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C. APERÇU DE LA POLITIQUE AUTOROUTIÈRE DES AUTRES PAYS ET DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Les divers modes de financement utilisés par les différents pays européens

Il n'existe que deux sources de financement possibles pour les infrastructures autoroutières : le contribuable et l'usager. En revanche, l'organisation du financement varie d'un pays à l'autre. Trois modèles coexistent en Europe :

a) Le régime de la concession

Deux types de concession sont possibles :

La concession " classique " avec péage

C'est le système français. Il a également été choisi par l'Espagne, l'Italie et le Portugal. Certains pays ne l'utilisent que pour le financement de la construction d'ouvrages d'art, tels que les tunnels et les ponts.

L'Espagne a opté pour la concession dans les années 60, lors de l'apparition de besoins importants en infrastructures autoroutières, en raison de son décollage économique. Le choix espagnol résulte de trois considérations :

- un financement par le budget de l'Etat aurait été trop lent ;

- les différences de population et de niveau de développement entre les régions auraient conduit certaines à être plus en mesure que d'autres de participer au financement des projets, accentuant ainsi les déséquilibres territoriaux ;

- le péage permet de faire participer les usagers étrangers, touristes notamment, au financement des infrastructures.

Au milieu des années 80, la situation financière difficile du secteur concédé a contraint l'Espagne à freiner son expansion au profit de voies gratuites à caractéristiques autoroutières. Le financement public est devenu majoritaire, et des taxes spéciales, sur les carburants ou les infrastructures, ont été instaurées.

Aujourd'hui, le réseau espagnol " à haute capacité " s'étend sur environ 8.000 kilomètres, dont 2.000 d'autoroutes à péage, 5.000 d'autoroutes gratuites, et 1.000 kilomètres de deux fois deux voies.

Le modèle autoroutier italien est très proche du modèle français. Le choix de la concession de réseau, comparable à l'adossement, permet une péréquation entre autoroutes rentables et autoroutes d'aménagement du territoire. Il est présenté comme transformant de fait la concession autoroutière en service public de haute qualité.

S'agissant des sections au coût très élevé et au faible niveau de trafic, l'Etat a anticipé d'éventuelles difficultés financières des concessionnaires en créant un fonds de garantie, partiellement financé par le revenu des péages. Le fonds est massivement intervenu dans les années 70, et ces interventions ont été inscrites au débit des sociétés, qui les remboursent progressivement.

La bienveillance de l'Etat à l'égard des concessionnaires est attribuée au fait que c'est lui qui deviendra propriétaire des autoroutes au terme des concessions.

L'argument le plus répandu en Europe en faveur du péage39(*) est qu'il permet de réaliser plus d'investissements que le seul budget de l'Etat. De plus, le recours à la péréquation rend possible la desserte des zones à faible trafic.

Le péage est également associé à une organisation routière plus efficace, notamment à orienter le trafic sur le réseau routier. Il permet également le financement des infrastructures par l'ensemble des usagers indépendamment de leur nationalité.

La difficulté du péage réside en son acceptabilité sociale. S'il est aujourd'hui entré dans les moeurs sur les axes interurbains neufs, il est encore difficile de la faire admettre sur des liaisons actuellement gratuites, ainsi que dans les zones urbaines. Toutefois, des études réalisées en Autriche tendraient à montrer que la mise à péage de l'ensemble du réseau interurbain serait réalisable.

La concession avec péage " fictif "

Ce système est principalement développé en Grande Bretagne, sous le nom de DFBO (" design, finance, build, operate "). Le principe est celui d'une concession à une entreprise privée, qui construit et finance l'infrastructure, mais ne perçoit pas de péage auprès des usagers, qui utilisent l'infrastructure gratuitement. L'Etat, par l'intermédiaire de la Highways Agency créée en 1994, rémunère le concessionnaire pendant toute la durée de la concession en fonction du trafic recensé et du gabarit des véhicules.

Ce système présente l'avantage d'être indolore pour l'usager et de supprimer les coûts de perception des péages (qui sont estimés entre 10 et 15 % des recettes). En revanche, il maintient le principe d'un financement de l'infrastructure par la puissance publique.

L'efficacité de ce système n'a pas convaincu le Gouvernement britannique issu des élections de 1997, qui a annoncé son intention de ne pas réaliser d'infrastructure autoroutière nouvelle dans un proche avenir.

b) La création d'un fonds routier

Cette solution a été retenue par les Pays-Bas, le Luxembourg et la Flandre, en Belgique.

Le fonds luxembourgeois est entièrement alimenté par des crédits budgétaires. Le fonds néerlandais perçoit le produit de plusieurs taxes, dont la taxe sur les carburants.

L'avantage de l'affectation permet, en période d'austérité budgétaire, de ne pas sacrifier les dépenses prévues dans les secteurs protégés, comme les dépenses d'entretien des routes. Toutefois, les directeurs des routes des pays européens40(*) considèrent que la création d'un fonds routier ne peut être utile que pour venir en aide à une administration routière déjà efficace.

c) Le financement par le budget de l'Etat

Ce mode de financement est retenu, de manière quasi-exclusive, par la majorité des pays du nord de l'Europe, tels le Danemark, la Suède, la Finlande, l'Autriche et l'Allemagne, qui a entièrement financé son réseau de 11 000 kilomètres par des crédits budgétaires.

L'avantage du financement budgétaire est de permettre à l'Etat d'assumer ses missions de solidarité et d'assurer les conditions d'interventions d'autres sources de financement, notamment lors de la phase de lancement de projets d'infrastructures ou en cas de risques excessifs et de rentabilité insuffisante du financement privé. Il est donc largement incontournable, même dans les pays qui ont majoritairement fait le choix de la concession.

Les inconvénients du financement budgétaire sont, d'une part, la soumission aux fluctuations des recettes fiscales et, d'autre part, la difficulté d'une programmation rigoureuse des investissements. Ce dernier problème se pose de manière particulièrement aiguë au Danemark.

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