. Ce résultat ne pourra donc être obtenu que par des actions de fond. Il faudra tout à la fois rendre les services de l'Etat plus productifs et leur activité plus efficace. Dans le premier cas, c'est l'organisation des services, centraux et déconcentrés, et leur fonctionnement qui est en cause. Dans le second, c'est l'instabilité, la complexité et l'efficacité, souvent inconnue et parfois contestable, des législations qui gouvernent les diverses interventions de l'Etat.

Enfin, certaines questions très délicates telles que l'avenir des régimes de retraites publiques ne pourront pas être indéfiniment éludées, même si elles ne peuvent être abordées qu'avec précaution. La compatibilité durable du maintien d'un certain rôle régulateur et protecteur de l'Etat avec un niveau de prélèvements obligatoires ne pénalisant pas notre économie par rapport à celle de nos grands concurrents est à ce prix
".

I. EXPOSE GENERAL

I. LA REPRISE DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE EN 1997 ET L'ÉVOLUTION DES COMPTES DE L'ÉTAT

A. UNE CERTAINE REPRISE DE L'ACTIVITÉ

L'année en cours est marquée par une certaine reprise de l'activité économique. Le "consensus"1(*) des instituts de prévision tel qu'il est apparu lors de la dernière réunion de la Commission des comptes de la Nation du mois d'octobre situe à 2,2 % le taux de croissance en 1997, contre 1,2 % l'an dernier.

Principales prévisions pour 1997

 

BUD.ECO1

BIPE

CDC

COE

GAMA

REXECODE

OFCE

AFEDE

EXPANSION

VOLUMES
(évolutions en %)

 
 
 
 
 
 
 
 
 

PIB

2,2

2,3

2,3

2,2

1,9

2,1

2,1

2,1

2,2

Importations

4,3

6,0

6,3

5,7

4,6

5,7

4,2

6,0

6,6

Consommation des ménages


1,0


1,3


1,0


0,7


0,8


0,6


0,7


1,0


0,9

FBCF totale
dont :

1,3

0,7

0,2

0,1

0,0

- 0,2

- 0,1

0,0

0,0

SQS-EI

1,8

1,0

0,7

1,0

0,8

0,6

0,4

0,7

0,5

Ménages hors EI

- 0,1

0,2

- 1,3

- 1,3

 

- 1,3

- 0,6

- 1,0

- 1,0

Exportations

6,9

8,9

10,5

9,7

8,1

10,1

9,1

9,5

10,0

Variations des stocks (contribution à la croissance du PIB)

0,2

0,2

0,1

0,2

0,1

0,1

0,0

0,1

0,5

1. Budgets économiques

Source : Commission des comptes et des budgets économiques de la Nation. Octobre 1997.


Mais, cette reprise s'accompagne de signaux ambigus qui traduisent les pesanteurs de l'économie française ; pour saisir toutes ses chances en effet, cette économie a besoin de stabilité et de liberté.

1. La confirmation de la reprise économique en 1997...

En l'état des informations disponibles, le taux de croissance prévu, soit 2,3 %, devrait être atteint. Les tableaux ci-après récapitulent l'un, les prévisions de l'INSEE et, l'autre, les réalisations telles qu'elles sont recensées dans les comptes trimestriels de l'institut.

Prévisions concernant l'équilibre ressources-emplois des biens et services

(aux prix de 1980, en milliards de francs et en % de variation t/t-1)

 

1997

1996

1997

 

T1 (1)

T2 (2)

T3 (3)

T4 (4)

 
 

Produit intérieur brut

en % t/t-1

958,5

0,3

968,1

1,0

977,1

0,9

985,9

0,9

3.800,8

1,5

3.889,5

2,3

Importations

en % t/-1

284,6

- 0,2

293,4

3,1

302,2

3,0

308,5

2,1

1.117,3

2,8

1.188,7

6,4

Total des ressources

en % t/t-1

1.243,2

0,2

1.261,5

1,5

1.279,3

1,4

1.294,4

1,2

4.918,1

1,8

5.078,2

3,3

Consommation finale des ménages

en % t/t-1

574,4


0,2

574,3


0,0

582,0


1,4

585,9


0,7

2.296,0

2,1

2.316,7


0,9

Consommation finale des adm.

En % t/-1

184,7

0,4

185,3

0,3

186,4

0,6

186,6

0,1

730,2

1,4

742,9

1,7

FCBF totale

En % t/t-1

187,7

- 1,2

187,8

0,0

189,1

0,7

190,7

0,8

756,2

- 0,5

755,4

- 0,1

Exportations

En % t/t-1

298,2

2,0

312,5

4,8

317,8

1,7

324,5

2,1

1.138,6

4,7

1.253,0

10,0

Variations de stocks

- 1,8

1,8

3,9

6,6

- 2,9

10,3

Total des emplois

En % t/t-1

1.243,2

0,2

1.261,5

1,5

1.279,3

1,4

1.294,4

1,2

4.918,1

1,8

5.078,2

3,3

(1) Premier trimestre Source : INSEE. Comptes trimestriels

(2) Deuxième trimestre

(3) Troisième trimestre. Prévisions

(4) Quatrième trimestre. Prévisions

Les trois premiers trimestres de l'année 1997

Ressources et emplois de biens et services aux prix de 1980

(en pourcentage de variation t/t-1)

 

1996

1997

Acquis (1)

Acquis

 

Tri.1

Tri.2

Tri.3

Tri.4

Tri.1

Tri.2

Tri.3

1996

1997

1997 (2)

Produit intérieur brut

1,3

- 0,1

0,8

0,3

0,3

1,1

0,9

1,5

2,3

1,6

Importations

2,9

- 1,3

2,7

1,2

- 0,1

3,4

3,7

2,8

6,4

4,3

Total des ressources

1,6

- 0,4

1,3

0,5

0,2

1,6

1,5

1,8

3,2

2,2

Consommation finale des ménages

2,4

- 0,9

0,9

- 0,5

0,2

0,1

1,1

2,1

0,7

0,1

Consommation finale des administrations

0,7

0,4

0,5

0,5

0,4

0,3

0,3

1,7

1,5

1,4

FCBF totale

dont SQS et EI

Ménages hors EI

Administrations publiques

Autres secteurs

- 1,1

- 1,2

- 2,5

0,5

2,4

- 0,2

0,2

1,2

- 3,3

1,4

1,5

2,3

0,0

1,0

1,2

0,2

0,0

1,1

- 0,3

0,5

- 1,3

- 1,9

- 2,5

2,0

0,2

0,5

0,4

- 0,2

1,4

0,6

1,7

1,9

2,8

- 0,3

0,5

- 0,5

- 0,8

- 0,2

- 1,2

8,2

0,7

0,5

- 0,2

2,4

2,2

- 0,7

Exportations

4,8

- 1,9

3,3

2,0

2,2

5,3

2,4

4,8

10,4

8,5

Emplois hors stocks

2,1

- 0,8

1,5

0,3

0,5

1,4

1,4

2,2

3,1

 

Variations de stocks en milliards de francs 1980

- 4,9

0,6

- 1,9

0,6

- 2,4

0,2

1,8

- 5,5

 
 

Demande intérieure*

0,7

0,1

0,7

0,1

- 0,4

0,5

1,2

1,0

1,0

2,2

* La demande intérieure est définie comme le total des ressources moins les exportations

(1) L'acquis est le taux de croissance annuel qui serait observé si la variable concernée restait au niveau atteint au dernier trimestre connu. Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une indication de l'impact des évolutions passées

(2) A la fin du premier semestre


Au terme du troisième trimestre de l'année, l'acquis de croissance s'élève à 2,3 %, si bien qu'en l'absence de toute croissance au quatrième trimestre, la prévision initiale serait vérifiée à la fin de l'année.

Toutefois, une déformation de la croissance paraît se produire. Alors que jusqu'à présent, l'accélération de l'activité économique provenait d'un accroissement de notre solde extérieur, une modification des facteurs contribuant à la croissance peut être observée.

Contributions à la croissance aux deuxième et troisième trimestres de 1997

(en points de PIB)

 

2ème trimestre1

3ème trimestre

Ecarts

Consommation des ménages


0


0,7


+ 0,7

FBCF

0

0,3

+ 0,3

Variation des stocks

0,4

0,2

- 0,2

Solde extérieur

0,6

- 0,3

- 0,9

Total

1

0,9

- 0,1

1. Aux arrondis près.

2. ... s'accompagne de signaux ambigus...

La croissance au troisième trimestre permet de prolonger et d'amplifier la reprise qui s'était dessinée dès le second semestre 1996. Mais, la progression de l'activité du troisième trimestre ne traduit pas d'accélération de la croissance.

Le PIB augmente comme il avait augmenté au trimestre précédent, si l'on tient compte des effets des jours ouvrables et sa croissance n'est pas sensiblement différente de celle observée au troisième trimestre de 1996.

Il serait évidemment hâtif d'interpréter les évolutions conjoncturelles récentes comme des signes d'une inflexion de tendance de l'économie nationale.

La volatilité des comportements économiques est trop forte pour qu'on ne retienne pas avant tout cette dernière donnée lorsqu'il s'agit de poser un diagnostic sur des résultats de court terme. L'évolution de la consommation des ménages offre une illustration exemplaire de la variabilité des comportements des agents.

Ses variations d'un trimestre à l'autre sont d'une très forte ampleur, le taux d'épargne des ménages jouant dans des limites, qui restent partiellement à préciser, un rôle de variable d'ajustement.

Evolutions infra-annuelles du taux d'épargne des ménages

1995

1996

1997

1er trimestre

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

2ème trimestre

14,5

14,1

14,8

14,6

12,6

12,8

12,7

13,2

13,3

13,8

Aussi, si la croissance de la consommation des ménages au troisième trimestre a, mécaniquement, entraîné une baisse du taux d'épargne par rapport au trimestre précédent, on ne peut établir que cette diminution correspond à une tendance de fond.

D'ailleurs, les données infra-trimestrielles laissent penser que la correction sur le taux d'épargne des ménages a été acquise au mois de juillet quand la consommation des ménages en produits manufacturés s'était accrue de 6,7 % sous l'effet d'un rattrapage portant sur les achats d'automobiles qui avaient été inhabituellement faibles en juin. Depuis, la consommation des ménages a repris ses évolutions sur un rythme heurté mais modeste se repliant de 1,9 et 1,5 % en août et septembre et accélérant de 2,2 % en octobre.

Mais l'ambiguïté des informations conjoncturelles ne provient pas seulement de la volatilité des comportements. Elle s'attache aussi au sens à donner à certains résultats. C'est en particulier le cas pour les résultats observés sur le commerce extérieur.

Jusqu'à présent, la croissance économique avait beaucoup reposé sur les résultats du commerce extérieur qui avaient expliqué par exemple la moitié de la croissance du deuxième trimestre. Or, le dernier trimestre connu indique que les échanges extérieurs ont contribué négativement à l'activité économique au cours de cette période.

Les importations se sont accrues de 3,7 % confirmant ainsi la reprise observée au deuxième trimestre (+ 3,4 %) alors que les exportations qui avaient alors beaucoup progressé (+ 5,3 %) ont augmenté au troisième trimestre sur un rythme moins rapide (+ 2,2 %).

La hausse de la croissance des importations peut traduire une augmentation de leur volume ou (et) une appréciation des prix des importations. C'est probablement ce second facteur qui a expliqué l'essentiel du supplément d'importations observé au deuxième trimestre tandis que l'accroissement de la demande intérieure pourrait avoir joué davantage au cours du dernier trimestre.

Cependant, il est à observer que la progression des importations en provenance des pays du "reste du monde hors Union européenne" est beaucoup plus importante que celle des importations venant du territoire des Etats de l'Union européenne. Il est probable que ce différentiel de croissance s'explique majoritairement par des effets-prix liés à l'évolution des cours de change ou de certaines matières premières.

Dans ces conditions, il peut paraître prématuré d'associer reprise des importations et reprise de la demande intérieure. Cette dernière réserve est d'autant plus justifiée que les résultats du commerce extérieur du mois de septembre ne confirment pas ceux du mois d'août qui expliquent en fait les résultats du troisième trimestre. C'est ainsi qu'en septembre, les exportations ont repris un rythme de croissance plus rapide (+ 3,6 %) que celui des importations qui ont subi un recul de 2,6 % au cours de ce mois.

Quant aux variations notées en matière d'exportations, il est frappant d'observer que les flux à destination des pays de l'Union européenne ont enregistré une très forte contraction alors que les exportations vers le reste du monde ont, elles-mêmes, progressé sur un rythme moins élevé. Ces résultats ne sont pas le signe d'une activité économique globalement soutenue non plus d'ailleurs qu'ils n'indiquent une reprise économique en Europe.

Mais d'autres indications conjoncturelles délivrent un message analogue laissant apparaître une reprise économique encore suspendue à l'incertitude.

Il s'agit des enquêtes mensuelles auprès des ménages et des entreprises. Leurs résultats démontrent certes une amélioration des opinions des agents. Mais celle-ci reste tout d'abord limitée et paraît ensuite moins soutenue par les perspectives d'avenir que par l'observation du passé récent.

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