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2. La réalisation du marché intérieur de l'énergie

a) Un enjeu de compétitivité

L'intégration des marchés européens de l'énergie vise avant tout à accroître la compétitivité des entreprises du vieux continent, outre qu'elle tend à mieux répondre aux besoins des consommateurs et peut contribuer à diversifier les ressources énergétiques européennes en permettant une grande flexibilité dans leur accès et favoriser l'initiative industrielle.

Dans un contexte de globalisation croissante des marchés, on ne peut ignorer, en effet, que les industries européennes payent leur énergie plus cher que leurs homologues américaines. La Commission européenne estime, par exemple, que les compagnies européennes du secteur chimique payent leur énergie près de 1,5 fois plus cher que leurs concurrents d'Outre-Atlantique.

Alors que l'Union européenne ne dispose pas de compétence spécifique dans le secteur énergétique -à l'exception de celles que lui confèrent les traités CECA et EURATOM-, ce constat a incité la Commission européenne à proposer aux Etats-membres de faire évoluer le secteur vers un marché de l'énergie plus intégré, plus libéralisé et plus concurrentiel.

En outre, cette démarche a été encouragée par un double mouvement d'ordre économique et juridique :

au plan économique, l'organisation traditionnelle des industries de réseaux sous une forme généralement monopolistique et intégrée verticalement -allant de la production à la distribution et à la vente au consommateur final- a été remise en question dès les années 1980, aux États-Unis puis en Grande-Bretagne, avec l'objectif essentiel d'introduire la concurrence partout où cela est possible, de façon à inciter davantage au progrès technique, à la baisse des prix et, de ce fait à la satisfaction du consommateur ;14(*)

au plan juridique, en l'absence de politique commune de l'énergie la Commission européenne s'est appuyée sur les règles de concurrence et sur les dispositions de l'Acte unique européen relatives au marché intérieur pour réaliser le marché intérieur de l'électricité et du gaz.

b) Analyse comparative des principales caractéristiques des directives concernant le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel

Trois directives ont été adoptées au cours d'une première étape consensuelle :

- en 1990, une directive sur la transparence des prix de vente de l'électricité et du gaz au consommateur final industriel, qui impose aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour que les entreprises concernées communiquent à l'Office statistique des Communautés européennes, les prix et les conditions de vente aux consommateurs industriels, les systèmes de prix en vigueur, ainsi que la définition des différentes catégories de consommateurs ;

- en 1990 et 1991, deux directives sur le transit de l'électricité et du gaz sur les grands réseaux, qui imposent une obligation de circulation de l'énergie entre les gestionnaires des réseaux de transport.

Après huit années de négociations parfois laborieuses, voire conflictuelles, deux nouvelles directives ont été récemment adoptées :

- la directive sur le marché intérieur de l'électricité, le 19 décembre 1996 ;

- la directive sur le marché intérieur du gaz, le 11 mai 1998.

On rappellera les caractéristiques principales de ces deux directives, sachant qu'elles comportent de nombreux points communs -la deuxième ayant été partiellement calquée sur la première- mais aussi certaines spécificité que l'on précisera au fur et à mesure.

Champ d'application des directives

Ces directives susmentionnées établissent des règles communes aux Etats membres pour :

- la production, le transport et la distribution d'électricité ;

- le transport (par des gazoducs à haute pression), la distribution (le transport de gaz par réseaux locaux ou régionaux), la fourniture (la livraison et/ou la vente de gaz à des clients) et le stockage de gaz naturel, y compris de gaz naturel liquéfié.

Notons que la production de gaz n'est pas visée dans la mesure où elle est d'ores et déjà soumise à la concurrence.

Règles générales d'organisation des secteurs concernés

Dans les deux cas, conformément aux dispositions du Traité de Rome, en particulier à celles de son article 90-2, les Etats peuvent imposer aux entreprises concernées des obligations de service public, qui peuvent porter sur la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix des fournitures et sur la protection de l'environnement. Elles doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables. Afin d'assurer l'accomplissement de ces obligations de service public, les États peuvent introduire une planification à long terme, en prenant en compte, s'agissant du gaz, la possibilité pour des tiers de rechercher un accès au réseau.

Lorsque les États décident d'instituer un régime d'autorisation -plutôt que d'appel d'offres- pour la construction de nouvelles installations de production d'électricité ou pour la construction ou l'exploitation d'installations gazières, ils doivent le faire sur la base de critères objectifs et non discriminatoires. Ils peuvent, cependant, ne pas appliquer ces dispositions à la distribution de gaz lorsque cela s'avère nécessaire à l'exercice des missions de service public.

Exploitation du réseau de transport d'énergie

- Pour l'électricité, les Etats membres doivent désigner un gestionnaire du réseau, à qui sera confiée la responsabilité de l'exploitation, de l'entretien et, le cas échéant, du développement du réseau de transport dans une zone donnée, ainsi que des interconnexions avec d'autres réseaux, pour garantir la sécurité d'approvisionnement. Il devra s'abstenir de toute discrimination entre les utilisateurs du réseau.

Le gestionnaire de réseau, lorsqu'il appelle les installations de production, peut se voir imposer par l'État membre un certain ordre de priorité :

* en faveur des installations utilisant des sources d'énergies renouvelables ou des déchets qui produisent de façon combinée de la chaleur et de l'électricité ;

* pour des raisons de sécurité, en faveur des installations utilisant des sources nationales d'énergie primaire, ceci dans une proportion maximum de 15 % de la quantité totale d'énergie primaire nécessaire à la production d'électricité.

- S'agissant du gaz, toute entreprise de transport et/ou de stockage a l'obligation d'exploiter, d'entretenir et de développer ses installations de manière " sûre, efficace, économique et en prenant en compte l'environnement ".

Elle doit s'abstenir de toute discrimination entre utilisateurs de ses installations et fournir aux autres entreprises gazières des informations suffisantes pour permettre un bon fonctionnement du réseau interconnecté. Elle préserve la confidentialité des informations commercialement sensibles obtenues au cours de l'exécution de ces prestations et interdit leur exploitation abusive.

Exploitation du réseau de distribution

On retrouve ici les mêmes spécificités que pour le réseau de transport :

- avec un gestionnaire du réseau de distribution de l'électricité ;

- et des entreprises de distribution de gaz soumises aux mêmes obligations que celles imposées aux entreprises de transport.

Dans les deux cas, les États peuvent obliger les entreprises concernées à alimenter les clients situés dans une zone donnée et réglementer les tarifs de telles fournitures afin de garantir l'égalité de traitement des clients concernés.

Obligation de dissociation comptable et de transparence de la comptabilité

La volonté exprimée est d'éviter les discriminations, subventions croisées et distorsions de concurrence.


Les directives prévoient que les entreprises électriques ou gazières intégrées doivent tenir dans leur compatibilité interne des comptes séparés pour la production, le transport, la distribution, le stockage (de gaz) et, le cas échéant les activités autres. Par contre, en cas d'accès au réseau réglementé et lorsque le transport et la distribution font l'objet d'une tarification commune, les comptes de ces deux activités peuvent être agrégés.

Si l'exploitation du réseau de transport d'électricité est confiée à une entreprise intégrée, cette activité de gestionnaire de réseau devra être indépendante, au moins sur le plan de la gestion, des autres activités de cette opérateur non liées au réseau de transport.

Organisation de l'accès au réseau

Cette organisation revêt deux types de modalités, dont le choix appartient à chaque État membre
et qui doivent être mis en oeuvre selon des critères objectifs, transparents et non discriminatoires :

- accès négocié au réseau ou formule de l'acheteur unique, pour l'électricité ;

- accès négocié au réseau ou accès réglementé, pour le gaz.

L'accès réglementé
permet aux entreprises concernées et aux clients éligibles de négocier au cas par cas la fourniture d'énergie sur la base d'accords commerciaux volontaires.

Dans la formule de l'acheteur unique, les États membres désignent un acheteur unique d'électricité à l'intérieur du territoire couvert par le gestionnaire de réseau, celui-ci étant tenu d'acheter l'électricité qui a fait l'objet d'un contrat entre un client éligible et un producteur situé à l'intérieur (producteurs indépendants) ou à l'extérieur du territoire susvisé, et servant en quelque sorte d'intermédiaire obligé.

Le droit d'accès au réseau fait l'objet d'une rémunération à son profit, dont le niveau doit être publié.

Quant à l'accès négocié au réseau de gaz, il s'effectue sur la base de tarifs et/ou autres clauses publiés et applicables à tous.

Les entreprises peuvent refuser l'accès à leur réseau en cas d'absence de capacité ou, s'agissant du gaz lorsque cet accès les empêcherait d'accomplir leurs obligations de service public ou en cas de graves difficultés économiques et financières liées à des contrats avec clauses de " take or pay "15(*), sous réserve du respect de certains critères et procédures. Ce refus doit être dûment motivé.

Définition des clients éligibles

Les gros consommateurs, dits " consommateurs éligibles ", auront le droit -sous certaines conditions- de quitter leurs fournisseurs monopolistiques traditionnels et d'utiliser les réseaux de transport de ces derniers, s'ils trouvent des fournisseurs à meilleur prix.

La détermination des critères de définition des clients éligibles relève du respect du principe de subsidiarité, mais la liberté des Etats-membres n'en est pas moins encadrée :

- d'une part, les consommateurs finaux d'électricité consommant plus de 10 gigawatts/heure par an sont automatiquement éligibles, de même que les producteurs d'électricité à partir de gaz ;

- d'autre part, en raison de l'" éligibilité partielle des distributeurs d'électricité ", en vertu de laquelle ces derniers, s'ils ne sont pas déjà désignés comme clients éligibles, ont la capacité juridique de passer des contrats pour le volume d'électricité consommé par leurs clients désignés comme éligibles dans leur réseau de distribution, en vue d'approvisionner ces derniers ;

- enfin et surtout, les Etats-membres doivent assurer une ouverture significative et progressive du marché.

Vers une ouverture progressive et significative du marché

Pour le marché de l'électricité, cette ouverture est organisée sur six ans.

Dans un premier temps, la part de la consommation nationale représentée par les clients auxquels sera reconnu le statut d'" éligible " doit être au moins égale à la part de la consommation communautaire représentée par les clients dont la consommation est supérieure à 40 Gwh par an. Trois ans après l'officialisation de la directive, ce seuil passera à 20 Gwh par an, et six ans après, il sera de 9 Gwh par an.

Le tableau ci-dessous permet de prendre la mesure de l'enjeu de cette ouverture pour notre secteur électrique :

Si la part de marché assurée à EDF reste de 70 % d'ici six ans, l'entreprise publique est confrontée au défi d'une concurrence concernant un quart de son marché dès l'an prochain et près d'un tiers de ce dernier en 2003.


Quand ?

Sont éligibles ceux qui consomment plus de :

Part de marché concernée en France (en volume)

Nombre de clients éligibles en France

Au plus tard au 19 février 1999

40 Gwh

25 %

400

A partir de février 2000

20 Gwh

28 %

800

A partir de février 2003

9 Gwh

plus de 30 %

3.000

En outre, il faut avoir conscience que les Etats membres n'en resteront sans doute pas là. La directive confie, en effet, à la Commission européenne le soin " d'examiner en temps utile la possibilité d'une nouvelle ouverture du marché, qui deviendrait effective neuf ans après l'entrée en vigueur de la directive ". Cela revient à dire qu'à compter de 2006, la libéralisation du marché électrique pourrait connaître une nouvelle étape. Sachant qu'un certain nombre d'Etats membres ont anticipé, ou sont sur le point de le faire, l'application des différentes phases prévues par la directive, on peut penser qu'il s'agit là plus d'une proche probabilité que d'une simple éventualité.

En outre, une forte pression s'exercera inéluctablement à la baisse rapide des seuils, dans la mesure, où, à l'heure actuelle, le prix de l'électricité pour un industriel de taille importante varie de 0,13 à 0,30 F/kwh selon les pays et les régions.

Le mercredi 1er avril dernier, les ministres du G8, réunis à Moscou, se sont d'ailleurs engagés à promouvoir dans les vingt prochaines années des marchés de l'énergie ouverts et concurrentiels, jugeant qu'il s'agissait là du meilleur moyen de satisfaire les besoins des consommateurs.

Pour le marché du gaz, l'ouverture à la concurrence est organisée sur dix ans.

Les clients industriels consommant plus de 25 millions de m3 par an et par site, seuil ramené à 15 millions de m3 par an après cinq ans et à 5 millions de m3 par an après dix ans, outre -on l'a dit- les producteurs d'électricité à partir de gaz, (quelle que soit leur consommation annuelle), ont accès au réseau.

S'agissant des producteurs d'électricité, il faut préciser que, dans le but de garantir l'équilibre de leur marché de l'électricité, les Etats membres peuvent indiquer un seuil d'éligibilité qui ne peut être supérieur à celui, susmentionné, applicable aux clients finals.

L'ouverture du marché doit être égale au minimum à 20 % de la consommation nationale annuelle de gaz à la date d'entrée en vigueur de la directive, 28 % après cinq ans et 33 % après dix ans. La directive prévoit cependant que si cette définition conduit à une ouverture immédiate supérieure à 30 % (38 % après cinq ans, 43 % après dix ans), les Etats concernés peuvent modifier son application de façon à réduire l'ouverture de leur marché à cette valeur.

Sur cette base, l'enjeu de cette ouverture à la concurrence pour notre secteur gazier peut être appréhendé comme suit :


Quand ?

Sont éligibles ceux qui consomment plus de :

Part de marché concernée en France (en volume)

Nombre de clients éligibles en France

Au plus tard en février 2000

25 millions de m3

20 %

100

A partir de février 2003

15 m de m3

28 %

300

A partir de février 2008

5 m de m3

33 %

700

L'ouverture à la concurrence du secteur gazier sera donc un peu plus étalée dans le temps (dix ans, contre cinq pour l'électricité), un peu plus tardive (puisqu'elle a été adoptée après la directive sur l'électricité et sera transposée en droit national après cette dernière), un peu moins importante au début (20 %, contre 25 %), mais tout autant à terme, c'est-à-dire en 2008. N'oublions pas, en outre, qu'il s'agit là de l'ouverture minimale du marché, l'application des critères d'éligibilité pouvant entraîner un degré de concurrence supérieur à ces chiffres.

Enfin, ici aussi, la Commission européenne est chargée d'établir un rapport sur le marché intérieur du gaz et sur la mise en oeuvre de la directive, dans le but de permettre au Conseil et au Parlement européen d'adopter des dispositions de nature à améliorer ce marché et qui deviendraient effectives dix ans après l'entrée en vigueur de la directive.

Désignation d'une autorité de régulation indépendante

L'une et l'autre des directives prévoient que chaque Etat membre doit désigner une autorité compétente, indépendante des parties, pour régler les litiges relatifs aux contrats, aux négociations et au refus d'accès au réseau, sans préjudice des droits d'appel prévus par le droit communautaire. Ils doivent instaurer des mécanismes conformes au Traité contre tout abus de position dominante, en particulier au détriment des consommateurs, et tout comportement prédateur.

*

* *

Une telle mise à plat en termes comparatifs des principales dispositions des directives sur le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel était nécessaire pour permettre d'en appréhender les contours et les enjeux, et de prendre ainsi la mesure du défi européen que notre politique énergétique doit prendre en considération.

Les Gouvernements français successifs ont oeuvré, avec une continuité qui mérite d'être saluée, pour que l'ouverture du marché de l'électricité et du gaz soit progressive et néanmoins réelle, qu'elle permette une large application du principe de subsidiarité, reconnaissant les missions de service public des opérateurs du secteur et respectant les organisations électriques et gazières présentes dans chaque pays, en particulier en France.

Il n'en reste pas moins que l'évolution et l'intégration du marché entraînent une dépendance accrue par rapport aux choix énergétiques effectués par chacun des Etats membres. Il nous faut en avoir conscience, et faire preuve d'une extrême vigilance dans les négociations éventuelles et ultérieures.

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