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4. Encourager les carburants de substitution

Pour anticiper les tensions potentielles sur le marché de l'énergie et plus particulièrement des carburants, mais également pour lutter contre la pollution induite par les rejets, il convient d'offrir des alternatives à l'essence et au diesel. A long terme, le véhicule électrique mais aussi les biocarburants issus des cultures énergétiques semblent offrir des perspectives intéressantes. A plus court terme, les carburants dérivés des combustibles fossiles (GPL et GNV) séduisent davantage les consommateurs.

Les carburants reformulés peuvent être directement utilisés en substitution aux carburants conventionnels, alors que le GPL et le GNV nécessitent certaines adaptations sur les véhicules.

Ces filières font l'objet d'incitations fiscales depuis 1991 pour les biocarburants, depuis 1996 pour le Gaz de pétrole liquéfié (GPL) et depuis 1997 pour le véhicule électrique et le Gaz naturel pour véhicules (GNV).

RAPPEL DES DISPOSITIONS DE LA LOI SUR L'AIR
ET L'UTILISATION RATIONNELLE DE L'ÉNERGIE

La loi n° 96-1236 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 a prévu une série de dispositions fiscales incitatives en faveur des véhicules " propres " qui sont entrées en vigueur à compter du 1er janvier 1997 :

· Amortissement exceptionnel sur douze mois des véhicules neufs fonctionnant au moyen de l'énergie électrique, du GNV ou du GPL ;

· Amortissement exceptionnel sur douze mois des équipements spécifiques permettant l'utilisation de l'électricité, du GNV ou du GPL pour la propulsion des véhicules qui fonctionnent déjà au moyen d'autres sources d'énergie ;

· Amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels de stockage, de compression et de distribution du GNV et GPL et des installations de recharge des véhicules électriques ;

· Exonération de la taxe sur les véhicules de société pour les véhicules électriques et roulant au GNV ou au GPL. Néanmoins, pour les véhicules bi-carburation fonctionnant alternativement au moyen de GPL et de supercarburant, la récupération de la taxe sur les véhicules de société est limitée à 25 % de son montant ;

· Remboursement aux exploitants de réseaux de transports publics en commun de la taxe sur le GNV et de la TIPP sur le GPL (dans la limite de 12.000 l/véhicule/an) ;

· Remboursement aux taxis de la taxe sur le GNV et de la TIPP sur le GPL (dans la limite de 6.500 l/véhicule/an) ;

· Remboursement de la moitié du coût des installations de systèmes agréés réduisant les émissions polluantes (jusqu'à 8.000 F/véhicule) ;

· Obligation de se doter d'un parc automobile composé à 20 % au moins de véhicules électriques, GNV ou GPL dans un délai de deux ans à compter du 30/12/96 pour les personnes publiques gérant une flotte de plus de 20 véhicules ;

· Obligation pour les flottes de plus de 20 véhicules des agglomérations de plus de 100.000 habitants de fonctionner à l'aide de carburants dont le taux minimum d'oxygène a été relevé.
Néanmoins, aucune filière des énergies de substitution n'est capable d'apporter seule une réponse satisfaisante, que ce soit en matière d'indépendance énergétique ou de lutte contre la pollution : les perspectives de chacune de ces filières ne représentent en effet que 6 à 7 % du marché. En conséquence, il convient de les développer simultanément.

Les ressources en GPL sont par exemple liées à la production de pétrole : elles sont donc très limitées en comparaison des ressources en gaz naturel et devraient même se tarir d'ici quelques années. Il ne s'agirait donc que d'un carburant intermédiaire, en attendant notamment l'avènement des véhicules GV, peu onéreux et disposant de stock mondiaux quasi inépuisables.

En conséquence, compte tenu du succès rencontré par le GPL, il semble aujourd'hui nécessaire de focaliser les efforts sur le GNV et sur le véhicule électrique dont la pénétration reste trop marginale.

Il convient enfin d'appeler l'attention sur les conséquences que ne manquera pas d'avoir une éventuelle harmonisation des taux d'accises sur les carburants au niveau européen.

En réponse à l'obligation de réexamen des taux minima d'accises sur les huiles minérales figurant à l'article 10 de la directive 92/82/CEE du 19 octobre 1992, le Conseil des ministres a en effet déposé en mai 1997 une proposition de directive restructurant la taxation des produits énergétiques.

Une telle directive, si elle était adoptée, contrarierait les mesures de relance du GPL dans notre pays en portant le niveau minimal de taxation de ce carburant de 100 euros/1.000 kg à 174 euros/1.000 kg en l'an 2000, alors que le niveau de taxation français est de 122,8 euros/1.000 kg.

En outre, la proposition élargit le champ de la taxation, réservé jusqu'à présent aux huiles minérales, à l'ensemble des produits énergétiques. Ainsi, s'agissant du gaz naturel, la directive porterait le niveau de taxation français de 2,9 euros/gigagoule à 3,5 euros/gigagoule en l'an 2000.

En revanche, la directive n'aurait pas de conséquence sur les niveaux français de taxation des supercarburants et du gazole, compte tenu des niveaux déjà très élevés de ces derniers.

a) Le GPL connaît un engouement croissant

Le GPL est un mélange de butane et de propane produit par raffinage du pétrole brut ou récupéré sur les gisements de pétrole ou de gaz naturel. Il offre un certain nombre d'avantages : prix hors taxes modéré (bien que supérieur à l'essence et au gazole), technologie éprouvée, logistique minimale de distribution existante, rejets toxiques réduits de 30 à 70 % par rapport au mieux réglé des moteurs à essence. Le test californien ULEV (Ultra Low Emission Véhicule) aurait même prouvé qu'une Clio-GPL avoisinait la performance zéro émission des véhicules électriques.

Néanmoins, l'installation du second réservoir entraîne un surcoût compris entre 12.000 et 19.000 F par véhicule. En outre, le moteur GPL s'accompagne d'une perte de puissance de 2 à 12 % par rapport au moteur à essence, ce qui accroît la consommation au kilomètre du GPL d'environ 20 %.

Pour compenser ces surcoûts, le GPL a bénéficié depuis 1996 de trois séries de mesures incitatives.

· L'article 20 de la loi de finances pour 1996 a tout d'abord procédé à une forte réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au GPL puisque son taux est passé de 245,67 F par quintal à 74,34 F à compter du mois de janvier 1996. Cette mesure a permis de faire passer le prix du GPL de 4,70 F à 2,56 F à la pompe, soit un prix inférieur de 38 % à celui du gazole ;

· La loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie de décembre 1996 a ensuite permis l'amortissement exceptionnel sur douze mois de l'équipement spécifique GPL pour les véhicules bi-carburation et pour les véhicules neufs mono-carburation. Elle a par ailleurs prévu le remboursement de la TIPP pour les véhicules de transports publics dans la limite de 12.000 litres/an et pour les taxis dans la limite de 6.500 litres/an. Enfin, elle a permis une récupération de la taxe sur les véhicules de société à 25 % pour les voitures bi-carburation et à 100 % pour les véhicules mono-carburation.

· Enfin, la loi de finances pour 1998 a créé trois incitations nouvelles :
- elle a de nouveau diminué la TIPP sur le GPL de 8 %, ce qui représente une diminution de 6 centimes par quintal : le prix moyen d'un litre de GPL est aujourd'hui de 2,83 F contre 4,40 F pour un litre de gazole ou 6,17 F pour un litre de super sans plomb 95 ;

- elle a autorisé la récupération de la TVA à 100 % pour les véhicules de fonction et de société ;

- elle a permis aux conseils généraux d'exonérer de vignette les véhicules dits " propres " à partir de 1999.

Ces mesures ont permis une véritable renaissance d'un carburant dont le volume des ventes était tombé à 21.174 tonnes en 1995 (contre 66.000 en 1983). Les ventes sont ainsi remontées à 36.413 tonnes en 1996 (+71,97 %) puis à 80.000 tonnes aujourd'hui. De 20.000 en 1995, le nombre de véhicules équipés est passé à 40.000 en 1996 et à 70.000 en 1997. Il serait proche de 100.000 unités aujourd'hui, ce qui dénote un taux de croissance de près de 100 % par an.

Le nombre de stations délivrant du GPL est passé de 600 environ en 1995 à 900 début 1998, soit le même nombre qu'en 1992. On est toutefois encore loin du nombre record de 1.246 points de vente GPL recensé début 1986, au lendemain de l'autorisation alors donnée à la bi-carburation GPL/essence qui avait fait espérer un envol de la consommation du GPL. Les dispositions réglementaires relatives aux stations-service distribuant du GPL rendent en effet encore difficiles l'établissement de nouveaux postes de distribution en milieu urbain. Un allégement de ces contraintes est en cours de discussion avec les milieux professionnels.

Il faut cependant rapprocher ces chiffres des 600.000 véhicules roulant au GPL aux Pays-Bas, du million de véhicules italiens et des 250.000 taxis de Tokyo.

b) Le gaz naturel pour véhicules semble davantage réservé aux flottes captives

Le GNV possède des qualités environnementales incontestables (émissions de CO2 réduites de 25 à 30 % par rapport aux carburants traditionnels, émissions de dioxyde d'azote inférieures de 40 %, réduction des pollutions à froid) mais ses inconvénients ont pour l'instant réduit sa diffusion.

Outre le fait que la puissance des véhicules est réduite de l'ordre de 15 %, il est en effet nécessaire de stocker le GNV sous une pression de 200 bars (c'est-à-dire dix fois supérieure à celle nécessaire pour le GPL), ce qui implique l'utilisation de bouteilles lourdes et encombrantes.

De plus, pour avoir une autonomie équivalente à 100 litres d'essence, une réserve de 260 litres est nécessaire, ce qui explique que l'emploi du GNV est souvent réservé aux flottes d'utilitaires spécifiques. Soulignons cependant que la technologie de remplissage rapide est maintenant maîtrisée (un plein se fait en 4 à 7 minutes au lieu de 2 à 5 heures), ce qui constitue un avantage décisif sur le véhicule électrique.

Enfin, le coût d'adaptation global est bien plus important que pour le GPL : une station de compressage rapide coûte plus de 3 millions de francs, investissement injustifiable pour des flottes inférieures à 100 véhicules. Sans compter que le transport et la compression nécessitent des consommations d'énergie importantes.

Ces inconvénients n'ont pour l'instant pas permis le décollage du GNV en France en dépit d'un marché potentiel considérable (800 000 véhicules dans le monde en 1994) : il n'y a en effet que 17 000 véhicules roulant au gaz, dont 4 000 à la RATP, avec un renouvellement de 1 000 à 1.200 véhicules par an.

Renault Véhicules industriels a développé un véhicule roulant au GNV dont les bonbonnes de gaz sont installées sur le toit. Le constructeur vise le marché des flottes d'autobus et camions à ordures des grandes villes, soit 25 000 véhicules en France.

Il faut donc espérer que les dispositions fiscales de la loi sur l'air puis de la loi de finances pour 1998 (réduction de la taxe sur le gaz naturel de 65,17 à 60 centimes par 100 m3, soit une baisse de 5,8 centimes) soient suffisamment incitatives.

Le GNV est, en effet, une solution susceptible d'être rapidement mise en oeuvre dans la mesure où elle ne nécessite pas d'avancées technologiques majeures. Elle possède, en outre, l'avantage de s'appuyer sur une énergie pour laquelle les réserves sont plus abondantes et mieux réparties que le pétrole.

Compte tenu de la baisse de rendement du moteur qu'une telle technologie induit, il convient, dans une première étape, d'encourager son utilisation pour les flottes de véhicules légers circulant sur de petites distance, avant d'envisager une diffusion élargie aux voitures particulières.

Des expériences comme celle menée par la ville de Colmar, qui a annoncé récemment qu'en 1997 tous ses bus fonctionneraient au gaz naturel, méritent également d'être promues et encouragées. La ville de Colmar s'est en outre dotée d'une station de compression de 2 millions de francs qui sera accessible aux véhicules extérieurs à l'entreprise de transports fonctionnant au GNV. La RATP s'est quant à elle engagée à acheter 50 bus fonctionnant au GNV sur les 100 gazobus qu'elle compte mettre en service au plus tard à la fin du premier semestre 1999.

c) L'aquazole semble disposer d'atouts intéressants

Enfin, les expériences de Chambéry, de Lyon ou de Villefranche-sur-Saône, qui font confiance à l'aquazole pour faire fonctionner un certain nombre de leurs bus, méritent d'être examinées avec attention afin d'être multipliées si elles s'avéraient concluantes.

L'aquazole, mis au point par Elf, est composé à 85 % de gazole, à 13 % d'eau et à 2 % d'additifs. Il est utilisable sans modification du moteur et permet de réduire fortement les rejets polluants des bus78(*). Les fumées opaques et l'odeur désagréable qui accompagnent parfois le démarrage d'un bus sont ainsi pratiquement supprimés. Néanmoins, l'aquazole présente deux inconvénients : il fait baisser la puissance du moteur, ce qui entraîne un surcoût de consommation de 10%, et sa stabilité n'est pas assurée au-delà de six mois.

d) Les expérimentations sur les biocarburants doivent être poursuivies

Le blé, le colza, le maïs et la betterave peuvent subir des transformations chimiques afin de produire des esters méthyliques ou EMHV79(*) ou de l'ETBE80(*) produit à partir d'éthanol.

Dès 1987, la France a autorisé la fabrication de ces biocarburants destinés à être incorporé l'un, au gazole et au fioul domestique, l'autre, dans les essences. Les taux minimaux banalisés de mélange sont respectivement de 15% pour l'ETBE et de 5% pour les EMHV. Ces carburants biologiques permettent d'augmenter l'indice d'octane, autrement dit les performances du moteur, sans engendrer de pollution.

Il y a actuellement trois sites de production d'ETBE et 5 sites de production d'EMHV pour des surfaces cultivées de 203 200 hectares en 1997 (en baisse par rapport à 1996 où elles atteignaient 243 500 hectares).

Or, les biocarburants sont environ trois fois plus chers à produire que les essences ou le gazole issus du pétrole brut. Pour combler ce handicap, il a été décidé en 1991 d'exonérer partiellement les biocarburants de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), soit 3,29 F par litre d'éthanol et 2,3 F par litre d'ester. Une telle exonération est autorisée par la directive européenne 92/82/CEE du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales, " dans le cadre de projets pilotes visant au développement technologique de produits moins polluants, notamment en ce qui concerne les combustibles provenant de ressources renouvelables ".

Le dispositif d'exonération partielle a néanmoins dû être réformé par la loi de finances rectificative pour 1997 pour prendre en compte certaines observations de la Commission européenne.

Cette dernière avait, en effet, condamné le dispositif fiscal français au motif qu'il constituait une " aide d'Etat " aux producteurs des matières premières agricoles et qu'il réservait le bénéfice de l'exonération aux biocarburants produits à partir de matières premières françaises, ce qui constitue une infraction aux règles de la concurrence. En outre, la Commission a estimé que le dispositif français excédait le stade expérimental du projet pilote.

Le Gouvernement français a, en conséquence, présenté à la Commission européenne un projet de refonte de la fiscalité des biocarburants qui rétablit l'égalité entre les producteurs français et les producteurs européens. Les agréments seront en effet attribués dans le cadre d'une " procédure d'appel à candidatures publiée au JOCE ". En outre, les autorités françaises devront fournir chaque année à la Commission le détail des unités de production agréées et les volumes agréés par unités de production. Enfin, la France a fait valoir que la production de biocarburants ne représentait qu'environ 1 % de la production de carburants d'origine fossile, ce qui confirmait le caractère " pilote " du dispositif.

Les deux filières ont beaucoup progressé depuis 1992, année de la défiscalisation. Entre 1993 et 1995, le nombre d'hectares de jachère plantés en colza-diester est passé de 31 500 à 238 000 hectares. En 1997, la production d'ETBE a représenté 89 % de la capacité autorisée. Le programme prévisionnel pour 1998 correspondrait à 205 000 tonnes, soit 96 % de la capacité actuelle autorisée. La production d'EMHV a représenté quant à elle 88 % de la capacité autorisée en France (277 300 tonnes). Dans l'optique du nouveau dispositif fiscal qui ouvre le marché d'approvisionnement sur l'Europe, les prévisions de production des unités françaises pour 1998 sont de 254 400 tonnes.

Il convient de mentionner enfin que la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 prévoit dans son article 21 l'incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène au fioul, au gazole et aux supercarburants avant le 1er janvier 2000. Un décret en Conseil d'Etat doit fixer les " conditions dans lesquelles les carburants mentionnés devront être redéfinies ". En outre, l'article 24 de cette même loi rend obligatoire l'utilisation de véhicules fonctionnant à l'aide de carburants " dont le taux minimum d'oxygène a été relevé " par les personnes publiques gérant une flotte de plus de 20 véhicules à usage de transport public en commun. 66 agglomérations sont concernées. Mais les décrets d'application n'ont pas encore été publiés.

Le bilan écologique et énergétique de ces carburants fait néanmoins l'objet de débats.

Ainsi, selon l'instance d'évaluation de la politique de maîtrise de l'énergie, " la production de biocarburants permet certes d'économiser de l'énergie fossile, mais avec un rendement énergétique médiocre ", notamment pour la filière éthanol. Elle fait valoir que pour produire une tep de biocarburants, il faut consommer plus de 0,8 tep d'énergie fossile dans la filière éthanol et plus de 0,5 tep dans la filière colza. Ce prix de revient est le triple de celui du carburant classique pour l'ester de colza et le quadruple pour l'éthanol.

L'instance considère en conséquence que " la décision d'exonérer les biocarburants de la TIPP, loin d'être une mesure destinée à économiser l'énergie, est en réalité une mesure de soutien au secteur agricole " chaque emploi préservé coûtant entre 140 000 et 300 000 F. Elle souligne que la politique de développement des chaufferies collectives au bois permet d'économiser davantage d'énergie fossile que la filière biocarburant pour un coût 10 à 20 fois plus faible par emploi.

L'organisation professionnelle de la filière des oléoprotéagineux (Proléa) s'inscrit en faux contre ces chiffres. Elle fait valoir que l'énergie restituée sous forme de carburant est près de deux fois supérieure à l'énergie fossile nécessaire à sa fabrication, compte tenu de toutes les étapes de culture, de transport et de transformations.

En outre, selon l'ADEME, le bilan environnemental de l'ester méthylique de colza est optimal lorsque la production de colza n'abuse pas d'engrais et de produits phytosanitaires et lorsque le taux de mélange avec le gazole atteint 30 %. Le bilan gaz carbonique de la filière est favorable si l'on tient compte de l'activité de photosynthèse du colza. Enfin, les émissions d'hydrocarbures, de particules, de fumées, de suies ou de monoxyde de carbone (CO) seraient réduites de 20 à 30 % (avec un taux d'incorporation de 30 %).

Votre commission d'enquête ne saurait prendre parti dans cette polémique. Elle constate cependant que la Finlande81(*) et la Suède82(*) possèdent une avance certaine sur la France en matière de développement des carburants reformulés, au plus grand profit semble-t-il de la qualité de leur air. Elle observe également que les incitations fiscales n'y sont pas étrangères.

Elle rappelle de plus qu'une communication de la Commission européenne datée du 26 novembre 1997 sur les énergies renouvelables considère que l'agriculture peut permettre d'atteindre l'objectif d'un doublement de la part des sources d'énergie renouvelable (de 6 à 12 %) dans la consommation totale d'énergie de l'Union européenne d'ici 2010.

Elle indique cependant qu'à supposer que nous puissions consacrer 8 % de la surface agricole utile à la production de biocarburants, la production correspondante serait de 3,4 Mtep/an, à comparer aux 47,5 Mtep/an de carburants consommés en France et aux 9 Mtep/an de biomasse d'ores et déjà utilisées comme combustibles, en l'absence de toute subvention.

Elle recommande de donner au programme biocarburant un caractère évolutif d'expérimentation et de recherche avec l'ambition d'arriver, en une vingtaine d'années, à diviser par deux le coût des biocarburants, ce qui les rendrait compétitifs lorsque le coût des carburants fossiles aura doublé.

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