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ARTICLE 34

Répartition de la dotation générale de décentralisation

Commentaire : cet article a pour objet de valider pour le passé et de confirmer pour l'avenir les modalités de calcul de la compensation financière liée aux transferts de compétence.

Reprenant très exactement les termes de l'article 9 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposé, le 2 avril 1997, sur le Bureau de l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement, cet article prévoit de valider les modalités de calcul de l'ajustement opéré sur le montant de la fiscalité transférée, lorsque ce montant excède les accroissements de charges liés aux transferts de compétences à l'occasion de la décentralisation.

I. L'ÉCRETEMENT DES DEPARTEMENTS "SURFISCALISES" : RAPPEL DES REGLES

Il convient à cet égard de rappeler que les lois de décentralisation ont posé le principe du droit à compensation financière des accroissements de charge résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités locales. Les dispositions qui régissent ce principe se trouvent maintenant codifiées aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Elles prévoient le caractère "concomitant" du transfert de ressources et du transfert de compétences et indiquent que ces ressources évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement.

Pour la mise en oeuvre de ce principe, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales précise que cette compensation s'effectue par le transfert d'impôts d'Etat et par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation. Pour certains départements cependant, le produit des impôts affectés à la compensation des compétences transférées est supérieur au montant des charges qui résultent de ce transfert. Dans ce cas, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales dispose qu'il est procédé aux "ajustements nécessaires".

Les 19 départements pour lesquels existe un surplus de fiscalité transférée sont -improprement- dits "surfiscalisés" et font donc l'objet d'un "écrêtement" de cet excédent de fiscalité. Le produit de cet écrêtement, qui devrait s'élever à 3,183 milliards de francs en 1997, est ensuite reversé aux 81 autres départements.

Le tableau ci-dessous présente pour les 19 départements "surfiscalisés", le montant de cet "écrêtement".



En application de la loi de finances pour 1992, ces sommes faisaient l'objet d'une inscription, en qualité de provision, d'un milliard de francs en loi de finances initiale. Le solde, soit plus de 2 milliards de francs, étant, pour sa part, inscrit dans la loi de finances rectificative de fin d'année. Les départements ne recevaient donc les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année qu'au début de l'année suivante.

Les modalités de versement de ces sommes ont été modifiées l'article 31 de la loi de finances pour 1997 qui prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée disposant en ressources du produit de l'écrêtement effectué sur les départements "surfiscalisés".

Ainsi, les versements prévus à ce titre en faveur des départements qui bénéficient de la dotation globale de décentralisation, sont effectués de façon régulière tout au long de l'année. Il en résulte, pour ces départements, un avantage de trésorerie par rapport à la situation précédente, où ces derniers devaient attendre le début de l'année suivante pour percevoir les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année en cours.

II. LA VALIDATION DU MODE DE CALCUL DE L'ECRÊTEMENT

La validation des modalités de calcul de cet écrêtement par le présent article intervient à la suite de deux jugements du tribunal administratif de Paris rendus à la suite des recours du département de Paris (seul département à avoir introduit un contentieux à ce sujet) en date respectivement du 29 janvier 1992 et du 9 février 1996. Ces jugements ont contesté l'interprétation réglementaire de la date à partir desquelles les règles d'indexation trouvaient à s'appliquer. Le pouvoir réglementaire avait en effet interprété les mots "à la date du transfert" comme autorisant une indexation du solde dès l'année du transfert, ce qu'avait approuvé la commission consultative d'évaluation des charges.

Favorable aux départements qui bénéficient de la DGD (ceux pour lesquels la fiscalité transférée ne couvre pas la totalité des accroissements de charges), cette interprétation a, de fait, pénalisé les départements "surfiscalisés".

Ainsi, les trois arrêtés fixant le montant de l'écrêtement pour 1984, 1985 et 1986 ont été annulés, en tant qu'ils concernaient le département de Paris, au motif de la méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l'article 95 de la loi du 7 janvier 1983, actuellement codifiées à l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales. En procédant au calcul de la base d'ajustement 1984 par projection et actualisation des chiffres de l'année 1983, le pouvoir réglementaire alors que le législateur avait prévu que cette base d'ajustement est "déterminée en fonction des charges réelles, précisément comptabilisées, qui résultent directement du transfert de compétences et des produits des impôts affectés à la compensation calculés par application des taux en vigueur à la date du transfert à l'assiette desdits impôts pour l'exercice en cause"(extrait des jugements du tribunal administratif de Paris).

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que les ressources destinées à compenser les accroissements nets de charges résultant des transferts de compétence "sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement".

Le premier paragraphe du présent article précise en conséquence que l'indexation des ressources transférées sur la DGF s'applique "dès la première année" du transfert.

Le deuxième paragraphe du présent article opère la même adjonction au quatrième alinéa de l'article L.1614-4 du même code en tant qu'il concerne l'ajustement opéré sur le produit de la fiscalité transférée reçue par les départements "surfiscalisés".

Le présent article valide donc l'interprétation administrative tout en excluant explicitement de la validation les décisions de justice passées en force de chose jugée. Le versement au département de Paris de 72 millions de francs, à la suite de ces jugements pour 1984, 1985 et 1986, n'est donc pas remis en cause. Cependant les instances engagées à ce titre pour les années ultérieures se trouveront suspendues par l'adoption du présent article.

A cet égard, il convient de noter que cette solution évite que soit mis en cause la sécurité financière des autres départements bénéficiaires de la DGD. En effet, si l'Etat tirait toutes les conséquences des jugements du Tribunal administratif de Paris, cela conduirait à constater que l'indexation du solde dès la première année du transfert de compétences a permis à de nombreux départements de bénéficier de sommes indues. D'après les informations dont dispose votre rapporteur général, ce bénéfice indu s'élèverait à près de 12 milliards de francs dont, compte tenu de la déchéance quadriennale, près de 5 milliards pourraient être, théoriquement, soustraits aux budgets des collectivités concernées.

Votre rapporteur général tient à souligner qu'en tout état de cause, une telle "récupération" ne saurait être exigée de ces collectivités.

S'agissant de la validation proposée, il convient de noter que, par le présent article, il convient de rappeler que son troisième paragraphe ne valide que les arrêtés et décisions relatifs à la DGD et à l'ajustement opéré surles départements "surfiscalisés", à l'exclusion des décisions passées en force de chose jugée.

Votre commission des finances réitère néanmoins ses plus expresses réserves sur le recours répété à des validations législatives.

Elle note qu'en l'espèce, l'Etat n'a pas fait appel devant le Conseil d'Etat de ces jugements du tribunal administratif de Paris.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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