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1. Renforcer la réglementation

a) Dans le secteur de l'habitat

L'habitat est, par excellence, un domaine où une action réglementaire est légitime dans la mesure où les intérêts du maître d'ouvrage et de l'utilisateur ne sont pas compatibles : ainsi, le maître d'ouvrage cherche à minimiser le coût de la construction au détriment du coût d'utilisation du logement sur le long terme. L'utilisateur subirait les conséquences d'un tel choix par une facture d'électricité et de chauffage accrue si la puissance publique ne venait y mettre bon ordre.

La réglementation thermique mise en place en 1974 définissait des exigences minimales d'isolation (toits, murs, planchers, vitrages, renouvellement d'air) peu élevées dans un premier temps, puisqu'elles entérinaient les bonnes pratiques professionnelles du moment, puis renforcées progressivement (en 1977, en 1982 puis en 1988).

Il convient de tenir compte des observations émises par l'instance d'évaluation sur l'efficacité des actions menées par voie réglementaire pour accroître l'efficacité énergétique de l'offre d'équipements ayant trait au logement.

Votre commission recommande de rendre obligatoires certaines normes plutôt que d'imposer une performance globale minimale en laissant au maître d'ouvrage le choix des moyens.

L'instance d'évaluation recommande ainsi la généralisation des doubles vitrages peu émissifs et marque une préférence pour l'isolation par l'extérieur.

Elle observe, en effet, que la réglementation qui a exigé un niveau minimum de rendement pour les chaudières au lieu d'instaurer une information obligatoire sur leurs performances n'a pas été suffisamment exigeante pour généraliser l'emploi des matériels les plus performants et stimuler le progrès technique. L'instance note à cet égard que la marque NF gaz est restée une marque " opaque ", classant les produits de façon binaire (bons ou mauvais), avec un critère peu sélectif pour l'obtention du label, ce qui n'a pas stimulé la concurrence.

A l'inverse, l'action réglementaire développée avec continuité de 1975 à 1988 pour améliorer l'efficacité énergétique des nouveaux bâtiments est un exemple d'action réussie qui a eu un impact marqué et rentable. Néanmoins, l'instance préconise de rehausser les exigences réglementaires qui n'ont pas été revues depuis 1988, malgré les progrès techniques qui ont été validés depuis lors. La France, qui se trouvait en avance en 1988, se voit ainsi aujourd'hui dépassée par ses voisins.

b) Dans le secteur tertiaire

La réglementation thermique de la construction d'immeubles " à usage non résidentiel " a été plus tardive que dans le secteur résidentiel (1976) et correspond à un niveau d'exigence moindre de 25 % environ.

Ainsi, contrairement à la réglementation adoptée dans les logements, celle s'appliquant au secteur tertiaire ne fixe une limite quantitative que pour les déperditions dans les parois, lesquelles sont appréciées par un coefficient volumique de déperdition qui doit être inférieur à un coefficient de référence déterminé pour un bâtiment géométriquement identique au projet, et tenant compte d'un certain nombre de facteurs (catégorie des locaux, type d'énergie utilisée, zone climatique, caractère de l'occupation...). A cette contrainte, s'ajoute l'obligation de respecter un certain nombre d'exigences en matière d'équipements : de régulation et de programmation du chauffage, de ventilation, de climatisation (lorsqu'elle est prévue), de comptage de l'énergie.

L'administration compétente justifie le caractère moins exigeant de cette réglementation, par rapport à celle régissant les locaux d'habitation, d'une part, par la difficulté de définir a priori par la réglementation les conditions d'une optimisation du couple investissement-exploitation, compte tenu de la plus grande complexité et diversité des locaux concernés et de leurs différents modes d'occupation, d'autre part, par le sentiment que les maîtres d'ouvrage sont plus avisés que les usagers des logements en matière d'optimisation de la dépense globale.

Or, en pratique, une étude réalisée à la demande de l'instance d'évaluation de la politique de maîtrise de l'énergie a permis de constater que 5 % seulement des opérations respectaient rigoureusement la réglementation. Toutefois, les exigences relatives à l'enveloppe sont mieux respectées que celles qui concernent les équipements.

Ainsi, la réglementation est aisément respectée en matière d'isolation, ce qui confirmerait l'intérêt d'un relèvement sensible des exigences réglementaires dans ce domaine. La dispersion des performances plaiderait quant à elle pour une meilleure prise en compte de certaines caractéristiques architecturales. Il conviendrait par exemple de prendre en compte les avantages résultant des apports solaires dans la détermination du coefficient de référence s'appliquant aux surfaces vitrées.

En revanche, les équipements sont soit de mauvaise qualité, soit mal utilisés. Ces manquements résultent davantage, selon l'instance d'évaluation, d'une mauvaise compréhension de la réglementation et d'une négligence dans son application que d'une volonté d'économiser sur l'investissement. De meilleurs résultats semblent pouvoir être obtenus par une réglementation plus descriptive qui fixerait par exemple les différentes catégories de surface de l'enveloppe (opaques, vitrées), ou qui exigerait le recours à des vitrages peu émissifs ou à des huisseries performantes à partir d'une certaine proportion de surfaces vitrées. Cette réglementation descriptive s'appliquerait également à l'éclairage, à la ventilation et à la climatisation.

Il convient donc, comme s'y est engagé le ministre de l'Equipement, des transports et du logement, devant votre commission d'enquête, d'harmoniser les exigences du secteur tertiaire au niveau de celles des logements individuels.

c) Dans les bâtiments de l'État

Les audits réalisés au ministère de la justice révèlent que la rationalisation de la gestion de l'énergie dans les bâtiments de l'Etat permettrait d'économiser au moins 10 % des consommations annuelles. Ce gisement d'économies n'a guère été exploité à ce jour en raison des difficultés de financement des opérations de maîtrise de l'énergie et d'une insuffisance des moyens humains consacrés à la gestion et à l'animation de ce programme.

En effet, le thème de la maîtrise de l'énergie ne mobilise en effet pas aujourd'hui les hauts fonctionnaires responsables du patrimoine public qui ont d'autres priorités. Seul le ministère de la justice a mené avec l'ADEME une action de formation afin de sensibiliser les gestionnaires du patrimoine aux économies d'énergie. En outre, les investissements nécessaires à la maîtrise de l'énergie se heurtent à la centralisation des crédits d'investissement et à l'absence de liens entre les budgets d'investissement et les budgets de fonctionnement.

Ainsi, alors que le programme français de prévention de l'effet de serre arrêté début 1995, prévoyait que l'ADEME consacrerait 10 millions de francs cette année-là à la promotion des économies d'énergie dans les bâtiments publics, les sommes effectivement déboursées pour cette action jugée prioritaire n'ont atteint que 2 millions de francs, contre 2,8 millions de francs en 1994.

L'instance d'évaluation suggère en conséquence que l'optimisation du budget énergie des bâtiments de l'Etat soit l'objectif prioritaire de l'ADEME et soit appuyé par un recours très large au crédit-bail, voire par la création d'une caisse de financement de ces investissements qui se rémunérerait sur les économies d'énergie réalisées. La procédure du crédit-bail est astucieuse en ce qu'elle permet la couverture de la charge financière des loyers par les économies d'énergie. Néanmoins, la loi du 2 juillet 1966 impose au crédit-bailleur d'être propriétaire des biens, ce qui est incompatible avec le principe d'inaliénabilité du domaine public. C'est en partie pour cette raison que la circulaire du 13 février 1991 qui autorisait déjà le recours au crédit-bail pour le financement d'équipements mobiliers économisant l'énergie n'a pas trouvé d'application. Il conviendrait en conséquence qu'une loi déroge au principe d'inaliénabilité en faveur des investissements de maîtrise de l'énergie, comme cela a déjà été fait pour l'informatique et les équipements portuaires.

Il est important, en effet, que l'Etat donne l'exemple dans ce domaine et que l'Agence démontre aux administrations concernées qu'il peut y avoir des économies d'énergie rentables malgré les bas prix de l'énergie.

Pour la construction de bâtiments nouveaux, il convient d'introduire, dans les règles applicables aux marchés publics, l'obligation de retenir l'offre qui a le coût global (investissement + exploitation) le plus faible et non le moins disant sur le seul poste investissement.

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