N° 176
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 1997
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier ,
Par M. Jean-François LE GRAND,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Jean
François-Poncet,
président
; Philippe François,
Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis
Minetti,
vice-présidents
; Georges Berchet, William Chervy,
Jean-Paul Émin, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard
Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer,
Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat,
Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere,
Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe
Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert
Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis
Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson,
Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond
Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber
Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard
Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul
Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger
Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan,
Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
427
,
495
et T.A.
45
.
Sénat
:
161
(1997-1998).
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|
| Transports routiers. |
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi d'un projet de loi adopté par
l'Assemblée nationale en première lecture après
déclaration d'urgence tendant à améliorer les conditions
d'exercice de la profession de transporteur routier.
Ce texte, annoncé par le ministre de l'Equipement, des Transports et du
Logement, dans les jours qui ont précédé la fin du dernier
conflit routier, reprend nombre de dispositions du projet de loi relatif
à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les
transports, présenté par M. Bernard Pons, ministre de
l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et par Mme
Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports, le 11 mars 1997.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le transport routier de marchandises occupe une place
essentielle dans l'économie française.
En 1994, le secteur tout entier (transport routier de marchandises en zone
courte et longue ; déménagement ; location de véhicules)
représentait un effectif total (salariés et non salariés)
de 262.000 personnes et un chiffre d'affaires de 138,3 milliards de
francs, soit plus de quatre fois le chiffre d'affaires des transports urbains
et routiers de voyageurs, y compris les taxis (33 milliards de francs).
Il existe quelque 36.000 entreprises de transport de marchandises dont
25.000 (de 0 à 5 salariés) assurent 16 % du chiffre
d'affaires de la profession, tandis que 86 (plus de 200 salariés)
représentent 31 % de ce montant. Le taux de faillite dans le
secteur était de 14 % contre 8 % dans le secteur marchand en
général, 10.000 nouvelles entreprises de transport routier
de marchandises s'étant néanmoins créées depuis dix
ans.
En 1995, 1,38 milliard de tonnes de marchandises ont été
transportées par voie routière contre 125 millions de tonnes
par la SNCF et 27 millions de tonnes par le réseau français
de transport fluvial.
Dès 1934, les pouvoirs publics ont souhaité protéger le
chemin de fer.
Il a été ainsi mis en place un régime de contingentement.
Toute création d'entreprise de transport était soumise à
autorisation gouvernementale et le nombre de véhicules exploités
par chacune était contingenté. Ce système a
été assoupli en 1949, puis en 1973. Les licences de transporteur
ou de loueur concernaient :
- les véhicules de moins de 11 tonnes de poids maximal
autorisé (classe A) ;
- les véhicules de moins de 19 tonnes de poids maximal
autorisé (classe B) ;
- les véhicules de moins de 38 tonnes de poids maximal
autorisé (classe C).
La licence était délivrée en zone courte (moins de
200 km environ) ou en zone longue et pouvait être
spécialisée dans un transport particulier.
Mais, il existait de nombreuses exceptions : transport pour compte propre,
transport réalisé par les intermédiaires du commerce,
transport assuré par des véhicules légers,
véhicules agricoles, engins de travaux publics. Les locations de
véhicules de longue durée n'étaient pas soumises au
contingentement, ceux-ci étant souvent utilisés pour compte
propre.
Les transports en zone courte et les véhicules de 3,5 à
6 tonnes n'étaient soumis qu'à un certificat d'inscription.
L'autorisation de transport ne concernait donc que les véhicules de plus
de 6 tonnes des transporteurs professionnels et dont l'activité
s'effectuait en zone longue.
Ce dispositif a été modifié en 1986. Le décret du
14 mars 1986 a substitué au contingentement l'attribution, au
niveau régional, d'autorisations de transport en zone longue
fondées sur les besoins des entreprises et les catégories de
transport
.
En 1990, c'est l'ensemble de l'encadrement quantitatif de la délivrance
des autorisations qui a été abandonné.
En 1995, on comptait 91.500 autorisations de transport dont plus de
62.000 de classe A, près de 21.000 pour la classe B et 8.344 pour
la classe C.
La classe A correspond à tous les véhicules ou ensembles dont la
circulation est autorisée par le code de la route
(44 tonnes) ; la classe B aux véhicules ou ensembles de poids
maximum autorisé inférieur ou égal à 26 tonnes
; enfin, la classe C regroupe les véhicules ou ensembles dont le poids
maximum est inférieur ou égal à 13 tonnes.
La tarification routière obligatoire avait été mise en
place en 1961, à la demande des transporteurs, pour éviter une
" guerre des prix ".
Les transports en zone courte, les camions de moins de 3 tonnes, les
denrées périssables, les transports spécialisés et
les transports internationaux échappaient cependant à cette
tarification.
Un décret du 6 mai 1988 pris en application de l'ordonnance du
1er décembre 1986 rétablissant la liberté des
prix a abrogé la tarification routière obligatoire.
S'y est substituée dans les années 1987-1988, une tarification
indicative de référence.
Le décret du 5 juin 1992 a ainsi transposé les
dispositions d'une directive européenne du 9 novembre 1987 en
exigeant une attestation de capacité professionnelle
délivrée sur diplômes ou après examen ou encore
après trois ans d'expérience de direction ou d'encadrement dans
des entreprises de transport. Un autre décret du
3 juillet 1992 a défini les conditions d'accès à
la profession : à la capacité professionnelle se sont
ajoutées la capacité financière et l'honorabilité.
Un récent décret du 6 novembre 1997 a renforcé
les conditions de capacité financière pour l'accès
à la profession de transporteur.
Au niveau européen, une directive 96/26 CEE du Conseil du
29 avril 1996 a fixé les conditions d'honorabilité et
de capacité financière et professionnelles applicables aux
entreprises. Les conditions ne s'appliquent pas aux entreprises exerçant
avec des véhicules dont le poids total autorisé ne dépasse
pas six tonnes. Les Etats membres sont toutefois autorisés à
abaisser ce seuil pour tout ou partie de leurs transports.
*
* *
Le 11 mars 1997, le Gouvernement déposait sur le
bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi de trente quatre
articles relatif à l'enseignement, la formation et la
sécurité dans les transports.
Ce texte comportait quatre titres :
- des dispositions concernant les transports terrestres (Titre Ier)
- des dispositions concernant les transports maritimes et fluviaux
(Titre II) ;
- des dispositions communes aux transports terrestres et maritimes en ce
qui concerne l'enquête administrative consécutive aux accidents
(Titre III) ;
- enfin, des dispositions concernant l'aviation civile
(Titre IV) ;
Le Titre Ier proposait :
- un nouveau dispositif sur l'enseignement de la conduite des
véhicules à moteur et de la sécurité
routière ;
- une disposition relative à la généralisation de
l'obligation de formation professionnelle continue à l'ensemble des
conducteurs de véhicules de transport routier de personnes et de
marchandises ;
- des mesures relatives à la suspension du permis de conduire ;
- des dispositions tendant à renforcer les règles relatives
à la police et à la sûreté des services publics de
transports collectifs ;
- la création d'une sanction administrative d'immobilisation de
véhicules en cas d'infractions répétées et de
nature délictuelle à la réglementation des
transports ;
- enfin, la création en région Ile-de-France d'une
commission des sanctions administratives.
Ce sont, pour l'essentiel, les deuxième, cinquième et
sixième points de ce titre Ier qui constituent l'objet du projet de loi
initial " tendant à améliorer les conditions d'exercice de
la profession de transporteur routier ".
S'y ajoutent deux innovations importantes :
-
le remplacement de l'actuel régime d'autorisation
préalable dans le transport routier de marchandises par un
mécanisme qui harmonise notre droit avec le droit européen.
Désormais, l'accès au marché du transport de marchandises
en France s'effectuerait, soit sous le couvert d'une licence communautaire pour
les véhicules de plus de six tonnes, soit sous le couvert de la
nouvelle " licence de transport intérieur " pour les
véhicules compris entre 3,5 tonnes et 6 tonnes ;
-
le renforcement des pouvoirs des contrôleurs des transports
terrestres
qui pourront désormais :
. constater les infractions de falsification des titres administratifs de
transport ;
. disposer de moyens accrus dans leurs attributions relatives au
contrôle des prix pratiqués dans le secteur du transport routier
de marchandises.
*
* *
Votre rapporteur a procédé à l'audition
d'un très grand nombre de professionnels du secteur : les entreprises du
transport routier, les loueurs de véhicules industriels, les
commissionnaires de transport, les syndicats de salariés du transport
routier, les représentants de la profession des
" chargeurs "
et les contrôleurs des transports terrestres.
Ces auditions ont fait apparaître un réel consensus sur l'analyse
des difficultés de la profession et les solutions envisageables pour
assurer aussi le respect des règles de sécurité et donc
des usagers de la route.
Votre commission a constaté que le projet de loi initial reprenait
nombre de dispositions du projet de loi présenté par
M. Bernard Pons et Mme Anne-Marie Idrac : formation professionnelle des
constructeurs, création d'une sanction d'immobilisation administrative
du véhicule, renforcement des pouvoirs des contrôleurs des
transports terrestres.
Ce projet harmonise, par ailleurs, notre droit des transports routiers avec le
droit européen (règlement du 26 mars 1992) en substituant
au régime actuel d'autorisation préalable, deux licences :
- une licence communautaire pour les véhicules de 3,5 tonnes
à six tonnes ;
- une licence intérieure pour les véhicules de
3,5 tonnes à six tonnes.
L'Assemblée nationale a apporté au dispositif initial deux
modifications essentielles :
- la généralisation de la licence intérieure pour
tous les véhicules de transport public de marchandises (tous les
véhicules, même de moins de 3,5 tonnes, pourvu qu'ils aient
quatre roues).
- la création de deux cas nouveaux d'immobilisation
immédiate du véhicule et de son chargement , l'absence de la
lettre de voiture dûment signée à bord du véhicule
et la mise en danger d'autrui créée par le véhicule
au sens de l'article 223-1 du code pénal.
Sur le fond, votre commission a relevé que les textes juridiques
applicables en la matière n'étaient que faiblement
appliqués " sur le terrain " : qu'il s'agisse des textes
européens, législatifs ou réglementaires.
Parmi les textes européens, citons le règlement du 26 mars 1992
sur les transports internationaux ; le règlement du 25 octobre 1993 sur
les conditions d'admission sur le marché routier européen ;
la directive du 29 août 1996 sur les règles
d'accès à la profession...
Parmi les textes législatifs, on évoquera :
- l'ordonnance du 23 décembre 1958 sur les conditions de travail
dans les transports publics ;
- la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des
transports intérieurs ;
- la loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992 relative aux
relations de sous-traitance dans le domaine du transport routier de
marchandises ;
- la loi n° 95-96 du 1er février 1995 concernant les clauses
abusives et la présentation des contrats.
Votre commission a relevé également la faiblesse de nos moyens de
contrôle. Moins de 300 contrôleurs des transports terrestres
(soit, en fait, deux par département environ) sont chargés de
faire appliquer les lois et règlements relatifs au transport routier.
Les contrôleurs des transports terrestres estiment, par ailleurs, qu'ils
ne disposent pas d'un nombre suffisant d'habilitations et regrettent qu'un trop
grand nombre de procédures fasse l'objet de classements sans suite par
les parquets.
Selon la plupart des interlocuteurs de votre rapporteur, l'assainissement de la
profession de transport routier passe par le renforcement (par voie
réglementaire) des conditions d'accès (honorabilité,
capacité professionnelle, capacité financière) à la
profession.
De l'avis général, le récent décret du
6 novembre 1997 va dans le bon sens.
Votre commission a ensuite insisté sur la nécessité de
renforcer la transparence dans les opérations commerciales liées
au transport routier de marchandises. La question de la transparence pose celui
de la sous-traitance qualifiée de " mal endémique " par
de nombreux professionnels.
La " sous-traitance en cascade ", fréquente dans la
profession, a souvent pour conséquence des conditions de travail
incompatibles avec le respect des règles sociales ainsi que des
règles de sécurité routière : c'est donc aussi
l'usager de la route qui paye le prix de cette situation.
Une autre réflexion de votre commission a porté sur le
défi que représentera, le 1er juillet 1998, la
libéralisation totale du " cabotage ", c'est-à-dire la
suppression de tout contingentement dans le transport routier au sein de
l'Union européenne.
Bien que largement inappliquées, notre législation sociale et
notre réglementation des " prix abusivement bas "
constituent,
néanmoins, un handicap pour nos professionnels face aux transporteurs de
certains pays d'Europe dont les usages et pratiques dans le domaine des
conditions de travail, des prix et dans l'observation des règles de
sécurité sont très en-deçà des nôtres.
Cette prochaine
concurrence " sauvage "
inquiète au
plus haut point nombre de spécialistes du dossier. En particulier, les
contrôleurs des transports terrestres qui redoutent des faillites
massives dans le secteur.
Aucun texte de niveau national ne pourra protéger le transport routier
français contre une telle menace.
Les solutions ne peuvent qu'être
communautaires
. Il s'agit de
faire en sorte que l'Europe tire le secteur du transport routier
" par le
haut " et non par le bas. A cet égard, la France, les Pays-Bas
(où les conditions d'accès à la profession sont
très rigoureuses), l'Angleterre et l'Allemagne (où les
contrôles, par exemple, ont lieu en moyenne une fois par mois contre deux
fois par an en France) devraient montrer l'exemple.
Votre commission a appelé de ses voeux la réunion
" d'états généraux " des transports afin de
conduire une réflexion transversale insérant la question du
transport routier dans celle du transport dans son ensemble.
Elle a ensuite souhaité qu'une attention particulière soit
portée à la notion de développement durable en soulignant
qu'il convenait de mettre l'usager au centre de la problématique.
Notre pays, de par sa position géographique en Europe,
bénéficie d'atouts dont il importe de profiter.