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RAPPORT N° 368 - PROJET DE LOI ORGANIQUE DETERMINANT LES CONDITIONS D'APPLICATION DE L'ART. 88-3 DE LA CONSTITUTION RELATIF A L'EXERCICE PAR LES CITOYENS DE L'UNION EUROPEENNE RESIDANT EN FRANCE DU DROIT DE VOTE ET D'ELIGIBILITE AUX ELECTIONS MUNICIPALES


M. Pierre FAUCHON, Sénateur


COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LEGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU REGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GENERALE - RAPPORT N° 368 - 1997-1998



Table des matières







N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998

RAPPORT

FAIT au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994,

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 381, 415 et T.A. 107 (1996-1997).

Deuxième lecture : 21, 38 et T.A. 25 (1997-1998).

Troisième lecture : 208 (1997-1998).

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 223, 232 et T.A. 11.

Deuxième lecture : 388, 589 et T.A. 67

 
Élections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 1er avril 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, en troisième lecture, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi organique déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.

Afin de faciliter l'élaboration d'un texte commun pour ce projet de loi organique qui doit être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, la commission des Lois a décidé de proposer au Sénat :

- compte tenu de la portée limitée et peu durable des inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de la condition de réciprocité dans le projet de loi organique, de ne pas rétablir cette condition de réciprocité, étant rappelé que celle-ci est posée par l'article 88-3 de la Constitution ;

- de ne pas faire un sort particulier aux conseillers de Paris ;

- de supprimer la mention de l'application de la loi organique dans les territoires d'outre-mer.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Adopté par le Sénat, en première lecture le 17 septembre 1997, puis, en deuxième lecture le 23 octobre 1997, le présent projet de loi organique est soumis à notre examen pour une troisième lecture.

Il a pour objet de définir les conditions dans lesquelles les ressortissants des États membres de l'Union européenne autres que la France qui résident dans notre pays pourront exercer le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales.

Rappelons que ce droit leur a été reconnu par le traité signé à Maastricht le 7 février 1992, qui a inséré un article 8 B.-1 dans le Traité de Rome.

La ratification par la France du Traité de Maastricht lors du référendum du 20 septembre 1992 a été rendue possible par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 qui a, à cet effet, ajouté un article 88-3 à la Constitution.

Le présent projet de loi organique, prévu par ce nouvel article de la Constitution, tend à transposer dans notre législation la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994, complétée par la directive du 13 mai 1996 pour tenir compte de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

Le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales dans leur État de résidence, s'il se situe dans l'Union européenne, a donc été accepté par tous les États membres, dont la France, et s'impose à tous. Dès lors qu'il existe un consensus sur le principe, il apparaît souhaitable de mettre en oeuvre ce droit dans des délais raisonnables, la directive ayant prévu que sa transposition dans la législation des États membres devrait intervenir avant le 1er janvier 1996.

Rappelons qu'outre la France, seuls deux membres de l'Union européenne (la Belgique et la Grèce) n'ont pas encore transposé cette directive.

Le projet de loi organique, qui tend à intégrer dans notre législation des dispositions essentiellement techniques, doit, selon les termes de l'article 88-3 de la Constitution, être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées puisque les élections municipales ont une incidence directe sur l'élection des sénateurs.

Lors des deux lectures précédentes, l'Assemblée nationale et le Sénat ont rapproché leurs positions sur la plupart des dispositions du texte, mais quelques points restent encore en navette. Les difficultés, de nature essentiellement juridique, ont, en réalité, une portée pratique assez limitée.

I. LES POINTS SUR LESQUELS L'ASSEMBLÉE NATIONALE A ACCEPTÉ LES POSITIONS DU SÉNAT

Les positions des deux assemblées se sont rapprochées au cours des navettes, l'Assemblée nationale ayant accepté, en première ou en deuxième lecture, de prendre en considération les solutions retenues par le Sénat.

Ainsi, ont été acquis, à l'issue de la première lecture :

1. la définition du critère de résidence en France (les ressortissant communautaires ne pourront s'inscrire sur les listes électorales complémentaires en France que s'ils y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu) ;

2. l'incompatibilité des mandats de conseiller municipal en France et dans un autre État de l'Union européenne ;

3. le mécanisme de recours aux " suivants de liste " Français des conseillers municipaux européens pour suppléer ces derniers lors de l'élection des sénateurs et des délégués supplémentaires et suppléants au collège électoral des sénateurs.

Sur ce dernier point, l'Assemblée nationale s'en est tenue à la tradition parlementaire selon laquelle chaque assemblée demeure seule juge de son régime électoral.

4. la suppression de la procédure spéciale de dissolution du conseil municipal, prévue par le projet initial, lorsque le nombre de conseillers de nationalité française est insuffisant pour permettre l'élection du maire ou d'un adjoint.

Dans ce cas, la procédure de droit commun serait applicable.

5. l'application de la loi à Mayotte.

Certaines dispositions du projet de loi organique ont été adoptées en termes identiques par l'Assemblée nationale en deuxième lecture :


1. l'indication de la nationalité des ressortissants communautaires sur la liste électorale complémentaire et sur les bulletins de vote.

2. la possibilité pour l'étranger ressortissant communautaire de voter en France et dans son État d'origine (autorisation du " double vote ").

3. l'application du projet de loi organique à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, introduite par un amendement du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat.

En revanche, plusieurs dispositions du projet de loi organique n'ont pas encore fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées.

II. LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

L'Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas parvenus à un texte identique sur les points suivants :

- la condition de réciprocité pour le droit de vote et l'éligibilité ;

- la participation des élus européens aux délibérations du Conseil de Paris, lorsqu'il siège en qualité de conseil général ;

- l'application du texte aux territoires d'outre-mer ;

- l'intitulé du projet de loi.

Votre commission a examiné ces points pour rechercher un accord avec l'Assemblée nationale afin de permettre à la France de se conformer à un engagement international, sans pour autant renoncer aux positions essentielles prises par le Sénat au cours des lectures précédentes.

A. LA CONDITION DE RÉCIPROCITÉ POUR LE DROIT DE VOTE ET POUR L'ÉLIGIBILITÉ

Le Sénat, se fondant sur les termes de l'article 88-3 de la Constitution, a tenu, aussi bien en première qu'en deuxième lecture, à mentionner expressément dans le texte la condition de réciprocité aussi bien pour le droit de vote que pour l'éligibilité, condition qui ne figurait pas dans le projet de loi organique initial.

L'Assemblée nationale, en revanche, s'est opposée à ce que figure cette condition dans le projet de loi organique.

En effet, il a semblé logique au Sénat de ne pas accorder le droit de vote et l'éligibilité aux ressortissants d'un pays qui n'accorde pas des droits équivalents aux Français qui résident dans ce pays.

Encore faut-il préciser que les deux pays en dehors de la France, qui n'ont pas encore introduit les dispositions nécessaires dans leur législation -la Belgique et la Grèce- en ont néanmoins accepté le principe, en ratifiant le Traité de Maastricht. Rien ne permet, semble-t-il, de penser que ces pays ne transposeront pas la directive du 19 décembre 1994.

La divergence entre les deux assemblées -dont la portée pratique doit être relativisée- porte essentiellement sur une question juridique.

Le Sénat s'est fondé sur les termes de l'article 88-3 de la Constitution, qui subordonne le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires à une réserve de réciprocité.

Cette réserve de réciprocité, spécifiquement posée par l'article 88-3 de la Constitution, ne pourrait pas avoir de portée pratique si elle se limitait à la seule ratification du Traité sur l'Union européenne par toutes les Parties. Elle signifie donc une application effective de celui-ci par tous les partenaires de la France.

L'Assemblée nationale a estimé, pour sa part, que la clause de réciprocité était satisfaite par la ratification du Traité de Maastricht. Elle s'est conformée ainsi au principe général du droit communautaire qui veut que la réciprocité soit acquise dès lors que le traité est ratifié. Dans ce cadre juridique, le fait qu'après avoir ratifié un traité, un Etat ne transpose pas dans sa législation interne une directive d'application constitue un " manquement " susceptible d'être sanctionné par la Cour de justice des communautés européennes et non pas un défaut de réciprocité.

Il y a donc une certaine contradiction entre la disposition spéciale de l'article 88-3 de la Constitution et le droit communautaire.

Les termes de l'article 88-3 de la Constitution, prévoyant la condition de réciprocité aussi bien pour le droit de vote que pour l'éligibilité, font souhaiter l'adoption d'une solution identique dans les deux cas.

Compte tenu de la portée limitée et peu durable des inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de la condition de réciprocité dans le projet de loi organique -elle figure en toutes lettres dans la Constitution- votre commission des Lois vous propose de ne pas la rétablir dans le texte du projet de loi organique.

B. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DU CONSEIL DE PARIS

En première comme en deuxième lecture, le Sénat avait adopté un amendement prévoyant que les membres non Français du Conseil de Paris ne pourraient pas y siéger lorsqu'il se réunit en qualité d'assemblée départementale. Dans ce cas, ceux-ci auraient été remplacés par leur " suivant de liste " Français.

On sait, en effet, que selon l'article L. 2512-1 du code général des collectivités territoriales, le territoire de la ville de Paris recouvre à la fois la commune de Paris et le département de Paris, les affaires de ces deux collectivités étant réglées par une même assemblée, le Conseil de Paris.

Votre commission des Lois avait fait valoir que le Traité de Maastricht porte sur le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales.

Le Sénat avait estimé que si les ressortissants communautaires doivent pouvoir être élus et siéger au Conseil de Paris quand celui-ci se réunit en formation de conseil municipal, ni la Constitution ni le Traité de Maastricht, ni la directive, ne prévoient leur participation aux travaux de cette assemblée lorsqu'elle siège en qualité de conseil général.

L'Assemblée nationale, refusant les propositions du Sénat sur ce point, tant en première qu'en deuxième lecture, a considéré que les conseillers de Paris, bien que réglant par leurs délibérations les affaires de deux collectivités distinctes, étaient des conseillers municipaux, élus au moment du renouvellement des conseils municipaux, selon le mode de scrutin municipal en vigueur à Lyon et à Marseille. Elle a estimé que la jurisprudence du Conseil d'État du 14 mars 1980 selon laquelle les membres du Conseil de Paris ne sont pas frappés par l'article L. 208 du code électoral (" nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux "), démontrait que si les membres du Conseil de Paris exerçaient aussi des compétences d'un conseil général, ils n'étaient pas pour autant des conseillers généraux.

Enfin, l'Assemblée nationale a fait observer que ni le Traité, ni l'article 88-3 de la Constitution, ni la directive n'abordent la question des compétences des assemblées à l'élection desquels les citoyens de l'Union pourraient participer.

Aucune solution ne paraît, à vrai dire, totalement satisfaisante.

Celle préconisée par l'Assemblée nationale permettrait aux ressortissants communautaires élus de délibérer sur des sujets relatifs au département alors que le Traité de Maastricht ne vise formellement que les élections municipales.

De ce point de vue la solution proposée par le Sénat présenterait l'avantage d'être plus conforme, semble-t-il, à l'esprit du Traité de Maastricht et de la révision constitutionnelle de 1992.

En revanche, sur un plan pratique, elle comporterait le risque de transformer le Conseil de Paris en " assemblée à géométrie variable ", puisque coexisteraient trois sortes de conseillers de Paris :

- les conseillers qui siégeraient au Conseil de Paris aussi bien en formation municipale qu'en formation départementale ;

- les conseillers Européens qui ne participeraient aux travaux du Conseil de Paris que pour les affaires relatives à la ville de Paris ;

- les conseillers " suivants de liste " Français qui, bien que n'ayant pas été proclamés élus, pourraient néanmoins siéger mais uniquement lorsque le Conseil de Paris se réunirait en qualité de conseil général ;

Cette solution introduirait une exception dans notre droit électoral qui ne prévoit pas la proclamation de plusieurs élus pour un siège déterminé.

Elle pourrait également comporter un risque de discordance de majorité, donc d'incohérence, que le législateur a précisément voulu éviter en conférant, pour Paris, les compétences municipales et départementales à une seule assemblée délibérante.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, à la réflexion, de ne pas distinguer particulièrement la situation parisienne.

C. L'APPLICATION DU DISPOSITIF DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER

Dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, votre commission des Lois avait adopté, le 22 juin 1994, une résolution demandant que le projet de directive exclue son application dans les territoires d'outre-mer.

Votre rapporteur a déjà rappelé que les travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 avaient montré l'intention non équivoque des négociateurs du Traité de Maastricht de ne pas en imposer l'application aux territoires d'outre-mer.

Ce Traité n'a d'ailleurs pas modifié la quatrième partie du Traité de Rome, définissant limitativement les dispositions applicables aux territoires d'outre-mer.

Pour autant, une incertitude subsiste concernant l'article 8 B.-1 du traité de Rome, inséré par celui sur l'Union européenne, puisqu'il accorde le droit de vote et d'éligibilité à " tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre ", les territoires d'outre-mer faisant partie intégrante de la France.

De même, l'article 88-3 de la Constitution se réfère aux " seuls citoyens de l'Union résidant en France ".

Quoi qu'il en soit, votre commission des Lois a déploré que l'assemblée de la Polynésie française n'ait pas été consultée sur le projet de loi organique, malgré les dispositions de l'article 74 de la Constitution.

L'Assemblée de la Polynésie française a néanmoins pris l'initiative d'émettre un voeu, le 13 août 1997, par laquelle elle s'opposait à l'extension aux territoires d'outre-mer, prévue dans le projet initial.

Selon le rapport sur la base duquel ce voeu a été adopté, " les articles  8 et 9 du projet modifient certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, lequel code n'est pas applicable en Polynésie française. Ces nouvelles dispositions concernent d'une part l'impossibilité, pour un conseiller n'ayant pas la nationalité française, d'être élu maire ou adjoint et même d'en exercer temporairement les fonctions et d'autre part la dissolution de plein droit du conseil municipal lorsque la proportion d'étrangers en son sein ne permet plus l'élection du maire ou d'un adjoint.

En Polynésie française, ces matières sont réglées par les articles 121-4 et 122-4 du Code des communes qu'il conviendrait de compléter, faute de quoi on aboutirait à ce paradoxe qu'un étranger pourrait être maire ou adjoint au maire dans une des communes de Polynésie française alors que cela serait interdit en métropole. "

Le même rapport ajoutait, sur le plan de l'opportunité, que " les Polynésiens ont toujours réaffirmé avec force qu'ils ne voulaient pas être intégrés à l'Europe et qu'ils souhaitaient simplement y être associés. "

Sensible aux arguments avancés par l'assemblée de la Polynésie française, le Sénat avait donc supprimé la disposition du projet concernant son application dans les territoires d'outre-mer.

L'Assemblée nationale, tout en estimant que l'inscription dans la loi de son application dans les territoires d'outre-mer ne serait pas nécessaire puisqu'il s'agirait d'une " loi de souveraineté ", donc directement applicable, a préféré rétablir la disposition supprimée par le Sénat, pour bien marquer sa volonté d'application du texte dans les territoires d'outre-mer.

Il faut toutefois souligner qu'il n'existe pas de définition précise de la " loi de souveraineté ".

Votre commission des Lois
, tout en admettant l'existence d'une incertitude juridique, ne voit pas de raison de modifier la position qu'elle a prise lors des deux lectures précédentes, étant entendu que le Conseil constitutionnel sera nécessairement amené à examiner la conformité du texte à la Constitution, s'agissant d'une loi organique, et donc à trancher la question de droit qui reste posée. Si le Sénat confirmait sa position, le Conseil constitutionnel pourrait être conduit à définir la notion de " loi de souveraineté ".

Votre commission des Lois vous propose en conséquence la suppression de la disposition mentionnant l'applicabilité dans les territoires d'outre-mer.

D. L'INTITULÉ DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Le Sénat avait préféré que le titre du projet de loi organique soit strictement conforme aux termes de l'article 88-3 de la Constitution et se réfère donc aux " seuls " citoyens de l'Union européenne.

L'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat et s'en est tenue au titre du projet initial, supprimant du titre l'adjectif " seul ".

Votre commission des Lois vous propose de ne pas modifier l'intitulé adopté par l'Assemblée nationale.

*

* *

Votre commission vous propose en conséquence :

- compte tenu de la portée limitée et peu durable des inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de la condition de réciprocité dans le projet de loi organique, de ne pas rétablir cette condition de réciprocité, étant rappelé que celle-ci est posée par l'article 88-3 de la Constitution ;

de ne pas faire un sort particulier aux conseillers de Paris ;

- de supprimer la mention de l'application de la loi organique dans les territoires d'outre-mer ;

d'accepter l'intitulé du projet de loi, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.

Sous le bénéfice de l'amendement qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le projet de loi organique.



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