Proposition de loi visant à élargir les possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements

Rapports législatifs

Rapport n° 303 (1997-1998), déposé le


RAPPORT N° 303 - SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. JEAN DELANEAU ET PLUSIEURS DE SES COLLEGUES VISANT A ELARGIR LES POSSIBILITES D'UTILISATION DES CREDITS OBLIGATOIRES D'INSERTION DES DEPARTEMENTS


M. Bernard SEILLIER, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - RAPPORT N° 303 - 1997/1998

Table des matières






N° 303

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Jean DELANEAU, Nicolas ABOUT, José BALARELLO, Bernard BARBIER, Mme Janine BARDOU, MM. Christian BONNET, James BORDAS, Philippe de BOURGOING, Louis BOYER, Jean-Claude CARLE, Marcel-Pierre CLEACH, Jean CLOUET, Charles-Henri de COSSÉ-BRISSAC, Ambroise DUPONT, Jean-Paul ÉMORINE, Hubert FALCO, Jean-Pierre FOURCADE, Mme Anne HEINIS, MM. Charles JOLIBOIS, Jean-Philippe LACHENAUD, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Philippe NACHBAR, Michel PELCHAT, Guy POIRIEUX, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, Bernard SEILLIER, Henri TORRE et François TRUÇY visant à élargir les possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements ,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 250 (1997-1998).
Politique économique et sociale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 24 février 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Seillier sur la proposition de loi n° 250 (1997-1998) de M. Jean Delaneau, visant à élargir les possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le revenu minimum d'insertion (RMI) était non seulement destiné à garantir un niveau minimal de ressources mais également à assurer l'insertion sociale et professionnelle des intéressés.

Il a remarqué les insuffisances du volet relatif à l'insertion en rappelant que près d'un titulaire de l'allocation du RMI sur deux ne signait pas de contrat d'insertion et que 50 % des allocataires étaient installés dans le dispositif depuis plus de deux ans.

Il a souligné qu'il était difficile pour les départements de mettre en place des parcours personnalisés d'insertion durable pour les personnes en situation d'exclusion et a présenté la circulaire aux préfets du 31 décembre 1997 destinée à relancer activement la dynamique d'insertion du RMI.

Il a indiqué ensuite que le dispositif départemental d'insertion du RMI était placé sous le signe de la cogestion entre le président du conseil général et le préfet. Il a présenté l'action conjointe de ces derniers dans le cadre du conseil départemental d'insertion (CDI) chargé d'élaborer et d'adopter le programme départemental d'insertion (PDI).

Sur le plan financier, il a rappelé que le département était tenu d'inscrire, dans un chapitre individualisé de son budget, un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation du RMI dans le département.

Précisant que les crédits non consommés devaient intégralement être reportés sur le budget de l'année suivante, il a constaté que le taux de consommation des départements, en flux annuel, s'était constamment amélioré pour atteindre 97 % en 1995, mais que le taux de consommation global sur l'ensemble des crédits d'insertion, y compris les reports, s'élevait à 65 %.

Il a souligné que les reports de crédits n'étaient pas dus à une mauvaise volonté des conseils généraux mais à un déficit de l'offre d'insertion, notamment en emplois aidés.

Il a présenté les conditions dans lesquelles les crédits départementaux d'insertion devaient être utilisés en soulignant que, lorsqu'une action d'insertion financée par le conseil général concernait plusieurs types de publics, la quote-part imputable sur les crédits d'insertion devait être calculée au strict prorata de la part des bénéficiaires du RMI dans l'action concernée.

Il a noté que la prise en charge des cotisations d'assurance personnelle des bénéficiaires du RMI, la contribution obligatoire au fonds de solidarité logement et les dépenses relatives au fonds d'aide aux jeunes n'étaient pas imputables sur les crédits d'insertion.

En revanche, il a indiqué que les dispositions en vigueur permettaient, sous certaines conditions, la prise en charge des frais de structure, de certaines aides individuelles, des subventions d'investissement et de la contribution apportée au financement des emplois-jeunes dès lors qu'elle concerne les personnes bénéficiaires du RMI.

Concernant la proposition de loi présentée par M. Jean Delaneau, il a indiqué qu'elle confirmait la vocation du PDI à s'appliquer à l'ensemble de la lutte contre l'exclusion, en reprenant les intitulés des rubriques qui avaient été retenus dans le cadre du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté en mars 1997 par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli.

Il a souligné que la proposition de loi prévoyait également le recensement, dans le cadre du PDI, des crédits portant sur les actions que l'Etat et le département consacreraient, chacun en ce qui le concerne, à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Il a observé enfin que la proposition de loi disposait que les crédits reportés et non consommés pourraient, sur proposition du président du conseil général, être affectés à des actions d'urgence sociale afin d'apporter des réponses immédiates aux personnes et aux familles en situation de détresse grave.

Il a précisé que cette disposition visait à permettre aux départements d'abonder les fonds d'urgence sociale mis en place en janvier dernier par le Gouvernement et dotés au total d'un milliard de francs de crédits.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné que la proposition de loi était justifiée car elle visait à résoudre le problème posé par la présence de crédits inutilisés dans les budgets départementaux alors que l'exclusion s'accroît et que certaines catégories de personnes en difficulté ne font pas partie aujourd'hui du champ des bénéficiaires du RMI.

En revanche, il s'est interrogé sur l'opportunité de reprendre partiellement certains aspects du dispositif institutionnel prévu dans le projet de loi de M. Jacques Barrot, sachant que ce texte prévoyait une réforme globale cohérente et complète du dispositif départemental d'insertion qui dépassait largement l'objet limité de la proposition de loi.

Il a observé par ailleurs que l'utilisation des crédits reportés pour financer les fonds d'urgence sociale pouvaient être de nature à entraîner certains déséquilibres dans les circuits financiers de l'aide sociale et a souligné que, selon les informations transmises par l'Assemblée des présidents des conseillers généraux de France (APCG), les aides versées par les départements aux personnes en grande difficulté et inscrites sur les budgets primitifs de 1998 représentaient déjà environ 1 milliard de francs.

C'est pourquoi M. Bernard Seillier, rapporteur, a proposé à la commission, dans l'attente du projet de loi contre les exclusions annoncé pour la fin du mois de mars, d'adopter un texte moins ambitieux que celui de la proposition de loi initiale, mais qui serait susceptible d'être transformé en amendement le moment venu.

Il a proposé l'adoption d'une disposition exceptionnelle à caractère temporaire sur cinq ans permettant aux départements d'affecter à l'ensemble de la lutte contre l'exclusion 10 % des crédits départementaux d'insertion inscrits annuellement à leur budget.

Il a souligné que, compte tenu du niveau actuel des reports, ce dispositif permettrait de les résorber en cinq ans au bénéfice de la lutte contre l'exclusion et de l'insertion économique entendues au sens large.

Il a observé qu'il ne s'agissait pas de diminuer le niveau des crédits actuellement destinés à favoriser l'insertion des bénéficiaires du RMI, mais de permettre aux départements qui disposent de crédits reportés de les mettre au service de la lutte contre la pauvreté.

Enfin, il a souligné l'intérêt d'une disposition législative qui permettrait de donner une base juridique claire aux pratiques diverses suivies dans les différents départements.

M. Guy Fischer a souligné que le texte proposé par le rapporteur n'était pas dénué d'intérêt en constatant qu'il était regrettable que des crédits soient reportés d'année en année alors que l'argent public manque souvent en faveur de la lutte contre l'exclusion. Il a indiqué néanmoins qu'il ne voterait pas la proposition de loi, estimant qu'il était opportun d'attendre la présentation imminente du futur projet de loi contre les exclusions. Par ailleurs, il a souligné la diversité des situations sur le terrain en matière d'utilisation des crédits d'insertion.

Mme Dinah Derycke a souligné les difficultés de la mise en oeuvre de l'insertion professionnelle pour certaines catégories de personnes, en particulier pour les mères de famille ayant plusieurs enfants à charge et bénéficiant du RMI. Elle s'est demandée si certains départements avaient tout mis en oeuvre pour rendre plus efficaces les dispositifs départementaux d'insertion. Tout en estimant que la proposition de loi modifiée par le rapporteur semblait " raisonnable " et évitait les effets pervers du texte initial, elle a déclaré qu'elle ne voterait pas le texte dans l'attente de la loi contre l'exclusion.

M. Alain Gournac a rappelé que les départements mettaient en oeuvre plusieurs instruments en matière d'insertion et de lutte contre l'exclusion, tout en soulignant que le dispositif du revenu minimum d'insertion présentait des déficiences à bien des égards.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , a souligné que le dispositif d'assouplissement des conditions d'utilisation des crédits départementaux d'insertion proposé par M. Bernard Seillier, plus restreint que celui de la proposition de loi initiale, présentait l'avantage de pouvoir être, le cas échéant, transformé en amendement qui aurait vocation à s'insérer dans le futur projet de loi de lutte contre les exclusions.

En réponse, M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé la diversité des situations de chaque département tant en ce qui concerne le niveau de consommation annuel que le montant des stocks de crédits reportés. Il a insisté sur l'importance de la mise en oeuvre d'un dispositif simple permettant de résorber progressivement les crédits aujourd'hui non consommés au profit de la lutte contre l'exclusion sur une période raisonnable de cinq ans.

Puis, la commission a adopté l'article unique du texte de la proposition de loi dans la rédaction proposée par le rapporteur .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission a examiné la proposition de loi n° 250 (1996-1997) présentée par M. Jean Delaneau et les membres du groupe des républicains indépendants visant à élargir les modalités d'utilisation des crédits d'insertion par les départements.

Elle a été sensible à la recherche d'une plus grande souplesse dans l'utilisation des crédits en question qui doivent obligatoirement être inscrits dans les budgets départementaux à hauteur de 20 % des sommes versées l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion (RMI).

Ces sommes sont aujourd'hui exclusivement affectées à l'insertion des bénéficiaires du RMI alors qu'il existe, dans certains départements, un déficit structurel de l'offre d'insertion pour des raisons non imputables aux conseils généraux.

Certains crédits étant aujourd'hui reportés, il serait en effet utile de favoriser leur utilisation en faveur de la lutte contre l'exclusion et de l'insertion économique, au-delà de la seule population des titulaires du RMI, qui ne reflète plus aujourd'hui toute la réalité de l'exclusion sociale.

Votre commission a toutefois souhaité se placer dans une perspective moins large que celle de la proposition de loi qui lui était soumise et ne pas procéder à une réforme institutionnelle globale du dispositif départemental d'insertion au moment où le Gouvernement annonce la présentation du projet de loi contre les exclusions, depuis longtemps attendu.

C'est pourquoi elle a adopté un dispositif simple et à caractère temporaire, répondant à l'objectif de la proposition de loi, afin de permettre aux départements de consacrer à la lutte contre l'exclusion au plus 10 % des crédits départementaux d'insertion et de résorber ainsi sur cinq ans les reports de crédits qui ont pu éventuellement apparaître lors du démarrage du RMI.

I. L'ENGAGEMENT FINANCIER INCOMBANT AUX DÉPARTEMENTS S'OPÈRE DANS LE CADRE D'UN DISPOSITIF DE COGESTION

Le revenu minimum d'insertion (RMI) institué par la loi du 1 er décembre 1988 1( * ) et modifié par la loi du 29 juillet 1992 2( * ) , a été conçu à la fois pour assurer un minimum social à l'ensemble de la population et pour favoriser l'insertion ou la réinsertion des personnes confrontées à de graves difficultés.

Il s'agit donc d'assurer un niveau minimal de ressources de subsistance et l'accès à des droits sociaux essentiels, notamment en matière d'assurance maladie, aux plus démunis et à leur famille.

Depuis le 1 er janvier 1988, le montant mensuel garanti au titre du RMI est de 2.429,42 francs , pour une personne seule et de 5.101,77 francs pour un ménage avec deux enfants à charge.

Toutefois, le RMI n'est pas une simple prestation d'assistance . Il repose sur un contrat d'insertion fondé sur des engagements réciproques de l'intéressé et de la collectivité : le titulaire du RMI s'engage à participer à des actions ou des activités d'insertion définies avec lui ; les pouvoirs publics s'engagent à lui offrir des actions ou des activités d'insertion correspondant à ses besoins.

Au regard de l'expérience, le volet relatif à l'insertion - le " I " du RMI- est celui qui soulève aujourd'hui le plus de problèmes de fonctionnement.

Au moment où la France compte 1,01 million de foyers bénéficiaires du RMI et où 1,9 million de personnes sont protégées indirectement par cette allocation, le volet " insertion " appelle deux catégories de critiques, comme l'a bien rappelé notre excellent collègue, M. Jean Chérioux, dans son dernier avis budgétaire sur les crédits relatifs à l'action sociale et à la solidarité 3( * ) .

Tout d'abord, depuis la création du dispositif, une " déconnexion " a toujours existé entre le nombre de titulaires du RMI et celui des signataires de contrat d'insertion. Le taux de contractualisation des bénéficiaires du RMI, même s'il a progressé ces dernières années, n'est que de 52,9 % en 1996 .

Cela conduit à s'interroger sur l'avantage qui serait retiré du rétablissement d'un lien plus étroit entre le versement du RMI et l'obligation d'accomplir une activité d'intérêt général au profit de la collectivité publique. Il s'agirait de passer d'un revenu minimum d'insertion à un " revenu minimum d'activité. "

Par ailleurs, il apparaît que certains bénéficiaires du RMI se sont aujourd'hui durablement installés dans le dispositif au risque d'entrer dans une pure logique d'assistance : 50 % des allocataires du RMI bénéficient de la prestation depuis deux ans au moins .

Cela peut parfois relever de la volonté des intéressés de se maintenir dans une certaine forme de marginalité ; ce chiffre témoigne aussi de la difficulté de mettre en place des parcours personnalisés d'insertion durable pour des personnes peu insérées socialement et qui, depuis longtemps, ont perdu de vue les contraintes du monde du travail.

Il convient de souligner à cet égard que, face à ce problème, une circulaire a été prise, le 31 décembre 1997, par la ministre de l'emploi et de la solidarité, afin de relancer la dynamique d'insertion du RMI 4( * ) .

Il a ainsi été demandé aux préfets de mobiliser le service public de l'emploi pour que les dispositifs, tels que les contrats emploi solidarité (CES), les contrats emplois consolidés (CEC), les contrats initiative emploi (CIE) et les stages d'insertion et de formation en entreprise (SIFE), soient recentrés sur les personnes les plus en difficulté et notamment les bénéficiaires du RMI.

L'objectif fixé est qu'au moins 25 % des bénéficiaires du RMI entrent dans une mesure aidée en 1998, alors que le taux moyen national est actuellement de 21 % dans une fourchette pouvant varier de 6 % à 53 % selon les départements.

Pour les allocataires du RMI âgés de 26 à 30 ans, ceux de moins de 26 ans et chargés de famille, ou les jeunes à charge dans des foyers de bénéficiaires du RMI, la loi du 16 octobre 1997 sur les " emplois-jeunes " doit être mobilisée. Il est demandé aux préfets de " déterminer localement un objectif ambitieux pour l'accès des bénéficiaires du RMI à ces emplois et d'en suivre attentivement la réalisation ".

Enfin, les 100.915 personnes bénéficiant du RMI depuis 1989 (dont 77.156 en métropole) doivent être " rencontrées " au moins une fois au cours du premier trimestre pour faire un bilan personnalisé de leur situation et leur permettre de bénéficier d'un contrat d'insertion véritablement adapté à leur situation.

Avant de revenir sur le contenu de la présente proposition de loi, il convient de rappeler les caractéristiques du mécanisme de cogestion entre l'Etat et les départements dans le domaine de l'insertion puis de rappeler les conditions dans lesquelles s'opère l'engagement financier des départements en ce domaine.

A. UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL PLACÉ SOUS LE SIGNE DE LA COGESTION ENTRE LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL ET LE PRÉFET

Aux termes de l'article 34 de la loi du 1 er décembre 1988 précitée, la mise en oeuvre du dispositif départemental d'insertion et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion est confiée, dans chaque département, conjointement au préfet et au président du conseil général qui conduisent " ensemble et contractuellement " l'action d'insertion sociale et professionnelle. Bien entendu, cette action est menée avec le concours d'autres personnes privées ou publiques, et notamment les communes.

Préparée dans le cadre du conseil départemental d'insertion , l'action conjointe du préfet et du président du conseil général se traduit par l'élaboration d'un programme départemental d'insertion et la signature d'une convention de mise en oeuvre.

1. Le conseil départemental d'insertion : l'instance de concertation

Le conseil départemental d'insertion (CDI) doit être en principe l'instance qui permet de rassembler, au niveau du département, les acteurs et les personnalités les plus qualifiées en matière de lutte contre l'exclusion.

Réuni au moins deux fois par an, le CDI est co-présidé par le préfet et par le président du conseil général qui nomment conjointement ses membres.

La mission principale du CDI consiste à préparer et à adopter le programme départemental d'insertion ( art. 36 de la loi du 1 er décembre 1988 ) qui permet d'évaluer les besoins et de recenser les actions entreprises en matière d'insertion sociale et professionnelle.

Composition du conseil départemental d'insertion (CDI)

Aux termes du décret n°89-40 du 26 janvier 1989, les membres du CDI se répartissent en cinq catégories :

- 1° Représentants de l'Etat, de ses établissements publics et du département ;

- 2° Représentants de la région et des communes ;

- 3° Représentants des institutions, organismes, associations intervenant dans le domaine social ;

- 4° Représentants des entreprises, institutions, organismes, associations intervenant dans le domaine économique ou en matière de formation professionnelle ;

- 5° Représentants des commissions locales d'insertion.

Les présidents de ces commissions sont membres de droit du conseil.

Le total des membres des troisième et quatrième catégories doivent représenter au moins la moitié des sièges attribués à l'ensemble des quatre premières catégories.

Les représentants des commissions locales d'insertion non membres de droit sont au moins deux et au plus cinq.

La procédure d'élaboration du programme se déroule en plusieurs étapes .

Tout d'abord, avant le 31 décembre , le CDI doit être destinataire des prévisions de l'Etat et du département en matière d'insertion des bénéficiaires du RMI au titre de l'année à venir. Le conseil départemental dispose alors d'un trimestre pour élaborer le programme départemental qui être adopté avant le 31 mars de l'année.

Le CDI assure en outre un suivi du programme départemental d'insertion. Il est tenu informé de son état d'avancement : au moins six mois après l'adoption du programme, le CDI examine " les conditions de sa mise en oeuvre " et peut éventuellement proposer des " mesures d'adaptation susceptibles de le soutenir et de l'améliorer ".

Quinze jours avant l'adoption du nouveau programme annuel, le CDI se voit soumis le rapport annuel d'exécution du PDI de l'année précédente. Celui-ci doit intégrer un " bilan financier " précis de l'opération.

Le CDI dispose, par ailleurs, d'une compétence générale de suivi et d'évaluation en matière de lutte contre l'exclusion ( art. 36 et 37 de la loi précitée ) :

- il peut proposer toutes études ou enquêtes sur les phénomènes spécifiques de pauvreté ou de précarité dans le département ;

- il assure la cohérence des actions d'insertion dans le département au regard notamment des plans locaux d'insertion par l'économique (PLIE) ;

- il communique aux services de l'Etat et du département l'évaluation des besoins à satisfaire ;

- il met en place un dispositif d'évaluation " indépendante et régulière " des actions d'insertion.

Le CDI est libre de constituer des groupes de travail en son sein. Il est invité à consulter les instances responsables en matière d'insertion et de lutte contre l'exclusion.

Selon le rapport d'évaluation qui a été réalisé en avril 1996 sur le fonctionnement du dispositif RMI 5( * ) , le jugement des acteurs locaux est relativement sévère sur cette instance.

Si 92 % des départements réunissent le CDI une ou deux fois par an, 88 % considèrent que le mode de fonctionnement du CDI n'est pas propice à de réels débats et échanges sur le fonctionnement du dispositif d'insertion.

La lourdeur de fonctionnement de cette instance semble, selon le rapport précité, expliquer que le CDI soit parfois considéré comme " une structure amorphe, souvent qualifiée de chambre d'enregistrement ".

En d'autres termes, le CDI semble souvent tributaire du caractère ambivalent de sa mission qui en fait, à la fois, une instance de concertation et d'orientation et une structure de " validation " des choix proposés par les responsables de la politique d'insertion.

2. Le programme départemental d'insertion : un document centré sur les bénéficiaires du RMI

La mission essentielle du CDI consiste à élaborer le programme départemental d'insertion (PDI) dont le contenu est défini par l'article 36 de la loi du 1 er décembre 1988 précitée.

Le PDI doit, à partir de l'évaluation des besoins à satisfaire et des actions existantes, définir les différentes actions et initiatives à conduire, en recensant les moyens, notamment financiers, correspondants.

Il assure donc un double rôle d'orientation et de recensement concernant les moyens mis en oeuvre au titre de l'insertion.

a) Un document d'orientation

En premier lieu, le PDI évalue les besoins à satisfaire et les moyens supplémentaires éventuellement à mettre en oeuvre en matière d'insertion.

Il traite, à cet égard, de l'ensemble des aspects de l'insertion -accès à l'emploi, à la formation, au logement, à la santé et à l'action sociale-, y compris pour l'insertion de publics spécifiques, tels que les gens du voyage.

Ensuite le PDI recense les actions d'insertion déjà prises en charge par les collectivités publiques : Etat, régions, départements, communes et autres acteurs concernés.

En outre, le PDI doit évaluer les besoins spécifiques de formation des personnels et bénévoles concernés.

Enfin, il définit les conditions d'une coordination entre les différents acteurs et d'une harmonisation de l'ensemble des actions conduites .

Par rapport à l'objet de la proposition de loi, qui est d'étendre et de mieux définir le champ du programme départemental en matière de lutte contre l'exclusion, il n'est pas inutile de rappeler que l'article 36 précité prévoit déjà que le champ du CDI peut être étendu " à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion, notamment économique ". Toutefois, dans cette hypothèse, il est précisé que les crédits dont l'inscription par le département est obligatoire, " restent affectés exclusivement aux bénéficiaires du RMI ".

Selon le rapport d'évaluation d'avril 1996 susvisé, dans 67 % des départements , le PDI s'adresse à d'autres publics que les bénéficiaires du RMI, sans qu'il soit précisé clairement comment sont tirées les conséquences financières de cet élargissement de mission.

b) Un recensement des moyens d'action

Le PDI permet de récapituler dans un document synthétique les actions respectivement engagées par l'Etat et par le département.

Sont ainsi recensés :

- la répartition, entre les différentes catégories d'action, des crédits que le département doit obligatoirement engager en faveur des titulaires du RMI,

- la répartition, entre les différentes catégories d'action, des crédits affectés par l'Etat aux actions d'insertion menées dans le département.

3. Les conventions : l'outil financier

L'article 39 de la loi du 1er décembre 1988 susvisée renvoie à une convention conclue entre le préfet et le président du conseil général pour définir les conditions de mise en oeuvre du programme d'insertion.

Celle-ci constitue le " cadre d'exécution du programme d'insertion " en définissant les engagements et les contributions de chacun des deux signataires.

Elle précise les moyens des dispositifs d'insertion retenus dans le programme, ainsi que les moyens d'évaluation des résultats.

D'autres conventions peuvent être passées conjointement par le préfet et par le président du conseil général avec les autres partenaires concourant à l'insertion.

B. L'OBLIGATION FINANCIÈRE INCOMBANT AUX DÉPARTEMENTS

L'article 38 de la loi du 1er décembre 1988 susvisée, prévoit, aux côtés des moyens que l'Etat met en oeuvre, l'obligation d'une participation financière minimale du département au titre du RMI.

Le département est tenu d'inscrire annuellement, dans un chapitre individualisé de son budget -le chapitre 959 - un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées par l'Etat dans le département, au cours de l'exercice précédent, au titre du RMI.

Même si le principe de libre administration des collectivités locales doit être garanti, la procédure d'affectation automatique des crédits d'insertion est rigoureuse et leurs conditions d'utilisation sont encadrées.

1. Une procédure impérative

La mise en oeuvre du RMI représente un enjeu important pour l'Etat et pour les départements. Les crédits inscrits sur le budget de l'Etat pour le financement de l'allocation s'élèvent à 25,33 milliards de francs dans le budget pour 1998.

Les crédits d'insertion des départements résultant de l'obligation légale prévue par l'article 38 de la loi du 1er décembre 1988 a représenté 3,72 milliards de francs en 1996 en métropole. En 1992, ce montant s'élevait à 2 milliards de francs environ pour la métropole.

Montant de la contribution obligatoire annuelle des départements
(en métropole)

en milliards de francs

1992

1993

1994

1995

1996

1,988

2,328

2,824

3,400

3,719

(Source DIRMI)

Il n'est pas inutile de rappeler que lors des débats sur la loi du 1er décembre 1988, la référence au taux de 20 % des dépenses engagées par l'Etat, avait été choisie en supposant que le RMI permettrait aux départements de réaliser de substantielles économies au titre des allocations mensuelles de l'aide à l'enfance (ASE) ainsi que sur les compléments locaux de ressources résultant d'initiatives prises sur le terrain.

Les départements doivent respecter l'obligation légale d'inscrire les crédits d'insertion à leur budget mais il peut arriver qu'ils ne consomment pas en totalité ces crédits.

Dans ce cas, l'article 41 de la loi du 1er décembre 1988 dispose que " le montant des crédits n'ayant pas fait l'objet d'un engagement de dépenses, constaté au compte administratif, est reporté intégralement sur les crédits de l'année suivante ".

En tout état de cause, l'article 41 précité prévoit qu'en l'absence d'affectation ou de report de crédits, le préfet est autorisé à mettre en oeuvre la procédure prévue à l'article 52 de la loi du 2 mars 1982, c'est-à-dire la procédure d'inscription d'office d'une dépense obligatoire après consultation de la Chambre régionale des comptes.

S'agissant de la non-consommation de crédits , il était également prévu une procédure à caractère coercitif qui n'est jamais entrée en vigueur : dans l'hypothèse où le département aurait consommé une part inférieure à 35 % du montant résultant de l'obligation légale, le préfet, après avis du conseil départemental d'insertion, devait être autorisé, pour le montant correspondant à la différence entre ce qui avait été effectivement dépensé et le seuil de 35 % précité, à affecter les crédits sur des actions d'insertion présentées par les communes en faveur des bénéficiaires du RMI.

La mise en oeuvre de cette disposition particulièrement dérogatoire à l'esprit de la décentralisation était subordonnée à la parution d'un décret qui n'a jamais été pris en raison, d'une part, de la difficile compatibilité de telles dispositions réglementaires avec le principe de libre administration des collectivités locales et, d'autre part, de certaines particularités institutionnelles non prises en compte par le texte de la loi.

Il reste que le report des crédits non consommés est cumulatif d'une année sur l'autre sans limitation de durée.

Il est important de noter que le taux de consommation des crédits départementaux d'insertion s'est sensiblement amélioré au cours de ces dernières années à mesure que le dispositif d'insertion est monté en régime.

Taux de consommation des crédits départementaux d'insertion
(en flux annuels)

Année

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Consommation

71,9 %

77,03 %

93,87 %

97,11 %

100,82 %

97 %

Ce taux s'est élevé en 1995 à 97 % selon les dernières données disponibles de la Délégation interministérielle au RMI (DIRMI). Ce taux a parfois été supérieur à 100 % comme en 1994 (100,82 %) du fait de la consommation de crédits reportés sur les exercices antérieurs.

Il reste que dans la mesure où les crédits non consommés s'ajoutent d'une année sur l'autre, certains départements conservent un stock de crédits relativement important même si la consommation sur les flux annuels est satisfaisante.

Ainsi, à la fin de l'exercice 1995, le montant des crédits à reporter s'élevait-il à 1,75 milliard de francs en métropole et à 2,19 milliards de francs, au total, en tenant compte des départements d'outre-mer. Le taux des crédits consommés en 1995 par rapport à l'ensemble des crédits inscrits au chapitre 959, y compris les crédits reportés, était donc de 65 % (en métropole).

Les moyennes recouvrent des disparités parfois significatives selon les départements en matière de consommation des crédits d'insertion. Le tableau transmis par la DIRMI repris en annexe fait apparaître que 35 départements se situent en dessous du taux moyen de 65 % et qu'un quart des départements environ se situent à un taux de consommation de 90 % signifiant qu'ils n'ont presque pas de crédits reportés sur les exercices antérieurs.

Il serait erroné d'attribuer la présence de crédits non consommés à une insuffisance de volonté politique locale.

Comme le fait justement remarquer notre collègue Jean Delaneau dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, les reports de crédits " ne sont pas imputables à la mauvaise volonté des conseils généraux, mais à un déficit de l'offre d'insertion générée par le dispositif du RMI et la difficulté de mettre en place des parcours d'insertion durables pour les personnes les plus en difficulté ".

C'est surtout en matière d'insertion professionnelle que les départements voient leur marge de manoeuvre conditionnée par le potentiel des emplois offerts au titre des contrats aidés -tels que les contrats emplois solidarité dont le coût incombe aux collectivités publiques-, et des postes créés dans les structures d'insertion par l'activité économique (entreprises d'insertion, associations intermédiaires, régies de quartiers).

De plus, près de dix ans après la mise en place du dispositif, l'action d'insertion est plus difficile dès lors qu'elle s'adresse à des catégories de bénéficiaires du RMI pour lesquelles les accompagnements mis en place les années précédentes ont souvent échoué.

Il est à noter sur ce point que, par lettre-circulaire de la DIRMI du 9 juillet 1997, les conseils généraux ont été autorisés à financer le recrutement de travailleurs sociaux, afin d'assurer un accompagnement social spécialisé des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) " très déstructurés " sur les crédits d'insertion pour les bénéficiaires du RMI, à condition que soient définis :

- les missions et les fiches de postes de ces travailleurs sociaux (définition, évaluation chiffrée du public concerné, etc.) ;

- les objectifs d'insertion visés pour ces publics et les accompagnements nécessaires pour les réaliser ;

- l'articulation du dispositif avec les autres acteurs de l'insertion pour permettre un fonctionnement en réseau ;

- les modalités de suivi et d'évaluation du mécanisme.

Il s'agit de distinguer cet accompagnement spécialisé des prestations fournies par le service social polyvalent de secteur auxquelles tous les bénéficiaires du RMI ont accès.

2. Des conditions d'utilisation rigoureusement encadrées

La législation et la jurisprudence des chambres régionales des comptes permettent d'encadrer sévèrement l'action du département en matière d'utilisation des crédits du RMI ; ce manque de souplesse est d'ailleurs largement à l'origine de la proposition de loi examinée par votre commission.

a) Des règles d'affectation rigoureuses

·  Le principe essentiel est celui de l'affectation des crédits d'insertion obligatoire aux seuls bénéficiaires du RMI .

Ce principe est rappelé au moins à trois reprises dans la loi du 1 er décembre 1988 :

- L'article 36 de ladite loi dispose que les prévisions et orientations du PDI ne portent que sur les " bénéficiaires du revenu minimum d'insertion " et que le recensement des dépenses départementales porte sur les crédits que le département " doit consacrer aux dépenses d'insertion des bénéficiaires du RMI en application de l'article 38 " ;

- Toujours à l'article 36 précité, il est expressément indiqué qu'un élargissement du champ du PDI à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion ne peut se faire que " sous réserve que les crédits obligatoires prévus à l'article 38 restent affectés aux bénéficiaires du RMI " ;

- L'article 38 mentionne également que les crédits dont l'inscription est obligatoire " assurent le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondante ".

La circulaire du 27 mars 1993 6( * ) tire sans ambiguïté les conséquences de ce " faisceau " de dispositions :

- d'une part, lorsqu'une action d'insertion financée par le conseil général concerne plusieurs types de publics et non exclusivement des bénéficiaires du RMI, la quote-part imputable sur les " 20 % " doit être calculée au strict prorata de la part des bénéficiaires du RMI dans l'action concernée ;

- d'autre part, ne sont pas imputables sur les " 20 % " les dépenses correspondant à des actions dont le lien avec l'insertion des bénéficiaires du RMI n'est pas clairement et directement établi, soit en raison de la destination de l'action, soit en raison des délais de mise en oeuvre. Ce pourrait être le cas, par exemple, d'acquisitions foncières.

Comme on le verra ultérieurement, c'est le principe de l'affectation exclusive des crédits départementaux d'insertion aux seuls bénéficiaires du RMI qui soulève des interrogations alors que l'exclusion a pris des formes de plus en plus graves depuis 1988 et que la population des personnes en situation de détresse sociale est maintenant plus large que celle des titulaires du RMI.

·  Par ailleurs, les dépenses d'assurance personnelle pour les bénéficiaires du RMI non couverts par un régime obligatoire pour les risques maladie et maternité, ne sont pas imputables sur les crédits d'insertion départementaux.

Il est considéré en effet que la prise en charge de ces cotisations par le département où réside l'intéressé, au titre de l'aide sociale, relève d'une obligation légale distincte de celle des " 20 % ".

Il convient de rappeler que les frais de prise en charge de l'assurance personnelle des bénéficiaires du RMI ont représenté 3,052 milliards de francs de dépenses d'aide sociale en 1997 pour les départements 7( * ) , dépenses qui viennent donc en plus des dépenses d'insertion stricto sensu parmi les frais liés au RMI.

·  En troisième lieu, les dépenses résultant de la mise en oeuvre de l'aide médicale pour les bénéficiaires du RMI ne peuvent être imputées sur les crédits d'insertion qu'à hauteur de 3 % de leur montant .

Les allocataires du RMI bénéficient en effet de plein droit de l'aide médicale pour la prise en charge du ticket modérateur et du forfait journalier.

Le principe retenu par le législateur ( article 38 de la loi du 1 er décembre 1988 ) est que, compte tenu des obligations antérieures des départements, seul le surcoût lié à la généralisation est imputable sur les crédits d'insertion.

·  De plus, la contribution obligatoire des départements au Fonds de solidarité logement (FSL) n'est pas imputable sur les crédits réservés au titre des 20 %.

Créé par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement , le FSL a notamment pour objet d'attribuer des aides financières à des personnes défavorisées pour faciliter leur accès à un logement ou leur maintien dans le logement en cas d'impayés de loyer ainsi que de prendre en charge financièrement les mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL) prévues par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Résultant d'une obligation légale différente de celle prévue au titre de l'article 38 de la loi du 1er décembre 1988, les crédits réservés au titre des " 20 % " ne peuvent donc financer le FSL même si les bénéficiaires du RMI sont éligibles à ce fonds ; en revanche, au-delà de l'obligation légale, les crédits d'insertion peuvent être sollicités pour abonder le fonds " dès lors qu'ils sont affectés aux bénéficiaires du RMI ". Ce point n'est d'ailleurs pas aisé à contrôler.

Il convient de rappeler que la dotation du département doit au moins être égale à celle versée par l'Etat résultant des dépenses inscrites en loi de finances. La dotation de l'Etat aux FSL s'est élevée à 250 millions de francs en 1996 et à 275 millions de francs en 1997, les conseils généraux ayant abondé les fonds d'un même montant.

·  Enfin, les dépenses au titre du fonds d'aides aux jeunes (FAJ) ne sont également pas imputables sur les crédits d'insertion départementaux .

Créés par la loi du 29 juillet 1992 susvisée, les fonds départementaux d'aide aux jeunes versent des aides financières directes pour une durée limitée et à titre subsidiaire et financent des mesures d'accompagnement social afin de " favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté âgés de 18 à 25 ans ".

Ils sont financés par l'Etat et le département, la participation du département étant au moins égale à celle de l'Etat. Au total, les FAJ ont représenté un montant de dépenses d'environ 70 millions de francs en 1997.

La circulaire du 27 mars 1993 précitée estime que rien n'interdit en principe aux départements d'imputer sur les crédits d'insertion les sommes attribuées au-delà de la contribution légale à condition qu'elles soient orientées " en faveur des jeunes issus de foyers de bénéficiaires du RMI ".

Concrètement, cette condition apparaît néanmoins assez difficile à faire respecter dans le cadre du fonctionnement quotidien du FSL.

b) Les attributions envisageables sous conditions

La circulaire du 27 mars 1993 précitée admet que les crédits d'insertion peuvent sous certaines conditions assurer la prise en charge de trois types de dépenses :

- Tout d'abord, les frais de structure , expressément visés à l'article 38 de la loi du 1 er décembre 1988, peuvent être imputés dans la mesure où il s'agit bien des dépenses concernant les secrétariats des CDI, des commissions locales d'insertion (CLI) et des cellules d'appui et non pas des frais d'instruction administrative et sociale du RMI.

- Ensuite, les aides individuelles sont imputables à la condition qu'il s'agisse d'aides diverses liées à la mise en oeuvre des actions d'insertion (aide au transport, à la garde d'enfants, à l'amélioration du logement) et qu'il ne s'agisse pas d'aides générales et purement monétaires.

- Enfin, les subventions à l'investissement du type " aide à la pierre " pour la construction de foyers ou d'hôtels sociaux sont envisageables à la condition qu'il s'agisse d'une aide mensuelle longue et de coût unitaire modéré par rapport à l'investissement initial afin d'éviter de déséquilibrer les crédits du chapitre 959.

Il convient enfin de souligner que la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a introduit une disposition nouvelle ( article 8 ) autorisant le département à imputer sur les crédits d'insertion une partie de la contribution qu'il apporte au financement des embauches de titulaires du RMI sur des emplois-jeunes .

Cette contribution, d'une durée limitée à un an, ne peut excéder le cinquième de l'aide forfaitaire de l'Etat. La limitation sur un an de cette mesure apparaît de nature à affaiblir le travail d'insertion des départements et il pourrait être utile d'envisager une reconduction.

c) Les catégories de dépenses engagées par les départements au titre du compte 959

Selon les informations transmises par la DIRMI, les crédits d'insertion RMI engagés en 1995 se répartissent dans les grandes rubriques suivantes :

- frais de structure ;

- insertion sociale (illettrisme, remise à niveau, actions éducatives, actions pour l'accès à des services, accompagnement social, aides individuelles...) ;

- aide médicale (dans la limite de trois points sur les 20 % des sommes versées par l'Etat l'année précédente) ;

- actions de santé (prévention et promotion de la santé, participation aux dépenses de soins dépassant le tarif de responsabilité de la sécurité sociale...) ;

- logement (par l'abondement du FSL au-delà de l'obligation légale) ;

- insertion professionnelle ;

- et aide méthodologique (actions de formation et d'évaluation).

Utilisation des crédits départementaux d'insertion

La DIRMI souligne que ces données analytiques doivent être prises en compte avec circonspection. En effet, les dépenses sont globalement imputées au compte 959 et le rattachement à des rubriques analytiques est difficile pour les actions d'insertion mixtes (sociales et professionnelles) ou multidimensionnelles (santé, accompagnement social, bilan professionnel...).

II. LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI

La proposition de loi n° 250 présentée par MM. Jean Delaneau et les membres du groupe des républicains indépendants a pour objet d'élargir les possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements.

Elle vise, dans l'esprit du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale , qui avait été présenté en février 1997 par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli, à étendre sensiblement le champ de l'actuel programme départemental d'insertion en matière de lutte contre l'exclusion tout en permettant aux départements son financement dans le cadre des crédits actuellement réservés à l'insertion des bénéficiaires du RMI.

Cette proposition de loi vise à répondre à une situation anormale : alors que les phénomènes d'exclusion prennent une dimension de plus en plus grave et que 2,4 millions de ménages (5,5 millions de personnes) sont considérés comme vivant en dessous du seuil de pauvreté parce que leur revenu est inférieur à la moitié du revenu médian (3.800 francs par mois pour une personne seule ; 7.900 francs pour un couple avec deux enfants), des crédits départementaux sont reportés d'année en année parce que la législation n'autorise pas l'utilisation de ces crédits publics à d'autre fin que l'insertion des allocataires du RMI.

Ainsi, comme le souligne M. Jean Delaneau dans son exposé des motifs, les crédits départementaux d'insertion ne peuvent être utilisés en faveur des jeunes de moins de 25 ans qui n'ont pas d'enfant à charge et qui n'ont donc pas droit au RMI.

Par ailleurs, les chômeurs de longue durée et qui bénéficient à ce titre de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), versée par le Fonds de solidarité, ne peuvent entrer dans le dispositif réservé aux titulaires du RMI.

Enfin, alors que des fonds d'urgence sociale ont été mis en place par le Gouvernement dans chaque département, le 12 janvier dernier, pour distribuer des secours aux personnes en situation de détresse, les crédits d'insertion ne peuvent en principe être affectés au financement d'aides générales et purement monétaires.

Le texte initial de la proposition de loi modifie l'article 36 de la loi du 1 er décembre 1988 en insérant un dispositif qui comprend trois parties :

·  la première partie (sept premiers alinéas du texte proposé) confirme la vocation du PDI à s'appliquer à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion en incluant, dans son champ d'action l'ensemble des rubriques qui avaient été visées pour définir le contenu du plan départemental d'insertion et de lutte contre l'exclusion (PDILE) dans le projet de loi " Barrot Emmanuelli ".

Ces rubriques sont les suivantes : accès à la formation et à l'emploi des publics en difficulté ; accès à l'hébergement et au logement des personnes démunies ; accès des personnes les plus démunies à l'éducation et à la culture, lutte contre l'illettrisme et l'échec scolaire ; accès aux soins des personnes les plus démunies ; prévention et règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles ; aide juridictionnelle et accès aux droits des personnes les plus démunies.

Le contenu intégral du projet de loi " Barrot-Emmanuelli " est reproduit dans l'encadré ci-contre.

La proposition de loi propose donc, de manière non contraignante, un éventail d'actions sur lesquelles l'Etat et le département pourraient choisir de faire porter leur action.

Par rapport au dispositif actuel de la loi du 1er décembre 1988, il est important de souligner que le dispositif proposé supprime la disposition aux termes de laquelle l'extension du champ du PDI ne peut se faire que sous réserve que les crédits obligatoires d'insertion inscrits par le département dans le cadre de l'article 38 " restent affectés aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ".

·  La seconde partie (alinéas 8 à 11 du texte proposé) porte sur la nature du recensement des crédits opéré dans le cadre du PDI .

Il reprend les deux dispositions existantes, à savoir l'obligation de recenser :

- les crédits consacrés aux dépenses d'insertion des bénéficiaires du RMI, par le département,

- et les crédits consacrés aux actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI par l'Etat.

Rappel de l'article 37 du projet de loi d'orientation
relatif au renforcement de la cohésion sociale,
portant sur le plan départemental d'insertion
et de lutte contre l'exclusion

Le plan départemental d'insertion et de lutte contre l'exclusion :

1° Etablit un bilan de l'état social du département qui comprend :

a) une analyse des principales caractéristiques sociales de celui-ci, en particulier de l'ampleur des situations de précarité et d'exclusion ;

b) un recensement des actions d'insertion et de lutte contre l'exclusion mises en oeuvre selon les catégories d'intervenants ;

c) une évaluation de la pertinence des actions conduites ;

2° Détermine les objectifs et la nature des actions à mener dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, en fixant les priorités à satisfaire selon les catégories de publics et d'actions ;

3° Propose des moyens de coordination ou d'harmonisation entre institutions et services mettant en oeuvre les actions précitées.

Au titre des 1°, 2° et 3° ci-dessus, le plan départemental comporte de manière obligatoire les rubriques suivantes :

a) accès à la formation et à l'emploi des publics en difficulté, cette rubrique comprenant notamment les mesures destinées à l'aide et à l'insertion des jeunes en difficulté, les mesures mentionnées aux articles 43-2 à 43-4 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et celles relatives à l'insertion par l'activité économique, en particulier celles mentionnées à l'article L. 322-4-16 du code du travail ;

b) accès à l'hébergement et au logement des personnes démunies, cette rubrique comprenant notamment le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, défini au chapitre premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée, le plan départemental pour l'hébergement d'urgence pour les personnes sans abri, mentionné à l'article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, le schéma départemental d'accueil des gens du voyage mentionné à l'article 28 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée, un schéma départemental des centres d'hébergement et de réinsertion sociale visés au 8° de l'article 3 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 précitée ;

c) accès des personnes les plus démunies à l'éducation et à la culture ; lutte contre l'illettrisme et l'échec scolaire ;

d) le schéma d'accès aux soins des personnes les plus démunies et des personnes en situation de précarité, mentionné à l'article 13 ;

e) un bilan des actions liées à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, notamment celles mentionnées par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles ;

f) un bilan des actions entreprises en vue d'assurer l'accès à l'aide juridictionnelle et l'accès aux droits des personnes les plus démunies, respectivement définies aux articles 2 et 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Il ajoute une nouvelle catégorie de crédits à recenser portant sur les actions que l'Etat et le département consacrent " chacun en ce qui le concerne " à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Le choix de l'expression " chacun en ce qui le concerne " est particulièrement importante car elle permet de faire référence aux attributions traditionnelles des différentes catégories de collectivités publiques en matière de lutte contre l'exclusion.

Il est clair, par exemple, que les actions en matière de prévention du surendettement des particuliers et des familles et en vue d'assurer l'accès à l'aide juridictionnelle et l'accès aux droits des personnes les plus démunies relèvent exclusivement de l'Etat, dans le cadre des lois déjà en vigueur en ce domaine, qu'il s'agisse de la loi du 31 décembre 1989 sur le surendettement ou de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

En revanche, en matière de formation et d'emploi des publics en difficulté , les départements peuvent utiliser l'expérience acquise en matière d'insertion des allocataires du RMI.

La proposition de loi renvoie donc au dialogue entre le préfet et le président du conseil général la détermination des rubriques dont le financement doit relever respectivement de l'Etat ou du département.

·  Enfin, en troisième lieu, la proposition de loi (dernier alinéa du texte proposé) prévoit que, sur proposition du président du conseil général, les reports sur les crédits résultant de la mise en oeuvre de l'obligation des " 20 % ", mentionnée à l'article 38 de la loi du 1 er décembre 1988, peuvent être affectés " à des actions d'urgence sociale " afin d'apporter des réponses immédiates aux personnes et aux familles en situation de détresse grave .

Il reprend ainsi en partie la formule utilisée dans la circulaire du 12 janvier dernier pour définir le rôle du Fonds d'urgence sociale mis en place dans chaque département.

Ce Fonds, doté de 1 milliard de francs, " est destiné à apporter des réponses immédiates aux personnes et aux familles en situation de détresse grave qui, malgré les dispositifs existants, sont exposées à des risques sérieux pour le maintien de leurs conditions d'existence ".

L'adoption du dernier alinéa permettrait donc aux départements d'affecter les crédits aujourd'hui inutilisés en faveur des bénéficiaires du RMI en raison d'une inadaptation de l'offre d'insertion, pour compléter l'action des fonds d'urgence sociale.

LE FONDS D'URGENCE SOCIALE

Deux circulaires en date des 12 et 19 janvier 1998 ont commenté les conditions de mise en place du Fonds d'urgence sociale doté au total d'un milliard de francs.

Le fonds d'urgence sociale s'adresse " à toutes personnes ou familles en situation de détresse grave qui, en dépit des dispositifs existants, sont exposées à des risques sérieux pour le maintien de leurs conditions d'existence ".

Le bénéficiaire ne doit pas nécessairement être inscrit comme demandeur d'emploi, aucune catégorie n'étant a priori exclue : étudiants, bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), d'un contrat emploi-solidarité, d'un emploi-jeune, agriculteurs, artisans, commerçants, etc.

L'aide apportée a plusieurs caractéristiques :

- elle est ponctuelle et subsidiaire, elle peut donc s'ajouter aux dispositifs d'aides existants, tels que le fonds de solidarité logement (FSL) ou le fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS) ;

- elle doit être d'un niveau suffisant, c'est-à-dire significative, pour apporter une réponse adaptée ; en pratique, elle serait d'un montant compris entre 1.000 F et un peu plus de 2.000 F ;

- elle est proportionnée aux cas de détresse identifiée ;

- elle est individuelle, versée à des particuliers personnes physiques ;

- elle a un objectif délimité (dépenses à caractère exceptionnel, en matière, par exemple, de santé ou dépenses de la vie courante dont le non-paiement immédiat expose la famille à de graves difficultés supplémentaires- en matière d'eau, électricité, chauffage, assurance, etc.- ou dépenses liées à des événements familiaux).

800 millions de francs ont été répartis entre les départements, selon des critères fondés essentiellement sur le nombre de chômeurs de longue durée et de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Le solde, soit 200 millions, devra servir à affiner la répartition pour répondre aux besoins non couverts.

Ces crédits doivent pouvoir donner lieu à des versements immédiats aux personnes aidées, si nécessaire en espèces.

Cette dotation de l'Etat doit être complétée ou accompagnée par d'autres sources de financement. A cette fin, les préfets doivent conclure avec chaque institution et collectivité qui a vocation à aider les personnes en difficulté (organismes de sécurité sociale, conseil général, communes et centres communaux d'action sociale, organismes d'assurance chômage, tout autre organisme susceptible de participer à ce fonds) une convention fixant les modalités et le montant de son engagement financier.

III. L'AVIS DE VOTRE COMMISSION

La proposition de loi s'inscrit légitimement dans le droit fil du dispositif qui était prévu dans le projet de loi de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli, pour donner un nouveau souffle au dispositif d'insertion et de lutte contre l'exclusion sur le plan local.

Néanmoins le dispositif proposé en 1997 reposait sur une architecture institutionnelle globalement cohérente qui tendait à transformer le plan départemental d'insertion et de lutte contre l'exclusion en un instrument de programmation exhaustif de l'ensemble des moyens au service de l'exclusion dans un département, y compris les fonds de solidarité logement et les fonds d'aide aux jeunes.

A cet égard, il convient de rappeler que le projet de loi précité :

- créait un conseil départemental de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion (CODILE) dont la composition était élargie et renforcée et qui se voyait reconnaître une fonction de réflexion, de coordination et de proposition ;

- faisait du plan départemental d'insertion et de lutte contre l'exclusion (PDILE) un instrument de planification pluriannuel sur trois ans alors que l'actuel programme départemental d'insertion est préparé pour une année seulement,

- instaurait une structure légère et opérationnelle, appelée conférence des programmes, et rassemblant uniquement les organismes payeurs, afin d'assurer le rôle d'instance de décision dans l'application du PDILE.

Bien entendu, la présente proposition de loi limitée par son objet ne peut reprendre l'ensemble de cette architecture institutionnelle, d'autant plus que le Parlement va prochainement examiner le projet de loi de lutte contre les exclusions que le Gouvernement souhaite adopter en conseil des ministres à la fin du mois de mars prochain.

Dans le cadre institutionnel actuel, il existe un risque que les conditions d'un dialogue constructif entre le préfet et le président du conseil général ne soient pas réunies pour déterminer clairement quelles sont les missions qui relèvent respectivement de l'Etat et du département en matière de lutte contre l'exclusion .

Au demeurant, si le plan départemental d'insertion devait récapituler non seulement les actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI mais également les actions d'insertion et de lutte contre l'exclusion financées respectivement par l'Etat et le département, l'Etat serait, en quelque sorte, autorisé à " avoir un oeil " sur la gestion du budget des départements ; la mutualisation des moyens risquerait de déboucher sur une confusion des responsabilités.

En revanche, il apparaît compréhensible d'assouplir, dans certaines limites, les conditions dans lesquelles le département pourrait financer les mesures prises en matière de lutte contre l'exclusion dans le cadre du programme départemental d'insertion.

Le second volet de la proposition de loi vise à permettre aux départements d'apporter leur concours à l'action des Fonds d'urgence sociale en utilisant une partie des crédits " gelés " et reportés d'année en année au titre de l'insertion des allocataires du RMI.

Par circulaire du 12 janvier 1998, les préfets se sont vu rappeler que la dotation de l'Etat au Fonds d'urgence sociale devait être complétée ou accompagnée par d'autres sources de financement, dans le cadre de conventions passées entre le représentant de l'Etat avec chaque institution ou collectivité ayant vocation à aider les personnes en difficulté, et notamment les conseils généraux.

Il reste que l'affichage de la disposition de la proposition de loi présente un risque : les situations d'exclusion ne pourront être résolues en une seule année. La mobilisation des crédits reportés et non consommés, soit plus d'un milliard de francs en métropole, ne pourrait être maintenue à ce même niveau sur plusieurs exercices budgétaires..

Mais surtout, il apparaît que les départements, de manière volontaire, interviennent d'ores et déjà à un niveau significatif pour aider les personnes en grande difficulté.

Selon les données fournies par l'APCG, à partir d'une enquête réalisée auprès de 45 départements, 640 millions de francs ont été inscrits sur les budgets primitifs pour 1998 au titre de l'aide aux personnes en difficulté.

Il est raisonnable de penser que la dépense prévue à ce titre s'élèvera au total entre 1 et 1,2 milliard de francs pour l'ensemble des 100 départements.

Les aides se répartissent comme suit :

- Secours d'urgence : 144 millions (22,54 %)

- Logement d'urgence : 26 millions (4,07 %)

- Fonds d'urgence : 60 millions (9,39 %)

- Plans d'impayés d'énergie : 43 millions (6,73 %)

- Interventions pour les jeunes : 66 millions (10,33 %)

- Aides facultatives : 300 millions (46,95 %).

Votre commission vous propose donc de mettre en place une disposition moins ambitieuse que le texte initial de cette proposition de loi afin de tenir compte de l'annonce réitérée du Gouvernement du dépôt du futur projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions.

Elle a déjà eu l'occasion de regretter que le dépôt de ce projet de loi n'ait pas été effectué plus rapidement, compte tenu de l'urgence et de la gravité des situations d'exclusion sociale dans notre pays.

Elle vous propose de ne pas bouleverser pour l'instant le dispositif d'ensemble de la loi du 1 er décembre 1988 qui fonctionne sur le terrain et qui a déjà permis à 66 % des conseils départementaux de l'insertion de proposer des mesures en matière de lutte contre l'exclusion.

Votre commission a donc adopté une disposition exceptionnelle, à caractère temporaire, qui permettra sur cinq ans aux départements d'affecter à l'ensemble de la lutte contre l'exclusion, 10 % au plus du montant des crédits dont l'inscription est obligatoire.

En 1997, les départements ont dû inscrire au mimimum 4 milliards de francs au titre des crédits d'insertion départementaux. L'application d'un taux de 10 % sur ces crédits conduit à un montant de 400 millions de francs à rapporter au montant des crédits reportés à la fin de 1996, soit environ 2,2 milliard de francs en métropole et dans les DOM. Les reports de crédit peuvent donc être résorbé en cinq ans environ dans un tel dispositif

Sachant que les départements consomment aujourd'hui à 97 % en moyenne les crédits départementaux d'insertion, trois cas de figure sont possibles :

- soit les départements consomment l'ensemble de leurs crédits d'insertion et ne disposent pas de crédits reportés : ces départements ne sont pas a priori concernés par le dispositif temporaire et continueront à financer l'insertion comme ils le faisaient auparavant ;

- soit les départements consomment leurs crédits d'insertion annuels et font apparaître un montant cumulé de reports important sur les exercices précédents : grâce au dispositif proposé, ces départements pourront, dans la limite de 10% des crédits annuels d'insertion, résorber en cinq ans leurs reports sans porter atteinte aux moyens qu'il consacre à l'insertion ;

- soit enfin, indépendamment de l'existence ou non de crédits reportés, les départements pourront éventuellement affecter temporairement à la lutte contre l'exclusion une fraction des crédits non consommés au titre de l'insertion tout en veillant sur une période de cinq ans à assurer une consommation complète de ces crédits au profit des bénéficiaires du RMI.

Au demeurant, dans un contexte où les interprétations de la réglementation peuvent présenter une certaine diversité, le mécanisme proposé met les départements dans une situation plus claire vis-à-vis des services préfectoraux.

Au total le dispositif retenu par votre Commission ne remet donc pas en cause le niveau des crédits destinés aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Il ne crée pas de dépenses supplémentaires : il permet seulement, dans l'esprit du texte de M. Jean Delaneau, de " dépenser mieux " des crédits qui sont aujourd'hui inutilisés et qui pourraient utilement être mis au service de la lutte contre l'exclusion au cours des cinq prochaines années.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique
Elargissement des possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements

Votre rapporteur ayant largement commenté dans son exposé général le texte initial ainsi que sa proposition de modification ne rappellera ici que les éléments essentiels.

Le texte initial de la proposition de loi propose de modifier en partie le contenu de l'article 36 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion portant sur le contenu du programme départemental d'insertion (PDI) élaboré et adopté annuellement par le conseil départemental d'insertion (CDI)

Il reprend tout d'abord la formule déjà en vigueur aux termes de laquelle le CDI peut élargir le champ du PDI " à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion , notamment en matière économique " tout en supprimant le membre de phrase qui prévoit que les crédits départementaux d'insertion " restent affectés aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ".

Il récapitule ensuite l'ensemble des rubriques qui avaient été mentionnées dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté en février 1997 par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli afin d'étendre sensiblement le champ du PDI.

Il précise, en outre, que le recensement des crédits afférents au PDI doit porter non seulement sur les crédits que le département doit consacrer aux bénéficiaires du RMI et sur les crédits affectés par l'Etat aux actions d'insertion menées dans le département, mais également sur les crédits que l'Etat et le département consacrent, chacun en ce qui le concerne, à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'insertion sociale.

Enfin, le dernier alinéa du texte initial de la proposition de loi propose une procédure nouvelle permettant, sur proposition du conseil général, l'affectation éventuelle des crédits départementaux d'insertion non consommés au cours d'exercices précédents, à des actions d'urgence sociale.

Pour les raisons qui ont été expliquées dans l'exposé général supra , votre commission a retenu une nouvelle rédaction par rapport au texte initial de la proposition de loi.

Elle propose que, pendant une période de cinq ans à compter de l'exercice 1998, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et aux actions en faveur de l'insertion contenues dans le PDI, dans les conditions prévues actuellement par l'article 36 de la loi du 1 er décembre 1988, puissent être financées sur les crédits départementaux d'insertion dans la limite de 10 % de ces crédits.

*

* *

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter l'article unique de cette proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions tel qu'il est inclus dans le présent rapport.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION


PROPOSITION DE LOI VISANT À ÉLARGIR LES POSSIBILITÉS D'UTILISATION DES CRÉDITS OBLIGATOIRES
D'INSERTION DES DÉPARTEMENTS

Article unique

Pendant une période de cinq ans à compter de l'exercice 1998, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et aux actions en faveur de l'insertion visées au douzième alinéa de l'article 36 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au minimum d'insertion peuvent être financées sur les crédits que les départements sont tenus d'inscrire annuellement à leur budget en application de l'article 38 de ladite loi dans la limite de 10 % de ces crédits.

ANNEXES
ANNEXE N° 1
-
CRÉDITS DÉPARTEMENTAUX D'INSERTION EN 1995

(Source DIRMI)

Départements

" 20 % " 1995

Consommation 1995

Taux de consommation des crédits d'insertion en 1995

Reports au titre des années antérieures à 1995

Consommation 1995/Budget 1995

Crédits à reporter en 1996

1. Ain

14.354.362

15.133.865

105 %

0

105 %

0

2. Aisne

29.633.325

27.359.635

92 %

27.433.989

48 %

29.707.679

3. Allier

20.979.691

22.133.770

106 %

12.918.838

65 %

11.764.780

4. Alpes Hte Provence

8.044.295

8.041.981

100 %

299.941

96 %

302.255

5. Hautes Alpes

4.023.337

6.239.893

155 %

2.757.759

92 %

541.204

6. Alpes maritimes

74.798.256

81.634.967

109 %

41.975.980

70 %

35.139.269

7. Ardèche

11.569.115

12.954.575

112 %

2.623.684

91 %

1.238.224

8. Ardennes

19.662.812

15.759.819

80 %

14.268.474

46 %

18.171.467

9. Ariège

9.687.746

9.553.999

99 %

4.765.505

66 %

4.899.252

10. Aube

17.169.124

16.175.373

94 %

0

94 %

993.751

11. Aude

28.778.120

42.840.471

149 %

27.271.029

76 %

13.208.679

12. Aveyron

7.010.299

6.738.638

96 %

6.076.631

51 %

6.348.291

13. Bouches du Rhône

195.172.377

154.576.596

79 %

136.115.055

47 %

176.710.836

14. Calvados

36.132.062

34.101.665

94 %

18.288.893

63 %

20.319.291

15. Cantal

7.342.804

7.636.499

104 %

2.130.756

81 %

1.837.061

16. Charente

20.777.700

18.384.451

88 %

4.229.800

74 %

6.623.049

17. Charente maritime

42.445.169

38.000.000

90 %

19.850.201

61 %

24.295.370

18. Cher

18.516.690

15.590.305

84 %

11.282.958

62 %

14.209.343

19. Corrèze

9.100.760

8.411.274

92 %

3.214.712

68 %

3.904.198

20. Corse du sud

17.678.341

10.844.543

61 %

26.879.167

24 %

33.712.965

21. Côte d'Or

17.411.406

17.118.885

98 %

3.401.544

82 %

3.694.065

22. Côtes d'Armor

21.138.003

30.366.645

144 %

0

144 %

0

23. Creuse

6.426.000

6.175.752

96 %

696.160

87 %

946.408

24. Dordogne

22.355.000

23.572.000

105 %

2.574.000

95 %

1.357.000

25. Doubs

23.833.039

23.774.099

100 %

3.790.129

86 %

3.849.069

26. Drôme

26.005.825

21.659.828

83 %

3.956.315

72 %

8.302.312

27. Eure

24.481.306

23.979.457

98 %

5.258.151

81 %

5.760.000

28. Eure et Loir

16.656.556

17.477.340

105 %

2.626.266

91 %

1.805.482

29. Finistère

33.013.355

26.892.453

81 %

1.041.988

79 %

7.162.890

30. Gard

63.448.743

51.535.823

81 %

23.847.859

59 %

35.760.779

31. Haute Garonne

72.601.633

72.102.348

99 %

69.890.704

51 %

70.389.989

32. Gers

7.429.411

6.143.193

83 %

3.973.299

54 %

5.259.517

33. Gironde

86.481.127

73.795.827

85 %

8.408.422

78 %

21.093.722

34. Hérault

97.974.891

103.971.453

106 %

60.045.845

66 %

54.049.283

35. Ille et Vilaine

26.245.120

25.930.450

99 %

931.976

95 %

1.246.646

36. Indre

8.080.510

7.759.537

96 %

5.023.038

59 %

5.344.011

37. Indre et Loire

26.237.611

24.111.253

92 %

5.519.633

76 %

7.645.991

38. Isère

41.879.146

35.300.403

84 %

24.772.765

53 %

31.351.508

39. Jura

7.378.214

7.658.646

104 %

344.514

99 %

64.082

40. Landes

16.034.296

12.852.773

80 %

2.128.034

71 %

5.309.557

41. Loir et Cher

11.934.782

9.324.641

78 %

2.374.743

65 %

4.984.884

42. Loire

39.315.341

38.068.259

97 %

12.522.436

73 %

13.769.518

43. Haute Loire

5.779.397

7.981.418

138 %

0

138 %

0

44. Loire Atlantique

69.882.889

55.321.960

79 %

56.110.760

44 %

70.671.689

45. Loiret

27.584.965

29.742.083

108 %

7.762.020

84 %

5.604.902

46. Lot

7.754.906

7.933.619

102 %

2.777.805

75 %

2.599.092

47. Lot et Garonne

20.474.735

21.105.128

103 %

4.674.718

84 %

4.044.325

48. Lozère

1.977.576

2.660.019

135 %

860.062

94 %

177.619

49. Maine et Loire

30.646.354

23.777.197

78 %

23.503.778

44 %

30.372.936

50. Manche

16.342.228

15.403.109

94 %

4.094.549

75 %

5.033.668

51. Marne

29.237.992

13.356.026

46 %

50.643.563

17 %

66.526.529

52. Haute Marne

7.623.091

7.254.762

95 %

63.520

94 %

431.849

53. Mayenne

6.355.524

6.181.274

97 %

699.255

88 %

873.506

54. Meurt. et Moselle

42.997.937

44.534.275

104 %

11.836.605

81 %

10.300.267

55. Meuse

7.800.000

8.406.152

108 %

0

108 %

0

56. Morbihan

22.701.980

24.073.977

106 %

3.402.607

92 %

2.030.610

57. Moselle

48.347.233

52.748.023

109 %

22.511.806

74 %

18.111.016

58. Nièvre

13.886.458

12.602.825

91 %

4.871.920

67 %

6.155.553

59. Nord

209.134.905

195.322.913

93 %

16.488.502

87 %

30.300.495

60. Oise

32.477.628

35.341.245

109 %

8.855.651

86 %

5.992.034

61. Orne

15.206.688

15.381.966

101 %

0

101 %

0

62. Pas-de-Calais

108.795.297

139.275.710

128 %

121.021.237

61 %

90.540.824

63. Puy de Dôme

30.863.948

33.695.552

109 %

12.559.170

78 %

9.727.564

64. Pyrénées Atlan.

34.417.615

38.410.240

112 %

4.488.981

99 %

496.356

65. Hautes Pyrénées

13.635.323

13.939.953

102 %

12.083.250

54 %

11.778.620

66. Pyrénées Orient.

46.628.754

50.345.696

108 %

14.146.886

83 %

10.429.944

67. Bas Rhin

42.797.090

44.302.233

104 %

7.071.900

89 %

5.702.786

68. Haut Rhin

20.324.539

18.745.609

92 %

2.346.870

83 %

3.925.800

69. Rhône

77.189.421

70.181.939

91 %

0

91 %

7.007.482

70. Haute Saône

8.015.000

5.759.923

72 %

1.641.920

60 %

3.896.997

71. Saône et Loire

19.308.011

21.694.288

112 %

2.341.119

100 %

0

72. Sarthe

26.164.034

23.904.588

91 %

6.816.370

72 %

9.075.816

73. Savoie

13.119.296

13.119.330

100 %

0

100 %

0

74. Haute Savoie

20.409.404

20.505.624

100 %

1.680.911

93 %

1.684.691

75. Paris

211.432.138

260.232.762

123 %

114.075.666

80 %

65.275.042

76. Seine Maritime

78.535.317

71.413.912

91 %

37.766.662

61 %

44.888.067

77. Seine et Marne

36.870.192

35.863.076

97 %

12.273.757

73 %

13.280.873

78. Yvelines

39.262.077

29.898.293

76 %

10.131.726

61 %

19.495.510

79. Deux Sèvres

15.112.772

15.200.785

101 %

172.551

99 %

84.538

80. Somme

36.103.144

33.289.619

92 %

25.718.669

54 %

28.532.194

81. Tarn

14.062.452

14.354.381

102 %

871.016

96 %

579.087

82. Tarn et Garonne

13.800.080

13.045.096

95 %

6.583.719

64 %

7.338.702

83. Var

71.974.097

48.877.229

68 %

41.731.896

43 %

64.828.764

84. Vaucluse

39.328.385

29.076.118

74 %

51.563.714

32 %

61.815.981

85. Vendée

15.001.943

10.178.594

68 %

6.893.706

46 %

11.717.055

86. Vienne

22.309.347

23.207.809

104 %

5.239.376

84 %

4.340.914

87. Haute Vienne

19.381.223

18.778.410

97 %

3.152.269

83 %

3.755.082

88. Vosges

14.870.979

14.869.307

100 %

1.347.056

92 %

1.348.728

89. Yonne

13.228.850

13.370.538

101 %

6.403.428

68 %

6.261.740

90. Terr. de Belfort

6.455.339

7.428.965

115 %

0

115 %

0

91. Essonne

40.644.733

38.273.290

94 %

924.743

92 %

3.296.186

92. Hauts-de-Seine

81.863.080

65.374.313

80 %

37.166.330

55 %

53.655.097

93. Seine St Denis

126.000.000

102.637.469

81 %

123.146.676

41 %

146.509.207

94. Val de Marne

73.827.310

71.239.595

96 %

78.957.270

47 %

81.544.985

95. Val d'Oise

54.095.910

45.893.268

85 %

413.691

84 %

8.616.333

96. Haute Corse

14.700.150

14.147.787

96 %

14.116.586

49 %

14.668.949

TOTAL METROPOLE

3.405.977.435

3.261.342.655

96 %

1.589.517.436

85 %

1.748.298.658

971. Guadeloupe

108.605.400

60.304.417

56 %

83.362.040

31 %

131.663.023

972. Martinique

70.160.000

53.840.877

77 %

108.949.388

30 %

125.268.511

973. Guyane

28.802.838

9.698.124

34 %

43.051.933

13 %

62.156.648

974. Réunion

193.319.169

196.669.824

102 %

127.493.634

61 %

124.142.979

TOTAL DOM

400.887.407

320.513.242

80 %

362.856.995

42 %

443.231.160

METRO. + DOM

3.806.864.842

3.581.855.897

94 %

1.952.374.432

62 %

2.191.529.818

ANNEXE N° 2
-
LES DISPOSITIONS DE LA LOI DU 1ER DÉCEMBRE 1988 MODIFIÉE RELATIVES AU DISPOSITIF DÉPARTEMENTAL D'INSERTION ET DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET L'EXCLUSION

TITRE III
DE L'INSERTION

CHAPITRE I er
Le dispositif départemental d'insertion
et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion

Article 34

Le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général conduisent ensemble et contractuellement l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, avec le concours des autres collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public ou privé, notamment les associations, concourant à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Article 35

Il est institué un conseil départemental d'insertion, coprésidé par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général et leurs délégués. Les membres du conseil départemental d'insertion sont nommés conjointement par le président du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département. Le conseil comprend notamment des représentants de la région, du département et des communes, des représentants d'institutions, d'entreprises, d'organismes ou d'associations intervenant dans le domaine économique et sociale ou en matière de formation professionnelle et des membres des commissions locales d'insertion.

Le président de chaque commission locale d'insertion ou le représentant qu'il désigne est membre de droit du conseil départemental d'insertion.

Le conseil est réuni au minimum deux fois par an.

Article 36

Le conseil départemental d'insertion élabore et adopte, avant le 31 mars, le programme départemental d'insertion de l'année en cours.

Avant le 31 décembre, le préfet et le président du conseil général transmettent au conseil départemental d'insertion, chacun en ce qui le concerne, les prévisions qu'ils ont établies pour l'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion au titre de l'année suivante.

Le programme, qui s'appuie notamment sur les programmes locaux d'insertion élaborés par les commissions locales d'insertion définies à l'article 42-1 et toute autre information transmise par celles-ci :

1°) Evalue les besoins à satisfaire, compte tenu des caractéristiques des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ; l'évaluation portera notamment sur le domaine social, sur le domaine de la formation, sur l'accès à l'emploi, au logement, à la santé, aux transports, à la culture, sur la vie associative ;

2°) Recense les actions d'insertion déjà prises en charge par l'Etat, les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public ou privé ;

3°) Evalue, le cas échéant, les moyens supplémentaires à mettre en oeuvre pour assurer l'insertion des bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion ;

4°) Evalue également les besoins spécifiques de formation des personnels et bénévoles concernés ;

5°) Définit les mesures nécessaires pour harmoniser l'ensemble des actions d'insertion conduites ou envisagées dans le département et pour élargir et diversifier les possibilités d'insertion compte tenu des contributions des différents partenaires.

Il recense en outre :

1°) La répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits que le département doit obligatoirement consacrer aux dépenses d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion en application de l'article 38 ;

2°) La répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits affectés par l'Etat aux actions d'insertion menées dans le département en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Le conseil départemental d'insertion peut élargir le champ du programme départemental d'insertion à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion, notamment en matière économique, sous réserve que les crédits obligatoires prévus à l'article 38 restent affectés aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Le conseil départemental peut proposer toutes études ou enquêtes sur les phénomènes spécifiques de pauvreté et de précarité dans le département.

Au cours d'une réunion tenue six mois au plus tard, après l'adoption du programme, le conseil départemental d'insertion en examine les conditions de mise en oeuvre et peut proposer des mesures d'adaptation susceptibles de le soutenir et de l'améliorer.

Le conseil est tenu informé de l'avancement du programme départemental d'insertion, et de la conclusion et des conditions d'exécution des conventions visées à l'article 39. Le représentant de l'Etat et le président du conseil général lui soumettent un rapport annuel, y compris financier, au plus tard quinze jours avant l'adoption du programme annuel.

Article 37

En outre, le conseil départemental d'insertion :

1°) Assure la cohérence des actions d'insertion conduites et à conduire dans le département et prend notamment en compte les plans locaux d'insertion économique ;

2°) Communique aux services compétents, tant de l'Etat que du département, l'évaluation des besoins à satisfaire pour aider à l'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ;

3°) Met en place un dispositif d'évaluation indépendante et régulière des actions d'insertion menées.

Le conseil examine les programmes locaux d'insertion, et propose le cas échéant d'affecter des moyens à leur exécution, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 42-3.

Article 38

Pour le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondantes, le département est tenu d'inscrire annuellement, dans un chapitre individualisé de son budget, un crédit au moins égal à 20 p. 100 des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'Etat dans le département au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion. Les dépenses résultant de la prise en charge, pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, de la participation de l'assuré aux tarifs servant de base au calcul des prestations de sécurité sociale peuvent être imputées sur ce crédit à concurrence de 3 p. 100 desdites sommes en métropole et 3,75 p. 100 dans les départements d'outre-mer.

Article 38-1

Le département peut imputer sur les crédits d'insertion prévus à l'article 38, dans les conditions prévues à l'alinéa suivant, la contribution qu'il apporte au financement d'un poste de travail créé en application d'une convention visée à l'article L. 322-4-18 du Code du travail et occupé par un jeune qui, à la date de l'embauche, bénéficiait du revenu minimum d'insertion.

Cette imputation est limitée à une durée d'un an à compter de la signature du contrat de travail conclu lors de la création du poste mentionné à l'alinéa précédent. Son montant ne peut excéder un cinquième de l'aide forfaitaire versée par l'Etat et visée à l'article L. 322-4-19 du Code du travail.

Les engagements du département au titre du présent article sont inscrits au programme départemental d'insertion.

Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret.

Article 39

L'Etat et le département passent une convention définissant les conditions, notamment financières, de mise en oeuvre du programme départemental d'insertion. Cette convention peut être complétée par des conventions avec la région, les communes, les associations et les autres personnes morales de droit public ou privé concourant à l'insertion, à la formation professionnelle et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Elles précisent les objectifs et les moyens des dispositifs d'insertion financés ainsi que les modalités d'évaluation des résultats.

Article 40

Lorsque le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général ne parviennent pas à un accord pour exercer les compétences qui leur sont dévolues conjointement par la présente loi ou lorsque le conseil départemental d'insertion n'a pas adopté le programme départemental d'insertion de l'année en cours avant le 31 mars, les décisions relevant de leurs compétences sont prises par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé de l'action sociale et du ministre chargé de l'emploi.

Article 41

Les crédits résultant de l'obligation prévue à l'article 38 sont engagés dans le cadre des conventions mentionnées à l'article 39.

Le montant des crédits n'ayant pas fait l'objet d'un engagement de dépenses, constaté au compte administratif, est reporté intégralement sur les crédits de l'année suivante. Toutefois, le montant de ces crédits pour la partie qui dépasse 65 p. 100 de l'obligation prévue à l'article 38 est affecté par le représentant de l'Etat dans le département après avis du conseil départemental d'insertion, à des actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion présentées par les communes. En l'absence de report ou de l'affectation de ces crédits, le représentant de l'Etat dans le département met en oeuvre la procédure prévue à l'article 52 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

Article 42

La participation minimale du département, telle qu'elle est définie par l'article 38, est prise en compte pour le calcul de la participation financière des communes prévue à l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.



1 Loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion (JO du 3 décembre 1988).

2 Loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et professionnelle (JO du 30 juillet 1992).

3 Avis n° 89 (Sénat 1997-1998) présenté au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de finances pour 1998 par M. Jean Chérioux (tome 1 - Affaires sociales).

4 Circulaire DIRMI n° 97-834 du 31 décembre 1997 relative au revenu minimum d'insertion : dynamisation des politiques d'insertion.

5 Le fonctionnement du dispositif RMI dans les départements - Rapport d'évaluation réalisé en vertu de l'article 74 de la loi de finances pour 1995 avec la collaboration du Groupe d'études et de formation sur le sanitaire et le social (GREFOSS) de l'Institut d'études politiques de Grenoble - Avril 1996.

6 Circulaire DIRMI n° 93-04 du 27 mars 1993 relative à la mise en oeuvre du RMI : dispositif d'insertion.

7 Pour mémoire, la prise en charge par l'Etat des dépenses d'assurance personnelle pour les personnes sans résidence stable a représenté une dépense de 229,2 millions de francs en 1997.

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