Les éléments d'informations sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail

AVANT-PROPOS

Le Gouvernement a déposé le 10 décembre 1997 un projet de loi sur la réduction de la durée hebdomadaire légale du travail à 35 heures.

Ce projet de loi mérite une attention particulière dans la mesure où il a pour objectif déclaré de créer des emplois par " centaines de milliers " et d'améliorer les conditions d'existence de nos concitoyens.

Mais il exige une attention encore plus soutenue, car au-delà de cet objectif, il est au coeur d'un débat de société avivé par la montée du chômage. Il va, en effet, changer la vie quotidienne de millions de nos concitoyens et l'organisation de nos entreprises. Il va également affecter les conditions de fonctionnement de notre économie, à un moment de son histoire particulièrement crucial : le passage à la monnaie unique sur fond de mondialisation.

Pour examiner ce projet de loi, particulièrement important, le Sénat a décidé le 11 décembre 1997 de créer une commission d'enquête dont la mission est d'apporter des éléments d'information sur les conséquences de cette décision.

Cette commission d'enquête a commencé ses travaux alors que le Gouvernement avait déjà déposé le projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale. Elle entend ainsi apporter une aide à la formation des choix du législateur en éclairant la commission permanente, normalement chargée de faire des propositions sur le contenu normatif du texte, et à travers elle le Sénat, sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision.

Dans cette perspective, la commission d'enquête a utilisé les pouvoirs qu'elle tient de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Elle a procédé à l'audition des personnes de son choix, et effectué des contrôles sur pièce et sur place.

Par ailleurs, elle s'est efforcée d'enserrer ses travaux dans un horizon temporel assez long pour être en mesure de comprendre, mais assez bref pour faire oeuvre utile.

Dans ce laps de temps, la commission d'enquête a beaucoup consulté.

Elle a effectué de nombreuses auditions -sous serment- de hauts fonctionnaires, de partenaires sociaux, d'économistes et de praticiens du monde du travail et de l'entreprise, dont les procès-verbaux sont consignés en annexe du présent rapport. Elle a organisé une table ronde, une sorte de dispute intellectuelle entre les partisans et les adversaires de cette décision. Elle a demandé à des économistes étrangers venant de pays où la réduction du temps de travail constitue une réalité tangible, de venir l'éclairer sur les contraintes imposées par ce choix.

Elle a envoyé des questionnaires, en France, aux organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres des métiers, chambres d'agriculture) et, à l'étranger, à nos attachés d'ambassade. Elle a donné la parole, par le truchement du réseau Internet, aux chefs d'entreprise et à tous ceux qui souhaitaient faire connaître leur point de vue. Elle s'est également déplacée en province pour voir, concrètement, comment chacun vivait la réduction du travail au sein des entreprises. A ce titre, elle s'est rendue à Amiens, visiter l'entreprise Whirlpool.

Enfin, utilisant ses pouvoirs d'enquête, elle s'est transportée au ministère de l'économie et des finances ainsi qu'au ministère de l'emploi et de la solidarité dans le but de réunir les documents établis par les services de l'Etat qui mettent en lumière les difficultés techniques (droit du travail, droit des contrats...) et les implications chiffrées de cette décision, notamment pour nos finances publiques.

Une partie de ces documents établis par les services -les seuls qu'elle ait jamais demandés- lui a été communiquée, et le secrétariat de la commission d'enquête les tient à la disposition des sénateurs qui souhaiteraient en prendre lecture.

Mais l'accès à la plus grande partie de ces documents lui a été refusé, notamment tous ceux concernant les conséquences de cette décision pour les finances de l'Etat.

Le 6 janvier, M. le Premier ministre a écrit, dans une lettre (reproduite en annexe au présent rapport) dont certains extraits ont ensuite été rendus publics par le truchement du journal " Le Monde ", à M. le Président du Sénat, que " l'étude des conséquences éventuelles d'un projet de loi déposé sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée ne saurait être, à l'évidence regardée comme une enquête sur des " faits déterminés "... (...) Ainsi, la création d'une commission d'enquête, aux fins d'exercer un contrôle a priori sur les conditions d'élaboration de la politique menée par le Gouvernement et ses incidences éventuelles, non seulement constitue un détournement de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, mais encore affecte le déroulement normal de la procédure d'adoption de la loi, tel qu'il est fixé par l'article 43 de la Constitution. Elle est susceptible de mettre en cause l'exercice de la compétence reconnue au Gouvernement pour déterminer et conduire la politique de la Nation, et d'avoir, de ce fait, des incidences graves sur le fonctionnement des pouvoirs publics. "

Dans son édition du 9 janvier dernier, le journal " Le Monde " publiait un article intitulé " Le Sénat veut s'infiltrer dans les cabinets ministériels ".

Le 9 janvier, le Président du Sénat, M. René Monory, dans une lettre adressée au Premier ministre, s'élevait vivement contre l'interprétation restrictive donnée de l'article 6 de l'ordonnance de 1958.

Le 20 janvier dernier, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie s'est exprimé devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, en des termes rapportés comme suit par le bulletin des commissions de cette assemblée (bulletin n°2 p. 201) :

" M. Dominique Strauss-Kahn a tout d'abord salué la méthode retenue pour l'information de la commission des finances (de l'Assemblée nationale), de bien meilleure qualité que l'intrusion pratiquée par d'autres instances dans les locaux de son ministère ".

La commission d'enquête souhaite appeler l'attention du Sénat et de nos concitoyens sur les points suivants :

1. La France est un Etat de droit et une démocratie représentative. Cela signifie que les règles du fonctionnement régulier des pouvoirs publics et leurs attributions respectives sont fixées par la règle de droit et non par la seule volonté de la personne qui est au pouvoir. Faut-il rappeler l'article 3 de notre Constitution selon lequel : " La souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ; Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ; Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions déterminées par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret. (...) ". Dans ces conditions, le renversement de perspectives opéré par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, et répercuté par le journal " Le Monde ", tendant à accréditer l'idée que les membres de la commission d'enquête sénatoriale pratiquent " l'intrusion " et cherchent à " s'infiltrer " dans la préparation des projets du Gouvernement, alors que ceux-ci ne font qu'utiliser les pouvoirs qui leur sont conférés par les lois et règlements de la République est proprement scandaleux. Cette présentation des choses porte atteinte au fonctionnement normal de la démocratie représentative en ce qu'elle marque un possible retour en force de la raison d'Etat contre l'Etat de droit.

2. Les commissions d'enquête constituent une pièce essentielle d'une démocratie représentative , non pour mener des opérations médiatiques, mais pour préserver le peuple des risques d'abus de tout gouvernement. A cet égard, rappelons qu'en application des dispositions combinées de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et de l'article 100 du Règlement du Sénat ci-dessus évoqués, leurs travaux sont secrets et qu'il n'est pas établi qu'une seule indiscrétion émanant de l'un quelconque des membres de la commission ait été commise. Le bureau de la commission d'enquête n'a donc informé à aucun moment la presse des contrôles sur pièces et sur place qu'il entendait effectuer et n'a opposé que son silence face aux polémiques lancées par le Gouvernement.

3. Il n'appartient pas au Premier ministre de se prononcer sur l'exercice des pouvoirs des commissions d'enquête au regard de la séparation des pouvoirs et encore moins sur la légitimité du vote de l'assemblée qui décide de créer ces commissions, en l'occurrence le vote exprimé par le Sénat le 11 décembre 1997 . Qu'en cas de doute sur les dispositions combinées des textes fixant les pouvoirs des commissions d'enquête, notre Constitution ne reconnaît qu'un seul arbitre : le Président de la République qui, aux termes de l'article 5 : " veille au respect de la Constitution " et " assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. "

4. Qu'en tout état de cause, la création de la présente commission d'enquête n'a pu affecter " le déroulement normal de la procédure d'adoption de la loi " pour la simple et bonne raison que les travaux de cette commission d'enquête ont commencé alors que le projet de loi était déjà déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Cette commission s'est donc placée dans une perspective a posteriori et non a priori comme cela était son droit. Quand bien même se serait-elle placée avant la décision, elle n'aurait pas entravé la conduite par le Gouvernement de la politique de la Nation puisque recueillir des éléments d'information n'est pas empêcher d'agir.

5. Enfin, qu'il est de la plus haute importance que nos concitoyens puissent être informés des conséquences des décisions prises par tout gouvernement avant qu'elles ne soient définitives et non pas après. Ce n'est pas en se faisant le porte étendard d'une technostructure toute puissante et sans contre-pouvoirs que les ministres contribueront à sortir la France de la situation délicate où elle se trouve, notamment au regard du problème du chômage.

Au-delà de cette question, le refus du Gouvernement instille le doute sur la solidité même des raisonnements et des évaluations qui sous-tendent sa décision. Car que craint-on de la lumière quand on n'a rien à cacher ?

La commission d'enquête chargée de recueillir des éléments d'information sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à 35 heures la durée hebdomadaire du travail a, lors de sa première réunion, le 7 janvier 1998, fixé son calendrier de travail de telle sorte que le rapport puisse être publié, sans préjudice des dispositions du deuxième alinéa du IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, avant l'examen par la commission des affaires sociales du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.

Elle a aussi adopté le protocole de publicité des auditions suivant : publication d'un compte rendu au bulletin des commissions, sur minitel et sur internet, annexe du procès verbal intégral au rapport et, ponctuellement, ouverture des auditions à la presse et enregistrements audiovisuels.