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ARTICLE 37

Transmission au Parlement des communications
de la Cour des comptes

Commentaire : adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Charles de Courson, cet article additionnel vise à rendre obligatoire la transmission aux présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat de toutes les communications de la Cour des comptes visées à l'article L. 135-1 du code des juridictions financières.

Le thème de la communication au Parlement des documents rédigés par les magistrats de la Cour des comptes fait l'objet de reprises constantes par le député Charles de Courson, depuis 1993. Un équilibre semblait avoir été trouvé en 1995. En effet, sur l'initiative de votre commission des finances, l'article L. 135-5 du code des juridictions financières avait été complété par la phrase suivante40(*) : "Toutefois, les communications de la Cour aux ministres, auxquelles il n'a pas été répondu sur le fond dans un délai de six mois, sot communiquées de droit aux commissions des finances du Parlement".

L'article voté par l'Assemblée nationale va beaucoup plus loin puisqu'il rend obligatoire la transmission de l'ensemble des communications visées à l'article L. 135-1, ainsi rédigé : "Les observations, les suggestions d'amélioration ou de réforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises visés aux articles L. 111-3 à L. 111-7 font l'objet de communications de la Cour des comptes aux ministres et aux autorités administratives compétentes dans les conditions fixées par voie réglementaire."

En adoptant cet article, l'Assemblée nationale fait resurgir les mêmes problèmes qu'en 1994 et 1995. Outre l'importance des documents en cause (1.200 référés, communications et lettres chaque année), qui ne pourraient -à l'évidence- tous être exploités, il convient de souligner -ce sont les termes mêmes de mon rapport sur le collectif 1995 :

"La commission des finances du Sénat a également craint des perturbations dans le bon fonctionnement de la Cour, en rappelant que, selon l'article L. 135-4 précité, avant publication ou communication au Parlement, les observations sont arrêtées après l'audition, à leur demande, des dirigeants des services ou organismes contrôlés et des personnes mises en cause.

En effet, de nombreuses observations comportent des mises en cause d'individus nominativement désignés. Il est permis de s'interroger sérieusement sur l'opportunité de saisir le Parlement de dossiers susceptibles de déboucher sur des procédures disciplinaires ou contentieuses.

Enfin, le Sénat, comme le premier président de la Cour des comptes lors de son audition devant l'Assemblée nationale, a souligné le risque d'effet pervers sur le contenu des observations : des comportements d'autocensure déboucheraient probablement sur l'élaboration de deux versions, l'une officielle, l'autre officieuse, des mêmes documents".

Le gouvernement, en 1995, pour des raisons qui lui appartiennent, s'était montré plus que réticent à l'encontre de l'amendement de votre commission des finances, pourtant en repli par rapport au dispositif retenu par l'Assemblée nationale41(*) :

"M. Yves Galland, ministre délégué. L'information des parlementaires par la Cour des comptes est déjà largement assurée ; je vous appelle les dispositifs qui assurent cette information.

Il s'agit, notamment, de l'assistance qu'en application de l'article 34 de la Constitution la Cour apporte au Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

Cette collaboration prend deux formes : c'est, d'une part, la déclaration générale de conformité par laquelle la Cour certifie l'exactitude matérielle du compte général de l'administration des finances ; c'est, d'autre part, le rapport de la Cour sur l'exécution de la loi de finances, qui accompagne cette déclaration de conformité.

Je n'insisterai pas sur les autres instruments d'information dont dispose le Parlement ; vous les connaissez.

J'appelle simplement votre attention, monsieur le rapporteur général, sur deux dispositions particulièrement importantes de l'article 10 de la loi du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes.

La première est la faculté donnée au premier président de la Cour des comptes de donner connaissance aux commissions des finances du Parlement des constatations et observations de la Cour.

La seconde disposition, c'est que les commissions des finances du Parlement ont la faculté de demander à la Cour de procéder à des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

Ce dispositif permet au Parlement d'obtenir de la Cour toutes les informations souhaitées pour assurer le contrôle sur la gestion des finances publiques. La transmission, en sus, des communications aux ministres auxquelles il n'aurait pas été répondu dans un délai de six mois ne constituerait donc pas un apport significatif au contrôle des finances publiques.

L'adoption de cet amendement aurait donc des conséquences dommageables pour le bon fonctionnement des pouvoirs publics, lesquelles m'amènent à vous en demander le retrait.

Bien souvent, les irrégularités ou simplement les dysfonctionnements dont la Cour fait part mettent en cause des services, voire des personnes nommément désignées parfois également, les réponses de ces services ou de ces personnes peuvent amener à modifier le sens des premières conclusions communiquées par la Cour.

Vous comprendrez donc que le gouvernement soit réticent à ce que soient communiqués au Parlement des documents qui ne représentent qu'un état provisoire du contrôle de la Cour, à un stade où le dialogue entre contrôleur et contrôlé ne s'est pas encore établi, alors même que des agents peuvent être mis en cause dans leur façon de servir.

Je crains que cela ne rende les rapports entre la Cour et les administrations plus complexes, moins directs et donc moins efficaces au regard de l'objectif d'amélioration de la gestion des fonds publics qui doit être recherché.

C'est la raison pour laquelle je m'interroge sur l'opportunité de cet amendement dont je souhaite le retrait".

Lors de la séance de l'Assemblée nationale du 3 décembre 1997, le gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée sur l'amendement de M. de Courson auquel la commission des finances avait donné un avis défavorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article pour examiner de façon approfondie l'ensemble des modalités qui permettraient une meilleure information du Parlement sur les travaux de la Cour des Comptes.

I. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 11 décembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l'examen du projet de loi n° 447 (AN - XIème législature) de finances rectificative pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord souligné que les données figurant dans le projet de loi restaient des prévisions, et que le solde qui sera constaté en loi de règlement pourrait être différent de celui avancé aujourd'hui par le Gouvernement.

Il n'a pas exclu cette possibilité car, d'une part, le solde du compte d'affectation des produits des cessions de titres publics pourraient être excédentaire de 14,8 milliards de francs, ce montant compensant à lui seul les pertes de recettes fiscales attendues en 1997, et, d'autre part, les recettes fiscales pourraient être supérieures aux estimations du gouvernement.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite indiqué que les prévisions retenues par le Gouvernement le conduisaient à afficher un solde budgétaire, pour l'année 1997, de 270,7 milliards de francs, inférieur de 14,1 milliards de francs à celui voté en loi de finances initiale. Il a précisé que cette amélioration ne modifiait pas le niveau du déficit budgétaire en pourcentage du produit intérieur brut, qui s'établissait toujours à 3,1%. Le rapporteur général a expliqué cette curiosité par l'accroissement du déficit des comptes sociaux.

Puis le rapporteur général a précisé que l'amélioration du solde de l'Etat provenait de la réduction des dépenses, à hauteur de 3 milliards de francs, et surtout, de la forte augmentation de 24 milliards de francs des prélèvements obligatoires, résultant de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier en septembre 1997. Il a souligné que le choix de l'alourdissement de la fiscalité afin de réduire le déficit était contraire aux recommandations formulées par les auteurs de l'audit des finances publiques de juillet 1997.

En outre, M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que la gestion des comptes publics par le nouveau Gouvernement n'était pas satisfaisante. Non seulement, a-t-il souligné, le Gouvernement a choisi d'accroître la fiscalité plutôt que de réduire les dépenses, mais cet accroissement de 24 milliards de francs est très supérieur aux pertes de recettes qu'il est censé compenser, puisqu'elles sont estimées à 13,5 milliards de francs. Il a ainsi mis en évidence que l'alourdissement de la pression fiscale servait également à financer plus de 10 milliards de francs de dépenses nouvelles, rompant ainsi avec la politique de réduction de la dépense publique, qui constitue pourtant, à ses yeux, le seul moyen de parvenir à l'assainissement des finances publiques.

Le rapporteur général a indiqué que les dépenses nouvelles résultaient principalement du décret d'avance du 9 juillet 1997, avec 6,4 milliards de francs pour la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, 2 milliards de francs pour le démarrage des emplois-jeunes et 600 millions de francs pour la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement. Il a ajouté que le décret d'avance du 17 octobre 1997 consacrait 800 millions de francs au réemploi de tous les maîtres auxiliaires. S'agissant des dépenses inéluctables, il a précisé qu'elles s'élevaient à près de 19 milliards de francs, soit un montant très inférieur à celui de 27 à 30 milliards avancé par l'audit.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a annoncé que les économies réalisées pour financer une partie des dépenses nouvelles avaient été rendues possibles soit par la transformation en annulations des gels de crédits effectués par le précédent Gouvernement au mois de mars 1997, soit grâce aux économies de constatation, telle que la réduction de la charge de la dette liée à la baisse des taux d'intérêt, résultant de la gestion prudente des dernières années.

En conclusion, le rapporteur général a indiqué que l'audit du mois de juillet 1997 avait été très pessimiste en matière d'évolution des dépenses inéluctables, qui sont inférieures de près de 10 milliards de francs aux dépenses prévues, et d'annulations de crédits, qui sont supérieures de plus de 5 milliards de francs aux prévisions. Il a regretté que l'évolution des comptes publics ne soit pas maîtrisée et que l'accroissement de la fiscalité sur les entreprises serve pour moitié à compenser les déficits des régimes sociaux, et pour moitié à financer des dépenses nouvelles. Il a considéré qu'une gestion "normale" du budget de 1997 aurait permis d'éviter de renouer avec l'augmentation des dépenses publiques et avec un accroissement de la fiscalité qui pèse sur les entreprises.

Un large débat s'est alors ouvert. Tout en exposant son accord avec l'analyse du rapporteur général, M. Maurice Schumann a cependant tenu à faire part des vives réserves que lui inspire la pratique des gels de crédits. Il a considéré que, même si l'autorisation budgétaire votée par le Parlement ne constituait qu'un plafond de dépenses, les gels étaient contraires la dignité du Parlement.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a expliqué que le caractère de plus en plus aléatoire de l'évolution des recettes de l'Etat conduisait les gouvernements successifs à prendre des précautions afin de ne pas dégrader le solde en fin d'exercice. Il a ensuite formulé des propositions afin d'améliorer l'exécution du projet de loi de finances. Il a tout d'abord souhaité que l'Etat élabore ses prévisions de dépenses en fonction de ressources plus "certaines". Il a ensuite suggéré qu'une dotation pour dépenses imprévues soit inscrite dans la loi de finances.

M. Maurice Schumann a précisé qu'il contestait moins la pratique des gels que l'absence de consultation du Parlement avant leur intervention.

M. Jean-Philippe Lachenaud a jugé le rapport du rapporteur général sévère mais réaliste quant à la gestion des finances publiques depuis quelques mois. Il a souligné que le Gouvernement ne respectait ni les conclusions, ni l'esprit de l'audit réalisé au mois de juillet 1997.

S'agissant des gels de crédits, il a estimé que les gouvernements devaient tirer les conséquences des évolutions de recettes contraires aux prévisions. Il a rappelé que les économies et les redéploiements de crédits auxquels le Gouvernement avait procédé n'avaient été rendus possibles que grâce aux gels décidés par le Gouvernement précédent. Il s'est également étonné que le Gouvernement annonce une nouvelle modification de la fiscalité de l'épargne avant même le vote de la loi de finances pour 1998, qui comporte déjà des aménagements de cette fiscalité.

M. Christian Poncelet, président, a contesté la pratique qui consiste à geler dès le mois de janvier des crédits votés au mois de décembre de l'année précédente par le Parlement, car elle accrédite l'idée que les crédits soumis à l'approbation des assemblées ne sont pas évalués de manière sincère.

M. Yann Gaillard a rappelé plusieurs initiatives récentes et relatives aux notions de prévision et d'audit. Il a cité le débat d'orientation budgétaire, l'audit des finances publiques ainsi que la note de la direction du budget rendue publique au printemps 1997, et dont les conséquences politiques restent à évaluer. Il s'est demandé si un débat sur l'exécution budgétaire ne devrait pas être organisé chaque année, au printemps.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que le contenu des notes du ministère du budget relatives aux perspectives de l'évolution budgétaire, publiées chaque année à la même époque, et avec la même tonalité alarmiste, devrait faire l'objet d'une étude globale portant sur plusieurs années.

Mme Marie-Claude Beaudeau a estimé que l'amélioration du solde résultait tant des annulations de crédits que de l'augmentation de l'impôt sur les sociétés. Elle a souligné que la perspective de l'entrée dans l'euro n'était pas absente de l'esprit de la loi de finances rectificative.

M. Paul Loridant a également jugé que l'annonce d'une nouvelle modification de la fiscalité de l'épargne aurait du faire l'objet d'une information du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances. Il a néanmoins considéré que certains amendements déposés par la minorité sénatoriale auraient dû faire penser à la majorité qu'une réforme était envisagée. Il a déploré que la stratégie retenue par la majorité sénatoriale, lors de la discussion du budget, ait empêché ce débat d'avoir lieu.

M. Michel Moreigne a exprimé son désaccord avec l'analyse du rapporteur général sur les hausses de prélèvements obligatoires décidées par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. Il a estimé que les informations connues à cette époque justifiaient ces mesures, qui étaient destinées à permettre à la France de participer à l'euro.

M. Alain Lambert, rapporteur général, est convenu qu'il fallait, pour approuver ou condamner une mesure, se replacer dans le contexte dans lequel elle avait été prise. Il a néanmoins précisé que la commission des finances du Sénat avait préconisé de réagir à une éventuelle dégradation de l'exécution du budget de 1997 en réduisant les dépenses publiques plutôt qu'en accroissant la fiscalité.

La commission a alors procédé à l'examen des articles du projet de loi de finances rectificative pour 1997.

La commission a tout d'abord adopté, sans modification, les articles 1, (exonération de la taxe sur les salaires des rémunérations versées dans le cadre des emplois-jeunes), 2 (reversement au budget général des excédents financiers du contrat Bali-Bravo), et 3, (instauration d'un prélèvement sur les réserves de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin en Yvelines).

A l'article 4 relatif à l'instauration d'un prélèvement de 2 milliards de francs sur le fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement social (CGLS), M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord présenté un amendement de suppression du second alinéa de cet article qui tend à prévoir en cas de difficulté éventuelle rencontrée par la Caisse de garantie du logement social à faire face à ses engagements, un remboursement à cette institution d'une fraction du prélèvement ainsi opéré.

Mme Marie-Claude Beaudeau a critiqué l'objet de l'article 4, mais a considéré que l'amendement en aggravait les conséquences.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que la Caisse de garantie disposait d'une trésorerie supérieure aux engagements qu'elle devait satisfaire. Il a précisé que tous les Gouvernements avaient effectué des prélèvements de ce type. Il a justifié son amendement par la nécessité de ne pas instituer un mélange des genres entre un prélèvement et une avance essentiellement remboursable et de ne pas mettre en cause la crédibilité de l'Etat.

La commission a alors adopté l'amendement tendant à la suppression du second alinéa. M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite présenté un second amendement tendant à la transmission au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 1999, d'un rapport sur les conditions d'une affectation au fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement social de la contribution annuelle sur les logements à usage locatif qui entrent dans le champ d'application du supplément de loyer.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que l'ensemble de l'activité de la CGLS devrait faire l'objet d'un rapport.

La commission a adopté l'amendement présenté par son rapporteur général. Elle a ensuite adopté l'article 4 ainsi amendé.

A l'article 5, qui vise à instaurer un prélèvement exceptionnel de 120 millions de francs sur les réserves de l'institut national de la propriété industrielle, M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que les excédents de cet institut ne devaient pas conduire le Gouvernement à les prélever, mais plutôt à réduire les prélèvements qui l'alimentent. La commission a alors adopté un amendement tendant à la suppression de cet article.

Puis, la commission a adopté les articles 6 bis (exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers des livraisons de fioul lourd servant à la production d'alumine), 7 (équilibre général), 8 (ouvertures de dépenses ordinaires des services civils), 9 (ouvertures de dépenses en capital de services civils), 10 (ouvertures de dépenses des services militaires), 11 (budgets annexes), 12 (comptes de prêts), 14 (ratification des crédits ouverts par décrets d'avance), 15 (répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle) et 16 (harmonisation des règles de rattachement à l'activité agricole des activités accessoires).

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Alain Lambert, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel après l'article 17 dont l'objet est d'encourager le regroupement des professionnels exerçant une activité libérale, en permettant le transfert de l'imposition des créances acquises à la société bénéficiaire de ces créances. Il a expliqué que cet amendement se justifiait par la nécessité de soutenir la profession d'avocat face à la concurrence internationale. La commission a alors adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 18, tendant à instaurer un allégement de taxe professionnelle en faveur des entreprises utilisant des véhicules routiers.

A l'article 19, tendant à aménager le régime de la retenue à la source applicable à certaines sociétés étrangères, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement visant à étendre le régime des fonds communs de créance aux instituts régionaux de participation et aux établissements publics à caractère scientifique et technologique, afin de favoriser le financement de la recherche.

M. Maurice Schumann a jugé très opportun le dépôt de cet amendement. La commission a alors adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement présenté par son rapporteur général qui étend le bénéfice des fonds communs de créance aux fonds d'épargne retraite. Elle a enfin adopté l'article 19 ainsi amendé.

Puis, la commission a examiné un amendement insérant un article additionnel avant l'article 20, dont l'objet est de maintenir le taux de taxation réduit pour les plus values à long terme résultant de la cession d'un bien immobilier à une société immobilière de crédit-bail.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que cet amendement avait pour objet d'atténuer les conséquences rétroactives de l'augmentation de la taxation des plus-values à long terme pour les opérations de " lease back " réalisées avant la date de l'annonce de cette augmentation. La commission a adopté l'amendement portant article additionnel avant l'article 20.

Puis, la commission a adopté l'article 20 aménageant le régime de la retenue à la source applicable à certaines sociétés étrangères et l'article 20 bis, tendant à modifier le régime du report des plus-values de cessions.

A l'article 21, portant modification du régime fiscal applicable aux biocarburants, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement tendant à éviter que les opérateurs de biocarburants ne soient pénalisés en cas de non respect de leur agrément du fait des fluctuations de la production des matières premières agricoles nécessaires à la production des biocarburants. La commission a d'abord adopté l'amendement, puis l'article 21 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté les articles 22, visant à la mise en conformité des dispositions relatives à la représentation en douane, et 23, relatif aux modalités de liquidation et de paiement de l'impôt sur les spectacles.

A l'article 24 relatif à la taxe sur les services de télévision, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement visant à adapter le régime juridique de cette taxe et à modifier les taux de son barême.

A M. Michel Moreigne qui s'en était inquiété, M. Alain Lambert, rapporteur général, a répondu que l'incidence budgétaire de cette modification était neutre.

La commission a alors adopté l'amendement, puis l'article 24 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté l'article 25, relatif à la suppression de la taxe spéciale sur certains aéronefs.

A l'article 26 portant relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement tendant à compenser l'impact de l'augmentation du taux de la contribution sociale de solidarité sur les plus bas traitements de la fonction publique, par un relèvement du seuil d'assujettissement à la contribution de solidarité. La commission a adopté l'amendement, puis l'article 26 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 27, tendant à valider les taxes d'urbanisme perçues par la ville de Paris.

A l'article 27 bis, elle a examiné un amendement de suppression de M. Alain Lambert, rapporteur général. Celui-ci a indiqué que cet article, introduit par l'Assemblée nationale, avait pour objet de rendre non déductible les sommes versées à des agents publics étrangers en vue d'obtenir des avantages dans les transactions internationales, et que cette mesure s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur de la convention sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales. Il a justifié la suppression de cet article par la nécessité d'attendre la signature de ladite convention avant de préciser, alors, les conséquences fiscales de sa mise en oeuvre. La commission a alors adopté cet amendement.

Puis, la commission a adopté les articles 27 ter, relatif à l'imposition des subventions d'équipement, et 27 quater, tendant à appliquer le taux super réduit de TVA aux médicaments bénéficiant d'une autorisation temporaire d'utilisation.

A l'article 28 portant validation des titres de perception et des versements au titre des fonds de concours des concessionnaires d'autoroute, elle a examiné un amendement de suppression présenté par son rapporteur général.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que si le financement, au titre de fonds de concours, de l'entretien des routes nationales était condamnable, celui des interventions de gendarmerie lui semblait justifié.

M. Bernard Angels a souligné que l'article 28 répondait à la nécessité de valider des titres émis jusqu'en 1996 et que, dans le cas contraire, l'Etat serait pénalisé à hauteur de 3 milliards de francs.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a condamné le fait que les actions de la gendarmerie puissent être financées par des sociétés privées, tout en précisant que les gouvernements successifs avaient eu recours à ce procédé.

La commission a alors adopté l'amendement portant suppression de l'article 28.

Puis, la commission a adopté les articles 29, relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat aux opérations réalisées par la COFACE pour la gestion des créances garanties, 30, étendant le champ d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, et 31 concernant les conditions préférentielles pour les anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom.

Elle a ensuite décidé de réserver son vote sur l'article 32, relatif aux engagements de l'Etat dans le plan de restructuration du GAN jusqu'à sa réunion du 15 décembre 1997.

Puis, elle a adopté, sans modification, les articles 33, relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat aux missions confiées à Natexis SA, 34, concernant la répartition de la dotation générale de décentralisation, 35, tendant à maintenir le prélèvement en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle en cas de restructuration des établissements antérieurement écrêtés, et 36, concernant les dispositions relatives à la participation de la France aux nouveaux accords d'emprunt du FMI.

A l'article 37 tendant à instituer l'obligation de transmettre aux commissions des finances du Parlement l'ensemble des observations et suggestions de la Cour des Comptes, M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement de suppression. Il a estimé qu'une réflexion sur la meilleure manière pour le Parlement d'avoir accès aux travaux de la Cour était cependant nécessaire. La commission a alors adopté l'amendement portant suppression de l'article 37.

Enfin, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 1997 ainsi modifié.

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