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RAPPORT N° 366 - PROPOSITION DE LOI, ADOPTEE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN DEUXIEME LECTURE, TENDANT A OUVRIR LE DROIT A UNE ALLOCATION SPECIFIQUE AUX CHOMEURS AGES DE MOINS DE SOIXANTE ANS AYANT QUARANTE ANNUITES DE COTISATIONS


M. Jean MADELAIN, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - RAPPORT N° 366 - 1997/1998



Table des matières







N° 366

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse,

Par M. Jean MADELAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 583, 608 et T.A. 71.

Deuxième lecture : 673, 754 et T.A. 103.

Sénat
: Première lecture : 280 rect., 256 et T.A. 69 (1997-1998).

Deuxième lecture : 341 (1997-1998).

 
Retraites : généralités.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 1er avril 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Jean Madelain sur la proposition de loi n° 341 (1997-1998), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse.

Evoquant tout d'abord les apports intervenus au cours de l'examen du texte par le Sénat en première lecture, M. Jean Madelain, rapporteur, a précisé qu'un amendement, déposé à l'initiative du Gouvernement, avait permis de préciser que le financement de l'allocation spécifique d'attente (ASA) serait assuré au sein du fonds de solidarité.

Il a souligné qu'un second amendement, présenté par la commission, avait permis de clarifier les conditions dans lesquelles devait être assuré concrètement le service de la nouvelle allocation.

M. Jean Madelain, rapporteur, s'est félicité que l'Assemblée nationale ait adopté sans modification le texte de ces amendements dans la rédaction issue du Sénat.

Il a rappelé par ailleurs que le Gouvernement avait opposé au Sénat l'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution à l'amendement de synthèse présenté au nom de la commission qui visait à prendre en compte, à hauteur de 57,4 %, le niveau des revenus de la dernière année d'activité des bénéficiaires de la mesure, sans remettre en cause le niveau minimum garanti par la mise en oeuvre de l'allocation forfaitaire.

M. Jean Madelain, rapporteur, a ensuite évoqué le contenu de l'intervention télévisée du Premier ministre en date du 26 février dernier.

Il a présenté les conséquences de cette intervention sur le dispositif de l'allocation spécifique d'attente en soulignant l'incidence de la revalorisation de 6 % de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) prise par décret du 10 mars 1998.

Evoquant enfin le débat en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, M. Jean Madelain, rapporteur, a observé tout d'abord que le Gouvernement avait à nouveau confirmé l'irrecevabilité d'un amendement qui reprenait le dispositif de majoration proportionnelle au revenu proposé par le Sénat et qui était cosigné par des députés représentant les trois composantes de la majorité à l'Assemblée nationale.

Il a indiqué par ailleurs que l'Assemblée nationale avait adopté une disposition prévoyant que le total des ressources des bénéficiaires de l'allocation spécifique ne pourrait être inférieur à un montant fixé par décret qui devrait être fixé à 5.000 francs par mois.

Il a souligné que cette disposition aboutirait à revaloriser le montant de l'allocation spécifique versée, soit aux titulaires de l'ASS non majorée, soit aux personnes isolées bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), et a précisé que son coût était évalué à 20 millions de francs.

En conclusion, le rapporteur a vivement regretté que le Gouvernement ait refusé le dispositif de majoration proportionnelle au revenu d'activité qui aurait permis de lever le sentiment d'injustice qui ne manquera pas d'apparaître vis-à-vis des titulaires de l'allocation chômeurs âgés (ACA) et qui, en outre, n'aurait constitué qu'un assouplissement limité et temporaire par rapport aux règles de calcul traditionnelles des allocations de solidarité.

En revanche, il a souligné que le seuil minimum de 5.000 francs ainsi rendu applicable aux titulaires de l'ASA ne serait pas valable pour les titulaires de l'ACA, qui seraient ainsi en situation moins favorable en raison de la modicité de leurs revenus d'activité.

Sous réserve de ces observations, M. Jean Madelain, rapporteur, a proposé l'adoption conforme de la proposition de loi.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a indiqué que son groupe voterait le texte transmis par l'Assemblée nationale conformément à la proposition du rapporteur tout en regrettant qu'une mesure n'ait pas pu être prise pour mieux tenir compte du niveau des derniers revenus d'activité des bénéficiaires de l'allocation spécifique. Elle a souligné que la question du montant minimum de l'ACA montrait la complexité d'une réforme des divers dispositifs aujourd'hui mis en oeuvre pour les chômeurs âgés.

M. Guy Fischer a indiqué que son groupe voterait également le texte tout en admettant qu'un sentiment d'injustice n'était pas entièrement levé s'agissant des agents de maîtrise et des cadres aujourd'hui bénéficiaires du dispositif après avoir exercé durant longtemps des responsabilités dans l'entreprise.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, constatant les incohérences apparues entre le régime de l'ACA et celui de la future allocation spécifique, a remarqué que la volonté de réforme se heurtait souvent à la complexité des mécanismes administratifs. Il s'est demandé s'il n'aurait pas été plus simple de prévoir un mécanisme de retraite anticipée pour les chômeurs âgés de plus de 55 ans et ayant cotisé quarante ans à la sécurité sociale, sous réserve d'une contrepartie versée au régime de retraite par le budget de l'Etat ou d'autres parties prenantes.

Enfin, il a souligné que tous les groupes de la majorité et de l'opposition sénatoriale regrettaient unanimement qu'un effort n'ait pas pu être engagé en faveur des chômeurs pénalisés par le principe de l'allocation forfaitaire.

Puis la commission a décidé à l'unanimité de demander au Sénat d'adopter sans modification la proposition de loi.


Mesdames, Messieurs,

Votre Haute Assemblée est appelée à examiner, en seconde lecture, la proposition de loi visant à instituer une allocation spécifique d'attente en faveur des personnes âgées de plus de 55 ans ayant cotisé au moins 160 trimestres au régime d'assurance vieillesse et éligibles, soit à l'allocation de solidarité spécifique (ASS), soit au revenu minimum d'insertion (RMI).

Au cours de sa séance du 3 février, le Sénat avait adopté à l'unanimité le principe de cette allocation spécifique qui constitue une mesure d'équité et de justice à l'égard de nos concitoyens qui, dans l'attente de leur retraite, relèvent aujourd'hui de la solidarité nationale bien que leur vie professionnelle ait été incontestablement bien remplie.

Après avoir rappelé les conditions dans lesquelles le débat s'est déroulé devant le Sénat, votre rapporteur reviendra sur les déclarations du Premier ministre au cours de son intervention télévisée du 26 février dernier, ainsi que sur l'examen du texte en deuxième lecture par l'Assemblée nationale.

I. LES APPORTS DU DÉBAT DEVANT LA HAUTE ASSEMBLÉE

A. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LE SÉNAT

Le 3 février dernier, le Sénat a adopté deux amendements visant à préciser, d'une part, comment serait financée la nouvelle allocation par le budget de l'Etat et, d'autre part, les modalités pratiques de son versement.

·  Le premier amendement précise que le financement de l'allocation spécifique d'attente (ASA) sera assuré au sein du Fonds de solidarité qui assure déjà la charge de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ainsi que de l'allocation d'insertion. Cet amendement, qui précise la procédure d'imputation budgétaire, résulte logiquement d'une initiative du Gouvernement.

M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la Santé, qui remplaçait Mme Martine Aubry, empêchée, a souligné en séance publique que le financement complémentaire requis par la mise en place de la nouvelle allocation serait assuré par le budget de l'Etat. A contrario, il a confirmé ainsi que le Gouvernement, pour financer l'ASA, n'envisageait pas d'accroître le montant de la contribution de 1% sur le traitement des agents de l'Etat qui constitue, à côté de la subvention budgétaire, la seconde source de financement du Fonds de solidarité.

·  Le second amendement, qui résulte d'une proposition de votre commission, a permis de clarifier les conditions dans lesquelles sera assuré concrètement le service de la nouvelle allocation.

Le principe retenu est que la distribution de celle-ci sera effectuée par l'organisme qui verse l'allocation de solidarité dont relève l'intéressé, c'est-à-dire des caisses d'allocations familiales (CAF) ou de la Mutualité sociale agricole (MSA) pour l'allocation de RMI, ou encore des ASSEDIC pour l'ASS.

En tout état de cause, le texte adopté par le Sénat prévoit, sans ambiguïté, la signature d'une convention entre les organismes concernés et l'Etat pour la distribution de la nouvelle allocation, ce qui devrait conduire à une réflexion préalable sur les moyens à mettre en oeuvre de part et d'autre.

Il convient de relever que l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur les amendements adoptés par votre Haute Assemblée qu'elle a repris sans modification.

B. LE DÉBAT INTERROMPU SUR LA PRISE EN COMPTE DU NIVEAU DES REVENUS D'ACTIVITÉ DES INTÉRESSÉS

Le débat au Sénat a porté également sur la question de l'instauration d'une allocation proportionnelle aux revenus de la dernière année d'activité des intéressés, en lieu et place du dispositif d'allocation forfaitaire annoncé par le Gouvernement.

En première lecture, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale avait adopté un dispositif d'allocation complémentaire visant à assurer, sans plancher minimum, un niveau de revenu égal à 57,4 % du dernier revenu d'activité des personnes concernées.

Toutefois, en séance publique, l'Assemblée s'était ralliée au mécanisme proposé par le Gouvernement, fondé sur une allocation d'un montant forfaitaire unique de 1.750 francs par mois, qui présentait l'avantage d'améliorer la situation des chômeurs âgés dont les revenus d'activité étaient les plus faibles, et d'avantager ainsi deux bénéficiaires du dispositif sur trois par rapport à un mécanisme d'allocation proportionnelle intégrale.

Il est à noter que le montant annoncé de 1.750 francs ne résulte que des déclarations du ministre : le projet de texte prévoit seulement que les mesures d'application sont fixées par décret en Conseil d'Etat et que " le montant de l'allocation est fixé par décret ".

Votre rapporteur avait remarqué qu'il n'était ainsi guère rendu justice à la longue carrière d'un certain nombre de cadres qui avaient gravi les multiples échelons des fonctions de l'entreprise, avant de se retrouver au chômage au moment le plus défavorable compte tenu de la situation du marché du travail.

La mise en place d'un dispositif cumulant les avantages de l'allocation forfaitaire et d'une allocation proportionnelle aux revenus présentait toutefois l'inconvénient de générer des dépenses nouvelles du point de vue de la recevabilité budgétaire.

Au Sénat, de nombreux intervenants se sont émus du sort défavorable qui était ainsi fait à certains chômeurs âgés pénalisés par le système d'allocation forfaitaire et ont souhaité l'adoption d'une majoration de l'allocation spécifique d'attente permettant de prendre en compte, à hauteur de 57,4 %, le niveau des revenus de la dernière année d'activité, sans remettre en cause le niveau minimum garanti aux bénéficiaires de la mesure grâce à la mise en oeuvre de l'allocation forfaitaire.

A la suite des amendements déposés respectivement par M. Louis Souvet et les membres du groupe RPR, M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste ainsi que M. Philippe Darniche et divers membres de la réunion des non-inscrits, votre commission a donc adopté un amendement de synthèse tendant à instituer une majoration plafonnée dans son montant, dispositif auquel les signataires précités ont bien voulu se rallier en séance publique.

Cet amendement permettait de mieux tenir compte des revenus d'activité des intéressés sans revenir pour autant sur le niveau minimum assuré aux titulaires de l'allocation forfaitaire.

Certes, il introduisait une prise en compte du niveau des revenus d'activité, -comme c'est le cas dans un dispositif d'assurance comme l'assurance chômage ou l'assurance vieillesse-, bien que l'allocation spécifique d'attente financée par le budget de l'Etat soit incontestablement une allocation de solidarité.

Cette " entorse " à la logique d'un régime de solidarité est apparue néanmoins acceptable à votre commission pour deux raisons.

- Tout d'abord, parce que l'allocation spécifique d'attente est un mécanisme temporaire qui ne s'appliquera que durant la période où les chômeurs de plus de 55 ans ayant cotisé quarante annuités n'auront pas atteint l'âge où ils peuvent bénéficier d'une retraite à taux plein, c'est-à-dire 60 ans.

- Ensuite, parce que le mécanisme proposé par le Sénat qui tendait à plafonner par décret le montant maximal de l'allocation complémentaire à verser, afin d'assurer un niveau de ressources maximum de 8.000 ou 9.000 francs, permettait d'éviter certains excès s'agissant de la prise en compte des revenus d'activité les plus élevés.

Le Gouvernement n'a pas été sensible à cette argumentation et le 3 février dernier, M. Bernard Kouchner a invoqué l'article 40 de la Constitution à l'encontre de l'amendement de la commission.

Celle-ci n'a pu que regretter que la discussion de l'amendement soit interrompue, la commission des Finances ayant constaté son irrecevabilité du fait de l'aggravation des charges publiques en résultant.

II. LE DÉBAT EN SECONDE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avant d'évoquer les principaux aspects de la discussion à l'Assemblée nationale du 5 mars dernier, il convient de rappeler les éléments nouveaux intervenus depuis la seconde lecture au Sénat consécutifs à l'intervention télévisée du Premier ministre du 26 février dernier.

A. L'INTERVENTION DE M. LIONEL JOSPIN DU 26 FÉVRIER

Intervenant le 26 février dernier, à la suite des mouvements de chômeurs de la fin de 1997 et du début de 1998 et de la remise du rapport de Mme Marie-Thérèse Join-Lambert, le Premier ministre a annoncé plusieurs mesures, dont deux ne sont pas sans rapport avec le projet de texte soumis à votre examen.

1. La revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique

Tout d'abord, M. Lionel Jospin a déclaré qu'il serait procédé à une revalorisation de 6 % de l'ASS avec effet rétroactif au 1er janvier 1998.

Cette mesure fait suite à la revalorisation rétroactive de 2 % de l'ASS à compter du 1er juillet 1997 intervenue par décret n° 97-1220 du 26 décembre 1997.

La mesure annoncée par le Premier ministre a été mise en oeuvre par le décret n° 98-151 du 10 mars 1998.

Le montant journalier de l'ASS de droit commun est porté de 75,49 francs à 80,02 francs, avec effet rétroactif au 1er janvier 1998, soit 2.400,60 francs mensuels. Pour les chômeurs âgés de 55 ans ou plus et justifiant de vingt années d'activité salariée et ceux âgés de 57 ans et demi ou plus et justifiant de dix années d'activité salariée, ce montant est majoré de 34,92 francs pour s'établir à 114,94 francs par jour, soit 3.448,20 francs par mois. Cette revalorisation s'applique aux allocations servies postérieurement au 31 décembre 1997.

En outre, le plafond de ressources, calculé à partir du montant journalier de l'ASS, est modifié. Il est désormais fixé à 5.601,40 francs pour une personne isolée et à 8.802,20 francs pour un couple1(*).

Pour déterminer si la condition de ressource est bien remplie, il convient de se référer à l'article R. 351-13 du code du travail.

Celui-ci dispose notamment que, pour le calcul du plafond de l'ASS, les ressources prises en considération comprennent l'allocation de solidarité ainsi que les autres ressources de l'intéressé et, le cas échéant, de son conjoint ou concubin, telles qu'elles doivent être déclarées à l'administration fiscale pour le calcul de l'impôt sur le revenu avant déduction des divers abattements. L'allocation d'assurance précédemment perçue par l'intéressé, la majoration de l'allocation de solidarité, les prestations familiales et l'allocation de logement ne sont pas prises en compte pour la détermination des ressources.

Les nouveaux montants de l'ASS conduisent à modifier légèrement le tableau inséré dans le rapport en première lecture qui faisait apparaître les niveaux de ressources résultant de l'application du dispositif d'allocation forfaitaire.

Il a été confirmé en effet à votre rapporteur par le Gouvernement que le dernier relèvement de l'ASS n'aurait pas de conséquences sur le niveau prévu de l'allocation forfaitaire spécifique d'attente qui demeurerait fixé à 1.750 francs.

Niveaux de ressources résultant du dispositif forfaitaire

(en francs)

 

Montant actuel du minimum social (par mois)

Montant du minimum majoré par l'ASA forfaitaire (par mois)

ASS majorée

3.448,20

5.198,20

ASS de droit commun

2.400,60

4.150,00

RMI (personne isolée)

2.429,42

4.179,42

RMI (ménage sans enfant à charge)

3.644,13

5.394,13

Les chômeurs éligibles à l'ASS majorée et concernés par l'allocation spécifique, qui représente près de 90 % des bénéficiaires de la mesure, devraient donc percevoir au total environ 5.200 francs par mois, soit 200 francs mensuels de plus par rapport à la situation antérieure.

2. Les déclarations sur l'allocation spécifique d'attente

Par ailleurs, le Premier ministre a remis en perspective l'allocation spécifique d'attente, alors en discussion au Parlement, dans l'éventail des réponses apportées aux problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs.

Ainsi, il a notamment déclaré : " un effort supplémentaire doit être fait en faveur des chômeurs de longue durée, et éventuellement des jeunes sans ressources. Sur les chômeurs de longue durée, les chômeurs âgés de plus de 55 ans qui ont cotisé 40 ans à la sécurité sociale et qui touchent actuellement soit l'ASS, soit le RMI, bénéficieront d'une augmentation de 1.750 francs par mois jusqu'à l'âge de 60 ans, c'est-à-dire qu'ils ne pourront pas toucher moins de 5.000 francs par mois2(*). "

La déclaration aux termes de laquelle aucun chômeur âgé éligible au dispositif " ne toucherait moins de 5.000 francs par mois " a été prise à la lettre par les députés à l'Assemblée nationale qui ont déposé et fait voter un amendement afin de garantir effectivement ce montant pour tous les allocataires du dispositif.

B. LE DÉBAT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Le refus renouvelé du Gouvernement d'une allocation proportionnelle aux revenus d'activité

Le souhait, exprimé avec vigueur au Sénat, que soit assuré, en plus du montant forfaitaire de l'allocation spécifique, un revenu de remplacement plafonné, égal à 57,4 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail à temps complet, a été accueilli favorablement par nos collègues députés.

Ainsi la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a-t-elle adopté un amendement reprenant celui adopté par notre commission et présenté à la fois par MM. Yves Cochet, Jean Le Garrec et Maxime Gremetz, c'est-à-dire par les trois composantes de ce qu'il est convenu d'appeler " la majorité plurielle ".

M. Bernard Kouchner, qui représentait à nouveau Mme Martine Aubry, empêchée, n'a pas repris au compte du Gouvernement l'amendement déclaré irrecevable par la commission des Finances à l'Assemblée nationale, en soulignant l'incompatibilité qui existait entre un système fondé sur une logique d'assurance et celui fondé sur une logique de solidarité à laquelle ressort l'allocation spécifique d'attente.

Toutefois, lors des explications de vote, Mme Véronique Neïertz a regretté, au nom du groupe socialiste, que l'amendement " cosigné par les trois groupes de gauche et adopté à l'unanimité par la commission ", qui envisageait une allocation spécifique d'attente, plafonnée à 8.000 francs calculée sur la base de 57,4 % du dernier salaire brut, ait été une nouvelle fois refusé en application de l'article 40. Mme Véronique Neïertz a indiqué que le groupe socialiste redéposerait une proposition de loi sur ce dispositif " jusqu'à ce qu'il ait obtenu satisfaction ".

2. La fixation d'un minimum de ressources au titre de l'ASA

Sur proposition conjointe de MM. Yves Cochet, Jean Le Garrec et Maxime Gremetz, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale a adopté un amendement complétant le premier alinéa du texte proposé par la proposition de loi afin de préciser que " le total des ressources des bénéficiaires de l'ASA ne pourra être inférieur à un montant fixé par décret ". Comme on l'a vu, il s'agissait d'appliquer à la lettre l'engagement annoncé par le Premier Ministre le 26 février dernier.

Afin de respecter la compétence réglementaire, le Gouvernement a repris cet amendement mais en prévoyant que le seuil minimal serait " fixé par décret ". Bien entendu, en séance publique, M. Bernard Kouchner a précisé sans ambiguïté que le décret serait pris en faisant référence au seuil de " 5.000 francs par mois ".

Cet amendement permet d'améliorer la situation des personnes qui ne bénéficient pas de l'ASS au taux majoré3(*) parce que leur période de travail salarié a été trop courte ou encore les personnes isolées percevant le RMI.

Les titulaires de l'ASS sans majoration percevront donc au moins 5.000 francs au lieu de 4.150 francs prévus initialement, soit une augmentation de l'ordre de 850 francs par mois ; les personnes isolées titulaires du RMI connaîtraient une augmentation de l'ordre de 821 francs par mois par rapport au dispositif antérieur.

Au total, le Gouvernement évalue le coût de cette mesure à 20 millions de francs, ce qui porte le coût total de l'ASA à 395 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur tient tout d'abord à regretter que le Gouvernement, sollicité successivement dans les deux assemblées, par tous les groupes de la majorité et de l'opposition, ne se soit pas rallié au dispositif qui permettait de maintenir une allocation forfaitaire de l'ordre de 1.750 francs pour tous les chômeurs âgés concernés tout en prévoyant une majoration spécifique calculée par référence à 57,4 % du dernier revenu d'activité et plafonnée dans la limite de 8.000 francs par mois.

Le coût de ce dispositif aurait été de l'ordre de 100 à 124 millions de francs si l'on s'en tient aux chiffres annoncés lors des débats parlementaires. Sa mise en oeuvre aurait permis de lever le sentiment d'injustice que ne manqueront pas de ressentir les titulaires de l'allocation spécifique par rapport à ceux qui sont dans la même situation et bénéficient depuis le 1er janvier 1997, du régime plus avantageux de l'allocation chômeurs âgés (ACA). Prendre en compte cette particularité n'aurait constitué qu'un assouplissement limité et temporaire aux règles de calcul traditionnelles des allocations de solidarité.

Votre commission prend acte de l'invocation de l'article 40 de la Constitution à l'encontre de ce dispositif et ne redéposera donc pas de nouvel amendement, tout en soulignant néanmoins que le Gouvernement devrait aller au bout de la logique de justice et de générosité qui était défendue avec énergie lors de la discussion de la proposition de loi de M. Michel Berson en décembre 1996 et répondre à des demandes qui ne semblent pas déraisonnables.

S'agissant de la mention ajoutée par l'Assemblée nationale sur le minimum de ressources, celle-ci appelle deux observations.

Tout d'abord, cette mention n'allège pas le dispositif de la proposition de loi qui fait désormais référence à un décret en Conseil d'Etat et à deux décrets différents pour définir respectivement le montant minimum des ressources prises en compte et le montant de l'allocation.

Il est même permis de se demander si la précision apportée dans le texte n'aurait pas pu être prise directement par le Gouvernement dans le cadre de son pouvoir réglementaire tant la formule du dernier alinéa est vague.

Il reste que la portée symbolique des déclarations déjà faites est telle qu'il serait évidement inopportun de revenir, pour des raisons purement techniques, sur le dispositif adopté.

La seconde observation tient aux conséquences de l'instauration d'un minimum de 5.000 francs pour les titulaires de l'ACA.

Pour ces derniers, en effet, l'allocation, calculée par référence à l'allocation unique dégressive, ne peut être inférieure à un montant, calculé sur un forfait journalier, de l'ordre de 4.300 francs par mois lorsque leur dernière activité était exercée à temps complet.

L'ACA, dont le financement est assuré par les partenaires sociaux dans le cadre des conventions UNEDIC, risque donc de s'avérer parfois moins avantageuse que l'ASA pour les personnes dont le revenu d'activité était le plus faible.

En revanche, comme l'on l'a vu, le dispositif forfaitaire de l'ASA sera pénalisant pour ceux dont le revenu d'activité était supérieur à la moyenne.

En définitive les incohérences qui apparaissent par le " haut " ou par le " bas " entre les deux dispositifs -l'un financé par l'UNEDIC et l'autre par l'Etat- conduisent votre commission à se demander si la démarche qui consiste à inventer des mécanismes administratifs subtils pour régler les problèmes au coup par coup n'est pas contestable.

En l'espèce, plutôt que d'additionner des procédures qui font naître des disparités imprévues, il faudrait se demander s'il ne serait pas plus simple, du point de vue de l'équité financière et de la simplicité administrative, de permettre aux chômeurs âgés de plus de 55 ans et ayant cotisé au moins quarante annuités à la sécurité sociale de prendre leur retraite à taux plein, quitte à ce que l'Etat et les autres parties prenantes versent une contrepartie au régime d'assurance vieillesse.

Compte tenu de l'attente forte d'une mesure -annoncée, rappelons-le, dès le printemps 1997 par le précédent gouvernement-, votre commission vous propose d'adopter la présente proposition de loi sans modification.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
(Art. L. 351-10-1 du code du travail)
Ouverture du droit à une allocation spécifique
aux chômeurs âgés de moins de soixante ans
ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse

Votre rapporteur ne présentera que les aspects essentiels du dispositif déjà commenté dans son rapport de première lecture.

Le premier alinéa permet d'insérer le dispositif de la nouvelle allocation spécifique d'attente (ASA) dans le code du travail.

Le texte proposé comprend quatre alinéas :

- le premier alinéa du texte proposé précise les conditions applicables pour définir le champ des personnes éligibles à l'ASA. A la fin de ce premier alinéa, l'Assemblée nationale a adopté, en deuxième lecture, une disposition prévoyant que le total des ressources des bénéficiaires de l'ASA ne pourra être inférieur à un montant fixé par décret ;

- le deuxième alinéa du texte proposé dispose que le montant de l'ASA ne doit pas être pris en compte pour le calcul des plafonds de ressources qui déterminent l'attribution du RMI et de l'ASS. Cette disposition est logique car ces minima sociaux continueront à être versés aux intéressés pour lesquels l'ASA représentera un complément de ressources ;

- le troisième alinéa du texte proposé, introduit en première lecture par le Sénat, précise les conditions dans lesquelles sera assuré le service de l'allocation par les caisses d'allocations familiales (CAF) et de Mutualité sociale agricole ou par les ASSEDIC. Ce texte n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale ;

- le quatrième alinéa du texte proposé renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les mesures d'application du dispositif. Le montant de l'allocation sera fixé par décret simple.

Votre commission vous demande d'adopter conforme cet article.

*

* *

Sous réserve des observations qu'elle a formulées, votre commission vous demande d'adopter conforme la présente proposition de loi.

I.




1 L'article 2 du décret n° 97-1220 du 26 décembre 1997 revalorisant de 1 % par anticipation le montant de l'ASS au 1er juillet 1998 est en revanche abrogé.

2 Texte diffusé sur le site Internet du Premier ministre (www.premier-ministre.gouv.fr)

3 Ces personnes ont généralement cotisé une fraction importante de leur 40 annuités de régime vieillesse sous le statut de non-salariés.



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