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b) Les annulations sur le budget du travail

L'arrêté du 9 juillet 1997 opère une annulation de 5 milliards de francs sur le budget du travail.

Il s'agit d'économies de constatation, les entrées dans certains dispositifs se révélant nettement inférieures aux prévisions :

- les crédits du contrat initiative emploi à hauteur de 2,1 milliards de francs ;

- les crédits des préretraites du fonds national de l'emploi, à hauteur de 2,3 milliards de francs ;

- les crédits des emplois ville, à hauteur de 600 millions de francs.

c) Diverses économies de constatation

La quasi totalité des autres économies sont de pure constatation, telles que :

- l'annulation de 570 millions de francs au budget de l'agriculture sur le chapitre 46-32 "protection sociale en agriculture".

Il s'agit de la subvention au BAPSA, dont la réduction est permise par la majoration de recettes de cotisations sociales agricoles vieillesse et maladie résultant elle-même de mouvements complexes - les conséquences de la croissance du revenu agricole des années 94 à 96, notamment, permettent environ 400 millions de francs de plus-values sur les cotisations sociales agricoles.

- l'annulation de 777 millions de francs (hors dette) au budget des charges communes, portant principalement sur :

. 231 millions de francs sur le chapitre 34-91 Services rendus par la Poste à l'administration,

. 120 millions de francs pour le versement au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers de l'Etat,

. 100 millions de francs sur les crédits globaux de prestations et versements obligatoires, du fait de crédits de prestations sociales non utilisés,

. 111,2 millions de francs sur la participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique, compte tenu du niveau de provisionnement pour créances douteuses effectué par la Caisse française de développement.

. 100 millions de francs sur les crédits d'indemnisation des victimes de contamination par le virus du Sida, permis par le tarissement des demandes.

De même, des économies de constatation apparaissent sur les régimes de retraite spéciaux :

- une annulation de 372 millions de francs est opérée au budget de la Mer, portant intégralement sur la subvention à l'établissement national des invalides de la marine ;

- une annulation de 136,5 millions de francs est pratiquée au budget de la Santé publique et des services communs, sur la subvention au régime de retraite des mines.

Enfin, encore une fois, une annulation massive est opérée sur le budget de la défense, portant sur 1.804 millions de francs.

Cette nouvelle diminution des crédits d'équipement de la défense ne peut naturellement s'assimiler à une économie de constatation. Elle mérite que soient récapitulés les trois mouvements d'annulation opérés en 1997 :

Les annulations de crédits militaires en 1997

Le budget de la défense a subi, en 1997, trois annulations de crédits successives :

- L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 1.800 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI ; cette annulation correspond au gel des crédits d'un même montant prononcé précédemment.

- L'arrêté du 17 octobre 1997 a annulé 1.610 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI ; le décret d'avance du même jour ouvrait des crédits d'un même montant sur le titre III.

- L'arrêté du 19 novembre 1997 a annulé 1.600 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les titres V et VI et 204, 6 millions de francs en crédits de paiement sur le titre III ; sur ce montant total 400 millions de francs de crédits équivalent au montant des fonds de concours provenant surtout, des cessions immobilières. Le complément vient d'annulations nettes supplémentaires dont une partie seulement correspond à des retards dans la consommation des crédits (en particulier pour l'espace, du fait des hésitations de nos partenaires). Pour l'essentiel les annulations vont donc amener de nouveaux retards dans la conduite des études ou dans la réalisation des fabrications.

A noter que depuis 1994, le budget de la Défense n'avait subi aucune annulation de crédits sur le titre III, fortement sollicité notamment pour le financement des opérations extérieures.

Les annulations sur le budget militaire en 1997

(en millions de francs)

Chapitres


Crédits votés

Annulations du 9 juillet 1997

Annulations du 17 octobre 1997

Annulations du 19 novembre 1997

Montant total des crédits annulés

Crédits annulés/
Crédits votés

34-02

Fonctionnement d'organismes interarmées

962

 
 

204

204

21,2 %

51-60

51-70

51-80

52-70

53-70

53-80

54-40

Espace

Nucléaire

Autres études

Investissements DGA

Fabrications services com-muns et Gendarmerie

Fabrications Air, Terre, Mer

Infrastructures

3.298

11.948

13.605

1.335

3.136

47.628

6.552

91

250

291

27

52

932

133

218

114

320

25

25

643

243

93,9

66,5

542,7

54,1

0

778,8

12,6

402,9

430,5

1.153,7

106,1

77

2.353,8

388,6

12,2 %

3,6 %

8,4 %

7,9 %

2,5 %

4,9 %

5,9 %

66-50

67-10

Participation équipements

Subventions d'équipement

520

674

10

14

22

0

51,4

0

83,4

14

16 %

2 %

Total

89.661

1.800

1.610

1.804

5.214

5,8 %

 Sur les comptes spéciaux du Trésor, les annulations de dépenses opérées sur le compte d'avances aux collectivités locales s'élèvent à 3.040 millions de francs, un peu inférieures aux annulations de recettes : 3.400 millions de francs. Au total, la charge nette du compte se dégrade de 360 millions de francs.

En effet, les taux pratiqués par les collectivités locales se sont révélés inférieurs aux prévisions, ce qui explique la baisse des dépenses.

Par ailleurs, la dégradation des recettes s'explique par de moindres remboursements, dus au même phénomène, ainsi qu'à l'accélération des remboursements constatée en 1996, qui devrait trouver sa contrepartie dans un ralentissement en 1997.

Par ailleurs, deux autres comptes enregistrent des annulations beaucoup moins importantes : le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, pour 9,8 millions de francs, le compte de prêts aux Etats étrangers et à la Caisse française de développement, pour 35 millions de francs.

*

* *

Au total, l'exécution de la dépense fait apparaître une évolution nettement plus modérée que ce que laissait attendre l'audit du 21 juillet dernier : les ouvertures de crédits inéluctables sont largement inférieures aux prévisions -sans que l'on puisse identifier les facteurs de cet écart, puisque l'audit ne désignait pas les dépenses susceptibles de faire l'objet de dépassements. Mais on peut remarquer par exemple que les crédits du revenu minimum d'insertion et de l'allocation aux adultes handicapés, qui habituellement donnaient lieu à d'importants dépassements en cours d'année, avaient été correctement calibrés par la loi de finances initiale pour 1997 ; d'autre part, les économies de constatation se révèlent bien supérieures aux prévisions, car il semble qu'en juillet ne pouvaient pas être appréciées à leur juste valeur les annulations à venir sur la charge de la dette et sur les dispositifs pour l'emploi tels que le contrat initiative emploi et les préretraites.

.

I. EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER

Exonération de taxe sur les salaires des rémunérations
versées dans le cadre des emplois-jeunes

Commentaire : le présent article vise à exonérer de taxe sur les salaires les rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes.

I. DE NOMBREUX UTILISATEURS POTENTIELS DES EMPLOIS-JEUNES SONT ASSUJETTIS À LA TAXE SUR LES SALAIRES

1. Le principe de la taxe sur les salaires


La taxe sur les salaires doit être acquittée par les personnes ou organismes qui versent des traitements, salaires, indemnités et émoluments, lorsque :

- ils ne sont pas assujettis à la TVA l'année du versement des rémunérations ;

- ils n'ont pas été assujettis à la TVA l'année du versement des rémunérations ou ne l'ont pas été sur 90% au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédant celle du paiement desdites rémunérations.

La taxe est perçue sur l'ensemble des rémunérations brutes, y compris les avantages en nature. Son taux est de 4,25% pour la fraction des rémunérations inférieure ou égale à 40 780 francs. Il s'élève à 8,5% pour la fraction comprise entre 40 780 et 81 490 francs, puis à 13,6% au delà de 81490 francs.

Le rendement de la taxe sur les salaires est estimé à 45,5 milliards de francs en 1997 et à 46,25 milliards de francs en 1998.

2. L'application de la taxe aux utilisateurs des emplois-jeunes

La loi du 16 octobre 1997 a prévu que les emplois-jeunes pourraient être recrutés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif (associations, etc.) et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public.

Les employeurs prennent à leur charge 20% du coût de l'emploi-jeune, charges comprises, soit 23 000 francs. L'Etat supporte les 80% restants (92 000 francs). La taxe sur les salaires s'applique à la rémunération brute, hors charges patronale. Pour un emploi payé au SMIC, la taxe porte sur environ 80 000 francs.

Certains des employeurs potentiels sont exonérés de taxe sur les salaires. Il s'agit des collectivités locales et de leurs groupements (régions, départements, communes, communauté urbaines, districts urbains, syndicat de communes, organismes chargés de la création de villes nouvelles).

Toutefois, l'Etat et les établissements publics, ainsi que les organismes administratifs ou sociaux (caisses de sécurité sociale, associations loi de 1901, organismes sans but lucratif, hôpitaux, etc.), restent soumis à la taxe sur les salaires. Le Gouvernement estime que la moitié des utilisateurs seront soumis à la taxe.



II. UNE MESURE INTRODUITE DANS UN SOUCIS DE COHÉRENCE

Certaines catégories d'employeurs sont exonérées de taxe sur les salaires. C'est également le cas de certaines rémunérations, notamment celles versées dans le cadre des contrats emplois-solidarité et des contrats d'insertion dans les départements d'outre mer. L'exonération s'appliquait aux emplois de ville, que le projet de loi de finances pour 1998 a supprimé au profit des emplois-jeunes.

L'exonération de taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes proposée par la loi de finances rectificative pour 1997 répond donc à la nécessité d'assurer la cohérence et la lisibilité des dispositifs d'emploi aidé.

En outre, le renchérissement du coût des emplois-jeunes constituerait un obstacle au recours à ce dispositif par ces structures. En effet, les utilisateurs potentiels des emplois-jeunes assujettis à la taxe sur les salaires, notamment les associations, ont des ressources très faibles. Ce manque de moyen explique d'ailleurs l'échec relatif des emplois de ville.

III. L'INCIDENCE FINANCIERE DE LA MESURE

1. Un allégement conséquent pour les employeurs potentiels


L'exonération de taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes ne figurait pas dans la loi du 16 octobre 1997 sur l'emploi des jeunes. Pourtant, son incidence sur le coût de ces emplois n'est pas négligeable s'agissant des employeurs assujettis à cette taxe.

En effet, la fraction de la rémunération d'un emploi-jeune à laquelle s'applique la taxe sur les salaires s'élève à 80 000 francs. Le montant de la taxe correspondant à ce montant est de 5066,95 francs par an, soit un taux de 6,33%. L'assujettissement des employeurs d'emplois-jeunes à la taxe sur les salaires conduirait donc à renchérir de 22% le coût des emplois-jeunes (la rémunération des emplois-jeunes est prise en charge à hauteur de 23 000 francs par an par l'employeur).

Toutefois, les associations régies par la loi de 1901, les syndicats professionnels et leurs unions, les fondations reconnues comme établissements d'utilité publique et les congrégations bénéficieront d'un abattement spécial qui s'élève, pour la taxe due à compter du 1er janvier 1996, à 28 000 francs. Ce montant est relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Le montant de l'abattement correspond à celui de la taxe sur les salaires due pour le recrutement de cinq emplois-jeunes rémunérés au SMIC.

2. Un manque à gagner pour les finances publiques

La mesure ne constitue pas une dépense fiscale à proprement parler car elle s'applique à de nouveaux emplois. De plus, l'exonération ne fait l'objet d'aucune compensation. Elle représente plutôt un manque à gagner pour les finances publiques.

L'estimation du montant de ce manque à gagner repose sur le postulat selon lequel 50% des employeurs seront redevables de la taxe sur les salaires. Dans cette hypothèse, si l'objectif de 350 000 emplois-jeunes est atteint, les exonérations porteront sur 14 milliards de francs de rémunérations à la charge de 175 000 employeurs. Leur montant s'élèverait à presque 900 millions de francs.

Le gouvernement a prévu que 150 000 emplois-jeunes seraient créés à la fin de 1998. Le montant des exonérations atteindra alors 380 millions de francs.

L'inclusion de la mesure dans la loi de finances rectificative pour 1997 s'explique par le fait que le recrutement des emplois-jeunes a commencé dès l'entrée en vigueur de la loi du 16 octobre 1997, et qu'elle s'applique à tous les contrats signés à compter de cette date.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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