Proposition de loi tendant à alléger les charges sur les bas salaires

Rapports législatifs

Rapport n° 500 (1997-1998), déposé le

PPL charges sur les bas salaires

GOURNAC (Alain)

RAPPORT 500 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Table des matières






N° 500

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Christian PONCELET, Jean-Pierre FOURCADE, Josselin de ROHAN, Maurice BLIN et Henri de RAINCOURT, tendant à alléger les charges sur les bas salaires ,

Par M. Alain GOURNAC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Basile Tui, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 372 rect. (1997-1998).

Salaires.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 17 juin 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Alain Gournac sur la proposition de loi n° 372 rectifiée (1997-1998) de M. Christian Poncelet tendant à alléger les charges sur les bas salaires.

M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué que la présente proposition de loi tendant à alléger les charges sur les bas salaires, déposée par MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt reprenait les termes de la proposition de loi n° 628, présentée le 14 janvier 1998 à l'Assemblée nationale par MM. François Bayrou, Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Franck Borotra, Robert Galley, Yves Nicolin et les membres des groupes de l'union pour la démocratie française et du centre (UDF) et du groupe du rassemblement pour la République (RPR).

Il a rappelé que cette proposition de loi avait été rapportée par M. Yves Nicolin le 28 janvier 1998 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale et que le rapporteur avait alors constaté les premiers bénéfices de l'allégement des charges sur les bas salaires et la nécessité de les amplifier et de les étendre progressivement, tout en conservant la maîtrise financière du dispositif.

M. Alain Gournac, rapporteur, a constaté que la commission des affaires culturelles, après avoir débattu du contenu de la proposition de loi, avait décidé de suspendre ses travaux avant le passage à la discussion des articles, et qu'elle n'avait donc pas présenté de conclusions.

Il a indiqué que le Gouvernement, comme la majorité de l'Assemblée nationale, avaient fait part de leur opposition à la proposition de loi et qu'ils avaient exprimé leur préférence pour la poursuite du plan emplois-jeunes et la réduction du temps de travail accompagnée de la baisse de la durée légale. Le rapporteur a rappelé qu'à l'issue de la discussion générale, le vendredi 30 janvier 1998, l'Assemblée nationale avait décidé de ne pas passer à la discussion des articles.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est alors interrogé sur les raisons qui pouvaient amener le Parlement à examiner à nouveau cette proposition de loi.

Il a observé tout d'abord que les articles de cette proposition de loi n'avaient été examinés ni en commission, ni en séance publique ; il a considéré que la question du chômage justifiait pleinement l'examen de manière approfondie de toutes les solutions qui pouvaient permettre de créer des emplois.

Par ailleurs, il s'est déclaré en désaccord avec le Gouvernement qui considérait que la loi sur les trente-cinq heures devait constituer le fondement des politiques de l'emploi. Il a observé que cette loi avait été promulguée et il a indiqué qu'il ne proposerait pas son abrogation, le débat démocratique ayant eu lieu au Parlement.

M. Alain Gournac, rapporteur, a toutefois remarqué que les critiques ne s'étaient pas tues à l'encontre de ce texte et il a fait part de sa crainte que les résultats ne soient pas à la hauteur des attentes.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que la deuxième loi à venir en 1999 serait l'occasion pour le Sénat de demander des modifications et de préciser ses propositions en matière de réduction du temps de travail. Il a considéré que la promulgation de la loi sur les trente-cinq heures ne mettait pas un terme au débat sur l'allégement des charges sociales, celui-ci ne devant pas être considéré comme une simple alternative aux trente-cinq heures. Le rapporteur a estimé que la réduction des charges, prévue par le texte du Gouvernement sous la forme d'une majoration de 4.000 francs de l'aide forfaitaire, était très insatisfaisante, parce qu'elle était temporaire et conditionnée à la réduction du temps de travail.

M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que le Sénat ne s'était pas opposé au principe de la réduction du temps de travail, mais seulement à l'abaissement autoritaire de la durée légale du travail. Pour ce qui est du dispositif d'incitation financière, il a estimé que chacun avait pu constater que le reprofilage de la loi " de Robien " défendu par le Sénat et le dispositif du Gouvernement avaient beaucoup de points communs.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré qu'il souscrivait aux propos de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité du 30 janvier à l'Assemblée nationale, pour qui la réduction du temps de travail et celle des charges sociales sur les bas salaires ne constituaient pas des politiques antagonistes. Il a toutefois souhaité mettre en évidence la contradiction existant entre la reconnaissance du bien-fondé d'une politique d'allégement des charges sociales et la réduction des crédits consacrés à cette politique, ceci au moment même où les résultats commençaient pleinement à se faire sentir.

M. Alain Gournac, rapporteur, a considéré que les dernières statistiques du chômage démontraient l'efficacité des allégements de charges sociales.

Le rapporteur a rappelé que les différents dispositifs d'allégement des charges sociales expliquaient l'essentiel des 240.000 emplois créés en France depuis 1993. Il s'est étonné des décisions ambiguës prises par le Gouvernement à l'occasion de la loi de finances pour 1998, le dispositif temporaire ayant été pérennisé, alors que la portée de l'exonération était restreinte pour des raisons financières, entravant par là-même son efficacité.

M. Alain Gournac, rapporteur, a observé que depuis le mois de janvier, le montant maximum du salaire ouvrant droit à l'exonération avait été abaissé de 1,33 à 1,3 SMIC, que le montant maximal de la réduction avait été gelé à 1.213 francs et que l'exonération était désormais calculée au prorata du nombre d'heures rémunérées en cas de travail à temps partiel.

Le rapporteur a rappelé que, suite à une décision de la Commission de Bruxelles, les entreprises des secteurs du textile, de l'habillement, du cuir et de la chaussure ne pourraient plus bénéficier du dispositif mis en place par la loi du 12 avril 1996, à moins que ces entreprises n'aient pas reçu plus de 100.000 écus d'aides publiques sur les trois dernières années, comme le prévoyait la " règle de minimis " fixée par la Commission européenne.

Le rapporteur a considéré que le dispositif mis en place par le Gouvernement pour prolonger le plan textile était très insuffisant et qu'il convenait de généraliser les allégements massifs de charges sociales sur les bas salaires pour préserver la dynamique de création d'emplois. Il a observé que cette généralisation était conforme au droit européen puisque c'était le caractère sectoriel de l'aide qui avait été dénoncé par les instances européennes. Il a déclaré que la montée en puissance du dispositif ne pourrait être que progressive, tous les économistes s'accordant pour considérer qu'un délai de trois à cinq ans était nécessaire pour observer pleinement l'efficacité des baisses de charges sociales.

M. Alain Gournac, rapporteur, a considéré que c'était l'enrichissement de la croissance en emplois qui devait être considéré comme le vecteur principal des créations d'emplois observées depuis plusieurs mois. Le rapporteur a toutefois estimé que le taux de chômage restait encore trop élevé en France, comparé à celui d'autres pays.

M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que le taux de chômage français trouvait son origine dans des rigidités structurelles propres au fonctionnement du marché du travail et que le coût élevé de la main-d'oeuvre constituait une partie du problème.

Il a fait part de sa crainte que, dans ces conditions, le passage à la monnaie unique puisse donner lieu, si aucune précaution n'était prise, à une concurrence sociale entre les pays qui pourrait se traduire par un surcroît de chômage en France.

Le rapporteur a déclaré que, pour prévenir ce risque, certains économistes préconisaient une remise en question du SMIC ; il a estimé que cette solution ne pouvait constituer un projet d'espoir pour les salariés, le problème résidant, selon lui, dans le poids excessif des charges sociales que supportaient les salariés payés autour du SMIC. Le rapporteur a estimé que l'allégement des charges sur les bas salaires constituait la véritable alternative à une remise en cause de la réglementation sur le salaire minimal.

M. Alain Gournac, rapporteur, a fait part de sa conviction : le travail doit être convenablement rémunéré pour pouvoir constituer un facteur d'intégration et de reconnaissance sociale.

Le rapporteur a déclaré que la présente proposition de loi avait pour objet de faire franchir une nouvelle étape à la politique d'allégement des charges et de consolider l'application de cette politique dans le secteur du textile, du cuir et de l'habillement, où l'expérience conduite depuis 1996 avait été particulièrement fructueuse.

Il a précisé que la proposition de loi prévoyait une généralisation progressive des baisses de charges en fonction de la proportion des bas salaires et des travailleurs manuels dans chaque entreprise et selon un calendrier précis.

Les emplois les plus sensibles au coût du travail se trouvant dans les entreprises dans lesquelles la part de la main-d'oeuvre dont la rémunération était proche du SMIC et la part de la main-d'oeuvre ouvrière étaient les plus importantes, le rapporteur a proposé de prendre en compte ces deux critères pour étendre progressivement les allégements de charges.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que l'article premier de la proposition de loi prévoyait que, dans un premier temps, les baisses des charges seraient modulées en retenant trois modalités de calcul différentes à partir du 1 er janvier 1999.

Les entreprises ayant le plus fort taux de travailleurs manuels et à bas salaire bénéficieraient d'une réduction de charges équivalant à 26 % du SMIC au niveau du SMIC, réduction dégressive qui s'annulerait à 1,4 SMIC.

Les entreprises employant un peu moins de travailleurs manuels payés au SMIC bénéficieraient d'une réduction de charges dégressive équivalant à 22 % du SMIC au niveau du SMIC, qui s'annulerait pour les salariés percevant plus de 1,36 fois le SMIC.

Les autres entreprises bénéficieraient d'une réduction de charges dégressive équivalant à 18,2 % du SMIC au niveau du SMIC, qui s'annulerait à 1,33 fois le SMIC.

M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué que les articles 2 et 3 avaient pour objet d'appliquer progressivement, au 1 er janvier 2001, à l'ensemble de l'économie une réduction de charges équivalant à 26 % du SMIC.

Le rapporteur a admis que la montée en puissance du dispositif nécessitait un dispositif technique assez compliqué, mais il a remarqué que les chefs d'entreprises étaient maintenant familiers des mesures d'allégement de charges et que le déploiement de l'aide se ferait sans qu'il soit besoin de procéder au moindre calcul, puisque c'est la situation de l'entreprise, diagnostiquée au départ, qui déterminera le calendrier des allégements qui lui sera applicable.

M. Alain Gournac, rapporteur, a constaté que le coût de ce dispositif, comme ses modalités de financement, avaient pu être considérés comme des obstacles à sa mise en oeuvre, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité ayant fait état, lors du débat à l'Assemblée nationale, d'une estimation qui chiffrait ce coût à 30 milliards par an, ce qui, compte tenu des 40 milliards que coûte déjà la ristourne dégressive, aurait porté à 70 milliards de francs le coût des allégements de charges sur les bas salaires.

M. Alain Gournac, rapporteur, n'a pas souhaité engager une bataille de chiffres. Il a seulement rappelé que M. Yves Nicolin, rapporteur à l'Assemblée nationale, estimait le coût total de ce dispositif à 21 milliards de francs qu'il comparait au coût estimé à 75 milliards de francs de la généralisation de la réduction du temps de travail.

Le rapporteur a ajouté que, comme c'était le cas pour la réduction du temps de travail dans le dispositif " de Robien ", ces allégements généreront des recettes publiques grâce aux emplois créés et s'autofinanceront donc avec un léger décalage nécessaire pour créer ces emplois, même si l'exemple du textile montrait que l'impact sur l'emploi pouvait être immédiat et l'autofinancement largement assuré.

Cependant et pour des raisons évidentes de procédure en matière de recevabilité, le rapporteur a précisé que la proposition de loi était gagée par une taxe additionnelle aux taxes prévues aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (article 4).

Il a estimé qu'une réforme des différents dispositifs d'aide à l'emploi permettrait d'éviter, le cas échéant, que le coût lié à la montée en puissance du dispositif ne se répercute sur les finances publiques.

M. Alain Gournac, rapporteur, a par ailleurs fait part de son étonnement que l'on puisse mettre en avant le seul coût d'un dispositif de lutte contre le chômage pour justifier son rejet. Il a estimé que lorsque plusieurs millions de personnes étaient confrontées chaque jour à la détresse de l'inactivité et de l'insuffisance de revenu, le seul critère devait être celui de l'efficacité.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est interrogé sur les résultats, en termes d'emplois, d'un allégement massif des charges sociales sur les bas salaires. Il a cité l'exemple de la région Auvergne qui avait décidé de compléter les dispositifs d'allégement existants pour ramener à 10 % du coût du SMIC le total des cotisations sociales pour toute nouvelle embauche de salariés peu ou moyennement qualifiés dans les entreprises de moins de 500 salariés. Il a précisé que cette mesure avait permis la création de près de 2.500 emplois en huit mois.

M. Alain Gournac, rapporteur, a observé qu'il considérait, dans ces conditions, qu'une extension massive de l'allégement des charges sociales à l'ensemble du pays et à tous les salariés qui recevaient une rémunération inférieure ou égale à 1,4 SMIC, et non seulement aux nouveaux embauchés comme c'est le cas dans l'exemple auvergnat, pourrait créer plusieurs centaines de milliers d'emplois en peu de temps.

C'est pourquoi il a proposé à la commission d'adopter sans modifications cette proposition de loi.

En réponse à MM. André Jourdain et Jean Madelain qui l'interrogeaient sur la contrepartie en termes d'emplois qui pourrait être demandée aux entreprises contre les allégements de charges, M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que l'article premier de la proposition de loi prévoyait déjà que l'Etat devait signer avec les branches professionnelles des conventions-cadres relatives au maintien et au développement de l'emploi en contrepartie des allégements de charges.

Compte tenu de ces précisions, M. Jean Madelain a indiqué qu'il était favorable à une proposition de loi qui devrait permettre de créer ou de préserver des centaines de milliers d'emplois.

M. Jean Chérioux a considéré que cette proposition de loi permettait d'apporter une solution à la remise en cause du plan textile.

M. Alain Gournac, rapporteur , a précisé que la proposition de loi permettait d'aider au développement de l'emploi dans l'ensemble des secteurs employant beaucoup de main-d'oeuvre.

M. Guy Fischer a reconnu que les allégements des charges sociales faisaient partie des outils à la disposition des politiques de l'emploi, mais il a fait part de ses réserves quant à leur efficacité. Il a demandé une remise à plat de l'ensemble des aides, faisant observer qu'elles coïncidaient avec une forte pression à la baisse sur les salaires et le développement du travail précaire.

M. Gilbert Chabroux a considéré que ce texte entrait en concurrence avec la loi sur les 35 heures et qu'il préférait donner la priorité aux textes déjà votés.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a considéré que cette proposition de loi constituait un complément aux aides à la réduction du temps de travail. Il a estimé qu'il existait un large consensus pour reconnaître que le niveau actuel des charges constituait un obstacle à l'emploi. Il a cité la réussite du plan textile pour préserver les emplois et les succès rencontrés par l'expérience menée par la région Auvergne pour créer de nouveaux emplois à travers l'allégement des charges.

Mme Gisèle Printz a fait part de sa crainte que ce dispositif n'affecte le montant des salaires.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a précisé que les allégements ne portaient que sur la partie patronale des charges sociales et qu'ils visaient au contraire à préserver les salaires et favoriser l'emploi.

Mme Annick Bocandé s'est interrogée sur les conséquences que pourrait avoir le passage aux trente-cinq heures sur la définition du SMIC et donc sur les allégements de charges.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a confirmé que la question se posait effectivement compte tenu des déclarations du Gouvernement lors de la discussion de la loi sur les trente-cinq heures.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté les conclusions présentées par le rapporteur.

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Affaires sociales a examiné la proposition de loi n° 372 (1997-1998) tendant à alléger les charges sur les bas salaires, le 17 juin 1998.

Il lui a semblé faire ainsi oeuvre indispensable. Car si le chômage est aujourd'hui en retrait, chacun sait bien que cela s'explique par une amélioration de la situation économique et que, si rien n'est fait, le prochain retournement de conjoncture poussera à nouveau le taux de chômage vers des sommets.

Doit-on se contenter, dans ces conditions, d'attendre les effets du plan emplois-jeunes et de la réduction autoritaire du temps de travail ? Les incertitudes comme les insuffisances qui entourent ces deux dispositifs ont amené votre commission à répondre par la négative.

Outre des réformes structurelles touchant au fonctionnement même du marché du travail et son souhait qu'une véritable politique sociale puisse prendre corps au niveau européen, il est apparu à votre commission que l'allégement massif des charges sociales constituait aujourd'hui le point de passage obligé d'une politique ambitieuse de lutte contre le chômage.

Les effets attendus en termes de création ou de maintien d'emplois sont indiscutables, le coût d'un tel dispositif est raisonnable et pourrait tout à fait être financé par une remise à plat des aides déjà existantes. Ce dispositif n'est pas exclusif d'autres politiques comme celle tendant à favoriser une réduction du temps de travail librement décidée, et à laquelle le Sénat est attaché.

Les obstacles à la mise en place de cette mesure se situent donc dans les esprits comme l'a montré le débat à l'Assemblée nationale sur une proposition de loi identique.

Le débat au Sénat sur la proposition de loi déposée par MM. Christian Poncelet, président de la commission des Finances, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt sera l'occasion d'affirmer résolument la nécessité d'une politique permettant de soutenir l'emploi durablement à travers l'extension d'un dispositif d'allégement des charges sociales qui fait ses preuves aujourd'hui.

I. L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : UNE CONTRIBUTION À LA REPRISE DE L'EMPLOI

A. UN FACTEUR D'ENRICHISSEMENT DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS

1. Les créations d'emplois s'accélèrent depuis plusieurs mois

Alors que la loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail vient d'être adoptée par le Parlement et que le plan emplois-jeunes peine toujours à trouver son public, le taux de chômage français a entamé depuis plusieurs mois une décrue sensible.

Ce mouvement fait suite à une amélioration de la conjoncture économique ; il traduit également le succès des divers dispositifs mis en oeuvre depuis 1993 afin d'enrichir le contenu en emplois de la croissance.

Demandes d'emploi en fin de mois

Catégorie 1

Au mois de mars 1998, c'est-à-dire à la fin du premier trimestre, la France comptait 3.054.000 chômeurs au sens du BIT (soit 12 % de la population active) ; il s'agit des personnes sans emploi, à la recherche d'un emploi et immédiatement disponibles. Le nombre des chômeurs a donc baissé de 4,1 % depuis un an, soit un demi point de taux de chômage. Le ministère de l'Emploi retient une définition du taux de chômage légèrement différente de celle du BIT, les " demandeurs d'emploi en fin de mois de catégorie 1 " sont en effet les personnes inscrites à l'ANPE, déclarant être à la recherche d'un emploi à temps plein et à durée déterminée et n'ayant pas exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois. Selon cette définition, la France compterait 2.989.800 chômeurs au mois de mars soit 3,2 % de moins qu'il y a un an. Lorsque l'on tient compte des personnes ayant exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois (DEFM 1 + 6), le nombre des chômeurs est de 3.477.800, soit une hausse de 0,5 % en un an.

Les premières données disponibles pour le second trimestre 1998 confirment la reprise de l'emploi en liaison notamment avec celle de la demande intérieure.

2. Le recul du chômage est un phénomène général en Europe

Le recul du chômage est observable partout en Europe. Il est encore plus considérable aux Etats-Unis.

En avril 1998, l'Allemagne a connu 25.000 demandeurs d'emplois en moins ; les Etats-Unis, quant à eux, ont créé le même mois 262.000 nouveaux emplois nets, ce qui a ramené leur taux de chômage à 4,3 % (- 0,4 %), soit son niveau le plus bas depuis vingt-huit ans. La France s'inscrit dans cette tendance générale, la baisse du chômage y est même plus vigoureuse que chez d'autres pays européens ; toutefois le taux de chômage français demeure parmi les plus élevés des pays industrialisés développés.

Les prévisions quant à l'évolution du chômage sont encourageantes, elles restent toutefois suspendues à des événements largement exogènes comme l'évolution de la conjoncture en Asie, aux Etats-Unis, voire en Grande-Bretagne.

Un premier signe a été émis par l'évolution de l'économie italienne, fortement dépendante des exportations vers l'Asie. Le produit intérieur brut italien a reculé de 0,1 % au premier trimestre 1998 par rapport au premier trimestre 1997. Au cours de ce même premier trimestre, les exportations ont reculé de 1,6 % par rapport aux trois derniers mois de l'an dernier. A ce rythme, les prévisions de croissance pourraient être ramenées de 2,5 à 2 % pour 1998. Des répercussions sur l'ensemble des économies européennes sont à attendre.

Croissance et taux de chômage dans les principaux pays industrialisés

PIB

Taux de chômage

1996

1997

1998

1999

1996

1997

1998

1999

Union Européenne

1,7

2,6

2,8

2,8

11,4

11,1

10,6

10,2

Etats-Unis

2,8

3,8

2,9

2,2

5,4

4,9

5,0

5,0

Japon

3,9

0,9

-0,0

1,3

3,3

3,4

3,6

3,6

Allemagne

1,4

2,2

2,5

2,8

10,4

11,5

11,4

11,2

France

1,5

2,4

2,9

3,0

12,4

12,5

11,9

11,3

Italie

0,7

1,5

2,3

2,7

12,1

12,3

12,0

11,6

Royaume Uni

2,2

3,3

2,3

2,1

7,5

5,6

4,9

4,8

Canada

1,2

3,8

3,2

2,8

9,7

9,2

8,5

8,2

Espagne

2,3

3,4

3,4

3,7

22,2

20,8

19,7

18,5

Pays-Bas

3,3

3,3

3,8

3,1

7,6

6,6

5,6

5,1

Belgique

1,5

2,7

2,6

2,8

12,7

12,5

12,3

12,1

Suède

1,3

1,9

3,0

2,8

8,0

8,1

7,0

6,5

Autriche

1,6

2,5

2,8

2,7

7,0

7,1

7,1

6,9

Danemark

3,4

3,0

2,7

2,7

8,7

7,8

7,3

6,9

Finlande

3,6

5,9

3,5

3,4

16,3

14,5

12,6

11,1

Grèce

2,6

3,3

3,5

3,3

10,3

10,3

9,7

9,4

Portugal

3,3

3,5

3,7

3,2

7,3

6,7

6,6

6,5

Irlande

7,7

8,3

8,2

6,8

11,5

10,2

9,3

8,7

Luxembourg

3,5

4,8

4,1

3,5

3,3

3,7

3,9

4,2

Source : FMI, world economic outlook avril 1998

En l'état actuel, le Fonds monétaire international prévoit une accélération de la croissance française qui se porterait au-delà de la moyenne européenne.

L'économie française rattraperait quelque peu son déficit de croissance observé depuis plusieurs années. La demande intérieure prendrait le relais des exportations qui pourraient subir les effets de la crise asiatique.

Le contexte économique international appelle à la prudence. Le FMI considère d'ailleurs que des taux de croissance proches de 3 % en 1998 et 1999 ne devraient pas permettre de ramener le taux de chômage au-dessous de 11,3 %. Ce niveau de chômage resterait significativement supérieur à celui de l'Union européenne (10,2 %) sans parler des Etats-Unis (5 %). Il illustre la forte composante structurelle du chômage français telle qu'elle a été mise en évidence par l'OCDE.

Composantes structurelle et conjoncturelle du taux de chômage 1( * )
En pourcentage de la population active totale



Source Secrétariat de l'OCDE 2( * )

L'évolution du taux de chômage français doit être appréciée au regard de l'évolution de la croissance mais également de celle du fonctionnement du marché du travail.

Le tableau ci-après, réalisé par l'OCDE, retrace l'évolution de la composante structurelle du chômage des pays industrialisés entre 1990 et 1997. Selon ces estimations, le taux de chômage structurel français serait passé au cours de cette période de 9,3 à 10,2 %. Cela signifie que, dans le meilleur des cas, le taux de chômage actuel, proche de 12 %, ne pourra, sous l'emprise du retour de la croissance, descendre en-dessous de 10,2 % sans provoquer des tensions inflationnistes.

Tout l'enjeu des politiques de l'emploi réside dans leur capacité à abaisser le taux de chômage structurel dans le total du chômage français à travers des réformes du fonctionnement du marché du travail, un effort de formation, des aides à la création et au développement d'entreprises, un environnement favorable aux secteurs de pointe...

Depuis la récession de 1993, la croissance de la productivité du travail s'est infléchie, permettant un certain enrichissement de la croissance en emplois, surtout dû au temps partiel, mais aussi à l'impact des politiques d'allégement du coût du travail.

Les rigidités structurelles demeurent donc importantes mais elles tendent à être compensées par l'effet des politiques de l'emploi.

Le chômage structurel dans les pays de l'OCDE, 1990-97
En pourcentage de la population active totale

Au cours des années 90, le taux de chômage structurel

1990

1997

a augmenté :

Finlande

7,0

12,8

Suède

3,2

6,7

Allemagne

6,9

9,6

Islande

1,5

4,0

Suisse

1,3

3,0

Grèce

8,2

9,8

Italie

9,7

10,6

France

9,3

10,2

Belgique

11,0

11,6

Autriche

4,9

5,4

est resté relativement stable :

Japon

2,5

2,8

Norvège

4,2

4,5

Espagne

19,8

19,9

Portugal

5,9

5,8

Etats-Unis

5,8

5,6

Canada

9,0

8,5

a diminué :

Danemark

9,2

8,6

Australie

8,3

7,5

Nouvelle-Zélande

7,3

6,0

Royaume-Uni

8,5

7,2

Pays-Bas

7,0

5,5

Irlande

14,6

11,0

Taux de chômage structurel dans les pays de l'OCDE

6,8

7,1

Taux de chômage actuel dans les pays de l'OCDE

6,0

7,5

Source : Secrétariat de l'OCDE

Le retournement de tendance dans l'évolution du chômage tend à accréditer cette idée.

Reparti à la hausse au deuxième trimestre 1997, le chômage s'est stabilisé au cours du troisième trimestre et a reculé nettement en fin d'année : un plafond a été atteint au cours de l'été 1997. L'indicateur du taux de chômage au sens du BIT reflète ce basculement de la conjoncture, après avoir atteint un maximum de 12,6 % fin juin 1997, il est revenu à 12,2 % fin décembre et 12,1 % fin janvier 1998. Ce retournement de tendance a donc mis un terme à une hausse engagée à l'été 1995.

B. UNE GARANTIE POUR LES SALARIÉS

1. L'allégement des charges sociales constitue la seule alternative à une remise en question du SMIC

L'adoption de l'euro devrait modifier sensiblement les règles du jeu économique en Europe, les conséquences sur l'emploi devraient être importantes. Les économistes s'accordent en effet pour considérer que le renoncement aux dévaluations compétitives et le respect du pacte de stabilité budgétaire devraient amener les pays de la zone euro à recourir à la flexibilité des salaires pour compenser les écarts de compétitivité. L'introduction de la monnaie unique devrait également avoir pour conséquence de renforcer la transparence des coûts et des profits à travers toute l'Europe.

Les estimations du coût horaire de la main-d'oeuvre dans l'industrie révèlent déjà aujourd'hui d'importants écarts en fonction des pays. Le coût horaire de la main-d'oeuvre allemande serait ainsi supérieur de 22 % à la française, celle-ci accuserait un surcoût de 28 % par rapport à la main-d'oeuvre italienne, et de 38 % par rapport à l'anglaise.

Bien entendu, il convient d'apprécier le coût du travail au regard de la productivité pour apprécier correctement la compétitivité ; la productivité tendant à converger dans l'industrie à travers l'Europe, les écarts de salaires devraient logiquement se réduire à due concurrence.

Le coût horaire de la main-d'oeuvre dans l'industrie (1995)

(en écus ; 1 Ecu = 6,61 FF le 07.05.98)

Source : Eurostat

Avec la monnaie unique, les entreprises pourraient chercher à localiser leur production dans les pays où le rapport coût du travail/productivité serait le plus intéressant. De même, les salariés pourraient être tentés de se déplacer à travers l'Europe pour rechercher les meilleures conditions de travail. Dans ce dernier cas, on pourrait assister à une certaine convergence des niveaux de vie et de rémunération. Autrement, le risque de développement d'une concurrence fiscale et sociale entre les pays européens ne peut être écarté, la France pourrait alors être particulièrement fragilisée du fait des rigidités de fonctionnement de son marché du travail. Malgré les efforts consentis par les salariés au cours des années 1980, les salaires restent en effet relativement élevés en France par rapport à la moyenne européenne.

Les salaires annuels bruts moyens en Europe en 1995*

en Ecus**

En francs

Allemagne (anciens Länder)

38.958

254.006

Allemagne (nouveaux Länder)

25.215

164.401

Danemark

38.744

252.610

Luxembourg

31.133

202.987

France***

26.161

170.569

Suède

25.606

166.951

Finlande

24.741

161.311

Italie

24.589

160.320

Espagne

23.326

152.085

Royaume-Uni

23.254

151.616

Grèce

16.122

101.115

* Primes et heures supplémentaires comprises. Source : Eurostat.

** 1 écu = 6,52 francs.

*** France : chiffre 1994.

Plus que le niveau des rémunérations en général, c'est l'existence d'un salaire minimum relativement élevé qui peut constituer un facteur important de chômage. Il n'existe pas actuellement de minimum commun à l'ensemble des pays européens, il s'agit là d'une compétence nationale.

Certains pays ont un salaire minimum fixé par la loi, d'autres par convention collective entre partenaires sociaux. Mais ce salaire minimum conventionnel est soit applicable à tous les secteurs, comme en Belgique ou en Grèce, soit propre à chaque secteur ou branche d'activité. De plus, il n'est tantôt qu'un plancher, tantôt au contraire le niveau réel de rémunération d'une partie significative des salariés.

Salaires minimaux mensuels dans l'Union européenne en 1997

En Ecus*

En standard de pouvoir d'achat**

Date d'introduction

Luxembourg

1.141

1.094

1973

Belgique

1.055

1.079

1975

Pays-Bas

1.011

1.025

1969

France

988

945

1970

Espagne

469

580

1980

Grèce

440

555

1991

Portugal

334

501

1974

* 1 écu = 6,52 francs. Source : Eurostat.

** Elimination des différences de prix entre pays.

On observe, par exemple, que seulement 7 % des Portugais sont payés au salaire minimum légal alors qu'en France, dans beaucoup de branches, les minima conventionnés sont inférieurs au SMIC. Si la notion de salaire minimum ne relève pas d'une conception commune, les niveaux de salaire demeurent aussi très variables d'un pays européen à l'autre.

Ces différences s'expliquent pas des écarts de productivité. Toutefois, elles ne constituent pas un obstacle majeur à la fixation d'un SMIC européen. Comme le souligne Philippe Pochet, directeur de l'Observatoire social européen, " on pourrait très bien envisager un système où le SMIC serait un certain pourcentage du salaire médian de chaque pays ". Le Premier ministre luxembourgeois, M. Jean-Claude Juncker, a rappelé récemment la nécessité d'harmoniser les législations sociales au sein de l'Union européenne, il s'est notamment déclaré favorable à la mise en place d'un SMIC européen même si seulement cinq des quinze pays qui composent l'Union européenne devaient en bénéficier.

La mise en place d'un salaire minimum en Grande-Bretagne au taux horaire de 3,6 livres, soit 35 francs constitue un signe encourageant d'une plus grande convergence des politiques sociales en Europe.

Votre commission des affaires sociales rappelle son souci que le travail soit convenablement rémunéré pour pouvoir constituer un facteur d'intégration et de reconnaissance sociale.

A cet égard, elle souligne qu'une réflexion sur un salaire minimum européen aurait tout son sens. Il conviendrait simplement de le fixer à un niveau tel qu'il ne constitue pas un obstacle à l'entrée sur le marché du travail pour les travailleurs les plus fragilisés.

Comme le précise l'OCDE dans son dernier rapport annuel 3( * ) : " si le niveau du salaire minimum est fixé avec discernement, il peut améliorer le bien-être des travailleurs les plus faiblement rémunérés (...) et peut limiter l'ampleur des inégalités de salaire qui se sont accentuées dans certains pays membres ".

En l'absence de coordination au niveau européen, un salaire minimum relativement élevé peut constituer un redoutable obstacle à l'emploi pour les salariés peu qualifiés. Il faut, en effet, rappeler que le SMIC brut payé par l'entreprise se monte à 6.663,67 francs pour 169 heures travaillées par mois. A cela s'ajoutent 2.976 francs de cotisations sociales patronales qui portent le coût d'un salarié payé au SMIC à 9.639,67 francs pour l'entreprise, ceci en l'absence d'aides spécifiques.

L'allégement massif des charges sociales sur les bas salaires se présente comme l'unique alternative à une déréglementation du salaire minimal. Il s'inscrit donc clairement dans le cadre d'une politique sociale mettant l'accent sur la solidarité puisque les allégements peuvent être considérés comme des transferts sociaux.

Bien entendu, l'allégement des charges sociales ne saurait constituer la solution unique au problème du chômage mais, comme le déclarait M. Raymond Barre dans Les Échos du 12 janvier 1998 : " La lutte contre le chômage passe par une voie obligatoire, une réduction importante et durable des charges pesant sur les entreprises. L'expérience menée dans le secteur textile a été d'une aveuglante efficacité. En matière de charges et de fiscalité, toutes les mesures doivent viser un seul objectif, redonner une marge de manoeuvre aux entreprises et aux particuliers, combattre la sensation d'étouffement et de paralysie qu'éprouvent les acteurs de l'économie, cause première de la croissance lente et de l'augmentation alarmante du chômage ".

2. L'allégement des charges sociales ne remplace pas une réflexion plus globale sur le financement de la protection sociale

Dans ces conditions, l'allégement des charges sur les bas salaires doit être considéré comme un dispositif d'urgence, il ne se substitue pas à une réflexion sur les moyens d'une réforme des cotisations patronales. Toutefois, la complexité de cette réforme, mise en avant par plusieurs rapports, justifie pleinement un dispositif intermédiaire pérennisé qui permet d'obtenir des résultats en matière de lutte contre le chômage.

La réflexion sur une réforme des cotisations sociales patronales n'a pas encore abouti.

M. Jean-François Chadelat a été chargé par M. Alain Juppé, Premier ministre, d'un rapport sur la réforme des cotisations patronales 4( * ) en répondant aux deux objectifs suivants : une croissance pérenne des recettes de sécurité sociale (par rapport à l'évolution de la richesse nationale, la masse salariale a perdu 0,7 % par an entre 1981 et 1996) et l'emploi (le mode de financement actuel pèse sur le coût du travail et pénalise donc l'emploi).

Parmi, toutes les solutions évoquées, il a préconisé soit le transfert progressif des 12,8 points de cotisation patronale d'assurance maladie sur une nouvelle cotisation assise sur la valeur ajoutée, soit la modulation du taux de cotisation à partir d'un critère de valeur ajoutée : les entreprises ayant un ratio masse salariale/valeur ajoutée inférieur à un plancher de référence verraient leur cotisation augmenter ; inversement, les entreprises ayant un ratio supérieur à un certain plafond bénéficieraient d'une réduction de cotisation. Ces propositions auraient pour avantage de garantir une neutralité complète vis-à-vis de la combinaison des facteurs de production, une assiette des cotisations progressant comme le PIB marchand, et un impact favorable sur l'emploi par ralentissement de la substitution du capital au travail. Elles auraient pour inconvénient de peser sur l'investissement et de pénaliser les secteurs soumis à la concurrence internationale, elles pourraient entraîner des délocalisations.

M. Lionel Jospin ayant souhaité pouvoir disposer de nouvelles informations pour favoriser, notamment, une baisse de charges sur les bas salaires a confié une mission à M. Edmond Malinvaud. Cette mission travaille dans le cadre du conseil d'analyse économique et rendra son rapport avant le 1 er août conformément à l'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Les conclusions de cette mission seront examinées avec beaucoup d'attention. Les conclusions du rapport Chadelat ont en effet été contestées par beaucoup d'entrepreneurs.

La Chambre de commerce et d'industrie de Paris a notamment considéré 5( * ) que " si elles devaient conduire à une opération de redistribution à somme nulle, ces modifications d'assiette ou de taux constitueraient un pari très risqué pour l'emploi ". Elle s'est prononcée pour une baisse nette des cotisations.

Dans cet ordre d'idées, l'économiste Patrick Artus 6( * ) s'est prononcé pour le transfert des charges sociales des entreprises sur l'impôt direct, que ce soit l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés.

Le débat sur la réforme des cotisations sociales patronales est donc ouvert, mais un consensus s'est établi pour favoriser un allégement des charges sur les bas salaires, ce qui renforce l'intérêt de la présente proposition de loi qui pourrait tout à fait constituer une solution relais.

II. L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : UN INTÉRÊT CONFIRMÉ PAR L'ANALYSE ÉCONOMIQUE

A. LES ÉLÉMENTS D'INTERPRÉTATION THÉORIQUE

1. Le lien entre baisse des charges sociales et créations d'emplois

Les économistes rencontrent de nombreuses difficultés lorsqu'il leur est demandé d'évaluer les effets sur l'emploi d'une baisse des cotisations sociales employeurs sur les bas salaires.

Les effets sont en effet nombreux et contradictoires, ils s'inscrivent mal dans le cadre des modèles économétriques ; par ailleurs l'idée même d'un allégement des charges sociales constitue un sujet controversé qui fait régulièrement l'objet de polémiques.

Un consensus existe pour considérer qu'une réduction du coût moyen du travail se traduit par une baisse du coût de production et donc une hausse du revenu disponible de l'entreprise , toutefois de nombreuses incertitudes demeurent sur l'utilisation de ce revenu.

Ce " surplus " peut en effet être utilisé de trois manières : une baisse des prix des produits fabriqués par l'entreprise, une augmentation des profits ou une hausse des salaires nets. Il est probable que l'entreprise réagira en fonction de plusieurs critères tels que la nature de sa production, la conjoncture économique, sa situation financière...

•  Premier cas, l'entreprise profite de la baisse du coût du travail induite par l'allégement des charges pour baisser ses prix. Elle vendra plus de biens et devra augmenter sa production et donc son recours aux facteurs travail et capital. La baisse des prix de l'entreprise peut donc entraîner une augmentation de l'emploi . Tout va dépendre de la sensibilité de la demande adressée à l'entreprise par rapport aux prix des produits : plus elle est forte, plus l'effet sur l'emploi sera important.

•  Lorsque l'entreprise utilise le " surplus " de revenu pour augmenter les profits, ceci peut conduire à une hausse de l'investissement et donc de l'emploi lorsque l'économie rencontre des problèmes d'offre. C'est le cas lorsque les capacités de production sont insuffisantes ou non compétitives par exemple. Ce ne sera pas le cas en régime keynésien d'insuffisance de la demande, dans ce cas l'entreprise est peu incitée à investir puisque la demande qui lui est adressée est déjà insuffisante au regard de ses capacités de production.

•  Lorsque l'entreprise affecte le " surplus " à une augmentation des salaires nets, il peut en résulter une relance de l'économie favorable à l'emploi lorsque l'économie est en situation d'insuffisance de demande mais ces augmentations peuvent également se traduire par un choc inflationniste si l'offre est contrainte.

• L'impact sur l'emploi d'une baisse des charges sociales est donc positif mais son étendue reste déterminée par le comportement des entreprises et l'état de l'économie . Le lien entre le coût du travail et la demande de travail a toutefois fait l'objet de suffisamment d'études pour que des remarques plus précises puissent être formulées.

Il semble bien en effet que les décisions des entreprises ne se limitent pas à choisir simplement entre investir et embaucher, leurs décisions portent également sur la qualité du travail et sur le niveau de qualification des salariés recrutés. Les analyses les plus récentes du marché du travail ont en effet démontré qu'il existait une multiplicité de marchés du travail et que tous les travailleurs ne faisaient pas face au même risque devant le chômage. Il apparaît notamment que le marché du travail est divisé en segments délimités par des niveaux de qualification.

Un consensus existe entre les économistes pour considérer que l'élasticité du coût du travail décroît lorsque le niveau de qualification augmente . Autrement dit, plus un salarié sera qualifié, moins l'entreprise sera sensible à son coût. Ce résultat vient confirmer l'idée plus ancienne selon laquelle " l'élasticité-prix de la demande de travail décroît avec le capital humain accumulé par l'individu ".

Le travail ne peut donc être considéré comme un facteur homogène, il se divise grosso modo en deux catégories :

- le premier groupe est composé des salariés peu qualifiés et d'emplois précaires, il subit fortement les fluctuations conjoncturelles de l'économie. La demande de travail, et donc l'emploi de ces salariés, est sensible à une modification du coût relatif des facteurs et donc à un allégement des charges sociales ;

- le deuxième groupe se caractérise par un ensemble de travailleurs fortement différenciés et par une faible sensibilité de la demande de travail au coût du travail car c'est davantage la qualification spécifique de l'agent qui détermine son embauche. Dans ce cas, un allégement des charges sociales pourrait donner lieu à un effet d'aubaine pour l'entreprise.

L'allégement des charges sociales pour cette dernière catégorie d'emplois apparaît comme moins nécessaire que pour la première.

On peut donc considérer que des mesures de réduction des cotisations sociales concernant le travail peu qualifié doivent avoir des conséquences assez marquées sur la structure de l'emploi et des effets bénéfiques d'autant plus forts que le ciblage est marqué.

Il convient de nuancer cette conclusion à l'aune des travaux les plus récents réalisés dans le domaine de l'économie du travail. Si, comme plusieurs études tendent à le démontrer, les salariés considèrent les cotisations sociales comme une forme de salaire différé, leur baisse pourrait conduire à une hausse du salaire net qui amoindrirait d'autant l'effet sur l'emploi d'une baisse des cotisations sociales. Le dernier effet semble toutefois concerner plus les cotisations " salariés " que les cotisations " employeurs ".

2. Les limites de l'efficacité d'une réduction du coût du travail

L'efficacité des politiques actives de lutte contre le chômage, ciblées sur certaines catégories de travailleurs, dépend fortement de la nature et des causes des déséquilibres sur le marché du travail. L'observation, pour la France (sur la période 1960-1990), du déplacement vers la droite de la courbe de Beveridge -courbe exprimant la relation décroissante entre taux de chômage et nombre d'emplois vacants- suggère que ce profond déséquilibre est la conséquence de problèmes structurels, liés à une inadéquation croissante entre l'offre et la demande de qualifications. Cette inadéquation admet plusieurs causes, mais il existe un large consensus pour souligner l'importance de l'effet du progrès technique, de la forte substituabilité entre le travail non qualifié et le capital et du déplacement de la demande autonome d'un secteur, où la part des postes non qualifiés est grande (le secteur industriel), vers des secteurs où les postes sont à contenu en capital humain plus fort.

La conjugaison de ces effets conduit à une détérioration de la situation relative des travailleurs les moins qualifiés et à une baisse de la demande de ce facteur, encore renforcée par l'effet file d'attente (effet d'éviction par des travailleurs plus qualifiés). Cela se traduit, en France, par un ajustement vers le bas du volume d'emploi des moins qualifiés, contrairement aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni, où l'ajustement a été réalisé par le prix relatif du travail qualifié et du travail non qualifié.

Si le chômage des salariés peu qualifiés est essentiellement explicable par ces effets d'inadéquation structurelle et de file d'attente, l'efficacité d'une politique consistant en une baisse des coûts portant sur les bas salaires serait atténuée.

L'argument de l'efficacité incertaine des allégements de charges sociales, évoqué notamment par les opposants à la proposition de loi à l'Assemblée nationale, est donc recevable mais il conduit à des conséquences inverses à celles prônées par ses auteurs.

Le meilleur moyen de résoudre des dysfonctionnements structurels du marché du travail résiderait alors dans une réforme de la réglementation du travail et non dans la réduction autoritaire du temps de travail.

B. LES EFFETS SUR L'ÉCONOMIE ET L'EMPLOI

1. Les effets sur l'économie

Lorsque l'on évalue les conséquences d'un allégement des charges sociales sur l'ensemble de l'économie, on observe que la diminution du coût du travail engendre une baisse du prix de production qui entraîne à la fois un accroissement de la compétitivité et donc une amélioration du solde extérieur, un abaissement du coût du capital, un accroissement de la demande par augmentation du pouvoir d'achat du revenu disponible et par un effet d'encaisses réelles.

Il a déjà été précisé que l'augmentation des profits pouvait, dans certains cas, conduire à un accroissement de l'investissement. Celui-ci peut être favorable à l'emploi, d'autant plus que le travail est substituable au capital. A moyen terme, l'augmentation de la demande de travail peut donner lieu à des augmentations de salaires défavorables à la compétitivité de l'économie.

Pour résumer les mécanismes à l'oeuvre lors d'une baisse des cotisations sociales non financées (c'est-à-dire avec une dégradation du solde budgétaire), on peut dire que l'amélioration de l'emploi résulte principalement à court terme, de l'ampleur du déficit budgétaire et des effets de substitution, et à moyen terme, de la répartition des revenus (hausse des salaires) qui conditionne la compétitivité et, dans certains cas, la relance de l'investissement.

Lorsque la réduction des cotisations sociales est financée intégralement, les résultats macro-économiques sont très différents : à court terme, disparaissent les effets " keynésiens " de déficit et ce sont principalement les substitutions et les conséquences des effets-revenu qui jouent. Le moyen terme est également dépendant des répartitions de revenu, notamment de la hausse éventuelle des salaires nets due à l'augmentation de l'emploi, mais aussi de la structure des prélèvements nécessaires au financement de la mesure.

2. Les effets sur l'emploi

L'évaluation des effets sur l'emploi des différentes mesures d'allégement des charges sociales décidées depuis 1993 a été entreprise 7( * ) . Elle s'avère d'autant plus délicate que le cadre de ces allégements a beaucoup évolué au cours des années et que les effets sont longs à apparaître.

Selon le modèle Amadeus de l'INSEE, lorsque la mesure, ciblée sur les bas salaires, n'est pas financée par un prélèvement fiscal supplémentaire, les créations d'emploi sont plus fortes à court terme mais légèrement moins élevées à moyen-long terme que dans le cas de la même mesure non ciblée. Une réduction de 10 milliards de francs des cotisations sociales sur les bas salaires conduit ainsi à une augmentation de l'emploi de 40.000 personnes au bout de dix ans.

A long terme, la dynamique macro-économique et le maintien durable des gains en emploi sont tributaires de la hausse des salaires qu'engendre la diminution du chômage : si cette hausse est trop rapide, les pertes de compétitivité érodent progressivement les effets bénéfiques de la mesure. A très long terme, la mesure n'aura pratiquement plus d'effet.

Sans financement, c'est-à-dire avec un creusement du déficit des administrations, les mesures aboutissent à la création de 209.000 emplois au bout de cinq ans. Ce résultat est à rapprocher de ceux qui peuvent être déduits des autres exercices : 280.000 emplois avec Amadeus, 250.000 à 350.000 pour le CSERC, 275.000 pour Metric (cité par le CSERC). Avec un modèle d'équilibre général appliqué, on obtient une fourchette de 300.000 à 480.000 emplois.

Si l'on rapporte le déficit ex ante de l'ordre de 50 milliards de francs au nombre moyen d'emplois créés issu de toutes les études disponibles (environ 300.000), on obtient le chiffre de 170.000 francs par emploi créé. Même ex post , en tenant compte du déficit résiduel, le coût de chaque emploi créé reste élevé : 120.000 francs.

Les économistes qui ont réalisé ces calculs considèrent que ces résultats ne prennent pas en compte les effets d'aubaine, les effets de seuil ou encore les modifications du progrès technique induites par celle des coûts des facteurs ou la création de nouvelles activités intensives en main-d'oeuvre peu qualifiée.

Par ailleurs, si les études mettent en évidence les substitutions entre le travail et les autres facteurs de production ou entre les différentes catégories de travail, les estimations économétriques portant sur la demande de travail, à travers des modèles très diversifiés ne permettent pas d'évaluer très précisément l'élasticité de la demande de travail à son coût. Elle se situerait dans une fourchette comprise entre - 1 et - 0,1, même si des études récentes semblent militer en faveur d'une certaine robustesse de la liaison coût du travail-demande de travail.

Les experts insistent par ailleurs sur la nécessité d'une stabilité des prix pour que les gains en emplois soient durables. Par conséquent, la réussite d'une telle politique d'allégement des coûts sur les bas salaires est tributaire de la maîtrise de la spirale prix-salaires, faute de quoi les gains de cette politique ne seraient que provisoires.

Les effets d'une politique d'allégement des charges sociales sur les bas salaires sont donc réels. Ils devraient être, à terme, d'autant plus importants que les allégements seront massifs et durables.

III. UNE POLITIQUE REMISE EN QUESTION ?

A. UNE POLITIQUE EN CONSTANTE ADAPTATION

1. La proportion des bas salaires augmente dans le total des emplois

Une politique d'allégements massifs des charges pesant sur les bas salaires doit être appréciée au regard de l'importance et des caractéristiques de cette catégorie de salariés dans l'ensemble de l'économie.

Les données statistiques disponibles tendent à montrer que le nombre d'emplois peu rémunérés augmente dans le total des emplois, une étude récente 8( * ) montre que ce sont les emplois à très bas salaires qui progressent le plus

Fin 1997, environ un salarié sur six, soit 2,8 millions de personnes, occupaient des emplois à bas salaires. On entend par bas salaires des salaires inférieurs ou égaux aux 2/3 du salaire médian (7.300 francs nets en 1997) soit 4.837 francs nets, les très bas salaires sont ceux au plus égaux à la moitié du salaire médian soit 3.650 francs nets en 1997.

Entre 1983 et 1997, la proportion des salariés percevant un bas salaire est passée de 11,4 % à 15,1 %. Si l'on considère la distribution des salaires tous emplois confondus, c'est-à-dire en ne distinguant pas les salariés à temps complet et à temps partiel, la progression de la part des bas salaires résulte principalement de celle des très bas salaires, ceux inférieurs à la moitié du salaire médian : entre 1983 et 1997, leur part dans l'ensemble des salariés a doublé passant de 5 % en 1983 à 10 % en fin de période. La part des salaires compris entre la moitié et les 2/3 du salaire médian a, en revanche, légèrement diminué.

Proportion de salariés à bas salaire, ensemble des emplois

(temps complet et temps partiel)

Champ : salariés hors apprentis et assimilés

Source : enquêtes Emploi, INSEE

Proportion de salariés à bas salaire, temps complet seulement

Champ : salariés à temps complet, hors apprentis et assimilés

Source : enquêtes Emploi, INSEE

Dans une large mesure, près de 65 % en 1990, environ 77 % en 1997, des emplois à bas salaires sont des emplois à temps partiel. La progression de la part des bas salaires accompagne donc celle du travail à temps partiel, qui représente 17 % de l'ensemble des emplois en 1997, contre 11,8 % en 1990 et 8 % au début des années 1980. Cette hausse s'est accompagnée d'une progression sensible de la part du temps partiel " subi ".

En mars 1997, 43,5 % des salariés à temps partiel déclaraient souhaiter travailler davantage, contre 37 % en 1990.

Quatre groupes composent la population des salariés à bas salaire : le premier est composé essentiellement de salariés travaillant au moins 30 heures hebdomadaires ; il s'agit plutôt d'hommes possédant des qualifications ouvrières et travaillant dans l'industrie, l'agriculture ou, moins souvent, dans le commerce et les services aux entreprises. Le second groupe est caractérisé par l'emploi à temps partiel ; il s'agit plutôt de femmes, de salariés qui accèdent ou retrouvent un emploi, d'employés occupés dans le tertiaire ; ce groupe se situe plutôt dans la zone des très bas salaires. Les deux derniers groupes, assez isolés, sont d'une part celui des emplois aidés (plutôt des anciens chômeurs, des femmes) et, d'autre part, celui des " très petits horaires ", c'est-à-dire des emplois d'une durée hebdomadaire inférieure à 15 heures pour lesquels on observe des niveaux de qualification hétérogènes.

Tous ces éléments démontrent que les emplois précaires et mal payés ne sont pas l'apanage des pays anglo-saxons. A cet égard, les récentes déclarations de M. Lionel Jospin, Premier ministre, lors de sa visite aux Etats-Unis, traduisent une prise de conscience nouvelle sur la performance américaine en matière de création d'emplois et devraient renforcer les tenants d'une baisse du coût du travail, notamment sous la forme d'allégements des charges sociales.

2. Les allégements de charges sociales ont été concentrés sur les bas salaires

Afin d'abaisser le coût du travail peu qualifié, les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires ont été progressivement développés depuis l'été 1993.

La loi n° 93-353 du 27 juillet 1993 a instauré une exonération des cotisations patronales d'allocations familiales pour les salaires jusqu'à 1,1 SMIC et une réduction de moitié pour ceux compris entre 1,1 et 1,2 SMIC. Plus qu'une première étape d'un allégement général des cotisations sur les bas salaires, cette mesure se présentait comme l'ébauche d'une suppression progressive des cotisations patronales d'allocations familiales, la charge du financement des prestations familiales devant être assumée par le budget général.

La loi quinquennale sur l'emploi et la formation professionnelle n° 93-1313 du 20 décembre 1993 a repris les dispositions d'exonération de cotisations famille sur les bas salaires en les insérant dans une programmation sur cinq ans qui porte progressivement le seuil à 1,5 SMIC pour l'exonération complète et 1,6 SMIC pour l'exonération de moitié. Le dispositif a été défini dans une logique de soutien à l'emploi peu qualifié. En ajoutant à ce dispositif une réduction dégressive des cotisations sociales entre le SMIC et 1,2 fois le SMIC, la loi n° 95-943 du 4 août 1995, comportant un dispositif d'urgence pour l'emploi, a fait porter encore davantage l'accent sur l'emploi peu rémunéré.

Cette orientation a été confirmée par la loi de finances pour 1996 qui a réuni, à titre expérimental, ces deux dispositifs au 1 er octobre 1996. La réduction dégressive était alors comprise entre le SMIC et 1,33 SMIC. Ce dispositif était prévu pour durer jusqu'au 1 er janvier 1998. Au-delà de cette date, la loi de finances prévoyait que l'exonération des cotisations d'allocations familiales définie par la loi quinquennale serait reprise, avec un calendrier décalé ; les seuils de 1,5 et 1,6 SMIC seraient atteints au 1 er janvier 2000 ; dans le même temps, la réduction dégressive définie par la loi du 25 août 1995 serait à nouveau en vigueur. En définitive, le Gouvernement actuel a préféré pérenniser le dispositif de réduction dégressive de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires applicables depuis octobre 1996, tout en y apportant plusieurs modifications, plutôt que revenir au système précédemment en vigueur.

L'article 115 de la loi de finances n° 97-1269 du 30 décembre 1997 a rétabli le principe de la proratisation pour le travail à temps partiel, il a également ramené le plafond de rémunération mensuelle à 1,3 SMIC. L'ensemble de ces mesures, ainsi que le gel à son niveau actuel du montant maximum de réduction prévu par décret devait permettre une économie de l'ordre de 6,5 milliards de francs.

La commission des Affaires sociales, qui a soutenu l'effort réalisé depuis 1993 pour alléger le coût du travail autour du SMIC, a déploré lors de l'examen de la loi de finances pour 1998 9( * ) que cette politique soit remise en cause sous prétexte qu'elle ne suscitait pas suffisamment de créations d'emploi. Or, comme le soulignaient les rapporteurs MM. Louis Souvet et Jean Madelain " l'efficacité de ces mesures d'allégement n'a véritablement d'effet que si ce qui est accordé d'un côté n'est pas repris de l'autre et si un climat de confiance en l'avenir règne ". Ils évaluaient à 2,5 milliards de francs la charge financière que devraient supporter les entreprises du fait de la baisse de 1,33 à 1,3 SMIC du seuil d'exonération des bas salaires.

Pour un salaire au niveau du SMIC, l'allégement est maintenant de 1.210 francs, ce qui représente un allégement de 12,6 % du coût du travail à comparer aux 13 % avec l'ancien dispositif. Par ailleurs, cette somme constitue désormais un plafond et ne sera par conséquent plus revalorisée avec le SMIC. Autrement dit, chaque hausse du SMIC réduira proportionnellement l'allégement. Le nombre de salariés concernés qui se monte à l'heure actuelle à près de 6 millions devrait donc être amené à baisser.

(En millions de francs)

LFI 1997

PLF 1998

%

V - ALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

42.810,87

43.865,00

2,5

A - 1er/50ème salarié (Chapitre 44-78)

764,54

350,00

- 54,2

B - Zones franches

725,43

350,00

- 51,2

C - Associations

91,04

0,00

- 100,0

D - Autres exonérations

0,00

160,00

0,0

E - Exonération des cotisations familiales (BCC)

175,00

527,00

201,1

F - Ristourne dégressive de cotisations sociales (BCC)

40.349,96

41.773,00

3,5

G - Fonds DOM (BCC)

704,90

705,00

0,0

Cette mesure d'économie budgétaire a été accompagnée d'autres dispositions défavorables aux exonérations de cotisations sociales, notamment en matière de travail à temps partiel.

Dans le cadre de la loi de finances pour 1998, ce sont finalement 40 milliards de francs qui ont été inscrits au budget des charges communes alors que si la mesure avait été reconduite à législation inchangée, les crédits nécessaires se seraient élevés à près de 47 milliards de francs.

B. UNE POLITIQUE REMISE EN QUESTION PAR LE GOUVERNEMENT

1. Les limites apportées aux allégements de charges

L'augmentation du nombre de salariés à bas salaires ne constitue pas, a priori , une nouvelle réjouissante. Chacun a bien conscience en effet des difficultés qu'il peut y avoir pour vivre avec moins de 4.800 francs nets par mois, l'accès au logement et aux soins peuvent devenir des plus difficiles, certains de ces salariés peuvent avoir des charges familiales. Toutefois, si dans l'absolu on peut regretter que l'économie ne crée pas plus d'emplois mieux rémunérés, force est de constater que ces emplois à bas salaires peuvent constituer une piste pour aider des personnes à sortir du chômage, une étape d'un parcours vers un emploi stable et convenablement rémunéré.

Dans ces conditions, des aides financières pour aider au développement de cette catégorie d'emplois peuvent trouver tout leur sens. Or depuis un an le gouvernement a décidé de revenir sur un certain nombre de dispositions qui encourageaient le développement du travail à temps partiel ou l'allégement des charges sociales sur les bas salaires.

Outre les limites apportées à la ristourne dégressive sur les charges sociales pesant sur les bas salaires, la loi de finances pour 1998 comportait des réductions sur trois mesures d'allégements de charges dans certaines zones prioritaires. Il s'agit de l'exonération à l'embauche du 2 ème au 50 ème salarié dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, instituée par la loi du 4 février 1995 modifiée par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (-54,2% à 350 millions de francs) et de l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale au titre des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches urbaines du pacte de relance pour la ville (-51,8% à 350 millions de francs). Par ailleurs les crédits concernant la compensation par l'Etat de l'exonération des associations pour l'embauche d'un premier salarié, au titre de l'article 9 de la loi du 24 juin 1996 portant diverses mesures en faveur des associations a été supprimée.

Exonérations de cotisations sociales liées aux mesures emploi

(En milliards de francs)

1994

1995

1996

LFI 1997

PLF 1998

Exonérations compensées

18,9

29,0

52,7

62,1

59,5

Exonérations non compensées

12,8

14,6

15,0

15,7

16,0

Total

31,7

43,6

67,7

77,8

75,5

Les exonérations non compensées pour 1997 et 1998 sont prévisionnelles.

Exonérations de cotisations sociales compensées

(En milliards de francs)

LFI 97

PJLF 98

Réduction de charges sociales sur les bas salaires

40,3

41,8

Contrat initiative-emploi

10,79

6,0

Apprentissage

4,2

4,9

Contrat de qualification

2,8

2,1

Exonérations de cotisations sociales non compensées

(En milliards de francs)

1994

1995

1996

1997 (prév.)

Contrats emploi solidarité (CES)

4,4

4,8

4,5

3,9

Contrats emploi consolidé

0,1

0,4

0,8

1,3

Embauche 1er, 2ème et 3ème salariés

2,8

2,9

2,8

2,8

Temps partiel

1,3

0,9

1,1

2,5

Divers*

0,8

1,2

1,2

1,2

Sous-total

9,4

10,2

10,4

11,7

Emplois familiaux

3,4

4,1

4,4

4,0

Total

12,8

14,3

14,8

15,7

Source : ACOSS et Direction de la sécurité sociale

* contrat local d'orientation, contrat d'insertion, Rmistes, cumul temps partiel-allégement allocations familiales, exo jeunes.

La remise en question des allégements de charges sociales a pris enfin la forme d'un abandon du plan textile, condamné il est vrai par les instances européennes. Plutôt que de procéder à une généralisation des allégements, comme le propose la présente proposition de loi, le Gouvernement a décidé de reconduire un dispositif minimal en s'inspirant de la " règle des minimis ", l'aide est limitée à un plafond de 650.000 francs pour chaque entreprise sur une période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998.

Sans craindre d'accroître la confusion, le Gouvernement a décidé de financer le coût de cette mesure, estimée à 500 millions de francs, par un prélèvement " exceptionnel " sur les fonds de la formation en alternance (AGEFAL).

La commission des Affaires sociales a dénoncé cette pratique lors de l'examen du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier 10( * ) . Elle s'est étonnée en particulier que le Gouvernement ait décidé de financer un semblant de plan textile avec des fonds destinés aux contrats de qualification.

2. La priorité donnée aux emplois-jeunes et à la réduction du temps de travail

Le Gouvernement a décidé de redéfinir le contenu des politiques de l'emploi autour de deux dispositifs qui occupent désormais une place éminente : les emplois-jeunes et les 35 heures. Ces deux mesures constituaient l'essentiel du programme du parti socialiste en matière d'emploi lors des dernières élections législatives.

• Les emplois-jeunes ont été mis en place dans la foulée du vote de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes. 70.000 jeunes auraient signé un contrat emploi-jeune huit mois après le vote de la loi. Les premières statistiques révèlent que plus des trois-quarts de ces emplois ont été créés dans l'administration que ce soit à l'Education nationale, dans la police ou auprès du ministère de la justice. Or, dans l'avant-projet de loi, il n'était fait nulle mention de ces emplois à caractère public, les emplois-jeunes devaient se développer dans le secteur marchand autour d'activités émergentes. Ces activités étaient sensées devenir pérennes et rentables de telle manière que l'aide de l'Etat de 90.000 francs par an puisse prendre fin sans porter atteinte à l'emploi.

Force est de constater que le Gouvernement est loin d'avoir atteint ses objectifs. Les emplois dans l'administration risquent fort de se traduire par une augmentation du nombre de fonctionnaires d'ici cinq ans alors que, faute de formation suffisante et d'encadrement, les emplois-jeunes dans le secteur non marchand se cantonnent trop souvent à des emplois fictifs dont la principale vertu est d'ordre statistique.

Faut-il rappeler que le Sénat avait proposé des solutions originales pour assurer un développement durable d'activités nouvelles dans le secteur privé 11( * ) ? La commission des Affaires sociales avait notamment demandé lors de l'examen du texte à ce qu'un encadrement sérieux soit mis en place ainsi qu'une véritable formation. Elle avait imaginé une " migration accélérée " des activités vers le secteur privé avant le terme des cinq ans pour favoriser la professionnalisation des emplois. Elle avait souhaité également que l'accent soit mis sur l'apprentissage, notamment dans le secteur public. Hormis ce dernier point sur lequel elle a obtenu satisfaction, l'ensemble de ses propositions a été rejeté. On constate aujourd'hui qu'elles auraient permis à cette loi d'atteindre ses objectifs et à des milliers de jeunes d'accéder à un véritable emploi.

•  La loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, plus communément appelée " loi sur les 35 heures " constitue le second volet de la politique gouvernementale de lutte contre le chômage.

Son article 1er est le plus emblématique puisqu'il abaisse la durée légale du travail effectif des salariés à trente-cinq heures par semaine à compter du 1er janvier 2000 dans les entreprises de plus de vingt salariés et à compter du 1er janvier 2002 pour les autres.

Sans entrer dans le détail des nombreux problèmes que pose ce texte et qui ont été mis en évidence par notre collègue Louis Souvet, rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales 12( * ) , il peut être utile de rappeler les premières conséquences qui peuvent être observées sur l'emploi.

L'incertitude demeure dans l'esprit des chefs d'entreprise et influence leurs décisions d'embauche, plus de la moitié des créations d'emplois transitent par le biais de l'intérim. Les entrepreneurs attendent des précisions quant à l'évolution de la future rémunération minimale et la rémunération des heures supplémentaires. Ils se posent des questions sur les conditions de travail des cadres et le régime du travail à temps partiel.

Pour prévenir toute mauvaise surprise, les entreprises ont commencé à anticiper le surcoût à venir induit par les majorations pour heures supplémentaires liées à la baisse de la durée légale du travail. La politique salariale est revue à la baisse, c'est ainsi que la fourchette des augmentations moyennes en 1998 pour les ouvriers et les employés ne serait selon le cabinet Hay Management que de 1,9 % à 2,1 % et de 2 % à 2,3 % pour les agents de maîtrise, alors que la croissance économique approche les 3,5 %.

Dans nombre d'entreprises, la réduction du temps de travail ne fait qu'accélérer et amplifier certaines tendances de fond déjà constatées dans les stratégies salariales que ce soit en termes de recours à des rémunérations variables ou individualisation des salaires.

L'inconnue demeure toujours l'impact de la loi en termes de créations d'emplois ; malgré la modération salariale, les entreprises sont nombreuses à considérer qu'elles ne devraient pas modifier leur politique de recrutement. Dans ces conditions, le Gouvernement se trouverait dans une position difficile à l'aube de l'entrée en vigueur de l'abaissement de la durée légale du travail.

IV. UNE POLITIQUE QU'IL CONVIENT D'AMPLIFIER

A. UNE PROPOSITION DE LOI QUI MÉRITE UN VÉRITABLE DÉBAT

1. Une proposition déjà évoquée à l'Assemblée nationale

•  La présente proposition de loi reprend les termes de la proposition n° 628 tendant à alléger les charges sur les bas salaires déposée à l'Assemblée nationale par MM. François Bayrou, Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Franck Borotra, Robert Galley, Yves Nicolin et les membres des groupes UDF et RPR.

Dans l'exposé des motifs, les signataires considéraient à juste titre que " seules les entreprises du secteur marchand (pouvaient) créer les emplois durables et porteurs de valeur ajoutée qui permettront un redémarrage de la croissance, de l'investissement et de l'emploi ". Ils rappelaient l'efficacité de l'outil des réductions de charges " pour protéger et créer des emplois en ciblant la mesure sur les bas salaires et les emplois peu qualifiés qui sont les plus exposés aux risques de chômage ".

Ils observaient, enfin, que l'expérience du plan textile avait été finalement peu coûteuse pour les finances publiques car, " si les charges qui pèsent sur chaque emploi ont bien été allégées, il y a plus d'emplois à l'arrivée et, par voie de conséquence, de nombreux demandeurs d'emploi, à la charge des organismes d'indemnisation du chômage, sortent de ces dispositifs et allègent donc leurs dépenses ".

Ces arguments conservent bien évidemment toute leur pertinence. Le débat a d'ailleurs montré l'existence d'un certain consensus quant à la capacité créatrice d'emplois des allégements de charges sociales. Les différends ont porté essentiellement sur le nombre d'emplois créés rapporté au coût, donc sur l'efficacité du dispositif.

•  La proposition de loi n° 628 a été rapportée devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale le 28 janvier 1998 par M. Yves Nicolin.

A cette occasion, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a déclaré 13( * ) que la condamnation du plan textile par la commission européenne au motif qu'il ne concernait qu'un seul secteur économique militait pour la généralisation de ce type d'aide . Elle a observé que les gisements d'emplois se trouvaient notamment dans le secteur tertiaire où le coût trop élevé du travail, par exemple pour les entreprises de restauration ou d'hôtellerie et les services d'aide à la personne représentait un obstacle à l'embauche.

Par ailleurs, M. Yves Nicolin a considéré 14( * ) que " le dispositif proposé avait été envisagé par le précédent ministre des Affaires sociales à la suite de la condamnation du plan textile par la Commission européenne en mai 1997 ".

M. René Couanau a souligné 15( * ) que la question de l'emploi supposait que l'on procède à une réflexion d'ensemble sur les différents éléments susceptibles de réduire le chômage : la stimulation de la croissance, la baisse des charges sociales -que le projet de loi sur la réduction du temps de travail introduit d'ailleurs de manière opportune et contractuelle-, l'aménagement et la réduction du temps de travail déjà entreprise avec la loi de Robien et enfin l'activation des dépenses passives d'assurance-chômage.

Concernant spécifiquement l'allégement des charges, il a rappelé que le groupe de travail constitué sous la précédente législature avait conclu à un effet positif sur l'emploi à moyen terme , à condition que la baisse soit importante, durable et ciblée sur les bas salaires des industries de main-d'oeuvre. Il a estimé qu'il conviendrait d'y ajouter un engagement ferme des entreprises à créer des emplois, de manière contractuelle.

Il a jugé très regrettable que la majorité adopte une attitude de blocage à l'égard de cette proposition de loi au nom du mythe inspiré de l'histoire sociale de ce pays que sont les trente-cinq heures et refuse le débat en déposant des amendements de suppression des articles.

M. Jean Le Garrec a ensuite annoncé qu'il retirait les amendements de suppression. A l'issue du débat, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a décidé de suspendre l'examen de la proposition de loi et de ne pas présenter de conclusions.

Comme l'a montré le débat devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, l'argumentation en faveur de l'abaissement des charges sur les bas salaires tient en cinq points :

1) il a des effets positifs sur l'emploi ;

2) la généralisation des allégements est une réponse à la condamnation du plan textile ;

3) ce mécanisme avait été envisagé par le précédent gouvernement en liaison avec les instances européennes, il est donc conforme aux règles de la concurrence ;

4) il est complémentaire d'autres dispositifs comme la réduction du temps de travail librement négociée ;

5) l'actuelle majorité lui oppose un refus de principe qui n'est pas sérieusement motivé.

•  La proposition de loi n° 628 a été examinée en séance publique par l'Assemblée nationale le 30 janvier 1998, lors de la séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée, en application de l'article 48, alinéa 3 de la Constitution et conformément à l'article 48, alinéa 6 du Règlement de l'Assemblée nationale. Le débat a donc eu lieu au moment même où l'Assemblée nationale examinait, en première lecture, le projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail.

Cette coïncidence a été l'occasion, pour le rapporteur, M. Yves Nicolin, de déclarer 16( * ) que " la solution de l'opposition au problème du chômage passait par la baisse des charges qui pèsent sur l'emploi et la généralisation du plan textile ".

Le rapporteur a bien insisté sur la complémentarité des allégements de charges avec les autres politiques de l'emploi ; il a notamment déclaré que " la réduction du temps de travail, sous réserve qu'elle soit menée dans certaines conditions, pouvait être un outil ". Si cette proposition de loi a pu être considérée comme une " alternative aux trente-cinq heures ", c'est en tant qu'alternative à la baisse de la durée légale du temps de travail. Plutôt que de contraindre les entreprises à entrer dans le même moule des trente-cinq heures, il est loisible de penser qu'il serait préférable de faire coexister plusieurs formules complémentaires, souples et facultatives, aptes à couvrir l'ensemble des besoins des entreprises en matière d'organisation du travail.

Il convient en effet de rappeler que la présente proposition de loi comporte des garanties en termes d'emploi comparables à celles inscrites dans les différents textes sur la réduction du temps de travail. Comme le précisait le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales : " l'allégement des charges sociales (...) serait subordonné à la conclusion de conventions-cadres entre l'Etat et les branches professionnelles, (lesquelles) comporteraient des garanties négociées concernant le maintien et le développement de l'emploi ". 17( * )

Toujours lors du débat en séance publique, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que " le Gouvernement était convaincu que la réduction du temps de travail et l'abaissement des charges sociales n'étaient pas incompatibles 18( * ) " ; elle a notamment estimé que le Gouvernement avait maintenu le système de la ristourne dégressive parce qu'il pensait que, compte tenu de l'accélération de la croissance, il pourrait avoir, à terme, des effets plus importants que les 50.000 emplois créés par an jusqu'à présent.

Malgré ces déclarations qui auraient pu laisser penser que le Gouvernement souscrirait à une extension des allégements de charges, ce dernier s'est prononcé contre la proposition de loi et celle-ci a été rejetée par l'Assemblée nationale.

2. Une proposition de loi reprise au Sénat

La proposition de loi n° 628 ayant été rejetée par l'Assemblée nationale sans que ses articles n'aient été examinés et l'allégement des charges sur les bas salaires conservant tout son intérêt dans la lutte contre le chômage, M. Christian Poncelet, président de la commission des Finances a pris l'initiative de déposer une proposition de loi 19( * ) en termes identiques au Sénat, elle a été cosignée par MM. Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt.

Dans l'exposé des motifs, les signataires remettent en question les arguments avancés par l'Assemblée nationale pour justifier le rejet de la proposition de loi.

Ils font par exemple état d'une recommandation de la commission européenne en date du 25 mars dernier comme quoi les marges budgétaires retrouvées devaient être consacrées à la réduction des charges sociales pesant sur les bas salaires en particulier.

Ils rappellent les conclusions de travaux récents comme ceux du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC), de Rexecode ou de la Fondation Saint-Simon qui préconisaient, toutes, une augmentation des allégements de charges sociales sur les bas salaires.

Les signataires de la proposition de loi insistent en particulier sur la nécessité d'inscrire cet effort dans la durée afin de préserver le caractère structurel de cette réforme. Ils déplorent les remises en cause réalisées lors de la dernière loi de finances.

Ils constatent que " c'est l'ensemble d'une politique de l'emploi qui a fait ses preuves qui se trouve aujourd'hui remise en cause, la priorité gouvernementale étant donnée, désormais, par principe, à la réduction du temps de travail à 35 heures hebdomadaires ".

Les signataires de la proposition de loi ont également constaté que le Gouvernement avait partiellement souscrit à l'objectif du texte en introduisant dans la loi sur les trente-cinq heures une majoration de l'aide forfaitaire à la réduction du temps de travail pour les entreprises de main d'oeuvre. Ils ont toutefois regretté que cette aide serve uniquement à financer le surcoût lié au dispositif lui-même qui a pour effet d'augmenter le coût du travail peu qualifié.

Votre commission des Affaires sociales souscrit à l'ensemble de ces arguments qui mettent en lumière les contradictions de la politique gouvernementale.

B. UNE PROPOSITION DE LOI QUI S'INSCRIT DANS LA DURÉE

1. Un dispositif qui généralise en trois ans un allégement massif des charges sociales

La présente proposition de loi a pour objet de faire franchir une nouvelle étape à la politique d'allégement des charges et de consolider l'application de cette politique dans le secteur du textile, du cuir et de l'habillement, où l'expérience conduite depuis 1996 a particulièrement bien réussi.

Elle prévoit une généralisation progressive des baisses de charges en fonction de la proportion des bas salaires et des travailleurs manuels dans chaque entreprise et selon un calendrier précis. Une montée en puissance progressive de l'extension des allégements de charges permet d'assurer une maîtrise budgétaire du dispositif, elle permet également de limiter les effets de seuils dans cette phase délicate.

Les emplois les plus sensibles au coût du travail se trouvant dans les entreprises dans lesquelles la part de la main-d'oeuvre dont la rémunération est proche du SMIC et la part de la main-d'oeuvre ouvrière sont les plus importantes ; la proposition de loi prévoit de prendre en compte ces deux critères en calculant le produit du nombre de salariés recevant jusqu'à 1,33 SMIC par le nombre de travailleurs manuels rapportés au nombre total d'employés. Ce produit peut être considéré comme un bon indicateur des entreprises à aider en priorité : plus il est élevé, plus la réduction de charges sociales serait importante dès l'entrée en vigueur du présent texte.

L'article premier de la proposition de loi prévoit que, dans un premier temps, les baisses des charges seront modulées en retenant trois modalités de calcul différentes à partir du 1 er janvier 1999 :

- bénéficieront d'une réduction de charges équivalente à 26 % du SMIC au niveau du SMIC (soit 1.730 francs), réduction dégressive qui s'annule à 1,4 SMIC, les entreprises ayant le plus fort taux de travailleurs manuels et à bas salaire (entreprises dont le produit P est supérieur à 0,36). Ces entreprises sont particulièrement nombreuses dans les secteurs de l'agriculture, du textile-habillement-cuir-chaussure, des services aux personnes, de l'agro-alimentaire, du bois et des équipements du foyer.

Ces entreprises qui emploient 18 % des bas salaires français, 23 % des ouvriers ;

- bénéficieront d'une réduction de charges dégressive équivalant à 22 % du SMIC au niveau du SMIC (soit 1.470 francs), qui s'annule à 1,36 % du SMIC, les entreprises qui sont particulièrement nombreuses dans les secteurs du BTP, du commerce et réparation automobile et des minéraux (entreprises dont le produit P est compris entre 0,20 et 0,36).

Ces entreprises qui emploient 13 % des bas salaires français, 21 % des ouvriers :

- bénéficieront d'une réduction de charges dégressive équivalant à 18,2 % du SMIC au niveau du SMIC (soit 1.213 francs), qui s'annule à 1,33 % du SMIC, les autres entreprises (celles dont le produit P est inférieur à 0,20).

Au 1 er janvier 2000, puis au 1 er janvier 2001, on applique progressivement à l'ensemble de l'économie une réduction de charges équivalant à 26 % du SMIC (soit 1.730 francs) supprimant ainsi toute complexité, c'est l'objet des articles 2 et 3 de la présente proposition de loi.

2. Un dispositif qui privilégie la création d'emplois durables

Bien entendu, on pourra considérer que la montée en puissance du dispositif nécessite un dispositif technique assez compliqué, toutefois les chefs d'entreprises sont maintenant assez familiers des mesures d'allégement de charges et le déploiement de l'aide se fera naturellement sans qu'il soit besoin de procéder au moindre calcul, puisque c'est la situation de l'entreprise, diagnostiquée au départ, qui déterminera le calendrier des allégements qui lui sera applicable.

Calendrier de l'extension de l'allégement des charges sur les bas salaires
selon la proportion de bas salaires et de main-d'oeuvre

Produit P = ( nombre de salariés recevant jusqu'à 1,33 SMIC ) x ( nombre de travailleurs manuels )

nombre total de salariés nombre total de salariés

P > 0,36

0,20 < P < 0,36

P < 0,20

1999

Réduction applicable jusqu'à 1,4 SMIC dans la limite de 1.730 francs par mois

Réduction applicable jusqu'à 1,36 SMIC dans la limite de 1.470 francs par mois

Réduction applicable jusqu'à 1,33 SMIC dans la limite de 1.213 francs par mois

2000

Réduction applicable jusqu'à 1,4 SMIC
dans la limite de 1.730 francs par mois

Réduction applicable jusqu'à 1,36 SMIC dans la limite de 1.470 francs par mois

2001

Réduction applicable jusqu'à 1,4 SMIC dans la limite de 1.730 francs par mois

Le coût de ce dispositif comme ses modalités de financement ont pu être considérés comme des obstacles à sa mise en oeuvre.

Ainsi, lors du débat à l'Assemblée nationale, Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a fait état d'une estimation qui chiffrait ce coût à 30 milliards par an, ce qui, compte tenu des 40 milliards que coûte déjà la ristourne dégressive, porterait à 70 milliards de francs le coût des allégements de charges sur les bas salaires.

Il ne peut être question de s'engager ici dans une bataille de chiffres ; les estimations sont très difficiles lorsque l'on cherche à évaluer ce genre de dispositif. Il convient seulement de rappeler que M. Yves Nicolin, rapporteur de l'Assemblée nationale estimait le coût total de ce dispositif à 21 milliards de francs qu'il comparait au coût estimé à 75 milliards de francs de la généralisation de la réduction du temps de travail.

En fait, comme c'était le cas pour la réduction du temps de travail dans le dispositif " de Robien ", ces allégements généreront des recettes publiques grâce aux emplois créés ; ils s'autofinanceront donc avec un léger décalage nécessaire pour créer ces emplois, même si l'exemple du textile montre que l'impact sur l'emploi peut être immédiat et l'autofinancement largement assuré.

Cependant, et pour des raisons évidentes de recevabilité, la proposition de loi est gagée par une taxe additionnelle aux taxes prévues aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (article 4). Il s'agit de la taxe sur les tabacs.

De toute façon, une réforme des différents dispositifs d'aide à l'emploi permettrait d'éviter, le cas échéant, que le coût lié à la montée en puissance du dispositif ne se répercute sur les finances publiques.

Par ailleurs, on pourrait s'étonner que l'on mette en avant le seul coût d'un dispositif de lutte contre le chômage pour justifier son rejet. Lorsque plusieurs millions de personnes sont confrontées chaque jour à la détresse de l'inactivité et de l'insuffisance de revenu, lorsque le risque de l'exclusion pointe avec son cortège de souffrances, seules l'efficacité des dispositifs créés et l'utilité des activités aidées devraient être prises en compte.

Baisse des charges : l'exemple de la région Auvergne

Partant du constat que le montant des charges patronales constituait un véritable " mur de l'emploi ", M. Valéry Giscard d'Estaing, président de la région Auvergne, a initié un dispositif d'exonération massive des cotisations sociales en contrepartie de créations d'emplois.

L'objectif est de ramener à 10 % du SMIC brut payé, soit 666,36 francs le montant des charges patronales afin d'abaisser le coût du travail.

La région Auvergne prend en charge la différence entre le total des charges sociales patronales et l'objectif à atteindre, compte tenu des abattements de droit commun.

Le calcul de la prime sur la base d'un SMIC

Les charges patronales SMIC brut 6.663,67 francs

charges nettes 2.976,00 francs

cas moyen 10 salariés CDI

soit un coût par salarié par mois de : 9.639,67 francs

La prime ramène ces charges à 10 % du salaire, soit 666,36 francs.

2.976,00 francs total des charges sociales patronales

- 666,36 francs objectif à atteindre

- 1.212,84 francs d'abattement automatique de l'URSSAF

1.096,84 francs

Soit une prime de 1.100 francs par mois pour atteindre cet objectif, c'est-à-dire 26.400 francs sur deux ans.

L'aide est versée sur deux ans pour insérer ce nouvel employé dans l'entreprise (sa période d'essai étant effectuée dans ce délai).

Cette aide concerne toutes les entreprises implantées en Auvergne de moins de 500 salariés, pour toute signature de contrat à durée indéterminée à temps plein dans la limite de trois par entreprise, sans limite d'âge pour la personne concernée. Les commerces sont également éligibles si leur surface de vente est inférieure à 300 m 2 .

Elle n'est pas accordée si l'embauche est liée au licenciement ou au départ d'un salarié. Il doit y avoir véritablement création d'emploi.

Près de 2.500 emplois ont été créés ou sont en cours de création, dans 1.619 entreprises au 1 er juin 1998, essentiellement dans le domaine productif, car de nombreux artisans ont bénéficié de cette mesure.

Devant le succès du dispositif, le conseil régional devrait porter à 3.000 son objectif de créations d'emplois pour 1998.

Deux autres régions, Languedoc-Roussillon et Champagne-Ardenne ont d'ores et déjà décidé d'adopter un dispositif comparable, d'autres y réfléchissent.

Cette expérience démontre tout l'intérêt d'un allégement massif des charges sociales pour favoriser l'emploi.

La présente proposition de loi étant centrée sur les bas salaires et sur l'ensemble des salariés -et non seulement sur les emplois créés- l'impact ne manquerait pas d'être d'autant plus considérable en termes de création ou de sauvegarde d'emplois.

Quels pourraient être les résultats en termes d'emplois d'un allégement massif des charges sociales sur les bas salaires ? Il est bien entendu très difficile de faire des estimations. L'exemple de la région Auvergne qui a décidé de compléter les dispositifs d'allégement existants pour ramener à 10 % du coût du SMIC le total des cotisations sociales pour toute nouvelle embauche de salariés, peu ou moyennement qualifiés dans les entreprises de moins de 500 salariés, peut donner des indications encourageantes. La mesure a permis la création de près de 2.500 emplois en huit mois.

Il est tout à fait envisageable que, dans ces conditions, une extension massive de l'allégement des charges sociales à l'ensemble du pays et à tous les salariés qui reçoivent une rémunération inférieure ou égale à 1,4 SMIC, et pas seulement aux nouveaux embauchés comme c'est le cas dans l'exemple auvergnat, pourrait créer plusieurs centaines de milliers d'emplois en peu de temps.

C'est pourquoi votre commission des affaires sociales a retenu pour ses conclusions le texte initial de la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Conventions-cadres relatives à l'emploi et allégements
supplémentaires de charges sociales sur les bas salaires

La présente proposition de loi tendant à abaisser les charges sur les bas salaires reprend les termes de la proposition de loi n° 628 déposée et discutée à l'Assemblée nationale en janvier 1998. Les signataires ont seulement modifié son calendrier d'application d'un an afin d'en faciliter son application et d'en renforcer son efficacité.

L'article premier de la proposition de loi prévoit qu'après avoir conclu avec l'Etat une convention de branche relative au maintien et au développement de l'emploi, les entreprises pourront bénéficier d'un allégement de charges sociales supplémentaire par rapport au droit commun. Le dispositif comporte donc des garanties en termes d'emplois alors qu'il avait été souvent reproché aux précédents dispositifs leur absence de contrepartie chiffrée en termes de créations ou de sauvegardes d'emplois.

La référence à une convention de branche signée avec l'Etat ne signifie pas pour autant que l'aide peut être considérée comme sectorielle. Les aides sectorielles sont prohibées par la réglementation européenne au motif qu'elles faussent la concurrence au sein du marché unique. La mention d'une convention signifie simplement que l'aide ne constitue pas une subvention à un secteur d'activité, puisque son produit bénéficie à l'emploi plus qu'à l'entreprise, mais la traduction d'un engagement de l'entreprise en faveur de l'emploi. Pour simplifier on peut considérer que cette aide vise à modifier la combinaison des facteurs de production au sein de l'entreprise au bénéfice de l'emploi et non à améliorer la compétitivité de ces entreprises au détriment de leurs concurrents européens. Elle est donc tout à fait conforme à la réglementation européenne.

Cet article définit les modalités de l'aide financière dont pourront bénéficier les entreprises qui auront signé une convention avec l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre 1999. Il prévoit que l'aide conventionnelle se présentera comme une majoration de l'aide de droit commun prévue par l'article 113 de la loi de finances pour 1996.

Le paragraphe III de l'article 113 de la loi de finances pour 1996 prévoit que " le montant de la réduction (de charges sociales), qui ne peut excéder une limite fixée par décret, est égal à la différence entre le plafond défini ci-dessus et le montant des gains et rémunérations effectivement versés au salarié, multipliée par un coefficient fixé par décret lorsque ce montant est égal ou supérieur à 169 fois le salaire minimum de croissance et à ce montant multiplié par un autre coefficient fixé par décret lorsqu'il est inférieur à 169 le salaire minimum de croissance ".

On peut rappeler que suite à l'adoption de l'article 115-V de la loi de finances pour 1998, l'exonération de charges sociales " de droit commun " porte sur un plafond fixé à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 30 % au lieu de 33 % auparavant.

L'objectif de la proposition de loi est de faire porter l'allégement de charges sociales sur les salaires dont le montant est inférieur ou égal à 1,4 fois le SMIC. Pour ce faire, l'article premier prévoit une montée en puissance progressive du dispositif afin que son coût budgétaire puisse être maîtrisé. Trois catégories d'entreprises sont distinguées selon leur proportion de salariés disposant d'un revenu inférieur à 1,33 fois le SMIC et leur proportion de travailleurs manuels ou d'ouvriers. Le calcul du produit de ces deux critères permet d'obtenir un indicateur synthétique en fonction duquel est déterminée l'exonération dont peut bénéficier chaque entreprise.

Les entreprises ayant un produit supérieur à 0,36 bénéficient d'une réduction de charges sociales sur les salaires inférieurs ou égaux à 1,4 SMIC dès l'entrée en vigueur du présent texte ceci dans la limite de 1.730 francs par mois. Celles qui ont un produit compris entre 0,20 et 0,36 peuvent bénéficier de l'exonération sur les salaires dont le montant est inférieur ou égal à 1,36 SMIC dans la limite de 1.470 francs par mois. Les autres entreprises, c'est-à-dire celles dont le produit est inférieur à 0,20 bénéficient d'une réduction sur les salaires jusqu'à 1,33 SMIC dans la limite de 1.213 francs par mois.

Une entreprise qui a un produit de 0,36 peut être par exemple une entreprise qui comprend 60 % de salariés percevant un salaire inférieur ou égal à 1,33 fois le SMIC, ainsi que 60 % au moins de travailleurs manuels ou d'ouvriers (0,6 x 0,6 = 0,36). Une entreprise qui a un produit de 0,20 peut être, par exemple, une entreprise qui comprend 50 % de salariés rémunérés jusqu'à 1,33 fois le SMIC et 40 % de travailleurs manuels (0,50 x 0,40 = 0,20).

L'allégement de charges sociales est massif dès la première année, les années suivantes, la réduction jusqu'à 1,4 fois le SMIC est étendue progressivement à l'ensemble des entreprises.

Art. 2
Généralisation partielle du nouveau régime d'exonération
de charges sociales

L'article premier a prévu trois régimes d'aide pour 1999 selon la proportion de bas salaires et de travailleurs manuels dans l'entreprise.

L'article 2 réduit à deux les régimes d'aide pour l'année 2000, il étend l'exonération jusqu'à 1,4 fois le SMIC aux entreprises qui ont un produit compris entre 0,20 et 0,36, c'est-à-dire celles dont la situation peut être considérée comme intermédiaire. Les autres entreprises, celles qui ont le moins de salariés payés jusqu'à 1,33 fois le SMIC et le moins de travailleurs manuels se voient appliquer le régime précédemment appliqué aux entreprises en situation intermédiaire, c'est-à-dire une exonération de charges sociales portant sur les salaires jusqu'à 1,36 fois le SMIC.

L'article 2 amorce une généralisation de l'exonération de charges sociales sur les salaires jusqu'à 1,4 fois le SMIC.

Art. 3
Généralisation de l'extension de l'allégement des charges sociales
sur les bas salaires

L'article 3 unifie le régime de l'allégement des charges sur les bas salaires à compter du 1er juillet 2001.

L'ensemble des entreprises qui relèvent d'une branche professionnelle dans laquelle une convention-cadre a été signée avec l'Etat afin de maintenir et de développer l'emploi, peut bénéficier d'un allégement de charges sociales sur les salaires jusqu'à 1,4 fois le SMIC.

Il n'est plus alors tenu compte de la proportion de salariés payés jusqu'à 1,33 fois le SMIC ou de celle de travailleurs manuels.

Le régime d'aide est pérennisé dans sa configuration la plus avantageuse pour l'emploi.

Art. 4
Financement de l'extension de l'allégement des charges sociales
sur les bas salaires

Une extension de l'allégement des charges sociales sur les bas salaires devrait à terme se traduire par un supplément d'emplois et donc de cotisations sociales. Par ailleurs, la baisse du chômage concomitante permettra une baisse des dépenses d'indemnisation des régimes de protection sociale. A terme, la mesure devrait donc être autofinancée, le dispositif s'apparente à une activation des dépenses passives.

Toutefois, à court terme, et pour " amorcer la pompe ", des dépenses assimilables à un " déficit de trésorerie " peuvent apparaître.

Les règles formelles de recevabilité financière conduisant à devoir compenser une perte de recettes par une recette nouvelle par dérogation au principe de la compensation intégrale pour la sécurité sociale des exonérations de charges sociales. Le principe de cette compensation auquel votre commission souscrit pleinement conduirait en effet formellement à une argumentation de la dépense publique, qui, elle, ne peut être compensée dans le cadre des règles en vigueur de la recevabilité financière.

Cet article prévoit donc que les pertes de recettes pour le régime général de la sécurité sociale résultant de l'application de la présente loi sont compensées par une taxe additionnelle aux taxes sur les tabacs.

*

* *

Votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, tel qu'il est inclus dans le présent rapport.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

PROPOSITION DE LOI TENDANT A ALLÉGER LES CHARGES

SUR LES BAS SALAIRES

Article premier

L'Etat peut, à compter du 1 er janvier 1999, conclure avec toutes les branches professionnelles des conventions-cadres relatives au maintien et au développement de l'emploi.

A compter du premier jour du mois suivant la conclusion des conventions susmentionnées, les dispositions de l'article 113 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-l346 du 30 décembre 1995) sont applicables dans les conditions suivantes dans les branches concernées :

a) La réduction mentionnée au III de cet article est applicable pour les gains et rémunérations versés, au cours d'un mois civil, inférieurs ou égaux à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 40 % dans les entreprises dont le produit des deux proportions suivantes est supérieur à 0,36 :

- la proportion de salariés disposant d'un revenu mensuel inférieur à 1,33 x 169 fois le SMIC par rapport au nombre total de salariés,

- la proportion de travailleurs manuels ou d'ouvriers par rapport au nombre total de salariés.

Le montant de la réduction, qui ne peut excéder 1.730 francs par mois, est déterminé par un coefficient fixé par décret ;

b) La réduction mentionnée au III de cet article est applicable pour les gains et rémunérations versés, au cours d'un mois civil, inférieurs ou égaux à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 36 % dans les entreprises dont le produit des deux proportions suivantes est compris entre 0,36 et 0,20 :

- la proportion de salariés disposant d'un revenu mensuel inférieur à 1,33 x 169 fois le SMIC par rapport au nombre total de salariés,

- la proportion de travailleurs manuels ou d'ouvriers par rapport au nombre total de salariés.

Le montant de la réduction, qui ne peut excéder 1.470 francs par mois, est déterminé par un coefficient fixé par décret ;

c) La réduction mentionnée au III de cet article est applicable pour les gains et rémunérations versés, au cours d'un mois civil, inférieurs ou égaux à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 33 % dans les entreprises non mentionnées au a) et au b).

Le montant de la réduction, qui ne peut excéder 1.213 francs par mois, est déterminé par un coefficient fixé par décret.

Art. 2.

A compter du 1er janvier 2000, les dispositions de l'article 113 de la loi de finances pour 1996 sont applicables dans les conditions suivantes :

a) La réduction mentionnée au III de cet article est applicable dans les branches mentionnées au b) de l'article premier dans les conditions définies au a) de l'article premier ;

b) La réduction mentionnée au III de cet article est applicable dans les branches non mentionnées au a) et au b) de l'article premier dans les conditions définies au b) de l'article premier.

Art. 3.

A compter du 1er janvier 2001, la réduction mentionnée au III de l'article 113 de la loi de finances pour 1996 est applicable dans les branches non mentionnées à l'article premier a) et b) dans les conditions définies au a) de l'article premier.

Art. 4.

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les pertes de recettes résultant pour le régime général de la sécurité sociale de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence, par une taxe additionnelle aux taxes prévues aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.



1 Suivant les définitions nationales du chômage. Pour le chômage structurel, il s'agit des estimations du taux de chômage non accélérateur des salaires (NAWRU) effectuées par le secrétariat de l'OCDE pour le n° 60 des Perspectives économiques de l'OCDE, 1996.

2 " La mise en oeuvre de la stratégie de l'OCDE pour l'emploi " - OCDE, 1997.

3 " Perspectives de l'emploi ", OCDE, juin 1998.

4 Rapport sur la réforme des cotisations patronales remis le 16 juin 1997 par M. Jean-François Chadelat au Premier ministre, documentation française.

5 Chambre de commerce et d'industrie de Paris, " Les projets de réforme des cotisations patronales : un pari trop risqué pour l'emploi, s'il ne se traduit pas par une réduction des prélèvements sociaux ", rapport présenté par M. Jean Courtière au nom de la Commission économique et financière.

6 Patrick Artus, " Prélèvements obligatoires : quels effets sur l'économie ? Quelles pistes de réforme ? ", Etude n° 97.01, Service de la recherche, Caisse des dépôts et consignations.

7 Voir notamment " loi quinquennale pour l'emploi : évaluations à mi-parcours ", Travail et Emploi n° 734/97, DARES.

8 Les bas salaires en France : quels changements depuis quinze ans ? DARES, Premières informations (97-11, n° 48-1)

9 Avis n° 89 présenté au nom de la commission des Affaires sociales par MM. Louis Souvet et Jean Madelain, rapporteurs, sur les crédits " travail emploi et formation professionnelle " du projet de loi de finances pour 1998.

10 Avis n° 408 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi portant DDOEF, M. André Jourdain, rapporteur

11 Rapport n° 433 au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes. M. Louis Souvet, rapporteur.

12 Rapport n° 306 fait au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail. M. Louis Souvet, rapporteur.

13 Rapport n° 656 au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi n° 628 tendant à alléger les charges sur les bas salaires. M. Yves Nicolin, rapporteur, p. 15.

14 Rapport n° 656 au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi n° 628 tendant à alléger les charges sur les bas salaires. M. Yves Nicolin, rapporteur, p. 16.

15 Idem, p. 17.

16 JO Débats, AN - 1 ère séance du 30 janvier 1998, p. 825.

17 Idem - p. 826.

18 Idem - p. 841.

19 Proposition de loi n° 372 rectifiée tendant à alléger les charges sur les bas salaires, déposée le 7 avril 1998

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